Toelichting bij COM(2024)594 - Gedeeltelijke opschorting van de Overeenkomst met Georgië inzake de versoepeling van de afgifte van visa

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2024)594 - Gedeeltelijke opschorting van de Overeenkomst met Georgië inzake de versoepeling van de afgifte van visa.
bron COM(2024)594
datum 20-12-2024
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De Overeenkomst tussen de Europese Unie en Georgië inzake de versoepeling van de afgifte van visa (hierna “de visumversoepelingsovereenkomst” genoemd)1 is op 1 maart 2011 in werking getreden. De visumversoepelingsovereenkomst heeft tot doel om op basis van wederkerigheid de afgifte van visa voor een voorgenomen verblijf van ten hoogste 90 dagen per periode van 180 dagen aan burgers van de Unie en Georgië te versoepelen. De wens om in het belang van een gestage ontwikkeling van economische, humanitaire, culturele, wetenschappelijke en andere banden de contacten tussen mensen tussen de Europese Unie en Georgië te vergemakkelijken, wordt in de preambule van de visumversoepelingsovereenkomst onderstreept.

Krachtens artikel 14, lid 5, van de visumversoepelingsovereenkomst kan elk van beide partijen de visumversoepelingsovereenkomst geheel of gedeeltelijk opschorten in verband met de openbare orde, de bescherming van de nationale veiligheid of de bescherming van de volksgezondheid. Het besluit tot schorsing wordt uiterlijk 48 uur vóór de inwerkingtreding ervan meegedeeld aan de andere partij. De partij die de toepassing van de overeenkomst heeft opgeschort, stelt de andere partij onverwijld in kennis van het feit dat de redenen voor de opschorting zijn vervallen zodra dit het geval is.

In de preambule van de visumfaciliteringsovereenkomst werd ook het voornemen bevestigd om als langetermijndoelstelling een visumvrije regeling voor de burgers van Georgië en de Unie in te voeren, mits aan alle voorwaarden voor goed beheerde en veilige mobiliteit is voldaan. Op die basis is de dialoog tussen de EU en Georgië over visumliberalisering in juni 2012 van start gegaan. De Europese Commissie legde de regering van Georgië in februari 2013 een actieplan voor visumliberalisering (VLAP) voor. Het VLAP was gebaseerd op vier blokken: documentbeveiliging, met inbegrip van biometrie (blok I), migratie en geïntegreerd grensbeheer, met inbegrip van asiel (blok II), openbare orde en veiligheid (blok III) en externe betrekkingen en grondrechten (blok IV). In het VLAP werd een reeks precieze benchmarks vastgesteld voor elk van deze vier “blokken” van technisch relevante kwesties, teneinde een wetgevings-, beleids- en institutioneel kader vast te stellen (fase 1) en de doeltreffende en duurzame uitvoering daarvan te waarborgen (fase 2).

Na de start van de dialoog over visumliberalisering tussen de EU en Georgië heeft de Commissie vier verslagen2 uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad over de vooruitgang die Georgië heeft geboekt bij het voldoen aan de benchmarks die zijn vastgesteld in het kader van de vier blokken van de eerste en tweede fase van het VLAP. In haar vierde en laatste voortgangsverslag, dat op 18 december 2015, werd vastgesteld, oordeelde de Commissie dat Georgië de nodige voortgang had geboekt en alle vereiste hervormingen had doorgevoerd om te waarborgen dat ook aan de laatste benchmarks op doeltreffende en duurzame op wijze zouden worden voldaan. Op basis van deze beoordeling diende de Commissie op 9 maart 2016 een voorstel in voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 om een visumvrijstelling te verlenen aan onderdanen van Georgië. Het voorstel werd aangenomen en bij Verordening (EU) 2017/372 van het Europees Parlement en de Raad van 1 maart 20173 werd Georgië overgeheveld van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 539/20014 naar bijlage II bij die verordening, waarbij alle Georgische onderdanen die houder zijn van een biometrisch paspoort dat is afgegeven overeenkomstig de normen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO), worden vrijgesteld van de verplichting om bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit te zijn van een visum voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen per periode van 180 dagen.

