Toelichting bij COM(2025)127 - Standpunt EU in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie, met betrekking tot de tweede editie van de internationale normen en aanbevolen praktijken inzake milieubescherming - Regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)127 - Standpunt EU in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie, met betrekking tot de tweede editie van de internationale ... |
|---|---|
| bron | COM(2025)127 |
| datum | 25-03-2025 |
Dit voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Europese Unie (de “Unie” of “EU”) moet worden ingenomen met betrekking tot de kennisgeving van verschillen met bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, betreffende normen en aanbevolen praktijken op het gebied van milieubescherming.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Verdrag van Chicago, de ICAO en de Overeenkomst van Parijs
Het Verdrag van Chicago (het “Verdrag van Chicago” of het “verdrag”), dat tot doel heeft het internationale luchtvervoer te regelen, is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO).
De ICAO is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties dat mondiale normen, praktijken en beleidsmaatregelen voor de internationale burgerluchtvaart opstelt op het gebied van veiligheid, beveiliging, luchtvaartnavigatie, milieu, facilitering en economische aangelegenheden.
De lidstaten van de Europese Unie (de “EU-lidstaten”) zijn verdragsluitende partijen bij het Verdrag van Chicago en leden van de ICAO, terwijl de Unie de status van waarnemer heeft in de ICAO.
Overeenkomstig artikel 54 van het verdrag kan de ICAO-raad internationale normen en aanbevolen praktijken vaststellen.
In december 2015 heeft de Conferentie van de Partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering de Overeenkomst van Parijs gesloten. Het doel is de wereldwijde temperatuurstijging te beperken tot minder dan 2°C in vergelijking met het pre-industriële niveau en inspanningen te blijven leveren om de temperatuurstijging te beperken tot 1,5°C.
Alle EU-lidstaten en de Unie zijn partij bij de Overeenkomst van Parijs.
2.2. Corsia — Bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago
Na de vaststelling van amendement 1 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago heeft de ICAO-Raad tijdens zijn 228e zitting in maart 2023 de tweede editie van de internationale normen en aanbevolen praktijken, Milieubescherming — Regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart (Corsia)1 aangenomen.
Deze tweede editie is op 1 januari 2024 van toepassing geworden.
De aangelegenheden waarop bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago betrekking heeft, vallen onder de bevoegdheid van de Unie en worden daarom in de EU-lidstaten ten uitvoer gelegd via het recht van de Unie.
Overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago moeten de verdragsluitende staten van de ICAO de ICAO in kennis stellen van de verschillen tussen hun eigen regels of praktijken en die welke zijn vastgesteld in de overeenkomstige internationale norm.
Volgens de ICAO-richtsnoeren2 zijn er drie categorieën verschillen die kunnen worden gemeld via het systeem voor elektronische melding van verschillen (Electronic Filing of Differences - EFOD): De eis van een verdragsluitende staat is strenger of gaat verder dan een ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP) (categorie A). Deze categorie is van toepassing wanneer de nationale regelgeving strenger is dan de overeenkomstige SARP of een verplichting oplegt die binnen het toepassingsgebied van de bijlage valt en niet onder een SARP valt. Dit is met name van belang wanneer een verdragsluitende staat van de ICAO een hogere norm oplegt die gevolgen heeft voor de exploitatie van luchtvaartuigen van andere verdragsluitende staten van de ICAO op en boven zijn grondgebied. De eis van een verdragsluitende staat is verschillend van aard of vergt een andere wijze van naleving (categorie B). Deze categorie is van toepassing wanneer de nationale regelgeving verschilt van de overeenkomstige SARP van de ICAO, of wanneer het beginsel, type of systeem van de nationale regelgeving verschilt van de overeenkomstige SARP, zonder noodzakelijkerwijs een aanvullende verplichting op te leggen. De eis van een verdragsluitende staat biedt minder bescherming of wordt gedeeltelijk geïmplementeerd/niet geïmplementeerd (categorie C). Deze categorie is van toepassing wanneer de nationale regelgeving minder bescherming biedt dan de overeenkomstige SARP of wanneer er geen nationale regelgeving is uitgevaardigd om geheel of gedeeltelijk tegemoet te komen aan de desbetreffende SARP.
