Toelichting bij COM(2024)324 -

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2024)324 - .
bron COM(2024)324
datum 23-07-2024
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Krachtens artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode1 moet de Commissie regelmatig, ten minste eens per jaar, de door een derde land verleende medewerking op het gebied van overname beoordelen en verslag van haar beoordeling doen aan de Raad.

Op basis van deze beoordelingen en rekening houdend met de stappen die de Commissie heeft ondernomen om het niveau van de medewerking op het gebied van overname te verbeteren, alsook met de algemene betrekkingen van de Unie met het betrokken derde land, kan de Commissie concluderen dat het betrokken derde land onvoldoende medewerking verleent en dat derhalve maatregelen noodzakelijk zijn. Indien dit het geval is, moet de Commissie overeenkomstig artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode bij de Raad een voorstel indienen voor een uitvoeringsbesluit tot opschorting van de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode voor onderdanen van dat derde land. De Commissie moet te allen tijde inspanningen blijven leveren om de samenwerking met het betrokken derde land te verbeteren.

• Somalië

De samenwerking met Somalië op het gebied van de overname van Somalische onderdanen die illegaal op het grondgebied van de EU-lidstaten verblijven, blijft ontoereikend, zoals gerapporteerd door de lidstaten en zoals blijkt uit het lage terugkeerpercentage (d.w.z. het aantal uitgevoerde terugkeeroperaties afgezet tegen het aantal terugkeerbesluiten dat is uitgevaardigd ten aanzien van onderdanen van het derde land2, 4 % in 2023), en uit het dalende afgiftepercentage (d.w.z. de verhouding tussen het aantal door derde landen afgegeven reisdocumenten en het aantal door de lidstaten ingediende overnameverzoeken).

Bijna alle lidstaten stuiten telkens op problemen bij het nastreven van een zinvolle dialoog en overleg over overnames met Somalië, met name wat betreft gedwongen terugkeer.

In het kader van de permanente beoordelingen door de Commissie op basis van gegevens en informatie die verstrekt zijn door lidstaten en door de instellingen, organen en instanties van de Unie dan wel tijdens besprekingen in de relevante werkgroepen van de Raad en vergaderingen van deskundigengroepen, hebben de lidstaten melding gemaakt van een aantal struikelblokken bij de verschillende stappen in het overnameproces, zoals de identificatie van Somalische onderdanen, de afgifte van nood-reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties. De lange vertragingen in de respons van Somalië op overnameverzoeken van de lidstaten, of het uitblijven van een respons, maken het identificatieproces zeer omslachtig, wat betekent dat het zeer zelden leidt tot de afgifte van reisdocumenten of de organisatie van terugkeeroperaties. In 2023 hebben de lidstaten weinig pogingen tot terugkeeroperaties ondernomen vanwege het gebrek aan medewerking van Somalië gedurende het hele proces.

Als vervolg op de eerdere beoordelingen uit hoofde van artikel 25 bis van de Visumcode heeft de EU gestreefd naar een intensievere samenwerking met Somalië om de belemmeringen voor de samenwerking op het gebied van overname weg te nemen. De EU heeft de bevoegde autoriteiten herhaaldelijk gewezen op de noodzaak om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, zowel mondeling als schriftelijk en op politiek en technisch niveau in Brussel en in Mogadishu. Dit heeft echter niet geleid tot de noodzakelijke verbetering van de samenwerking.

Gezien het bovenstaande, het uitblijven van verbetering ondanks de stappen die de EU en haar lidstaten tot dusver hebben ondernomen om de samenwerking op het gebied van overname te verbeteren, en mede in het licht van de algemene betrekkingen met Somalië, wordt geoordeeld dat Somalië de EU nog steeds onvoldoende medewerking verleent op het gebied van overname en er bijgevolg nadere maatregelen moeten worden getroffen.

