Toelichting bij COM(1999)438 - Bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(1999)438 - Bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten. |
|---|---|
| bron | COM(1999)438   |
| datum | 14-09-1999 |
Op 1 juli 1998 heeft de Commissie de mededeling 'Een actiekader voor de bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten' i goedgekeurd en toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad. Gedurende de hierop volgende maanden heeft het Europees Parlement de mededeling onderzocht en de Raad heeft ondertussen beraadslaagd over het voorstel in Bijlage 1 van de mededeling. Bijlage 1 bevat een ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden betreffende fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten, een type instrument waarin is voorzien in het Verdrag van Maastricht.
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn Gemeenschappelijke Optredens niet langer beschikbaar als wetsinstrumenten; Kaderbesluiten worden ingevoerd als de nieuwe instrumenten waarvan de Raad in dit verband gebruik kan maken. Het hoofddoel van deze mededeling is derhalve de vervanging van het ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden betreffende fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten door een bijgewerkt Kaderbesluit ter bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten, waarbij de in artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie vermelde vorm wordt gebruikt. Tevens wordt beoogd ontwikkelingen in de wetgeving bij de Raad sinds de goedkeuring van de vorige mededeling te verwerken.
Het blijft het doel van het voorgestelde instrument te verzekeren dat fraude met alle vormen van andere betaalmiddelen dan contanten als strafbaar feit wordt erkend en kan worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties in alle EU-lidstaten, en dat geschikte samenwerkingsmechanismen tot stand worden gebracht om deze strafbare feiten efficiënt te vervolgen. Dit doet niets af aan het recht van de lidstaten om nog andere vormen van bijvoorbeeld computercriminaliteit, zoals het zich zonder toestemming toegang verschaffen tot een op informatietechnologie gebaseerd betaalsysteem, strafbaar te stellen.
In het Kaderbesluit wordt opzettelijk het gebruik van strikt gedefinieerde kwalificaties volgens het bestaande strafrecht vermeden, want deze dekken niet overal dezelfde elementen. In plaats daarvan worden de diverse gedragingen die in de gehele Unie strafbare feiten moeten zijn, zodanig beschreven dat het Kaderbesluit niet uitsluitend op specifieke soorten andere betaalinstrumenten dan contanten van toepassing is. Daartoe is de lijst van artikel 2 opgesteld op grond van het directe doel van de dader. Het gaat om het onmiddellijke doelwit van de fraudeur, ongeacht of de aanval is gericht tegen het betaalinstrument of tegen het maken van betaalinstrumenten, dan wel tegen een of meer betalingstransacties, of tegen het eigenlijke systeem voor het geven van opdrachten tot en het verzamelen, verwerken, clearen en afwikkelen van de betalingstransacties.
Inhoudsopgave
Artikel 1
Artikel 1 is niet gewijzigd, maar is overgenomen van de tekst van het ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden. Het bevat definities van in het Kaderbesluit gebruikte termen. Deze definities laten meer specifieke definities in de lidstaten onverlet.
1. De punten a) en b) bevatten kerndefinities voor het Kaderbesluit. In punt a) wordt 'betaalinstrument (ander dan contanten)' gedefinieerd als elk betaalinstrument met uitzondering van bankbiljetten en muntstukken.
2. In punt b) wordt 'betalingstransactie' gedefinieerd als elke transactie voor het verkrijgen van geld of waarde, het verrichten of ontvangen van betalingen voor goederen, diensten of andere objecten van waarde, en/of het geven van een opdracht tot overmaking van gelden door middel van een betaalinstrument.
3. De definities omvatten software en houden verband met artikel 2, punt j), waarin een opsomming wordt gegeven van verboden activiteiten in verband met uitrusting voor het maken van apparatuur.
4. De definitie van 'rechtspersoon' is overgenomen uit het tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen i.
5. 'Witwassen van geld' wordt gedefinieerd zoals in Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld.
6. De term 'onderdaan' moet worden opgevat overeenkomstig de verklaringen van de lidstaten betreffende artikel 6, lid 1, onder b), van het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957. Het Uitleveringsverdrag zal van toepassing zijn op ernstige gevallen zoals bedoeld in artikel 3, lid 3, onder a), van dit Kaderbesluit.
