Toelichting bij COM(1999)492-1 - Zesde aanpassing van de steunregeling voor katoen die bij het aan de Akte van toetreding van Griekenland gehechte Protocol nr. 4 is ingesteld - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(1999)492-1 - Zesde aanpassing van de steunregeling voor katoen die bij het aan de Akte van toetreding van Griekenland gehechte Protocol ... |
|---|---|
| bron | COM(1999)492   |
| datum | 13-12-1999 |
Deze toelichting en de bijbehorende wetsvoorstellen houden verband met het bepaalde in punt 11 van het aan de Akte van toetreding van Griekenland gehechte Protocol nr. 4, onder meer gewijzigd bij het aan de Akte van toetreding van Spanje en Portugal gehechte Protocol nr. 14, waarin is bepaald dat een verslag moet worden opgesteld over het functioneren van de steunregeling. In 1997/98 werd vervroegd gedeeltelijk aan deze verplichting voldaan met het Verslag van de Commissie aan de Raad over de Griekse steunaanvragen in de katoensector (COM(1998) 10 def). In juni 1998 heeft de Raad, na onderzoek van dit verslag en goedkeuring van een aantal voorgestelde maatregelen, de Commissie na te gaan:
- of een systeem kan worden ingesteld waarbij de steun rechtstreeks aan de producent wordt uitbetaald,
- of een dergelijk systeem verenigbaar is met de voor dit product momenteel gangbare handelspraktijken,
- of een systeem van sancties per regio kan worden toegepast,
- welke problemen een dergelijke regeling meebrengt op het vlak van beheer en controle.
Bij de beoordeling van de beoogde wijzigingen is rekening gehouden met het feit dat de regelgeving moet worden vereenvoudigd en de controlemaatregelen en de doeltreffendheid daarvan moeten worden gehandhaafd of zelfs verbeterd. De Rekenkamer heeft er in haar jaarverslagen i immers op gewezen dat de steunregeling voor katoen op controlegebied ernstige problemen oplevert.
Inhoudsopgave
De communautaire regelgeving voor katoen is gebaseerd op een Protocol dat aan de Akte van toetreding van Griekenland is gehecht. Na de toetreding van Spanje en Portugal is Verordening (EEG) nr. 1964/87 van de Raad tot aanpassing van de steunregeling voor katoen die is ingesteld bij het aan de Akte van toetreding van Griekenland gehechte Protocol nr. 4, vastgesteld om onder meer een gegarandeerde maximumhoeveelheid in te stellen. Naderhand is deze verordening van de Raad vier maal aangepast, waarbij niet alleen bepaalde artikelen van de verordening, maar ook bepaalde punten van Protocol nr. 4 zijn gewijzigd. Bovendien zijn bij Verordening (EG) nr. 1554/95 van de Raad de algemene voorschriften van de steunregeling vastgesteld. Deze tamelijk ongebruikelijke opzet van de regelgeving is zeer complex geworden en om de zaken te vereenvoudigen, moeten de voorschriften in het Protocol tot een minimum worden beperkt en moet de rest van de wetgeving in één enkele Raadsverordening worden samengebracht.
De regeling voor katoen is gebaseerd op een minimumprijs per ton niet-geëgreneerde katoen, die door het egreneringsbedrijf aan de producent wordt betaald. Om de geëgreneerde katoen tegen wereldmarktprijs te kunnen verkopen, wordt aan dit bedrijf een steunbedrag per ton toegekend dat van de noteringen op de markt afhangt. Bovendien kunnen de producentengroeperingen sinds het verkoopseizoen 1998/99 de egrenering tegen taakloon laten uitvoeren en de steun ontvangen via de egreneringsbedrijven.