• De algemene betrekkingen van de EU met Somalië

Somalië is een belangrijke partner voor de EU in de Hoorn van Afrika. Het geïntegreerde partnerschap van de EU met Somalië is ingebed in de EU-strategie voor de Hoorn van Afrika3, die gebaseerd is op sociale en menselijke ontwikkeling, handel, regionale integratie, vrede en veiligheid. Volgens de UNHCR vangt Somalië 30 000 vluchtelingen en bijna 3 miljoen intern ontheemden op.

De EU heeft zwaar en uitgebreid geïnvesteerd in de stabiliteit van Somalië, met meer dan 3,5 miljard euro steun voor de periode 2014-2022. De regering heeft in mei 2023 ingestemd met een gezamenlijke operationele routekaart4, waarin de prioritaire gebieden zijn vastgelegd en de basis wordt gelegd voor de samenwerking tussen Somalië en de EU. De routekaart bestaat uit drie pijlers, namelijk inclusieve politiek en democratisering, veiligheid en stabiliteit, en sociaal-economische groei.

Het programma voor begrotingssteun “Somalia State and Resilience Building Contract (SRBC)” is voor Somalië van groot belang geweest om in december 2023 het eindpunt voor arme landen met een zware schuldenlast (HIPC) te bereiken door belangrijke hervormingen door te voeren, zoals verbetering van kasbeheer en beheer van overheidsfinanciën (PFM) en modernisering van de douane- en belastingadministratie, en door het wegwerken van de betalingsachterstanden van Somalië bij de internationale financiële instellingen (IFI’s) te vergemakkelijken.

Somalië geniet in het kader van de “alles behalve wapens”-regeling rechten- en quotavrije toegang tot de Europese markt5.

Het indicatief meerjarenprogramma (MIP) voor Somalië in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking6 (NDICI) voor de periode 2021-2024 bedraagt 257 miljoen euro en is bedoeld om de onderliggende oorzaken van instabiliteit en kwetsbaarheid aan te pakken en de processen voor staatsopbouw te bevorderen, inclusieve en duurzame economische ontwikkeling te ondersteunen en de gevolgen van natuurrampen en ontheemding voor de meest kwetsbare groepen te verzachten.

Somalië is lid van de Intergouvernementele Ontwikkelingsautoriteit (IGAD) en vervangt momenteel Soedan in de stuurgroep van het proces van Khartoem. Op 6 juni 2023 werd Somalië verkozen tot niet-permanent lid van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties voor de periode 2025-2026.

• De visummaatregelen

Reikwijdte van de maatregelen

Het uitvoeringsbesluit van de Raad moet de toepassing van een aantal bepalingen van de Visumcode tijdelijk opschorten voor Somalische onderdanen. De opschorting mag echter niet gelden voor de Somalische familieleden van (mobiele) EU-burgers die onder Richtlijn 2004/38/EG7 vallen en voor de Ethiopische familieleden van onderdanen van derde landen die krachtens een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten enerzijds en het betrokken derde land anderzijds een recht van vrij verkeer genieten dat gelijkwaardig is aan het recht van burgers van de Unie. Evenzo mag de opschorting niet gelden voor familieleden van Britse onderdanen die begunstigde van het terugtrekkingsakkoord zijn, mits de familieleden het recht hebben om in het kader van het terugtrekkingsakkoord een visumaanvraag in te dienen om zich bij de begunstigde te kunnen voegen in het gastland in het kader van het terugtrekkingsakkoord.

Er is in Somalië geen lidstaat aanwezig of vertegenwoordigd voor de afgifte van visa. Momenteel erkennen zes lidstaten geen enkel door Somalië afgegeven reisdocument en nog eens zeven lidstaten erkennen alleen diplomatieke of dienstpaspoorten. Een visum kan niet worden aangebracht op niet-erkende paspoorten voor reizen naar de betrokken lidstaat of lidstaten. Indien een lidstaat een visum aanbrengt op een door hem erkend Somalisch reisdocument, is dit visum alleen geldig voor het grondgebied van de lidstaten die het reisdocument erkennen en niet voor het gehele Schengengebied. Somalische onderdanen die in het bezit zijn van niet-erkende reisdocumenten zouden dus reisdocumenten moeten verkrijgen die door een ander land zijn afgegeven als zij van plan zijn naar een of meer niet-erkennende lidstaten te reizen. Niet-erkennende lidstaten kunnen ook een visum met territoriaal beperkte geldigheid aanbrengen op een afzonderlijk blad, maar deze oplossing wordt in de praktijk zelden gebruikt, aangezien visumaanvragen op basis van een niet-erkend reisdocument gewoonlijk als niet-ontvankelijk worden beschouwd, tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die reizen rechtvaardigen (bijvoorbeeld humanitaire redenen).