3. Namens de EU en haar lidstaten in te nemen standpunt
3.1 Naleving van de verplichtingen van het EU-ETS
De EU past een regionaal emissiehandelssysteem toe (het “EU-ETS”). Het EU-ETS is een systeem voor handel onder een absoluut emissieplafond; de broeikasgasemissies van luchtvaartactiviteiten vallen sinds 2012 onder dit systeem. Het beperkt de totale emissies tot een maximum en biedt emittenten de mogelijkheid emissierechten te kopen en te verkopen om aan hun verplichtingen te voldoen. Dit stimuleert de vermindering van de emissies op kosteneffectieve wijze.
In 2023 is Richtlijn (EU) 2023/9583 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG4 vastgesteld. Deze richtlijn heeft het EU-ETS versterkt door ook de emissies van alle grote luchtvaartmaatschappijen die binnen de EER, naar Zwitserland en naar het VK vliegen in het systeem op te nemen. Ze bevatte ook bepalingen over de uitvoering van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel Corsia voor emissies van in de Europese Economische Ruimte gevestigde luchtvaartmaatschappijen.
Krachtens artikel 25 bis, lid 3, van Richtlijn 2003/87/EG stelt de Commissie jaarlijks een uitvoeringshandeling vast die een lijst bevat van landen die worden geacht Corsia toe te passen, met uitzondering van de EER-landen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk. Voor 20235 ging het om Uitvoeringsverordening (EU) 2024/622 van de Commissie en voor 20246 om Uitvoeringsverordening (EU) 2024/2850 van de Commissie.
De Commissie heeft ook Uitvoeringsverordening (EU) 2024/18797 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Richtlijn 2003/87/EG wat betreft de berekening van compensatievereisten ten behoeve van Corsia vastgesteld, en heeft Uitvoeringsverordening (EU) 2018/20668 inzake de monitoring en rapportage van emissies geactualiseerd.
Overeenkomstig artikel 28 quater van Richtlijn 2003/87/EG is de Commissie bovendien bevoegd om gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot de passende monitoring, rapportage en verificatie van emissies met het oog op de uitvoering van Corsia. De eerste van die handelingen was Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/16039 van de Commissie.
Na de vaststelling van deze verschillende handelingen zijn er nog steeds verschillen tussen de relevante bepalingen van Richtlijn 2003/87/EG, de uitvoeringsverordeningen en bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, die gevolgen hebben voor de wijze waarop de EU en haar lidstaten Corsia uitvoeren.
Dit besluit actualiseert Besluit 2018/202710 van de Raad, waarin de eerste kennisgeving van verschillen werd gedaan en waarin werd gesteld dat er verschillen bestaan met enerzijds de monitoring-, rapportage- en verificatievereisten en anderzijds de compensatievereisten.
Het onderwerp van de beoogde handeling betreft een gebied waarvoor de Unie krachtens artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, VWEU exclusieve externe bevoegdheid heeft, omdat de beoogde handeling betrekking heeft op een gebied van de emissiehandel dat grotendeels onder de regels van de Unie valt, met name de richtlijn inzake het EU-systeem voor de handel in emissierechten, de verordening inzake monitoring en rapportage en de verordening inzake accreditatie en verificatie.
3.2 Naleving van de vereisten in het kader van Corsia
3.2.1 Beheer
Overeenkomstig artikel 51, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 moet elke luchtvaartuigexploitant de emissies monitoren en rapporteren voor alle vluchten die hij tijdens de rapporteringsperiode uitvoert en waarvoor hij verantwoordelijk is. Punt 1.2.6 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago voorziet in een uitzondering die niet is opgenomen in Richtlijn 2003/87/EG: een volledige dochteronderneming van een luchtvaartuigexploitant, die wettelijk geregistreerd is in dezelfde staat, kan samen met de eigenaar ervan worden behandeld als één enkele gecombineerde luchtvaartuigexploitant. Volgens de EU-ETS-regels moet elke luchtvaartuigexploitant zijn eigen monitoringplan hebben en zijn emissies rapporteren volgens de standaardprocedure, dat wil zeggen los van andere luchtvaartuigexploitanten, zelfs als zij volledig in eigendom zijn van een andere luchtvaartuigexploitant.
Deze beperking, die een aanvulling vormt op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit leidt tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende punt 1.2.6 van hoofdstuk 1 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago.