In het kader van de regeling gelden Gegarandeerde Nationale Hoeveelheden (GNH): 782 000 ton voor Griekenland en 249 000 ton voor Spanje. Is de productie groter dan de gegarandeerde nationale hoeveelheid, dan worden de streefprijs, de steun en de minimumprijs verminderd, wat echter niet betekent dat er geen gevolgen voor de begroting aan verbonden zijn. In bepaalde omstandigheden, met name wanneer de wereldmarktprijzen betrekkelijk hoog blijven, wordt deze vermindering beperkt. Daardoor dalen de begrotingsuitgaven meestal niet onder 770 miljoen EUR. Zij kunnen echter wel veel hoger zijn, vooral bij zwakke wereldmarktprijzen en wanneer de belangstelling voor de teelt weer toeneemt, zoals nu het geval is. In die omstandigheden kunnen de uitgaven meer dan 900 miljoen EUR bedragen.
Op basis van de op de wereldmarkt geconstateerde prijzen en vóór het begin van het verkoopseizoen (1 september) opgestelde oogstramingen kan een voorschot op de steun worden toegekend. Bovendien kunnen met ingang van het verkoopseizoen 1998/99 de voorschotten worden herzien aan de hand van een nieuwe oogstraming einde november, wanneer de egreneringsperiode reeds ver gevorderd is.
Van 1982 tot 1992 heeft de Gemeenschap de oprichting van producentengroeperingen in de katoensector gestimuleerd. Er werd aanloopsteun verleend en ook investeringssteun, voornamelijk voor de aankoop van oogstmachines. Momenteel zijn zowel in Spanje als in Griekenland voor iedereen oogstmachines beschikbaar. Voor de producentengroeperingen is dan nog een taak weggelegd op het vlak van het beheer van dit materieel. Sinds 1992 wordt ervan uitgegaan dat om de oprichting van producentengroeperingen te stimuleren en bij te dragen tot het vlot functioneren ervan kan worden volstaan met de productiesteunregeling.
In Griekenland zijn ongeveer 20 van de 75 egreneringsbedrijven coöperaties, zodat ongeveer een kwart van de bedrijven over een derde van de egreneringscapaciteit beschikt. Gelet op de omvang van de Griekse productie zijn er qua totale egreneringscapaciteit geen bijzondere problemen.
In Spanje zijn 10 van de 22 egreneringsbedrijven coöperaties. De sector kampt met een overcapaciteit van de egreneringsindustrie, en vooral in de verkoopseizoenen 1993/94 tot en met 1995/96, die door aanhoudende droogte werden gekenmerkt, was dat het geval.
Op de toepassing van de regeling wordt controle uitgeoefend door middel van:
- de oppervlakte-aangifte van de producenten die wordt opgenomen in het register van de gegevens over de steunaanvragen 'oppervlakten' van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS),
- het contract van de producent met het egreneringsbedrijf, waarin een minimumprijs is afgesproken,
- het onder controle plaatsen van niet-geëgreneerde katoen in het bedrijf,
- de voorraadboekhouding van de producten die het egreneringsbedrijf binnenkomen en verlaten.
Via deze controles kan de oorsprong van elke partij niet-geëgreneerde katoen worden gecontroleerd, kunnen de hoeveelheden aan de oppervlakten worden getoetst en kan de geproduceerde hoeveelheid vezels worden gerelateerd aan de hoeveelheid niet-geëgreneerde katoen.
In het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL is voor Griekenland, na controle van de toepassing van de regeling, een financiële correctie vastgesteld van 10% van de uitgaven uit hoofde van de begrotingsjaren 1991 en 1992. In het kader van de betrouwbaarheidsverklaring 1994 heeft de Rekenkamer ook gewezen op de gebrekkige naleving van een aantal voorschriften: daarvoor is een financiële correctie van 3,2 mln. EUR toegepast.
Sinds 1994 zijn de controleprocedures in Griekenland herzien en volgens de eenheid 'Goedkeuring van de EOGFL-rekeningen' verbeterd.