Overeenkomstig artikel 8, lid 4, van Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 20185, die in de plaats is gekomen van Verordening (EG) nr. 539/2001, heeft de Commissie toezicht gehouden op de voortdurende naleving door Georgië van de vereisten voor visumliberalisering en heeft zij de desbetreffende beoordeling en aanbevelingen gepresenteerd in haar jaarverslag in het kader van het visumopschortingsmechanisme.

Zoals uiteengezet in het zevende verslag van de Commissie in het kader van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht6, heeft Georgië in 2024 wetgeving aangenomen waarvan de uitvoering de mensenrechten en de fundamentele vrijheden ondermijnt. Dit betreft de in mei 2024 aangenomen wet inzake transparantie van buitenlandse invloed en het in september 2024 aangenomen wetgevingspakket inzake gezinswaarden en de bescherming van minderjarigen. De wet inzake transparantie van buitenlandse invloed werd aangenomen ondanks een kritisch advies van de Commissie van Venetië7 en de herhaalde oproepen van de EU om de wet in te trekken. De wet ondermijnt de vrijheid van vereniging en meningsuiting, het recht op privacy, het recht om deel te nemen aan openbare aangelegenheden en het verbod van discriminatie. Omslachtige rapportagevereisten en aan het ministerie van Justitie verleende uitgebreide bevoegdheden bij het controleren van het maatschappelijk middenveld en mediaorganisaties vergroten het risico op selectieve en willekeurige toepassing.

De Europese Raad heeft in zijn conclusies van 27 juni 2024 benadrukt dat de wet een achteruitgang vormt ten aanzien van ten minste drie van de negen stappen in de aanbeveling van de Commissie voor de status van kandidaat-lidstaat (namelijk inzake desinformatie, polarisatie, grondrechten en betrokkenheid van maatschappelijke organisaties). De Europese Raad heeft geconcludeerd dat het optreden van de Georgische autoriteiten het EU-traject van Georgië in gevaar brengt, wat de facto tot een stopzetting van het toetredingsproces leidt.

De wet inzake gezinswaarden en de bescherming van minderjarigen en 18 wijzigingen van bestaande wetten werden zonder voorafgaande openbare raadplegingen en een grondige analyse van de naleving van Europese en internationale normen goedgekeurd. Het wetgevingspakket, dat op 3 oktober is ondertekend, ondermijnt de grondrechten van het Georgische volk en leidt tot meer stigmatisering en discriminatie. Als gevolg van de wetgevingsactiviteiten en de aanhoudende homofobe haatzaaiende uitlatingen krijgen lhbtiq’ers in Georgië met een steeds vijandiger en stigmatiserender klimaat te maken.

Het actieplan 2024-2026 van Georgië voor de uitvoering van de mensenrechtenstrategie werd na een beperkt raadplegingsproces vastgesteld en bevat geen bepalingen met betrekking tot lhbtiq’ers en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In het actieplan wordt de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging ten dele aan de orde gesteld. Aanzienlijke lacunes in het strategische kader ten aanzien van de bescherming van de rechten van minderheden, met inbegrip van de vertegenwoordiging van minderheden, moeten nog worden aangepakt. Er is nog geen begin gemaakt met de uitvoering van het actieplan en de modaliteiten voor het toezicht op de uitvoering zijn niet duidelijk omschreven.

In de conclusies van de Europese Raad van 17 oktober 2024 werd bevestigd dat het toetredingsproces van Georgië was stopgezet; ook werden de Georgische autoriteiten opgeroepen democratische, alomvattende en duurzame hervormingen door te voeren, in overeenstemming met de kernbeginselen van de Europese integratie.

