Toelichting bij COM(2025)145 - Standpunt EU in het kader van het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan op de ministeriële bijeenkomst van juni 2025 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2025)145 - Standpunt EU in het kader van het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2025)145 |
| datum | 02-04-2025 |
Dit voorstel betreft het namens de Unie in te namen standpunt in het ministeriële deel van de bijeenkomst van de Ospar-commissie van juni 2025 van het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (het “Ospar-Verdrag”).
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Ospar-Verdrag
Het Ospar-Verdrag heeft tot doel het zeegebied van het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan tegen de nadelige gevolgen van menselijke activiteiten te beschermen, teneinde de menselijke gezondheid te beschermen, de mariene ecosystemen in stand te houden en, wanneer uitvoerbaar, aangetaste zeegebieden te herstellen. Er zijn 16 verdragsluitende partijen bij het verdrag: België, Denemarken, Duitsland, de EU1, Finland, Frankrijk, Ierland, IJsland, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Portugal, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland. Het verdrag stond open voor ondertekening tijdens de ministeriële bijeenkomst van de commissies van Oslo en Parijs op 22 september 1992 en trad in werking op 25 maart 1998.
2.2. De Ospar-commissie
De Ospar-commissie, die is ingesteld bij artikel 10 van het verdrag, bestaat uit vertegenwoordigers van elk van de verdragsluitende partijen; zij komt regelmatig bijeen en telkens wanneer dit op grond van bijzondere omstandigheden nodig wordt geacht. Tot haar taken behoort het toezicht op de uitvoering van het verdrag en de beoordeling van de Ospar-prioriteiten, de toestand van het zeegebied, de doeltreffendheid van de aangenomen maatregelen en de noodzaak van aanvullende of afwijkende maatregelen.
Overeenkomstig artikel 20 van het verdrag heeft elke verdragsluitende partij één stem in de Ospar-commissie. De EU heeft recht op een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat partij is bij het verdrag. De EU oefent haar stemrecht niet uit indien haar lidstaten hun stemrecht uitoefenen, en omgekeerd.
Overeenkomstig artikel 15, lid 3, van het verdrag neemt de Ospar-commissie wijzigingen van het verdrag aan met eenparigheid van stemmen van de verdragsluitende partijen.
2.3. De beoogde handeling van de Ospar-commissie
De Ospar-commissie zal tijdens het ministeriële deel van haar jaarlijkse bijeenkomst een besluit tot wijziging van artikel 1, punt a), van het verdrag vaststellen om de grenzen van het zeegebied dat onder Ospar valt, uit te breiden tot de wateren onder de Portugese en Spaanse jurisdictie en de zich daartussen bevindende internationale wateren2.
Doel van de eerste beoogde handeling is de wateren rond Macaronesië (Madeira en de Canarische Eilanden) toe te voegen aan het zeegebied van het Ospar-verdrag en te zorgen voor grotere samenhang van het Ospar-verdrag met de kaderrichtlijn mariene strategie3 van de EU om de coördinatie van de bescherming en aldus het behoud van de rijke biodiversiteit en de kwetsbare ecosystemen in het gebied van Macaronesië te verbeteren.
De wijziging van het verdrag wordt voor de verdragsluitende partijen die de wijziging hebben bekrachtigd, aanvaard of goedgekeurd van kracht op de dertigste dag na ontvangst door de depotregering van kennisgevingen van ten minste zeven verdragsluitende partijen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 15 van het Ospar-Verdrag. Daarna wordt de wijziging voor elke andere verdragsluitende partij van kracht op de dertigste dag na de neerlegging van hun respectieve bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring.
In afwachting van de inwerkingtreding van de wijziging van het Ospar-Verdrag, kunnen Spanje en Portugal en elke andere verdragsluitende partij, de wijziging voorlopig toepassen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, met name artikel 25 inzake “voorlopige toepassing”.
De tweede beoogde handeling is een Ospar-besluit betreffende het voorkomen en beëindigen van het gebruik en het verbieden van het in de handel brengen van bepaalde producten (niet-gecoat geëxpandeerd polystyreen (EPS), niet-gecoat extrusiepolystyreen (XPS) en elke andere vorm van niet-gecoat kunststofschuim in pontons en boeien) om te voorkomen dat EPS, XPS en andere vormen van kunststofschuim in het mariene milieu vrijkomen.
De richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik4 bevat enkel beperkingen op producten voor eenmalig gebruik (voedselverpakkingen, drankverpakkingen en drinkbekers) die gemaakt zijn van EPS. Zij heeft geen betrekking op visserijgerelateerde onderdelen die gemaakt zijn van EPS/XPS. Tijdens de onderhandelingen over de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik werden echter al mogelijke nieuwe maatregelen in overweging genomen met betrekking tot visserijgerelateerde producten van EPS/XPS, maar de op dat moment beschikbare gegevens werden niet toereikend geacht. Ospar heeft nu de nodige gegevens en informatie verstrekt in een achtergronddocument5 ter ondersteuning van het voorgestelde besluit.
De derde beoogde handeling is een Ospar-maatregel betreffende het beheer van lozingswater uit systemen voor de reiniging van uitlaatgassen (EGCS) met open en gesloten circuit die zijn geïnstalleerd aan boord van schepen.
De verdragsluitende partijen bij Ospar maken zich met name zorgen over lozingswater van EGCS in gebieden waar de milieudoelstellingen voor gevaarlijke stoffen niet worden gehaald. Een momenteel niet gepubliceerd achtergronddocument biedt hierover duidelijke wetenschappelijke en technische gegevens. In het document wordt als eerste maatregel een lozingsverbod voorgesteld voor alle met EGCS uitgeruste schepen die op de binnenwateren en de territoriale wateren varen. De meeste verdragsluitende partijen steunen de beperking betreffende lozingswater uit EGCS. Een minderheid (met name Noorwegen en het VK) dringt er echter op aan te wachten op de toekomstige ontwikkeling van mondiale maatregelen in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), omdat deze de meest geschikte organisatie is om regels voor de internationale scheepvaart op te stellen. Wereldwijd hebben meer dan veertig landen (waaronder verdragsluitende partijen bij Ospar) afzonderlijk verschillende lokale beperkingen betreffende lozingswater uit EGCS vastgesteld, en een Ospar-maatregel zou harmonisatie bevorderen en tegelijkertijd rechtszekerheid bieden aan de belanghebbenden op regionale schaal. Bovendien heeft het secretariaat van Ospar bevestiging ontvangen van het secretariaat van de IMO dat de vaststelling van een dergelijke regionale regel in overeenstemming is met de procedures van de IMO.
In november 2024 namen de delegatiehoofden van Ospar nota van het gebrek aan consensus onder de partijen over het ambitieniveau van een mogelijke Ospar-maatregel. Zij waren het erover eens dat verder zou worden gewerkt aan het opstellen van een ontwerpbesluit (het enige juridisch bindende Ospar-instrument), dat tijdens de ministeriële bijeenkomst als optie zou worden gepresenteerd.
Er zijn twee opties geformuleerd voor de beoordeling ervan op de bijeenkomst van het Comité voor de milieu-impact van menselijke activiteiten (“EIHA”) van Ospar, die op 7 tot en met 11 april 2025 zal plaatsvinden:
i) een voorstel voor een Ospar-besluit betreffende een verbod op lozingen in territoriale wateren vanuit schepen die zijn uitgerust met EGCS met open en gesloten circuit;
ii) een voorstel voor een Ospar-besluit betreffende een verbod op lozingen in binnenwateren en havengebieden vanuit schepen die zijn uitgerust met EGCS met open en gesloten circuit, in combinatie met een voorstel voor een Ospar-aanbeveling die moet worden toegepast in territoriale wateren.
De Commissie is van mening dat het dringend noodzakelijk is beperkingen vast te stellen voor lozingen van EGCS om het mariene milieu te beschermen tegen de toxiciteit van de lozingen, bij voorkeur op mondiaal niveau. Op het niveau van de IMO is er echter geen vooruitzicht op een adequate regelgevingsaanpak op de korte tot middellange termijn, aangezien de industrie er momenteel op gericht is het huidige regelgevingskader (d.w.z. voorschrift 4 van bijlage VI bij het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen) te handhaven en enkel de bestaande niet-bindende richtsnoeren met weinig ambitie te herzien; dit rechtvaardigt lozingsbeperkingen op nationaal of regionaal niveau in verschillende delen van de wereld, zoals, in het geval van de voorstellen in kwestie, in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (zie hierboven).