Algemeen gesproken kan dank zij de regeling een productie van een tamelijk hoog kwaliteitsniveau worden bereikt en kan de geëgreneerde katoen tegen wereldmarktprijs worden afgezet. De jongste cijfers over de ontwikkeling van areaal en productie zijn echter zorgwekkend. Dat wijst erop dat in bepaalde omstandigheden de begrotingsdiscipline in haar geheel en de zorg voor het milieu in het gedrang kunnen komen. Om dit te vermijden, moeten de begrotingsconsequenties van de steunregeling voor katoen worden verminderd. Derhalve wordt voorgesteld het percentage waarmee de streefprijs wordt gekort, te verhogen, maar de overige elementen van het stabilisatiemechanisme ongewijzigd te laten.
Tussen producenten en egreneringsbedrijven zijn er vaak conflicten doordat de minimumprijs niet snel genoeg na ontvangst van de steunvoorschotten wordt aangepast en omdat de minimumprijs wordt aangepast naargelang van de kwaliteit. Met ingang van het verkoopseizoen 1995/96 is, omwille van de subsidiariteit en op verzoek van alle marktdeelnemers, het communautaire schema van kwaliteitstoeslagen en kortingen op de minimumprijs ingetrokken. Nu moet de voor niet-geëgreneerde katoen overeengekomen prijs met de goedkeuring van beide partijen proportioneel worden aangepast wanneer de kwaliteit van de geleverde katoen afwijkt van de standaardkwaliteit. Omdat binnen de sector zelf geen akkoord kon worden bereikt, heeft het Griekse interventiebureau een schaal van toeslagen en kortingen opgelegd. Bovendien houdt dit bureau 1% in van de bedragen die door de egreneringsbedrijven aan de producenten worden uitbetaald, wat het systeem uit evenwicht kan brengen.
Al lijkt het moeilijk en niet bepaald wenselijk de contractuele verplichtingen tussen producenten en egreneringsbedrijven op communautair niveau te regelen, toch moet worden aangegeven dat de steun volledig aan de begunstigde moet worden uitgekeerd, opdat het verschil tussen de streefprijs en de wereldmarktprijs effectief wordt bijgepast. Bovendien lijkt het dienstig een aantal regels voor te schrijven, met name betreffende de koppeling van de kwaliteit van de niet-geëgreneerde katoen aan die van de geëgreneerde katoen of de verplichting een voorschot op de minimumprijs te betalen.
In dit verband en om de steunverlening aan de producent directer te doen verlopen, heeft Griekenland gevraagd de mogelijkheid te onderzoeken de steun rechtstreeks uit te betalen aan de producentengroeperingen (PG), die hun leden de minimumprijs betalen, de katoen tegen taakloon laten egreneren en de geëgreneerde katoen op de markt brengen. Er zou vrij voor dit systeem kunnen worden gekozen en het zou, althans in de beginfase, slechts in een zeer beperkt aantal gevallen worden toegepast. Momenteel kan geen van de PG's die niet over egreneringsmachines beschikken, de geëgreneerde katoen op de markt brengen.
De toekenning van de steun via de PG's stuit op twee moeilijkheden:
- om de geëgreneerde katoen op de markt te kunnen brengen moet de PG beschikken over voldoende kapitaal om de voor de betaling van de minimumprijs vereiste kredieten bij de bank te kunnen opnemen; de voor de afzet vereiste uitrusting (opslag, voorraadbeheer, communicatiemiddelen); gekwalificeerd personeel en met name voldoende bekwaam kaderpersoneel om internationale marktontwikkelingen te volgen, de variabele steun te beheren en verkoopcontracten te sluiten. Het gevaar dat door financiële problemen de minimumprijs niet kan worden uitgekeerd of de bankleningen niet kunnen worden afgelost, is groot,
- de hoeveelheden niet-geëgreneerde en geëgreneerde katoen waarvoor de steun wordt verleend, zouden nog steeds hoofdzakelijk worden gecontroleerd in het bedrijf dat de katoen tegen taakloon egreneert. Ingeval in dat bedrijf onregelmatigheden worden vastgesteld, zou de PG elke verantwoordelijkheid kunnen afwijzen.
