Toelichting bij COM(2001)579 - Goedkeuring van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)579 - Goedkeuring van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming ... |
|---|---|
| bron | COM(2001)579   |
| datum | 23-10-2001 |
Algemeen wordt aanvaard dat klimaatverandering een van de grootste ecologische en economische uitdagingen voor de mensheid vormt. Het eerste antwoord van de internationale gemeenschap op deze bedreiging was de vaststelling van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) in 1992. Dit raamverdrag is thans door 186 partijen bekrachtigd en werd namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij Besluit 94/69/EG van de Raad van 15 december 1993. Het uiteindelijke doel van het verdrag is de stabilisering van de broeikasgasconcentraties in de atmosfeer op een zodanig niveau dat een gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen.
Het raamverdrag schrijft voor dat de geïndustrialiseerde landen er hetzij afzonderlijk, hetzij gezamenlijk naar streven hun uitstoot van broeikasgassen tegen het jaar 2000 terug te brengen tot het niveau van 1990. Uit de meest recente gegevens blijkt dat de EU dit doel zal halen, aangezien de totale uitstoot in de Unie in 1999 4% lager lag dan het niveau van 1990.
Op hun eerste vergadering hebben de partijen bij het verdrag evenwel erkend dat bovengenoemd streefcijfer niet zal volstaan om het uiteindelijke doel van het raamverdrag te realiseren. De partijen zijn daarom begonnen met het treffen van voorbereidingen voor de aanneming van een instrument dat de juridische basis vormt voor passende maatregelen vanaf het jaar 2000.
Deze voorbereidingen zijn uitgemond in de aanneming, op 11 december 1997, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Dit protocol stelt juridisch verbindende emissiedoelstellingen vast die door de geïndustrialiseerde landen tegen 2012 moeten worden nageleefd.
Het jaar daarop zijn de partijen bij het raamverdrag het in Buenos Aires eens geworden over een actieplan om de manier waarop het protocol ten uitvoer zal worden gelegd, nader uit te werken (Besluit 1/CP.4). Bij de hervatting van de zesde zitting van de vergadering van de Conferentie van de Partijen te Bonn (19-27 juli 2001 werd bij consensus overeenstemming bereikt over de kernelementen van de tenuitvoerlegging van het actieplan van Buenos Aires (Besluit 5/CP.6).
Op de Europese top van Göteborg van 15 en 16 juni 2001 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de EU de Commissie verzocht vóór eind 2001 een voorstel inzake de bekrachtiging van het protocol door de Europese Gemeenschap op te stellen, teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen het Protocol van Kyoto snel te bekrachtigen en aldus de inwerkingtreding ervan tegen 2002 mogelijk te maken.
Artikel 4 van het Protocol van Kyoto staat de partijen bij het protocol toe, hun verplichtingen inzake uitstootbeperkingen en -verminderingen gezamenlijk na te komen. De Europese Gemeenschap en haar lidstaten hebben van meet af aan het voornemen gekoesterd om van deze bepaling gebruik te maken. Daarom hebben zij bij de ondertekening van het protocol te New York op 29 april 1998 verklaard: 'De Europese Gemeenschap en haar lidstaten zullen hun respectieve verplichtingen uit hoofde van artikel 3, lid 1, van het protocol gezamenlijk naleven overeenkomstig het bepaalde in artikel 4'.
Op de vergadering van milieuministers van 15-16 juni 1998 heeft de Raad overeenstemming bereikt over het respectieve aandeel van elke lidstaat in de totstandbrenging van de algemene doelstelling (vermindering met 8%). In de conclusies van de Raad van 16 juni 1998 worden de verplichtingen voor iedere lidstaat gepreciseerd (de zogenaamde 'Burden Sharing Agreement') en wordt gesteld dat de bepalingen terzake worden opgenomen in de beschikking van de Raad betreffende de goedkeuring van het protocol door de Europese Gemeenschap.
Klimaatverandering valt gedeeltelijk binnen de bevoegdheid van de Gemeenschap, zoals uiteengezet in bijlage III bij dit voorstel voor een beschikking van de Raad. Voorts wordt in het Europees programma inzake klimaatverandering (EPK) een reeks mogelijke beleidsinitiatieven en maatregelen genoemd die op Gemeenschapsniveau kunnen worden vastgesteld.
Het protocol treedt in werking zodra het is bekrachtigd door 55 partijen bij het raamverdrag die samen ten minste 55% van de CO2 emissies (1990) van partijen van bijlage I vertegenwoordigen i. De EU streeft er reeds lang naar, het protocol in werking te doen treden vóór de Wereldtop over duurzame ontwikkeling die in september 2002 in Johannesburg plaatsvindt.