In de conclusies van de mededeling inzake het uitbreidingsbeleid van de EU voor 20248 van 30 oktober 2024 beoordeelde de Europese Commissie de vooruitgang die Georgië heeft geboekt bij de uitvoering van de negen stappen die in de mededeling inzake het uitbreidingsbeleid voor 2023 waren vastgesteld, als onbeduidend, met achteruitgang op het gebied van de rechterlijke macht en de grondrechten, met inbegrip van de vrijheid van meningsuiting.

Na de aankondiging op 28 november van het voornemen van de Georgische autoriteiten om de onderhandelingen met de EU niet voort te zetten tot 2028 (het volgende verkiezingsjaar voor het parlement) en om tot dan toe geen begrotingssubsidies toe te kennen, braken in veel Georgische steden massale protesten uit. In talrijke verslagen, waaronder die van de ombudsman van Georgië, wordt melding gemaakt van het opzettelijke gebruik van buitensporig geweld en gewelddadige methoden door de autoriteiten, alsook van willekeurige arrestaties die foltering en andere vormen van mishandeling kunnen vormen. Naar verluidt hebben de autoriteiten hun toevlucht genomen tot ernstig geweld, willekeurige arrestaties en mishandeling van demonstranten, politici en journalisten om de protesten te beteugelen. Tot dusver zijn geen politiefunctionarissen of leden van informele gewelddadige groepen ter verantwoording geroepen voor hun daden.

De onderdrukking van vreedzame protesten werd veroordeeld in een verklaring van de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter en de commissaris voor Uitbreiding van 1 december 2024. Ook de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de mensenrechten en de Raad van Europa hebben de Georgische autoriteiten opgeroepen de internationale mensenrechtennormen te eerbiedigen. In hun verklaringen herinnerden zij aan de verplichtingen van de staten om een gunstig klimaat te bevorderen voor de uitoefening van het recht op vreedzame vergadering zonder discriminatie en dat het gebruik van geweld door veiligheidspersoneel een uitzondering moet blijven en moet voldoen aan de beginselen van legaliteit, noodzakelijkheid, evenredigheid, voorzorg en non-discriminatie.

De acties van de Georgische autoriteiten zijn bijgevolg in strijd met de waarden van de EU en ondermijnen de goede betrekkingen tussen de EU en Georgië.

In het zevende verslag van de Commissie in het kader van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht werd gewezen op de stappen die Georgië dringend moet ondernemen om de bezwaren van de Commissie weg te nemen, en werd opgemerkt dat er momenteel wordt nagedacht over de mogelijke activering van het opschortingsmechanisme voor bepaalde categorieën personen.

Ter bescherming van de openbare orde van de lidstaten en van de Unie is het passend en evenredig dat de lidstaten een visum eisen van Georgische burgers die houder zijn van een geldig diplomatiek paspoort en naar de Europese Unie reizen, aangezien deze personen belangen vertegenwoordigen die in strijd zijn met de belangen die de Unie ertoe hebben gebracht de visumversoepelingsovereenkomst te sluiten.

In dit verband is de Commissie van mening dat de meest geschikte en evenredige stap erin bestaat bepaalde artikelen van de visumversoepelingsovereenkomst op te schorten die voorzien in versoepelingen voor bepaalde specifieke categorieën aanvragers, zonder in dit stadium het opschortingsmechanisme van artikel 8 van Verordening (EU) 2018/1806 in werking te stellen.

1.

De categorieën aanvragers waarvoor de relevante bepalingen van de visumversoepelingsovereenkomst moeten worden opgeschort, zijn:


- leden van officiële delegaties van Georgië die op officiële uitnodiging gericht aan Georgië moeten deelnemen aan officiële bijeenkomsten, overlegronden, onderhandelingen of uitwisselingsprogramma’s of aan evenementen die door intergouvernementele organisaties op het grondgebied van een van de lidstaten worden gehouden;

- leden van de nationale en regionale regeringen en parlementen van Georgië, van het Grondwettelijk Hof en het Hooggerechtshof van Georgië;

- burgers van Georgië die in het bezit zijn van een door Georgië afgegeven geldig diplomatiek paspoort.