De producentengroeperingen die zelf geen katoen egreneren, zouden vooralsnog niet over de nodige middelen beschikken om de op grond van de huidige regeling vastgestelde, variabele steun te beheren. Over enkele jaren zou de zaak opnieuw moeten worden bekeken, in het licht van de ervaring van PG's die overeenkomstig de aan het begin van het verkoopseizoen 1998/99 ingestelde regeling de katoen tegen taakloon laten egreneren, waarbij de door het egreneringsbedrijf ontvangen steun wordt doorgegeven. Van die mogelijkheid is totnogtoe geen gebruik gemaakt.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet de huidige regeling waarbij de steun voor de geproduceerde hoeveelheid aan de egreneringsbedrijven wordt toegekend, worden gehandhaafd.
Griekenland wenst de katoenteelt regionaal op te splitsen om te voorkomen dat de teelt wordt uitgebreid naar niet-traditionele productiegebieden in regio's waar het waterverbruik niet alleen conflicten, maar ook milieuproblemen oplevert. In Spanje wordt bijna uitsluitend in Andalusië katoen geteeld.
De belangen van de katoenteelt en het milieu zijn vaak tegenstrijdig. Enerzijds is katoen de belangrijkste plantaardige textielvezel: het imago ervan is, onder andere omdat het een 'natuurlijk' product is, beter dan dat van de concurrerende synthetische vezel. Anderzijds is er soms kritiek vanwege de gevolgen voor het milieu, vooral als gevolg van het hoge waterverbruik, het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de tendens tot monocultuur in bepaalde gebieden: doordat er geen vruchtwisseling is, bestaat de kans dat de bodem na verloop van tijd uitgeput zal zijn en dat gaandeweg meer plantenziekten voorkomen.
In verband met deze bezwaren zijn in de bedrijfskolom reeds verschillende maatregelen getroffen. Door druppelbevloeiing en uitzaai onder plastic kan het waterverbruik worden verminderd. Griekenland is begonnen met de uitvoering van een programma waarbij het gebruik van meststoffen wordt teruggeschroefd en druppelbevloeiing wordt toegepast, met name op met katoen ingezaaide percelen. In Spanje worden door de Asociaciones para Tratamientos Integrados del Algodón (ATRIAS) maatregelen toegepast om de productiekosten te beperken en op een geïntegreerde biologische bestrijding over te schakelen.
De door Griekenland voorgestelde regionale opsplitsing van het systeem, waarbij de Gegarandeerde Nationale Hoeveelheid vervangen (GNH) wordt door een Regionale Gegarandeerde Hoeveelheid (RGH), maakt de regeling een stuk ingewikkelder, verhoogt de risico's voor het EOGFL en kan aanleiding geven tot onenigheid tussen de regio's op het vlak van:
- de regionale productieramingen de steunvoorschotten,
- de overdracht van niet-gebruikte RGH in bepaalde regio's,
- de controle op de oorsprong van de niet-geëgreneerde katoen, waarvoor verschillende steunniveaus zouden kunnen worden toegepast.
Een alternatief voorstel van Griekenland betreft de toepassing van individuele quota. In dit geval zou de steunregeling nog altijd worden toegepast via de egreneringsbedrijven en met een GNH voor de volledige katoenproductie. Wat de producenten betreft, zou de op adequate wijze gekorte minimumprijs worden betaald voor individuele quota waarvan de som gelijk is aan een productieraming. Voor de hoeveelheden katoen boven de individuele quota zouden, wat de aan de producenten te betalen aankoopprijs betreft, geen voorwaarden meer gelden.
Dit systeem is reeds uitgeprobeerd, onder meer in de sectoren zuivel en durumtarwe, en toen is gebleken hoe ingewikkeld het is. Wat katoen betreft, zijn de twee belangrijkste praktische moeilijkheden:
- het beheer van de individuele quota, die elk jaar opnieuw moeten worden verdeeld, leidt tot zware conflicten,
- de beschikbaarheid op de markt van goedkope niet-geëgreneerde katoen, die voor het egreneringsbedrijf het recht opent op dezelfde steun als de katoen tegen minimumprijs, blijkt aanleiding te kunnen geven tot verstoring van het handelsverkeer en fraude.