Bovendien moeten luchtvaartuigexploitanten overeenkomstig artikel 68 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 hun jaarlijks emissieverslag uiterlijk op 31 maart bij de bevoegde autoriteit indienen. In punt 1.2.7 van bijlage 16, volume IV, is echter bepaald dat verdragsluitende staten van de ICAO en luchtvaartuigexploitanten het in aanhangsel 1 vastgestelde tijdschema in acht moeten nemen. Voor de perioden 2024-2026, 2027-2029, 2030-2032 en 2033-2035 is de termijn voor de indiening van het geverifieerde emissieverslag bij de staat 30 april van elk jaar. Volgens het EU-recht moeten luchtvaartuigexploitanten het jaarlijkse emissieverslag dus een maand eerder indienen.
Deze beperking, die een aanvulling vormt op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende punt 1.5 van hoofdstuk 1 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago.
3.2.2 Monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van de jaarlijkse emissies van de luchtvaartuigexploitant.
Bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG geeft een overzicht van de luchtvaartactiviteiten die binnen het toepassingsgebied van het EU-ETS vallen. Naast de vluchten die zijn gespecificeerd in bijlage 16, volume IV, punt 2.1.1, bij het Verdrag van Chicago, zijn de volgende vluchten die vertrekken uit of aankomen in een EER-staat, eveneens vrijgesteld van de monitoringvoorschriften: vluchten volgens zichtvliegvoorschriften, vluchten voor wetenschappelijk onderzoek en voor het testen van luchtvaartuigen en vluchten in het kader van openbaredienstverplichtingen. Bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago verleent alleen vrijstelling voor staatsvluchten, militaire, humanitaire, medische en brandbestrijdingsvluchten en vluchten voorafgaand aan of na een humanitaire, medische of brandbestrijdingsvlucht, op voorwaarde dat dergelijke vluchten met hetzelfde luchtvaartuig werden uitgevoerd en nodig waren om de desbetreffende humanitaire, medische of brandbestrijdingsactiviteiten uit te voeren of om het luchtvaartuig daarna te verplaatsen met het oog op de volgende activiteit. Deze vrijstelling is een aanvullend verschil dat bij de ICAO moet worden ingediend onder “Categorie C — Gedeeltelijk geïmplementeerd”. Dit leidt tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 2, punt 2.1.1 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig bijlage IV bij Richtlijn 2003/87/EG moet het werkelijke brandstofverbruik voor elke vlucht worden gerapporteerd, met inbegrip van de brandstof die wordt verbruikt door het hulpaggregaat. Daarom moeten luchtvaartuigexploitanten boven de EU-ETS-drempel voor kleine emittenten overeenkomstig Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 methode A of methode B gebruiken als methode voor de monitoring van hun brandstofverbruik, met het oog op de rapportering van hun jaarlijkse CO2-emissies van internationale vluchten. Dezelfde methode moet worden toegepast, ongeacht of voor de vluchten compensatievereisten gelden.
Volgens aanhangsel 2 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago kunnen luchtvaartuigexploitanten echter kiezen uit vijf onder de SARP’s van de ICAO vallende methoden voor de monitoring van het brandstofverbruik, waaronder methode A en methode B. Bovendien kunnen luchtvaartuigexploitanten, overeenkomstig hoofdstuk 2 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, ervoor kiezen de methoden voor de monitoring van het brandstofverbruik alleen te gebruiken om vluchten waarvoor compensatievereisten gelden te rapporteren en mogen zij een emissieschattingsinstrument gebruiken om vluchten te rapporteren waarvoor geen compensatievereisten gelden.
Deze beperkingen uit hoofde van het recht van de Unie, die een aanvulling vormen op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moeten bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Deze leiden tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende de punten 2.2.1.3.1, 2.2.1.3.2, 2.2.1.3.3, 2.2.1.3.4, 2.2.1.3.5 en 2.2.1.3.6 van hoofdstuk 2 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, waarin afwijkingen zijn opgenomen inzake het gebruik van een methode voor de monitoring van het brandstofverbruik en het indienen van geactualiseerde emissiemonitoringsplannen.
De drempel voor kleine emittenten, zoals bepaald in artikel 55, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066, verschilt van die in de SARP’s voor Corsia. Luchtvaartuigexploitanten die in de loop van drie opeenvolgende perioden van vier maanden minder dan 243 vluchten per periode uitvoeren en luchtvaartuigexploitanten waarvan de vluchten resulteren in een totale uitstoot van minder dan 25 000 ton CO2 per jaar, worden als kleine emittenten aangemerkt.