In 2022 dienden Somalische onderdanen 1 600 visumaanvragen in en in 2023 2 600, op grond waarvan in die twee jaar respectievelijk 1 000 en 1 600 visa werden afgegeven.

Inhoud van de visummaatregelen

Dat Somalië onvoldoende medewerking verleent aan overname, rechtvaardigt de tijdelijke opschorting van alle artikelen die worden genoemd in artikel 25 bis, lid 5, punt a), van de Visumcode: opschorting van de in artikel 14, lid 6, van de Visumcode bedoelde mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de vereisten met betrekking tot de bewijsstukken die visumaanvragers moeten overleggen; opschorting van de in artikel 23, lid 1, bedoelde algemene verwerkingstermijn van 15 kalenderdagen (waardoor ook de regel dat deze termijn alleen in individuele gevallen tot maximaal 45 dagen mag worden verlengd, niet meer kan worden toegepast; dit betekent dat 45 dagen de standaardverwerkingstermijn wordt); opschorting van de afgifte van meervoudige inreisvisa overeenkomstig artikel 24, leden 2 en 2 quater; en opschorting van de facultatieve vrijstelling van de betaling van visumleges voor houders van een diplomatiek of dienstpaspoort overeenkomstig artikel 16, lid 5, punt b).

Toepassingstermijn van de visummaatregelen

De Visumcode bepaalt dat de visummaatregelen tijdelijk van toepassing moeten zijn, maar schrijft niet voor dat in het uitvoeringsbesluit een specifieke toepassingstermijn moet worden vermeld. Overeenkomstig artikel 25 bis, lid 6, van de Visumcode moet de Commissie de vooruitgang bij de samenwerking op het gebied van overname echter voortdurend beoordelen aan de hand van de in artikel 25 bis, lid 2, van de Visumcode opgenomen indicatoren, onder meer wat betreft de bijstand bij het identificeren van personen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven, de tijdige afgifte van reisdocumenten en de organisatie van terugkeeroperaties. De Commissie zal er verslag over uitbrengen of de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname aanzienlijk en duurzaam is verbeterd, en kan, mede in het licht van de algemene betrekkingen van de Unie met dat derde land, bij de Raad een voorstel indienen tot intrekking of wijziging van het uitvoeringsbesluit. Als de overeenkomstig het uitvoeringsbesluit toegepaste maatregelen daarentegen ondoeltreffend blijken te zijn, moet worden overwogen om de tweede fase van het mechanisme te doen ingaan, zoals bepaald in artikel 25 bis, lid 5, punt b), van de Visumcode.

De Commissie brengt krachtens artikel 25 bis, lid 7, van de Visumcode uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad over de vorderingen in de door het betrokken derde land verleende medewerking op het gebied van overname.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorgestelde besluit is consistent met de Visumcode, die een reeks geharmoniseerde regels bevat van het gemeenschappelijk visumbeleid inzake de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De EU streeft naar een brede aanpak van migratie en gedwongen ontheemding, die gebaseerd is op gemeenschappelijke waarden en verantwoordelijkheden, waarbij de eerbiediging van alle grondrechten en verplichtingen overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de EU wordt gewaarborgd. Een van de pijlers van het in mei 2024 aangenomen migratie- en asielpact, dat een brede aanpak biedt die gericht is op het versterken en integreren van belangrijke beleidsmaatregelen van de EU op het gebied van migratie, asiel, grensbeheer en integratie, is het opnemen van migratie in internationale partnerschappen om illegaal vertrek te voorkomen, migrantensmokkel te bestrijden, samen te werken op het gebied van overname en legale trajecten te bevorderen.