Rechtsgrondslag
Het toepassingsgebied van het Protocol van Kyoto valt onder het milieubeleid van de Gemeenschap. Het onderhavige voorstel is gebaseerd op artikel 174, lid 4, juncto artikel 300, lid 2 en lid 3, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Artikel 174, lid 4, verleent de Gemeenschap uitdrukkelijk de bevoegdheid om het Protocol van Kyoto te sluiten; artikel 300 legt de procedurele voorschriften vast. Voor de aanneming van het voorstel van de Commissie is - na raadpleging van het Europees Parlement - een gekwalificeerde meerderheid in de Raad vereist.
Subsidiariteit en evenredigheid
Zowel de EG als haar lidstaten zijn partij bij het UNFCCC en hebben het Protocol van Kyoto getekend. Krachtens het protocol gelden zowel voor de EG als voor haar lidstaten gekwantificeerde verplichtingen inzake beperking of vermindering van de uitstoot. De uitvoering van de bepalingen van het protocol valt gedeeltelijk onder de bevoegdheid van de Gemeenschap en gedeeltelijk onder deze van de lidstaten. Derhalve is het noodzakelijk dat zowel de EG als de lidstaten afzonderlijk het Protocol van Kyoto van Kyoto bekrachtigen.
Met het oog op de gezamenlijke naleving van de verplichtingen door de EG en haar lidstaten overeenkomstig artikel 4 van het protocol, en inzonderheid met het oog op de 'Burden Sharing Agreement' van juni 1998, is het wenselijk dat de EG en haar lidstaten hun bekrachtigings- of goedkeuringsakten gelijktijdig nederleggen.
Inhoudsopgave
De voorbije jaren is op Gemeenschapsniveau een hele reeks beleidsinitiatieven en maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering aangenomen. De bekrachtiging van het Protocol van Kyoto is in overeenstemming met andere beleidsoriëntaties van de Gemeenschap, met name die welke werden aangenomen ter uitvoering van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, en met de beslissing om in specifieke sectoren zoals energie en vervoer nadere maatregelen te treffen. Het onlangs aangenomen Groenboek over de veiligheid van de energievoorziening i en het Witboek over een gemeenschappelijk vervoerbeleid i bevatten een aantal maatregelen die in aanzienlijke mate tot verdere vermindering van de uitstoot van broeikasgassen zullen bijdragen. Er bestaat geen directe onverenigbaarheid met het overige beleid van de Gemeenschap.
De uitstoot van broeikasgassen in de EU (exclusief die welke het gevolg is van veranderingen inzake landgebruik en bosbouw) lag in 1999 4% lager dan het niveau van 1990. De EU als geheel lijkt dus goed op weg om het voor 2008-2012 gestelde doel te bereiken. De door de lidstaten genomen maatregelen zullen er, in combinatie met een aantal belangrijke maatregelen op Gemeenschapsniveau i, voor zorgen dat de uitstoot in de toekomst nog verder afneemt. Anderzijds loopt de EU het gevaar de overeengekomen emissiedoelstelling voor 2010 in aanzienlijke mate te overschrijden - hoofdzakelijk ten gevolge van een grote toename van de uitstoot door het vervoer - indien niet door alle lidstaten én door de Gemeenschap aanvullende maatregelen ten uitvoer worden gelegd. De onderhavige beschikking schrijft voor dat alle lidstaten de nodige maatregelen treffen om hun reductie streefcijfers te halen; het feit dat sommige lidstaten ruimschoots aan de eisen voldoen, mag door andere lidstaten niet worden aangegrepen als een gemakkelijke manier om de algehele EU-doelstelling in het kader van het Protocol van Kyoto te realiseren. Wel kan de omstandigheid dat sommige lidstaten aan strengere dan de voorgeschreven criteria voldoen, er in combinatie met een doeltreffend systeem voor het verhandelen van emissierechten toe bijdragen dat die andere lidstaten hun verplichtingen op een kosteneffectieve manier kunnen nakomen.
De handhaving van de bepalingen van het protocol vereist bijvoorbeeld een stroomlijning van het beleid en de invoering van extra maatregelen op Gemeenschapsniveau, met name in de sectoren energie, vervoer, industrie, huishoudens, landbouw en onderzoek. In het kader van het Europees programma inzake klimaatverandering - waarin de diverse belanghebbende partijen participeren -, het Witboek over een gemeenschappelijk vervoerbeleid en het Groenboek over de veiligheid van de energievoorziening werd een reeks mogelijke aanvullende maatregelen geïnventariseerd. Een voorbeeld vormt de aanbeveling van het EPK die stelt dat handel in emissierechten in de EU een aanzienlijke bijdrage kan leveren tot een kosteneffectieve vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Daarom wordt samen met het onderhavige voorstel terzelfder tijd een voorstel voor een regeling inzake de handel in emissierechten in de EG ingediend.