Deze definitie, die een aanvulling vormt op de norm in punt 2.2.1.3.1 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, is een aanvullend verschil dat bij de ICAO moet worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 2, punt 2.2.1.3.1 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago, dat van toepassing is op luchtvaartuigexploitanten waarvan de internationale vluchten jaarlijks meer dan 50 000 ton CO2 uitstoten.
In artikel 52 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 is bepaald dat de luchtvaartuigexploitant uiterlijk vier maanden voordat hij begint met de onder bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG vallende luchtvaartactiviteiten, zijn monitoringplan moet indienen bij de bevoegde autoriteit. Luchtvaartuigexploitanten die dergelijke activiteiten voor het eerst verrichten (die vier maanden vóór de activiteit niet konden worden voorzien), moeten onverwijld, maar uiterlijk zes weken na de uitvoering van die activiteit, een monitoringplan indienen bij de bevoegde autoriteit.
De in de SARP’s vastgestelde termijn verschilt van die van Richtlijn 2003/87/EG. In bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago is bepaald dat verdragsluitende staten van de ICAO en luchtvaartuigexploitanten moeten voldoen aan het in aanhangsel 1 van dat verdrag vastgestelde tijdschema. De plannen moeten slechts één keer worden ingediend, tenzij een herziening noodzakelijk is. Nieuwe marktdeelnemers moeten emissiemonitoringplannen indienen binnen drie maanden nadat zij onder het toepassingsgebied vallen. Andere luchtvaartuigexploitanten (die geen nieuwe marktdeelnemers zijn, maar die ook voor het eerst onder het toepassingsgebied vallen) moeten hun plannen binnen drie maanden indienen.
Deze beperkingen, die een aanvulling vormen op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moeten bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende de punten 2.2.2.1, 2.2.2.2 en 2.2.2.3 van volume IV, hoofdstuk 2, van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig artikel 68 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 en artikel 27, lid 2, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2067 moeten alleen luchtvaartuigexploitanten zowel het emissieverslag als het verificatieverslag indienen bij de bevoegde autoriteit van hun administrerende staat. Punt 2.4.1.5 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago schrijft voor dat zowel de luchtvaartuigexploitant als de verificatie-instantie onafhankelijk een kopie van het emissieverslag en het bijbehorende verificatieverslag bij de staat moeten indienen.
Dit verschil met de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie B — andere wijze van naleving van de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 2, punt 2.4.1.5 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
In artikel 3 van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2067 zijn de voorwaarden vastgesteld waaraan moet worden voldaan om als een geaccrediteerde “verificateur” te worden beschouwd: een rechtspersoon of een andere juridische entiteit die verificatieactiviteiten uitvoert krachtens Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2067 en door een nationale accreditatie-instantie is geaccrediteerd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 765/2008 en Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2067, of een natuurlijke persoon die, onverminderd artikel 5, lid 2, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2067, anderszins gemachtigd is op het moment dat het verificatieverslag wordt uitgebracht. Dit houdt in dat het emissieverslag moet worden geverifieerd door verificateurs die op het grondgebied van de EER zijn gevestigd, wat geen criterium is in de SARP’s.
Dit verschil met de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 2, punt 2.4.2.1 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
Tot slot moet de luchtvaartuigexploitant, overeenkomstig artikel 66, lid 2, van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066, ontbrekende gegevens indienen door gebruik te maken van conservatieve vervangende waarden of gegevens van een emissieschattingsinstrument, mits niet meer dan 5 % van de gegevens voor alle gerapporteerde vluchten, d.w.z. alle internationale vluchten, ontbreken. Indien meer gegevens ontbreken, moet de luchtvaartuigexploitant corrigerende maatregelen nemen om de monitoringmethode te verbeteren.
Dit verschil, dat een aanvulling vormt op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 2, punt 2.5.1.1 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago, waarin bepaald is dat een drempel van 5 % van de internationale vluchten moet worden gebruikt, onder voorbehoud van compensatievereisten.
3.2.3 Compensatievereisten
Uitvoeringsverordening (EU) 2024/1879 stelt de berekeningsmethode vast van compensatievereisten met betrekking tot emissies die plaatsvinden van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2026.
Inhoudsopgave
ORy = OEy * SGFy waarbij:
ORy = de compensatievereisten voor de luchtvaartuigexploitant in het jaar y;
OEy = de CO2-emissies van de luchtvaartuigexploitant voor zijn internationale vluchten in het jaar y;
SGFy = de groeifactor voor de sector.
Deze formule volgt de berekeningsmethode van de SARP’s, maar op grond van artikel 25 bis, lid 3, van Richtlijn 2003/87/EG moet een lijst worden gepubliceerd van landen die geacht worden Corsia toe te passen. Die lijst wordt elk jaar bijgewerkt met nieuwe landen die vrijwillig deelnemen aan Corsia, maar verschilt nog steeds van de ICAO-lijst, aangezien de EER-landen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk zijn uitgesloten omdat deze landen hun regionale emissiehandelsregelingen11 toepassen voor vluchten binnen de EER en vluchten tussen EER-landen en Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk.
Dit betekent dat, zelfs als EER-landen hun emissies aan de ICAO rapporteren volgens de SARP-methodologie, om de berekening van de sectorale groeifactor te vergemakkelijken, zij geen compensatievereisten berekenen voor vluchten die onder de regionale emissiehandelsregelingen vallen.
De toepassing van de regionale emissiehandelsregelingen op internationale vluchten tussen EER-landen onderling en tussen de EER en Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk verplicht luchtvaartuigexploitanten de emissies van deze vluchten aan te pakken. Op milieugebied is het EU-ETS een strenger instrument dan Corsia, aangezien het niet alleen betrekking heeft op emissies die boven het Corsia-referentieniveau liggen, maar op een veel groter aandeel van de totale emissies.
In 2022 bedroegen de emissies van intra-EER-vluchten die onder het EU-ETS vallen 49,1 Mt CO2. In totaal werden ongeveer 27 miljoen emissierechten toegekend. 23,1 miljoen daarvan werden kosteloos toegekend, en ongeveer 3,7 miljoen werden geveild in 202212. Dit betekent dat in 2022 meer dan 50 % van de emissies onder het EU-ETS vielen. Bovendien zal het EU-ETS verder worden aangescherpt door de geleidelijke afschaffing van kosteloze emissierechten voor de luchtvaartsector in de periode 2024-2026, met een vermindering van 25 % in 2024, een vermindering van 50 % in 2025 en de volledige afschaffing van de kosteloze emissierechten vanaf 2026.
Ten minste tot 31 december 2026 hebben deze emissies die onder de regionale emissiehandelsregelingen vallen en waarop dus geen Corsia-compensatievereiste van toepassing is voor in de EER gevestigde luchtvaartuigexploitanten, betrekking op vluchten tussen EER-landen onderling en vluchten tussen de EER en Zwitserland en het VK.
Als de Corsia-compensatievereisten van toepassing zouden zijn op vluchten die reeds onder het EU-ETS vallen, zouden deze op basis van AERO-MS-modellering neerkomen op 5 Mt CO2 voor 2024.
Vanuit milieuoogpunt is het dus beter dat de vluchten tussen EER-landen en die tussen de EER en Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk onder het EU-ETS vallen.
Deze beperking, die een aanvulling vormt op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende de punten 3.1.4 en 3.2.1 van volume IV, hoofdstuk 3, van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
Indien de som van de compensatievereisten voor de luchtvaartuigexploitant in de drie jaar van een bepaalde periode (OR1 + OR2 + OR3) minder dan 3 000 ton CO2 bedraagt, mogen de EER-lidstaten, overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Uitvoeringsverordening (EU) 2024/1879, op verzoek van de luchtvaartuigexploitant voor die periode geen compensatievereisten voor die luchtvaartuigexploitant berekenen. Volgens bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet een luchtvaartuigexploitant die voldoet aan de voorwaarden van punt 3.4.2 geen compensatievereisten naleven, maar kan hij ervoor kan kiezen deze emissies vrijwillig te compenseren. Het enige verschil is dat in plaats van vrijwillig voor compensatie te kiezen, de luchtvaartuigexploitant de mogelijkheid heeft om ervan af te zien.
Deze beperking, die een aanvulling vormt op de norm in bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 3, punt 3.4.2 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago.
3.2.4 In aanmerking komende eenheden
Overeenkomstig artikel 11 bis van Richtlijn 2003/87/EG betreffende projectactiviteiten moeten kredieten voldoen aan een aantal criteria om in aanmerking te komen voor naleving van de Corsia-compensatievereisten.
Overeenkomstig artikel 11 bis, lid 8, van Richtlijn 2003/87/EG stelt de Commissie uitvoeringshandelingen vast met een lijst van eenheden die luchtvaartuigexploitanten uit de EER kunnen gebruiken voor de naleving van Corsia. Dit omvat eenheden die door de ICAO-Raad in aanmerking worden genomen indien zij afkomstig zijn van landen die deelnemen aan Corsia en partij zijn bij de Overeenkomst van Parijs.