In artikel 2 worden de verschillende gedragingen beschreven die volgens het Kaderbesluit strafbaar moeten worden gesteld in alle lidstaten, indien dit nog niet het geval is, en waartegen de in de artikelen 3, 4, 5 en 6 genoemde maatregelen moeten worden getroffen. De in artikel 2 opgesomde gedragingen dekken niet inbreuken op contractuele verplichtingen zonder meer. In het inleidend zinsdeel van dit artikel wordt het woord 'opzettelijke' toegevoegd, waardoor deze kwalificatie voor alle volgende punten van dit artikel geldt. Voorts werd dit artikel verdeeld in twee alinea's, waarvan het eerste uit de punten a) tot en met j) bestaat.
Eerste alinea:
a) komt in het algemeen overeen met diefstal van cheques of kaarten;
b) dekt bijvoorbeeld het maken van geheel valse kaarten en het vervalsen van bestaande kaarten;
c) komt overeen met het verkopen, overdragen, enz., van valse of vervalste betaalinstrumenten, alsmede echte instrumenten, maar zonder toestemming van de wettige houder;
d) dekt het welbewust bezitten en het daadwerkelijke gebruik van een onder a) of b) vallend betaalinstrument; doelt op van een onder a) of b) vallend betaalinstrument;
e) regelt het geval waarin een handelaar of dienstverlener welbewust een betaling aanvaardt die wordt verricht onder de onder d) bedoelde omstandigheden.
De punten f) tot en met i) bestrijken gedragingen die in het algemeen maar niet uitsluitend voorkomen bij gebruik van computernetwerken, en zij bestrijken dus het in de Richtlijn nr. R (89) 9 van de Raad van Europa betreffende computercriminaliteit (blz. 37-38; richtlijnen voor nationale overheden) beschreven gebied, zonder uit het oog te verliezen dat deze gedragingen ook in andere situaties van belang kunnen zijn:
f) handelt over gevallen waarin bijvoorbeeld echte op de kaart voorkomende identificatiegegevens zonder toestemming van de wettige houder worden gebruikt om telefonisch een betaling te verrichten;
g) dekt het geval waarin volledig valse gegevens voor hetzelfde doel worden gebruikt; dit moet niet worden geïnterpreteerd als een verbod op het gebruik van pseudoniemen als identificatie door de wettige houder;
h) betreft de situatie waarin bijvoorbeeld de binnen het verwerkingssysteem circulerende informatie opzettelijk wordt gewijzigd om de betalingsopdracht te leiden naar een andere rekening dan die van de wettige begunstigde van de opdracht;
i) regelt het geval waarin identificatiegegevens worden overgedragen aan een persoon die geen recht op die informatie heeft en deze zou (kunnen) gebruiken om waarde of geldelijk voordeel te verkrijgen.
Punt j) heeft betrekking op de middelen om één van de hierboven beschreven criminele gedragingen voor te bereiden of in praktijk te brengen en dekt tevens het bezit van bijvoorbeeld speciaal ontworpen hologrammen of papier voor het drukken van cheques.
De tweede alinea geldt voor alle gedragingen en beschrijft de bijkomende vormen van crimineel gedrag waardoor de strafbaarheid wordt uitgebreid tot eenieder die behulpzaam is bij of aanzet tot één of meer van de hierboven beschreven gedragingen, of die daar welbewust van profiteert.
Volgens lid 1 van dit op de praktijk gerichte artikel moeten de lidstaten de in artikel 2 vermelde gedragingen als strafbare feiten kwalificeren.
In lid 2 wordt bepaald dat een rechtspersoon aansprakelijk moet worden gesteld voor de in lid 1 bedoelde strafbare feiten, te zijnen voordele gepleegd door elke persoon die individueel of als deel van een orgaan van de rechtspersoon optreedt volgens de in artikel 3 van het Tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen vastgestelde modaliteiten.
Lid 3 verplicht de lidstaten te zorgen voor een passende bestraffing van strafbare feiten. Voor zover het natuurlijke personen betreft, zijn de bepalingen opgesteld naar het model van bepalingen in de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, het protocol bij die overeenkomst en de Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie betrokken zijn. De straffen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn i.
Bij de naleving van deze regels hebben de lidstaten enige vrijheid bij het bepalen van de aard en de ernst van de straffen waarin kan worden voorzien. Deze behoeven niet altijd vrijheidsberoving te omvatten. Er kunnen boetes worden opgelegd naast of in plaats van gevangenisstraf.