De toepassing van de volgende artikelen van de visumversoepelingsovereenkomst dient derhalve alleen ten aanzien van die categorieën aanvragers te worden opgeschort: artikel 4, lid 1, punt b), inzake de “Bewijsstukken betreffende het doel van de reis”, artikel 5, lid 1, punten b) en c), artikel 5, lid 2, punt a), en artikel 5, lid 3, inzake de “Afgifte van meervoudige visa”, artikel 6, lid 1, en artikel 6, lid 3, punten c) en f), inzake het “Tarief voor het behandelen van een visumaanvraag”, artikel 7 inzake de “ Duur van de visumaanvraagprocedure”, en artikel 10, lid 1, inzake “Diplomatieke paspoorten”.

Zodra het besluit van de Raad in werking treedt, zijn de specifieke regels waarin deze bepalingen voorzien, niet langer van toepassing. De overige artikelen van de overeenkomst worden niet opgeschort.

Aangezien Georgië is opgenomen in bijlage II bij Verordening (EU) 2018/1806 en derhalve alle Georgische onderdanen in aanmerking komen voor de visumvrijstelling die voortvloeit uit het afgeleide EU-recht, moet de gedeeltelijke opschorting van de visumversoepelingsovereenkomst om doeltreffend te zijn, vergezeld gaan van maatregelen die de lidstaten overeenkomstig artikel 6, lid 1, punt a), van die verordening moeten nemen.

In artikel 6, lid 1, punt a), van Verordening (EU) 2018/1806 is bepaald dat de lidstaten kunnen voorzien in uitzonderingen op de vrijstelling van de visumplicht ten aanzien van houders van diplomatieke paspoorten, dienst- of officiële paspoorten of speciale paspoorten. Daarom moeten de lidstaten, zodra het besluit van de Raad in werking treedt, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, in hun interne rechtsorde de nodige maatregelen nemen om een visumplicht toe te passen voor houders van door Georgië afgegeven diplomatieke paspoorten, dienst- of officiële paspoorten of speciale paspoorten, en de andere lidstaten en de Commissie in kennis stellen van die maatregelen overeenkomstig artikel 12, lid 1, van Verordening (EU) 2018/1806. De Commissie zal richtsnoeren uitvaardigen waarin de lidstaten wordt verzocht deze maatregelen te nemen.

Ingevolge de maatregelen die de lidstaten op grond van artikel 6, lid 1, punt a), van Verordening (EU) 2018/1806 hebben genomen, zijn de algemene regels van Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een communautaire visumcode (Visumcode)9 van toepassing op de betrokken personen.

Dit besluit zou geen negatieve gevolgen hebben voor interpersoonlijke contacten, aangezien Georgische onderdanen die houder zijn van een gewoon paspoort, in aanmerking zullen blijven komen voor de visumvrijstelling wanneer zij voor een kort verblijf naar de EU reizen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorstel is in overeenstemming met en vormt een aanvulling op Verordening (EU) 2018/1806, waarin Georgië is opgenomen in de lijst van landen waarvan de onderdanen van de visumplicht zijn vrijgesteld, maar de lidstaten kunnen voorzien in uitzonderingen op die vrijstelling voor houders van diplomatieke paspoorten, dienst- of officiële paspoorten of speciale paspoorten.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit initiatief is in overeenstemming met de externe betrekkingen van de EU (met inbegrip van overwegingen op het gebied van mensenrechten en fundamentele vrijheden) en met het uitbreidingsbeleid ten aanzien van visumvrije derde landen met vooruitzichten op toetreding.

Dit initiatief is in overeenstemming met het migratie-, grensbeheer- en veiligheidsbeleid van de EU, aangezien het de risico’s op het gebied van veiligheid en irreguliere migratie voor het Schengengebied nastreeft aan te pakken.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De procedurele rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De materiële rechtsgrondslag is artikel 77, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op de gedeeltelijke opschorting van de toepassing van sommige bepalingen van de visumversoepelingsovereenkomst en vallen derhalve binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijke visumbeleid.

De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 77, lid 2, punt a), VWEU.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

n.v.t.

• Evenredigheid

Dit voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken, namelijk het opschorten van de verplichting voor de EU en haar lidstaten om bepaalde versoepelingen te verlenen aan functionarissen van Georgië en houders van door Georgië afgegeven diplomatieke paspoorten, en de lidstaten toe te staan gebruik te maken van de mogelijkheid om opnieuw een visumplicht in te voeren voor houders van door Georgië afgegeven diplomatieke paspoorten.

• Keuze van het instrument

De doelstellingen van dit voorstel kunnen alleen worden bereikt door middel van een handeling die de toepassing van de visumversoepelingsovereenkomst opschort. Daarom is een besluit van de Raad tot opschorting van de visumversoepelingsovereenkomst nodig.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

n.v.t.

• Raadpleging van belanghebbenden

De democratische achteruitgang van Georgië, waaronder de aanneming van de wet inzake transparantie van buitenlandse invloed in mei 2024 en de goedkeuring van het wetgevingspakket inzake gezinswaarden en de bescherming van minderjarigen in september 2024, alsook het verloop van de parlementsverkiezingen in oktober 2024 en de gewelddadige onderdrukking van de protesten in december 2024, zijn verschillende keren besproken in het Politiek en Veiligheidscomité en in de Raad Buitenlandse Zaken. De Raad Buitenlandse Zaken heeft op 16 december 2024 van gedachten gewisseld over de reactie van de EU op de recente ontwikkelingen in Georgië, waaronder de aankondiging door de regering van haar voornemen om pas in 2028 toetredingsonderhandelingen te openen, de daaropvolgende massale protesten en de toenemende gewelddaden tegen demonstranten, de media en de politieke oppositie. De hoge vertegenwoordiger benadrukte dat de EU de politieke contacten heeft teruggeschroefd en de direct ten gunste van de Georgische autoriteiten verleende bijstand heeft stopgezet, en kondigde aan dat er een akkoord was om de Commissie te verzoeken een voorstel in te dienen om opnieuw visumvereisten in te voeren voor houders van een diplomatiek paspoort van Georgië.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

n.v.t.

• Effectbeoordeling

n.v.t.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

n.v.t.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten in de Europese Unie.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Overeenkomstig de Verdragen is het aan de Commissie om ervoor te zorgen dat de in artikel 14, lid 5, van de visumversoepelingsovereenkomst bedoelde kennisgeving namens de Unie wordt gedaan, teneinde kenbaar te maken dat de Unie ermee instemt de visumversoepelingsovereenkomst gedeeltelijk op te schorten.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

n.v.t.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 van het voorstel bepaalt dat de toepassing van een aantal bepalingen van de overeenkomst die voorzien in versoepelingen voor bepaalde categorieën burgers van Georgië die een visum voor kort verblijf aanvragen, namelijk leden van Georgische officiële delegaties, leden van nationale en regionale regeringen en parlementen van Georgië, leden van het Grondwettelijk Hof en het Hooggerechtshof van Georgië, in de uitoefening van hun functie, en burgers van Georgië die in het bezit zijn van een geldig diplomatiek paspoort, moet worden opgeschort. Deze bepalingen hebben betrekking op: artikel 4, lid 1, punt b), inzake de “Bewijsstukken betreffende het doel van de reis”, artikel 5, lid 1, punten b) en c), artikel 5, lid 2, punt a), en artikel 5, lid 3, inzake de “Afgifte van meervoudige visa”, artikel 6, lid 1, en artikel 6, lid 3, punten c) en f), inzake het “Tarief voor het behandelen van een visumaanvraag”, artikel 7 inzake de “Duur van de visumaanvraagprocedure”, en artikel 10, lid 1, inzake “Diplomatieke paspoorten”.

Na goedkeuring zal de Commissie richtsnoeren vaststellen voor de uitvoering van dit besluit en voor de aanvullende maatregelen die de lidstaten moeten nemen op grond van artikel 6, lid 1, punt a), van Verordening (EU) 2018/1806.