Beide voorgestelde systemen, namelijk verdeling van de GNH over de regio's en individuele quota, maken het systeem ingewikkelder en verhogen de kans op conflicten en fraude. Om toch ongecontroleerde verbreiding van de teelt te kunnen voorkomen, wordt voorgesteld dat de lidstaat passende milieumaatregelen vaststelt en de percelen of gebieden waarvan de katoenteelt voor steun in aanmerking komt, aan de hand van objectieve milieucriteria beperkt. In het licht van deze overwegingen blijkt het voorstel te beantwoorden aan de algemene milieudoelstellingen van Agenda 2000. Voorgesteld wordt dat de lidstaten vóór 31 december 2003 een milieurapport over de sector bij de Commissie indienen.
Wat de werking van de regeling betreft, kunnen onder meer de bepalingen voor de vaststelling van de steun tot problemen leiden. Volgens de geldende regeling wordt aan steun het bedrag toegekend dat geldt op de dag waarop het egreneringsbedrijf zijn steunaanvraag indient. Die aanvraag kan voor de gewenste hoeveelheden worden ingediend vanaf de dag waarop de katoen het bedrijf binnenkomt (niet eerder dan 1 september) tot uiterlijk 31 maart daarna. Op die manier kan het egreneringsbedrijf ervoor zorgen dat een bedrag wordt toegekend waarin de op de datum van het verkoopcontract voor de geproduceerde vezels geldende prijs op de wereldmarkt is verdisconteerd.
Met dit systeem kan de begunstigde geen steun aanvragen zolang hij het product niet effectief in zijn bezit heeft, en wordt het sluiten van contracten op de wereldmarkt vóór de oogst bemoeilijkt. Eventueel kan worden voorgesteld de periode voor de vaststelling van de steun te verlengen, maar dat houdt in dat de boekhouding van de voor steun in aanmerking komende hoeveelheden moet worden losgekoppeld van de materiële controle van elke partij katoen die in het bedrijf binnenkomt.
De steunaanvragen voor door de begunstigde nader te bepalen hoeveelheden zouden bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op de bedragen die gelden op het ogenblik van hun indiening, d.i. tussen 1 juli en 31 maart. De totale met de aanvragen gemoeide hoeveelheid zou dan moeten overeenstemmen met de totale tussen 1 september en 31 maart in het bedrijf binnengekomen hoeveelheid. De voorschottenregeling zou echter onveranderd blijven en voorschotten zouden dus worden toegekend voor de werkelijk in het betrokken bedrijf onder controle geplaatste hoeveelheden.
De maatregelen die de Commissie na een analyse van de werking van de regeling voor katoen heeft voorgesteld, omvatten hoofdzakelijk:
- behoud van de huidige steunregeling,
- toekenning aan de begunstigden van het volledige steunbedrag en vaststelling van enkele regels voor betaling en aanpassing van de minimumprijs,
- vaststelling van een hoger kortingspercentage voor de streefprijs,
- vaststelling van objectieve milieucriteria door de lidstaten en, eventueel, beperking van de steunverlening tot een aantal gebieden,
- indiening door de lidstaten van een verslag van het effect van de milieumaatregelen op de sector,
- verlenging van de periode voor de indiening van steunaanvragen in het kader van een nieuw systeem voor de boeking van de in aanmerking komende hoeveelheden,
- vereenvoudiging van de communautaire regelgeving door de meeste wettelijke bepalingen van Protocol nr. 4 met betrekking tot de principes van de regeling voor katoen in één Raadsverordening betreffende productiesteun voor katoen onder te brengen.
Door de voorgestelde wijzigingen wordt de bestaande regeling vereenvoudigd, maar het voorstel omvat ook voorwaarden voor de vaststelling en de toekenning van steun die onder andere ook het midden- en kleinbedrijf ten goede komt. Zij dragen bij tot een groter respect voor het milieu en voor de begrotingsdiscipline.
Deze maatregelen stroken eveneens met het algemene streven de regelingen voor de verschillende landbouwproducten op uniforme wijze toe te passen. Zij behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap.