Toelichting bij COM(2024)589 - Proposal for a COUNCIL IMPLEMENTING DECISION setting out recommendations addressing identified common areas for improvement resulting from the 2024 thematic Schengen evaluation ‘Bridging national gaps: towards an effective EU return system through common solutions and innovative practices’

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2024)589 - Proposal for a COUNCIL IMPLEMENTING DECISION setting out recommendations addressing identified common areas for improvement ...
bron COM(2024)589
datum 16-12-2024
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De terugkeer van onderdanen van derde landen die geen wettelijk recht op verblijf in het Schengengebied hebben, is een complex en gevoelig proces waarbij een groot aantal actoren, autoriteiten en belanghebbenden betrokken zijn. De afgelopen jaren zijn aanzienlijke en productieve inspanningen geleverd om een goed functionerend EU-terugkeersysteem op te bouwen in overeenstemming met de doelstellingen van het migratie- en asielpact1. De uitvoering van de EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie2, de operationele strategie van de terugkeercoördinator voor doeltreffendere terugkeer en de werkzaamheden van het netwerk op hoog niveau inzake terugkeer hebben de samenhang van de inspanningen van de lidstaten ondersteund en versterkt. Toch blijft de aanpak in het kader van de terugkeersystemen van de EU-lidstaten gefragmenteerd, waardoor de EU haar potentieel voor doeltreffendere terugkeer niet volledig kan ontplooien. Een belangrijk knelpunt in het terugkeerproces heeft te maken met de coördinatie en samenhang tussen actoren en procedures op zowel nationaal als Europees niveau.

Op 17 en 18 oktober benadrukte de Europese Raad hoe belangrijk het voor een optimale aanpak van de huidige problemen is dat migratie alomvattend wordt benaderd, onder meer via de uitvoering van vastgestelde EU-wetgeving en de toepassing van bestaande wetgeving. De Europese Raad deed ook een oproep om op alle niveaus vastberaden in te zetten op het faciliteren, verhogen en versnellen van terugkeer uit de Europese Unie, met gebruikmaking van alle relevante beleidsmaatregelen, instrumenten en hulpmiddelen waarover de EU beschikt. Het pact kan sneller en efficiënter worden uitgevoerd als de bestaande terugkeerwetgeving doeltreffender wordt toegepast en wordt voortgewerkt aan een gemeenschappelijke aanpak inzake terugkeer.

Voorzitter Von der Leyen riep in de politieke beleidslijnen voor 2024-2029 op tot een nieuwe gemeenschappelijke aanpak inzake terugkeer. Hiervoor moet een nieuw wetgevingskader worden vastgesteld dat het terugkeerproces versnelt en vereenvoudigt en tegelijk waarborgt dat de terugkeer waardig verloopt. Daarnaast moet het dossierbeheer worden gedigitaliseerd en moet worden gestreefd naar wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten in de hele EU. De aanbevelingen in dit voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad dienen als ondersteuning voor het denkproces over voorstellen voor een nieuw wetgevingskader en de voorbereiding daarvan.

Bij Verordening (EU) 2022/922 van de Raad is een evaluatie- en toezichtmechanisme ingesteld om de toepassing van het Schengenacquis door de lidstaten te controleren3. Overeenkomstig artikel 4, lid 4, van die verordening kan de Commissie thematische evaluaties organiseren voor de beoordeling van kwesties binnen verschillende beleidsterreinen of praktijken van lidstaten en geassocieerde Schengenlanden (hier gezamenlijk “de lidstaten” genoemd) die met soortgelijke uitdagingen worden geconfronteerd.

In het jaarlijks evaluatieprogramma voor 20244 voor de controle op de toepassing van het Schengenacquis overeenkomstig Verordening (EU) 2022/922 van de Raad is bepaald dat de Commissie en de lidstaten in 2024 een thematische evaluatie moeten uitvoeren die in het teken staat van het verhelpen van nationale tekortkomingen en het totstandbrengen van een doeltreffend EU-terugkeersysteem door middel van gemeenschappelijke oplossingen en innovatieve praktijken. Deze evaluatie heeft een tweeledig doel: enerzijds de belangrijkste gemeenschappelijke belemmeringen in kaart te brengen die de autoriteiten beperken in hun vermogen om de terugkeer van onderdanen van derde landen zonder wettelijk verblijfsrecht uit te voeren, en anderzijds te werken aan gemeenschappelijke verbeterpunten waar gemeenschappelijke EU-oplossingen en EU-praktijken een toegevoegde waarde zouden opleveren.