Uit economische analyses van het Protocol van Kyoto en de consequenties daarvan voor de EU blijkt dat de totale kostprijs van de naleving van het protocol kan schommelen. Op voorwaarde dat absolute prioriteit wordt gegeven aan kosten effectieve beleidsmaatregelen, kunnen deze kosten geraamd worden op 0,06% van het bbp in 2010. Andere studies leiden tot ramingen van dezelfde grootteorde, tot circa 0,3%. De onzekerheidsmarge houdt verband met onzekerheden ten aanzien van diverse variabelen zoals bijvoorbeeld de economische groei. Rekening houdend met de elementen van de overeenkomst van Bonn betreffende koolstofputten en de toepassing van de Kyoto-mechanismen, laat het zich aanzien dat de kosten van de naleving nog lager zullen zijn. Bovendien kunnen de lidstaten zich ook bedienen van de flexibiliteitsmechanismen waarin het Protocol van Kyoto voorziet. Het concurrentievermogen van de EU-economie als geheel (met inbegrip van de internationale handelsaspecten) zal hiervan waarschijnlijk weinig negatieve gevolgen ondervinden. Voor individuele energie-intensieve sectoren evenwel zouden de kosten verbonden aan de uitvoering van het protocol zwaarder kunnen doorwegen en een negatieve invloed kunnen hebben op hun economische prestaties in vergelijking met sommige van hun internationale concurrenten, inclusief andere geïndustrialiseerde landen. In het algemeen moet erop worden toegezien dat - zoals op de Europese Raad van Göteborg werd overeengekomen - de communautaire maatregelen wat hun economische, maatschappelijke en milieugevolgen betreft het duurzaamheids beginsel in acht nemen.
Ten slotte is de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen op langere termijn volledig in overeenstemming met de doelstellingen die zijn vervat in het voorstel van de Commissie voor het zesde milieuactieprogramma (MAP6), het advies van het Europees Parlement in eerste lezing en het gemeenschappelijk standpunt van de Raad over dat voorstel, en het voorstel van de Commissie voor een EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling.
De vaststelling van dit instrument zal van de EG een volwaardige partij maken bij het Protocol van Kyoto, met de daaraan verbonden verplichting om bij te dragen aan de financiële middelen van dat verdrag. Momenteel beloopt de EG-bijdrage aan de jaarlijkse begroting van het UNFCCC 299 326,95 euro. Aangezien het secretariaat van het UNFCCC tevens fungeert als secretariaat van het Protocol van Kyoto, mag ervan worden uitgegaan dat synergieën en bijgevolg een lager jaarlijks begrotingscijfer mogelijk zijn. In ieder geval kan de bijdrage van de EG, overeenkomstig de VN-criteria inzake de hoogte van de contributies, niet méér bedragen dan 2,5% van de jaarlijkse begroting van het protocol.
Naast haar bijdrage aan het Trustfonds voor huishoudelijke uitgaven in het kader van het UNFCCC draagt de Commissie op vrijwillige basis ook regelmatig financieel bij aan het Trustfonds voor de participatie van ontwikkelingslanden en biedt zij financiële ondersteuning aan partijen die specifieke vergaderingen organiseren die van belang zijn voor de uitvoering van het raamverdrag of voor de onderhandelingen over het Protocol van Kyoto (vergaderingen van de Conferentie van de Partijen, workshops). Er wordt van uitgegaan dat ook na de inwerkingtreding van het Protocol van Kyoto uit de begroting van DG Milieu zal worden geput voor het financieren van dit soort bijdragen.
Bovendien heeft de EU bij de hervatting van de zesde zitting van de Conferentie van de Partijen in juli 2001 te Bonn, samen met Canada, IJsland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en Zwitserland, een politieke verklaring afgelegd inzake financiële steun aan ontwikkelingslanden in het kader van het UNFCCC ten belope van 450 miljoen euro per jaar tegen 2005. Voor het behalen van deze doelstelling kunnen in rekening worden gebracht: (i) bijdragen voor klimaatverandering- gerelateerde activiteiten van het Wereldmilieufonds (WMF); (ii) bilaterale en multilaterale financiering, bovenop het huidige financieringsvolume; (iii) betalingen ter stijving van het speciale fonds klimaatverandering, het aanpassingsfonds in het kader van het Protocol van Kyoto en het fonds voor de minst ontwikkelde landen; en (iv) middelen afkomstig van aandelen in de opbrengst van het Mechanisme voor schone ontwikkeling, vanaf het moment van inwerkingtreding van het Protocol van Kyoto. Hoe het toegezegde bedrag over de donorlanden zal worden omgeslagen, is nog niet vastgelegd, maar op basis van document FCCC/CP/2001/2/Add.1 kan de bijdrage van de EU op circa 355 miljoen euro worden geraamd. De Commissie houdt rekening met de mogelijkheid dat de bijdragen van de lidstaten voor dit doel tekort zullen schieten. Zij neemt zich voor te onderzoeken hoe zij dit probleem kan helpen oplossen.