De Commissie heeft daarom consequent gepleit voor een ambitieuze maatregel in het kader van Ospar, in overeenstemming met bovengenoemde optie i); tegelijkertijd is de Commissie, gezien de genoemde context, van mening dat de EU blijk moet geven van flexibiliteit en dat optie ii) een aanvaardbaar compromis kan zijn; indien sommige verdragsluitende partijen zelfs dit ambitieniveau niet aanvaarden, moet de kwestie aan de ministers worden voorgelegd, zoals in november jongstleden ook door de delegatiehoofden van Ospar is besloten.
De vierde beoogde handeling is een Ospar-aanbeveling inzake beste praktijken voor het beheer van zwerfvuil op zee, en de vijfde beoogde handeling is een regionaal actieplan voor gecoördineerde maatregelen om onderwatergeluid te voorkomen en terug te dringen.
De voorgestelde aanbeveling inzake de toepassing van beste milieupraktijken om zwerfvuil op zee terug te dringen, heeft tot doel een mechanisme in te stellen voor rapportage over de wijze waarop de verdragsluitende partijen beste praktijken tegen zwerfvuil op zee toepassen en verspreiden (ontwikkeld als “Andere overeenkomsten” in het kader van Ospar), over de gevolgen daarvan en over de noodzaak om verouderde praktijken te herzien of in te trekken. In het regionale actieplan inzake onderwatergeluid van Ospar worden de belangrijkste maatregelen genoemd die op regionale schaal moeten worden uitgevoerd om antropogeen onderwatergeluid terug te dringen tot niveaus die geen nadelige invloed hebben voor het mariene milieu; een van de doelstellingen ervan is de uitvoering van de EU-voorschriften inzake onderwatergeluid door de Ospar-partijen die ook EU-lidstaten zijn, te vergemakkelijken.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Op grond van artikel 6, lid 1, van de kaderrichtlijn mariene strategie moeten de lidstaten gebruikmaken van “bestaande regionale institutionele samenwerkingsstructuren, waaronder de uit hoofde van de regionale zeeverdragen opgerichte structuren die deze mariene regio of subregio bestrijken” om hun mariene strategieën te coördineren. Volgens artikel 4 van de kaderrichtlijn mariene strategie maakt de subregio Macaronesië deel uit van het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan. Het is de grootste mariene subregio van de Europese zeeën en heeft een rijke verscheidenheid aan habitats en soorten, waaronder enkele die zijn opgenomen in de Ospar-lijst van “bedreigde en/of afnemende soorten en habitats”. Momenteel valt slechts een deel van de wateren van de subregio Macaronesië onder het zeegebied van Ospar dat op EU-niveau is afgebakend en overeengekomen.
Spanje en Portugal, de enige EU-lidstaten en Ospar-landen met territoriale wateren in Macaronesië, hebben een gezamenlijk voorstel tot wijziging van het Ospar-Verdrag opgesteld om het zeegebied van Ospar af te stemmen op de afbakening van de kaderrichtlijn mariene strategie. Deze afstemming zal de uitvoering van de kaderrichtlijn mariene strategie voor deze twee landen vergemakkelijken door nauwere samenwerking op Ospar-niveau. Dit zal ook de bescherming van de kwetsbare soorten en habitats van deze regio en van de unieke mariene en kustbiodiversiteit ervan versterken.
Het voorgestelde Ospar-besluit betreffende de beperking van bepaalde EPS/XPS-producten is voldoende onderbouwd met bewijsmateriaal en is in overeenstemming met de wetgeving en het beleid van de EU inzake de vermindering van verontreiniging van de zeeën door kunststoffen, zoals de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en de kaderrichtlijn mariene strategie; daarom wordt voorgesteld dat de EU de vaststelling van dit besluit steunt.
Het is noodzakelijk dat in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan maatregelen worden genomen om de lozingen van EGCS aan boord van schepen te verminderen; dit is in overeenstemming met EU-wetgeving zoals de kaderrichtlijn mariene strategie, Richtlijn (EU) 2016/802 betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen, de richtlijn inzake verontreiniging vanaf schepen (2005/35/EG) en standpunten in de IMO en in andere internationale fora, waaronder regionale zeeverdragen in heel Europa; het zal de inspanningen van de lidstaten om een goede milieutoestand te bereiken in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie en de kaderrichtlijn water6 vergemakkelijken, met name met betrekking tot vervuilende stoffen.
Het vergemakkelijken van de toepassing van richtsnoeren inzake beste praktijken die zijn ontwikkeld in het kader van de regionale actieplannen inzake zwerfvuil op zee en die door Ospar zijn aangenomen, zal bijdragen tot de vermindering van zwerfvuil in het mariene milieu; daarom wordt voorgesteld dat de EU de vaststelling van bovengenoemde aanbeveling steunt.
Regionaal gecoördineerde maatregelen in het kader van Ospar kunnen onderwatergeluid terugdringen en het mariene leven en de biodiversiteit beschermen, en bijdragen tot een efficiëntere uitvoering van de EU-wetgeving, met name de kaderrichtlijn mariene strategie; daarom wordt voorgesteld dat de EU de vaststelling van het regionale Ospar-actieplan inzake onderwatergeluid steunt.
De beoogde wijziging van het Ospar-Verdrag en het beoogde besluit inzake het voorkomen en beëindigen van het gebruik en het verbieden van het in de handel brengen van bepaalde producten zijn juridisch bindend voor de verdragsluitende partijen in het kader van Ospar; het beoogde besluit over het beheer van lozingswater van systemen voor de reiniging van uitlaatgassen (EGCS), de aanbeveling voor het beheer van zwerfvuil op zee en het regionale actieplan voor gecoördineerde maatregelen om onderwatergeluid te voorkomen en terug te dringen, zullen rechtsgevolgen hebben uit hoofde van het internationaal recht. Met het oog op de bijeenkomst van de Ospar-commissie van 23 tot en met 27 juni 2025 is een standpunt van de Unie nodig over de beoogde maatregelen die naar verwachting zullen worden vastgesteld. Aangezien zij de uitvoering van EU-beleid en -wetgeving zullen vergemakkelijken en schade aan het mariene milieu en de biodiversiteit zullen voorkomen en de bescherming ervan zullen verbeteren, wordt voorgesteld dat de Unie de vaststelling ervan steunt.
4. Rechtsgrondslag
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1. Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die niet bindend zijn uit hoofde van het internationale recht, maar die “beslissende invloed [hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”7.
4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval
De Ospar-commissie is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Ospar-Verdrag.
De door de Ospar-commissie vast te stellen handelingen zijn handelingen met rechtsgevolgen in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU, omdat:
- alle Ospar-besluiten juridisch bindend zijn voor de verdragsluitende partijen, overeenkomstig artikel 13, lid 2, van het Ospar-Verdrag;
- de aanbeveling inzake de toepassing van beste milieupraktijken om zwerfvuil op zee terug te dringen en het regionale actieplan inzake onderwatergeluid rechtsgevolgen hebben uit hoofde van het internationaal recht, aangezien zij voor de verdragsluitende partijen verplichtingen inzake goede trouw creëren om deze uit te voeren.
Wat de aanbeveling betreft, vloeit dit voort uit het feit dat artikel 13 van het Ospar-Verdrag de Ospar-commissie uitdrukkelijk opdraagt aanbevelingen aan te nemen, en dat artikel 23 van het Ospar-Verdrag de verdragsluitende partijen verplicht verslag uit te brengen over hun naleving van de Ospar-aanbevelingen en de uitvoering ervan te bevorderen.
Ook het regionale actieplan voor gecoördineerde maatregelen om onderwatergeluid te voorkomen en terug te dringen zal rechtsgevolgen hebben in de zin van artikel 218, lid 9, VWEU, omdat dit instrument een reeks concrete doelstellingen/maatregelen bevat die onder meer door de verdragsluitende partijen moeten worden uitgevoerd om de niveaus van onderwatergeluid terug te dringen, waardoor het uit hoofde van het internationaal recht een verplichting inzake goede trouw schept voor de verdragsluitende partijen om deze juridisch niet-bindende maatregelen uit te voeren.
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het Ospar-Verdrag. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2. Materiële rechtsgrondslag
4.2.1. Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten waarvan één kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent terwijl de andere doelstelling of component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent.
4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op de bescherming van het milieu. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3. Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.
5. Bekendmaking van de beoogde handeling
Aangezien een van de door de Ospar-commissie vast te stellen handelingen strekt tot wijziging van het Ospar-Verdrag, waarbij de Unie partij is, is het passend die handeling na de vaststelling ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie bekend te maken.