Het artikel verplicht de lidstaten echter wel in de ernstigste gevallen te voorzien in straffen die vrijheidsberoving inhouden en aanleiding kunnen geven tot uitlevering. De lidstaten zullen in het licht van hun respectieve rechtstradities moeten beslissen welke criteria bepalend zijn voor de ernst van een strafbaar feit.
Met betrekking tot rechtspersonen zij opgemerkt dat in sommige rechtsgebieden het begrip strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen niet bestaat. Met dit feit wordt rekening gehouden in artikel 4 van het Tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, op grond waarvan dit lid is opgesteld. De eis is dat de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn, de minimumverplichting is het opleggen van strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke boetes.
Met het oog op een eenvormige aanpak van de witwasaspecten van de in het Kaderbesluit beschreven misdaden worden de in lid 1 beschreven strafbare feiten in lid 4 ondergebracht bij dezelfde toepassing van het Gemeenschappelijk optreden van 1998 inzake het witwassen van geld, waardoor fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten worden bepaald als strafbare feiten met het oog op het witwassen van geld.
Het internationale karakter van fraude in verband met andere betaalmiddelen dan contanten betekent dat voor een doeltreffende bestrijding ervan de regels betreffende bevoegdheid en uitlevering duidelijk moeten zijn en zo progressief als de nationale rechtsstelsels maar toelaten, om te voorkomen dat personen aan vervolging ontsnappen. Daarom zijn de bepalingen in de leden 1 en 2 opgesteld naar het model van bepalingen die worden gebruikt voor vormen van criminaliteit met specifieke internationale dimensies. Als model zijn gebruikt de bepalingen tot regeling van bevoegdheid die zijn opgenomen in de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, het protocol bij die overeenkomst en de Overeenkomst betreffende de bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Gemeenschappen of ambtenaren van de lidstaten van de Europese Unie zijn betrokken.
Lid 1 bevat een aantal criteria op grond waarvan de nationale politiële en justitiële autoriteiten bevoegd zijn de in het Kaderbesluit bedoelde strafbare feiten te vervolgen.
Een lidstaat dient bevoegd te zijn in twee situaties:
a) wanneer het strafbaar feit geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied wordt gepleegd, ongeacht het statuut of de nationaliteit van de betrokkene (territorialiteitsbeginsel);
b) wanneer de dader een eigen onderdaan is (actief personaliteitsbeginsel). Dit criterium betekent dat bevoegdheid mogelijk is ongeacht de lex locus delicti. Het is aan de lidstaten te vervolgen voor in het buitenland gepleegde strafbare feiten. Dit is vooral van belang voor lidstaten die hun eigen onderdanen niet uitleveren.
Aangezien niet alle lidstaten in hun rechtstraditie extraterritoriale bevoegdheid erkennen, kunnen de lidstaten echter, onverminderd de in punt 2 opgenomen verplichting, hun bevoegdheid beperken tot de eerste van deze twee situaties. Zelfs indien zij dit niet doen, kunnen zij de regel betreffende de bevoegdheid in de tweede situatie uitsluitend in specifieke gevallen of onder specifieke voorwaarden toepassen.
Met lid 2 wordt het feit in aanmerking genomen dat sommige lidstaten hun eigen onderdanen niet uitleveren en wordt getracht te verzekeren dat personen die worden verdacht van fraude met andere betaalmiddelen dan contanten, niet aan vervolging ontsnappen doordat uitlevering principieel wordt geweigerd wegens hun nationaliteit.
Een lidstaat die zijn onderdanen niet uitlevert, moet de nodige maatregelen nemen om zijn bevoegdheid vast te stellen ten aanzien van de strafbare feiten in kwestie wanneer deze door zijn onderdanen worden gepleegd buiten zijn grondgebied. De strafbare feiten kunnen zijn gepleegd in een andere lidstaat of in een derde land. In dergelijke omstandigheden moet de aangezochte lidstaat de zaak aan zijn gerechtelijke autoriteiten voorleggen met het oog op vervolging. De bepaling is niet bedoeld om de nationale regels betreffende de strafrechtelijke procedures te beïnvloeden. De verzoekende lidstaat moet de dossiers, de informatie en de bewijsstukken betreffende het strafbaar feit overdragen aan de lidstaat die het strafbaar feit moet vervolgen. De verzoekende lidstaat wordt op de hoogte gesteld van het feit dat tot vervolging wordt overgegaan en van het resultaat daarvan.