Deze beperking, die een aanvulling vormt op de norm in punt 4.2.1 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, moet bij de ICAO worden ingediend onder “Categorie A — Vereiste die strenger is of verder gaat dan de ICAO-norm of aanbevolen praktijk (SARP)”. Dit geeft aanleiding tot een kennisgeving overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago betreffende volume IV, hoofdstuk 4, punt 4.2.1 van bijlage 16 bij het Verdrag van Chicago, waarin als volgt is bepaald: “Om in aanmerking te komen voor Corsia moeten emissie-eenheden voldoen aan de criteria die zijn opgenomen in het ICAO-document “Corsia Emissions Unit Eligibility Criteria.”.
Naast de bovengenoemde vereisten voorziet artikel 11 bis, lid 1, van Richtlijn 2003/87/EG in de aanvaarding van twee andere soorten kredieten:
- kredieten die zijn goedgekeurd door partijen bij overeenkomsten op grond van lid 5 van Richtlijn 2003/87/EG;
- kredieten die zijn verleend voor projecten op Unieniveau op grond van artikel 24 bis van Richtlijn 2003/87/EG.
Meer in het bijzonder wordt in artikel 11 bis, lid 5, verwezen naar overeenkomsten met derde landen, waarbij de mate van gebruik wordt gespecificeerd. Tot op heden bestaan er nog geen overeenkomsten van dit type met derde landen.
In artikel 11 bis, lid 1, punt d), wordt verwezen naar kredieten die worden verleend voor projecten op Unieniveau op grond van artikel 24 bis van Richtlijn 2003/87/EG. Tot op heden bestaan er geen projecten op grond van artikel 24 bis van Richtlijn 2003/87/EG.
Aangezien deze kredieten nog niet zijn toegestaan of verleend, hoeft de ICAO niet onmiddellijk te worden geïnformeerd over mogelijke verschillen met het recht van de Unie omdat die zich in de praktijk nog niet hebben voorgedaan.
De EU-lidstaten zijn verplicht de ICAO onmiddellijk in kennis te stellen zodra de goedkeuring of verlening van deze kredieten wettelijk mogelijk is. In dat geval moet de Commissie de Raad daarvan in kennis stellen aan de hand van een informatieve nota en moeten de EU-lidstaten, overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago, de ICAO onverwijld in kennis stellen van de daaruit voortvloeiende verschillen met punt 4.2.1 van hoofdstuk 4 van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago, overeenkomstig artikel 3, leden 13 en 14, van dit besluit van de Raad. Die verschillen worden in het EFOD (Electronic Filing of Differences)-systeem aangeduid als verschillen van categorie B: “Andere wijze van naleving”.
3.3 Rapportage van het verschil aan de Commissie
Na de indiening van de verschillen bij de ICAO, en uiterlijk twee maanden na de vaststelling van dit besluit van de Raad, stellen de EU-lidstaten de Commissie in kennis van de ingediende verschillen. Dit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de bepalingen van dit besluit van de Raad worden nageleefd.
4. Rechtsgrondslag
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1. Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU, is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst13.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”14.
4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval
De ICAO is een lichaam dat is opgericht krachtens een internationale overeenkomst, namelijk het Verdrag van Chicago.
De vaststelling van de tweede editie van bijlage 16, volume IV, bij het Verdrag van Chicago is bindend voor de Unie overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago.
De kennisgeving van verschillen door EU-lidstaten heeft rechtsgevolgen omdat dit van invloed kan zijn op de wijze waarop de ICAO-normen door de lidstaten zullen worden toegepast, op een gebied dat onder gemeenschappelijke regels valt.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2. Materiële rechtsgrondslag
Overeenkomstig artikel 192, lid 1, en artikel 191 VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
4.2.1. Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval
De kennisgeving van verschillen door EU-lidstaten heeft rechtsgevolgen omdat dit van invloed kan zijn op de wijze waarop de ICAO-normen door de lidstaten zullen worden toegepast, op een gebied dat onder gemeenschappelijke regels valt.
De hoofddoelstelling en de inhoud van de geplande handeling hebben betrekking op het klimaatbeleid, in de context van de internationale luchtvaart.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3. Conclusies
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.