De samenwerking tussen de lidstaten en derde landen op het gebied van overname van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen is een belangrijk element van dit beleid. Om dit soort brede partnerschappen te versterken en te waarborgen dat derde landen volledig meewerken, heeft de Europese Raad de EU opgeroepen alle beschikbare instrumenten aan te wenden, waaronder maatregelen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, handel en visumbeleid8.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), artikel 25 bis, lid 5, punt a).

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

n.v.t.

• Evenredigheid

De voorgestelde maatregelen, die ten doel hebben Somalië ertoe te bewegen beter mee te werken aan de overname van zijn illegaal verblijvende onderdanen, staan in verhouding tot het daarmee nagestreefde doel. De maatregelen hebben betrekking op bepaalde aspecten van de procedure voor de afgifte van visa, maar houden geen beperking in van de mogelijkheid van aanvragers om een visum aan te vragen of te krijgen. Voorts zijn bepaalde categorieën personen uitgesloten van het toepassingsgebied van dit besluit.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

n.v.t.

• Raadpleging van belanghebbenden

n.v.t.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

n.v.t.

• Effectbeoordeling

n.v.t.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

n.v.t.

• Grondrechten

De voorgestelde maatregelen houden geen beperking in van de mogelijkheid van de aanvrager om een visum aan te vragen of te krijgen en eerbiedigen al diens grondrechten, met name dat van eerbiediging van het familie- en gezinsleven.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

n.v.t.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

n.v.t.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

n.v.t.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 stelt het toepassingsgebied van het voorgestelde uitvoeringsbesluit vast.

In de leden 1 en 2 wordt gespecificeerd dat het alleen van toepassing is op onderdanen van Somalië die visumplichtig zijn, en niet op onderdanen die op grond van artikel 4 of artikel 6 van Verordening (EU) 2018/1806 daarvan zijn vrijgesteld.

In lid 3 worden visumaanvragers die familielid zijn van een burger van de Unie op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is en familieleden van een onderdaan van een derde land die een recht van vrij verkeer geniet dat gelijkwaardig is aan dat van de burgers van de Unie op grond van een overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en het betrokken derde land, anderzijds, van het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit uitgesloten. Ook familieleden van Britse onderdanen die begunstigde van het terugtrekkingsakkoord zijn, vallen niet binnen het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit, mits de familieleden het recht hebben om in het kader van het terugtrekkingsakkoord een visumaanvraag in te dienen om zich bij de begunstigde te voegen in het gastland in het kader van het terugtrekkingsakkoord.

Lid 4 bepaalt dat het voorgestelde besluit de internationale verplichtingen van de lidstaten onverlet laat.

Artikel 2 bepaalt dat de toepassing van de volgende elementen van de Visumcode tijdelijk wordt opgeschort voor onderdanen van Somalië die onder het toepassingsgebied van het voorgestelde besluit vallen:

- de mogelijkheid voor de lidstaten om vrijstelling te verlenen van het vereiste een volledige reeks bewijsstukken over te leggen. Dit betekent dat alle aanvragers bij elke aanvraag een volledige reeks bewijsstukken zullen moeten overleggen waaruit blijkt dat aan de inreisvoorwaarden van de Schengengrenscode is voldaan;

- de mogelijkheid voor de lidstaten om houders van een diplomatiek of dienstpaspoort vrij te stellen van betaling van visumleges. Op deze categorie aanvragers zullen de standaardvisumleges van 90 EUR van toepassing zijn;

- de standaardbehandelingstermijn van 15 dagen voor het nemen van een beslissing over een aanvraag. Dit betekent dat de lidstaten 45 dagen zullen hebben om over aanvragen te beslissen;

- de regels voor de afgifte van meervoudige visa. Dit betekent dat in beginsel alleen visa voor één binnenkomst zullen worden afgegeven.

Artikel 3 bepaalt dat de maatregelen in werking treden op de datum van kennisgeving van het besluit aan de lidstaten.

Artikel 4 bevat de lijst van adressaten van het voorgestelde besluit, d.w.z. de betrokken lidstaten.