Artikel 1
Dit artikel bepaalt dat het Protocol van Kyoto door de Europese Gemeenschap wordt goedgekeurd.
Dit artikel verwijst naar het feit dat de EG en haar lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van artikel 3, lid 1, van het protocol gezamenlijk zullen nakomen overeenkomstig artikel 4 van het protocol. Terzelfder tijd geeft dit artikel, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van het protocol, de respectieve emissieniveaus aan die aan de Europese Gemeenschap en aan iedere lidstaat zijn toegewezen voor de eerste verbintenisperiode (2008-2012), als omschreven in bijlage II bij dit voorstel. Het artikel bepaalt dat de lidstaten maatregelen nemen om de maximumniveaus van bijlageII na te leven, wat noodzakelijk is wil de Europese Gemeenschap haar verplichtingen uit hoofde van het protocol nakomen.
Dit artikel bepaalt dat de totale hoeveelheid broeikasgassen die de Europese Gemeenschap en haar lidstaten mogen uitstoten, en die wordt berekend in ton CO2-equivalent, zal worden vastgesteld zodra hun emissies in het referentiejaar definitief zijn bepaald. Dit zal in elk geval geschieden vóór het begin van de verbintenisperiode. Deze kwestie kan nu nog niet worden opgelost omdat de emissies in het referentiejaar nog niet definitief zijn vastgesteld en ook niet zullen kunnen worden vastgesteld vóór het protocol in werking treedt. Bedoelde emissies zullen worden vastgesteld door middel van de procedure bedoeld in artikel 8 van Beschikking 93/389/EEG (Comité voor het bewakingssysteem) in overeenstemming met de methodiek terzake die werd ontwikkeld in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en het Protocol van Kyoto, inclusief de methodiek voor de berekening van koolstofputten als omschreven in artikel 3, leden 3 en 4, van het protocol.
Dit artikel bepaalt dat van de onderhavige beschikking, zodra het is vastgesteld, kennis wordt gegeven aan het secretariaat van het UNFCCC en dat deze beschikking wordt nedergelegd bij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties zoals voorgeschreven bij artikel 4, lid 2, respectievelijk artikel 24, leden 1 en 3, van het protocol.
Dit artikel schrijft voor dat de lidstaten de nodige stappen ondernemen om tegelijk met de EG hun bekrachtigingsakten neder te leggen, en stelt daartoe een tijdschema vast. Dit tijdschema is erop gericht de politieke doelstelling van de EU: bekrachtiging en inwerkingtreding van het protocol uiterlijk tegen het moment waarop van 2 tot 11 september 2002 te Johannesburg de Wereldtop over duurzame ontwikkeling plaatsvindt, te realiseren. Een en ander vereist dat de bekrachtigingsakten ten laatste op 14 juni worden nedergelegd, teneinde te garanderen dat het protocol 90 dagen later - op 11 september, de laatste dag van de Wereldtop - voor de EU in werking treedt.
Dit artikel bepaalt dat deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
Deze bijlage bevat de tekst van het Protocol van Kyoto zoals overeengekomen te Kyoto (Japan) op 11 december 1997.
In de conclusies van de Raad van 16 juni 1998 worden de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten tot de totale vermindering met 8% waartoe de Gemeenschap zich heeft verplicht (de zogenaamde 'Burden Sharing Agreement'), als volgt vastgesteld:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Bijlage II bevat de emissieniveaus voor de Europese Gemeenschap en haar lidstaten conform artikel 4 van het protocol, waarbij de percentages van de 'Burden Sharing Agreement' worden vertaald in emissieniveaus in de vorm waarin zij in bijlage B van het Protocol van Kyoto worden gepresenteerd, d.w.z. als percentage van de uitstoot in het referentiejaar of de referentieperiode.
Deze bijlage bevat een verklaring van de Europese Gemeenschap betreffende de reikwijdte van haar bevoegdheid ten aanzien van klimaatverandering en de kwesties waarop het protocol betrekking heeft.