Artikel 5 voorziet in samenwerking tussen openbare en particuliere diensten en lichamen die verantwoordelijk zijn voor de betaalsystemen, en de autoriteiten die belast zijn met het onderzoek en de bestraffing van de in het Kaderbesluit bedoelde strafbare feiten. In lid 1 wordt bepaald dat elke lidstaat de nodige maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat de betrokken diensten en lichamen de bevoegde autoriteiten op de hoogte brengen wanneer er gegronde redenen zijn om te vermoeden dat een strafbaar feit is gepleegd, en alle nuttige inlichtingen verstrekken. Dit artikel is opgesteld naar het model van de bepalingen van het Gemeenschappelijk Optreden ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen i.
Lid 2 beoogt te verduidelijken dat elke lidstaat ervoor moet zorgen dat de verplichtingen zoals die voortvloeien uit Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, ook worden nagekomen in verband met de verwerking van persoonsgegevens zoals bedoeld in dit artikel. De voorgestelde tekst is aldus geformuleerd in afwachting van een toekomstige algemene discussie over het vraagstuk van de gegevensbescherming in onder Titel VI vallende kwesties.
Dit artikel heeft ten doel meer gebruik te maken van de instrumenten betreffende internationale samenwerking waarbij lidstaten partij zijn en die op dit Kaderbesluit van toepassing zullen zijn.
Internationale samenwerking tussen justitiële autoriteiten op strafrechtelijk gebied vindt hoofdzakelijk plaats door de verlening van wederzijdse rechtsbijstand en door uitleveringsovereenkomsten.
Afspraken over wederzijdse bijstand zijn vervat in een aantal bilaterale en multilaterale overeenkomsten, met name het Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp van 1959 en het protocol daarbij van 1978, de Overeenkomst van 1990 betreffende het Akkoord van Schengen en het Benelux-Verdrag. De lidstaten van de EU werken momenteel aan een ontwerp van Europees Verdrag en een protocol ter aanvulling van de bepalingen van het Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp van 1959 en het protocol daarbij.
Afspraken betreffende uitlevering zijn opgenomen in het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 1957 en de protocollen daarbij, alsmede in de Overeenkomst betreffende het Akkoord van Schengen en het Benelux-Verdrag. De lidstaten hechtten in 1995 hun goedkeuring aan een EU-Overeenkomst aangaande de verkorte procedure tot uitlevering, die voorziet in een verkorte procedure voor personen die in uitlevering toestemmen. Een in 1996 ondertekende Overeenkomst betreffende uitlevering brengt verdere verbetering in de voorwaarden die van toepassing zijn op uitlevering tussen lidstaten. De beide instrumenten zullen van kracht worden als de nationale ratificatieprocedures zijn afgerond.
Er is overeenstemming bereikt over of er bestaan plannen voor andere EU-instrumenten om de georganiseerde misdaad aan te pakken, die ook van invloed zullen zijn op de bestrijding van fraude met andere betaalmiddelen dan contanten. Voorbeelden zijn het Gemeenschappelijk Optreden inzake de totstandbrenging van een justitieel netwerk om de justitiële samenwerking tussen de lidstaten te vergemakkelijken, en het Gemeenschappelijk Optreden waarbij deelneming aan een criminele organisatie strafbaar wordt gesteld.
Volgens lid 1 moeten de lidstaten elkaar zoveel mogelijk wederzijdse bijstand verlenen bij de opsporing, de vervolging en de tenuitvoerlegging van de opgelegde straf in verband met de in dit Kaderbesluit bedoelde strafbare feiten.
In lid 2 wordt bepaald dat bij een bevoegdheidsconflict de lidstaten elkaar raadplegen teneinde hun optreden te coördineren om doeltreffend te vervolgen.
Dit artikel heeft betrekking op de tenuitvoerlegging en de follow-up van dit Kaderbesluit. Het bepaalt dat de Commissie bij de Raad verslag zal uitbrengen over de wijze waarop de lidstaten hun verplichtingen nakomen. Op grond van een dergelijk verslag zou de Commissie suggesties kunnen doen met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het Kaderbesluit en, zoals bepaald in het Gemeenschappelijk optreden van 5 december 1997 tot instelling van een mechanisme voor evaluatie i, zou de Raad aanbevelingen kunnen richten tot de betrokken lidstaat en deze verzoeken bij de Raad verslag uit te brengen over de vorderingen die hij binnen een door de Raad gestelde termijn heeft geboekt.
De artikelen 8 en 9 werden toegevoegd en houden de eindbeschikkingen in.