In overeenstemming met deze doelstellingen werd in de thematische evaluatie een analyse gemaakt van de belangrijkste knelpunten in de nationale terugkeersystemen en van mogelijke oplossingen daarvoor, waarbij de nadruk lag op de belangrijkste stadia van het terugkeerproces:

- inleiding van het terugkeerproces;

- identificatie van onderdanen van derde landen;

- samenwerking tussen nationale en Europese instanties;

- vrijwillige terugkeer en handhaving van terugkeer.

Aangezien de doeltreffende terugkeer van onderdanen van derde landen zonder verblijfsrecht in de EU adequate en proactieve planning vereist, onder meer voor de ontwikkeling van capaciteiten voor de korte, middellange en lange termijn, alsook efficiënte coördinatie, werd in de thematische evaluatie bijzondere aandacht besteed aan strategische en horizontale processen. Het gaat daarbij om processen voor de coördinatie en samenhang tussen actoren en procedures op zowel nationaal als Europees niveau: essentiële elementen voor een goed functionerend Schengengebied. De evaluatie heeft tot doel te komen tot een gezamenlijke aanpak van terugkeer die verdere coördinatie en samenhang bevordert en tegelijkertijd de waarborgen voor de grondrechten in acht neemt, met als doel het potentieel van de bestaande instrumenten en het Europese rechtskader optimaal te benutten.

Bij de thematische evaluatie wordt rekening gehouden met de belangrijke rol van een doeltreffend terugkeersysteem binnen het Europees geïntegreerd grensbeheer, zoals omschreven in de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht5. Na de ingebruikneming van het vernieuwde Schengeninformatiesysteem6 en de nieuwe functies ter ondersteuning van terugkeerprocedures wordt bij de thematische evaluatie ook bekeken of op doeltreffende wijze wordt gebruikgemaakt van signaleringen met het oog op terugkeer of weigering van toegang die in het Schengeninformatiesysteem zijn ingevoerd, en van nationale capaciteiten voor informatie-uitwisseling en samenwerking met andere lidstaten – dit alles met als doel terugkeerbesluiten uit te voeren en niet-toegestane secundaire bewegingen binnen het Schengengebied te voorkomen.

Vanwege de specifieke aard van de thematische evaluatie (d.w.z. een langetermijnengagement gedurende het hele jaar 2024 waarvoor specifieke expertise op verschillende aanverwante gebieden vereist is) heeft de Commissie in december 2023 een speciaal evaluatieteam opgericht, bestaande uit vijftien deskundigen van de lidstaten, twee deskundigen van de Commissie en waarnemers van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex). Het evaluatieteam heeft een specifieke vragenlijst opgesteld waarin alle lidstaten werd gevraagd om met betrekking tot de bovengenoemde belangrijke stadia van het terugkeerproces gemeenschappelijke verbeterpunten op te geven alsook goede praktijken en oplossingen op nationaal en EU-niveau die kunnen bijdragen tot de goede werking van het Schengengebied. Het evaluatieteam heeft ook gekeken naar de bestaande periodieke Schengenevaluatieverslagen over terugkeer, om gemeenschappelijke problemen en beste praktijken te inventariseren die onder het toepassingsgebied van de thematische evaluatie vallen. Vragen van het Europees migratienetwerk zijn eveneens door het evaluatieteam in aanmerking genomen. Voorts hebben het evaluatieteam en Frontex vijf focusgroepbesprekingen gehouden om aan de hand van de expertise en inzichten van het Agentschap beter in beeld te brengen waar de belangrijkste problemen zich voordoen en waar de beste praktijken zijn geconstateerd.


Op basis van de antwoorden op de specifieke vragenlijst die het evaluatieteam eind juni 2024 heeft ontvangen, zijn Italië, Nederland en Noorwegen aangewezen voor een bezoek in september-oktober 2024. Deze landen werden, met aandacht voor een evenwichtige en representatieve aanpak, geselecteerd omdat bepaalde praktijken op afstand niet doeltreffend konden worden beoordeeld en om lidstaten die onlangs zijn geëvalueerd of die in 2024-2025 periodiek worden geëvalueerd, niet extra te belasten. Voorts zijn er met Denemarken en Oostenrijk videoconferenties over specifieke onderwerpen gehouden om nadere informatie en verduidelijking te verkrijgen.

De Commissie heeft overeenkomstig artikel 20, lid 4, eerste alinea, van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad een evaluatieverslag7 aangenomen met een overzicht van de gemeenschappelijke verbeterpunten en beste praktijken die bij de thematische evaluatie zijn vastgesteld.

Uitgaande daarvan zijn in dit voorstel aanbevelingen voor het aanpakken van gemeenschappelijke verbeterpunten opgenomen die samen moeten worden gelezen met de beste praktijken8 in het thematische evaluatieverslag9.

Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van 17-18 oktober 2024 is het van cruciaal belang dat alle maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van door de lidstaten uitgevaardigde terugkeerbesluiten, snel worden genomen. De voorgestelde aanbevelingen zijn bedoeld om deze inspanningen te ondersteunen, om waardevolle inzichten te verschaffen voor de nieuwe gemeenschappelijke EU-aanpak inzake terugkeer en het toekomstige wetgevingskader van de EU, en om te zorgen voor samenhang met de werkzaamheden op het gebied van terugkeer ter uitvoering van het migratie- en asielpact.

Binnen twee maanden nadat de Raad het uitvoeringsbesluit met de aanbevelingen heeft vastgesteld, wordt elke lidstaat overeenkomstig artikel 24 en artikel 23, lid 3, van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad verzocht een actieplan in te dienen bij de Commissie – die de toereikendheid hiervan moet evalueren – alsook bij de Raad. Deze actieplannen moeten corrigerende maatregelen voor de uitvoering van alle aanbevelingen bevatten, gericht op het vaststellen van doeltreffende operationele procedures voor doeltreffendere terugkeer. De lidstaten moeten ook uitleggen hoe zij van plan zijn de vastgestelde beste praktijken die zij relevant achten, toe te passen, en moeten verduidelijken waarom zij de andere praktijken vanwege specifieke nationale wettelijke en operationele factoren niet kunnen overnemen.

De lidstaten moeten aan de Commissie en de Raad verslag uitbrengen over de uitvoering van hun actieplan. Op het gebied van verslaglegging zal worden gestreefd naar synergieën met het bestaande actieplan inzake terugkeer (indien dit nog niet is afgesloten). De Commissie zal in 2026 in het verslag over de staat van Schengen een algemeen overzicht geven van de voortgang bij de uitvoering van de actieplannen en zal daarbij waken over de samenhang met het werk aan de verdere ontwikkeling van de gemeenschappelijke EU-aanpak inzake terugkeer, onder meer in het kader van de uitvoering van het migratie- en asielpact. De Commissie zal tevens de toepassing van beste praktijken blijven ondersteunen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De aanbevelingen dienen om de bestaande bepalingen van het Schengenacquis correct en doeltreffend uit te voeren.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De aanbevelingen houden verband met andere belangrijke beleidsterreinen van de Unie inzake een goed functionerende Schengenruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, zoals het beleid betreffende buitengrenzen en binnengrenzen, visa, migratie en asiel, en interne veiligheid.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 23, lid 2, en artikel 24 van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad van 9 juni 2022 betreffende de instelling en de werking van een evaluatie- en toezichtmechanisme voor de controle op de toepassing van het Schengenacquis, en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1053/2013.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Krachtens artikel 23, lid 1, van Verordening (EU) 2022/922 moet de Commissie bij de Raad een voorstel indienen tot aanneming van aanbevelingen voor corrigerende maatregelen die de lidstaten moeten nemen naar aanleiding van de bevindingen van het evaluatieverslag. Krachtens artikel 23, lid 3, van Verordening (EU) 2022/922 moeten de geëvalueerde lidstaten bij de Commissie en de Raad een actieplan ter uitvoering van alle aanbevelingen indienen. In artikel 24 is bepaald dat artikel 23, leden 1, 2 en 3, van toepassing is op thematische evaluaties.

Maatregelen op het niveau van de Unie zijn nodig om het wederzijds vertrouwen bij de lidstaten te vergroten en de coördinatie op Unieniveau te verbeteren, zodat alle Schengenvoorschriften door de lidstaten correct en doeltreffend worden toegepast.

• Evenredigheid

Artikel 23, lid 2, in samenhang met artikel 24 van Verordening (EU) 2022/922 is in overeenstemming met de specifieke bevoegdheden die de Raad heeft op het gebied van de wederzijdse evaluatie van de uitvoering van het Uniebeleid in het kader van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

n.v.t.

• Raadpleging van belanghebbenden

Overeenkomstig artikel 20, lid 1, vierde alinea, van Verordening (EG) 2022/922 is het ontwerpevaluatieverslag voor commentaar voorgelegd aan de lidstaten.

De Commissie heeft overeenkomstig artikel 20, lid 4, eerste alinea, van Verordening (EU) 2022/922 van de Raad een evaluatieverslag10 aangenomen, in overeenstemming met het advies dat het Schengencomité op 29 november 2024 heeft gegeven.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

n.v.t.

• Effectbeoordeling

n.v.t.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

n.v.t.

• Grondrechten

Bij de evaluatie is rekening gehouden met de bescherming van de grondrechten in het kader van de toepassing van het Schengenacquis.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

n.v.t.

5. OVERIGE ELEMENTEN

n.v.t.