Toelichting bij COM(2000)384 - Toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)384 - Toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten. |
|---|---|
| bron | COM(2000)384   |
| datum | 12-07-2000 |
Deze richtlijn voorziet in een nieuw regelgevingskader voor vraagstukken in verband met de toegang en interconnectie van elektronische communicatienetwerken in de Gemeenschap. Het moet ervoor zorgen dat in een periode van convergerende technologieën en diensten en een sterke marktgroei de markt voor elektronische communicatiediensten zich blijft ontwikkelen op een wijze die bevorderlijk is voor innovatie, concurrentie en vrije keuze van de gebruiker.
Het uitgangspunt van de richtlijn is dat mededingingsregels het belangrijkste instrument voor regulering van de markt voor elektronische communicatie zullen zijn zodra die markt daadwerkelijk concurrerend wordt. Tijdens de overgangsperiode zal een aantal sectorspecifieke ex-ante-regels echter nog van nut zijn, met name wanneer voormalige monopolistische exploitanten voordeel blijven halen uit de vroeger verworven marktmacht, onder andere wat lokale toegangsnetwerken betreft, of wanneer het gaat om vertikaal geïntegreerde ondernemingen.
In dergelijke gevallen moet het regelgevingsinitiatief specifiek toegesneden zijn op het betrokken vraagstuk, daarmee in verhouding zijn en een looptijd hebben die niet langer is dan strikt noodzakelijk is. Een dergelijke aanpak vereist transparante besluitvormingsprocessen waarbij de nationale regelgevingsinstanties verantwoording moeten afleggen over alle besluiten die ingaan tegen de doelstellingen van het communautaire beleid en waarbij ex-ante-regels alleen mogen worden toegepast wanneer deze doeltreffender zijn dan de door de mededingingswetgeving geboden instrumenten om de geconstateerde marktproblemen aan te pakken.
De richtlijn schrijft voor dat ex-ante-regels moeten worden ingetrokken zodra de beoogde marktdoelstellingen zijn bereikt. De richtlijn voorziet in een regelgevingskader dat technologisch neutraal is, maar dat kan worden toegepast op specifieke product- of dienstenmarkten in bepaalde geografische gebieden teneinde de geconstateerde marktproblemen aan te pakken.
Wat digitale televisie betreft handhaaft de richtlijn de in de Richtlijn 95/47/EG inzake TV-normen i vastgestelde benadering, alsook de verplichting om voorwaardelijke toegang te verlenen op eerlijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden. Aangezien er echter een brede consensus bestaat over het feit dat met betrekking tot gateways voor digitale televisie rekening dient te worden gehouden met recente technologische ontwikkelingen, bevat de nieuwe richtlijn bepalingen inzake de aanpassing van de huidige verplichtingen. Verwacht wordt dat weldra met de eerste werkzaamheden in dit verband kan worden begonnen ter voorbereiding van de formele besluiten die eventueel zullen worden genomen zodra het nieuwe regelgevingskader is goedgekeurd.
De richtlijn verschaft de marktpartijen rechtszekerheid doordat zij voorziet in duidelijke criteria voor regelgevingsinitiatieven, alsook in duidelijke beperkingen ten aanzien van welke verplichtingen inzake toegang en interconnectie in bepaalde omstandigheden kunnen worden opgelegd, maar biedt terzelfdertijd ruimte voor voldoende flexibiliteit om de regelgevingsinstanties in staat te stellen nieuwe marktproblemen die een belemmering vormen voor daadwerkelijke concurrentie op doeltreffende wijze aan te pakken.
Inhoudsopgave
- 2. Toepassingsgebied en context
- 3. Het voorgestelde nieuwe regelgevingskader voor toegang en interconnectie
- Toepassingsdrempels voor verplichtingen ex ante
- Samenhang met het huidige regelgevingskader
- 4. Overzicht van de inhoud van de voorgestelde richtlijn
- Hoofstuk II - Algemeen kader ter regulering van toegang en interconnectie
- Hoofstuk III -Verplichtingen van exploitanten en marktobservatieprocedures
- Hoofstuk IV - Procedurebepalingen
- 5. Conclusie
Het voorstel voor een richtlijn inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken beoogt de wijze te harmoniseren waarop de lidstaten de relatie tussen aanbieders van communicatienetwerken en -diensten op de markt in de Gemeenschap reguleren. Het is van toepassing op alle soorten communicatienetwerken met behulp waarvan voor het publiek beschikbare communicatiediensten worden aangeboden, inclusief vaste en mobiele telecommunicatienetwerken, kabeltelevisienetwerken, netwerken voor terrestrische omroepactiviteiten, satellietnetwerken en internetnetwerken, ongeacht of deze voor spraak-, fax- of dataverkeer dan wel de doorgifte van beelden worden gebruikt. Met de voorgestelde richtlijn wordt bedoeld een concurrentiebevorderend kader vast te stellen dat een impuls zal geven aan de concurrentie tussen netwerkinfrastructuren en de interoperabiliteit van de met behulp van die infrastructuren aangeboden diensten, en dat er tevens voor moet zorgen dat knelpunten op de markt geen belemmering vormen voor de ontwikkeling en groei van innovatieve diensten waar zowel gebruikers als consumenten van kunnen profiteren.
De sector elektronische communicatie wordt gekenmerkt door een sterke onderlinge afhankelijkheid van de betrokken marktpartijen. Netwerken moeten hetzij direct hetzij indirect met elkaar worden verbonden om klanten in staat te stellen elkaar te bereiken en transacties af te wikkelen. Voor de aanbieders van communicatie- of omroepdiensten is toegang tot netwerkinfrastructuren noodzakelijk om hun klanten te bereiken. De eigenaar of exploitant van de communicatie-infrastructuur neemt een sleutelpositie in, namelijk als aanbieder van diensten aan eindgebruikers, als aanbieder van transmissiediensten aan anderen, of beide.
De regels voor toegang tot en interconnectie van netwerken, inclusief de zich aandienende breedbandnetwerken, zal van invloed zijn op de bedrijfsvoering van alle ondernemingen die in de sector actief zijn, en zodoende ook op de concurrentiedynamiek binnen de toekomstige markt. De volgende generatie communicatiediensten - zowel vaste als mobiele - zal in toenemende mate gebaseerd zijn op breedbandleveringsplatforms of transportnetwerken die gebruikmaken van het internetprotocol (IP) voor de levering van multimediadiensten. Deze nieuwe breedbandige omgeving zal fundamenteel verschillend zijn van de huidige door smalbandtechnologie gekenmerkte en op spraakverkeer gerichte markt. De traditionele eenvoudige waardeketen die gebaseerd is op een beperkt aantal producten ontwikkelt zich tot een sterk verstrengeld geheel van complexe commerciële relaties tussen ondernemingen - exploitanten, aanbieders van diensten, aanbieders van inhoud, adverteerders en omroepen - die een steeds groter assortiment diensten aan de gebruikers leveren.
Benadering
De met regelgeving in deze sector beoogde algemene doelstelling bestaat in het bevorderen van een dynamische markt die wordt gekenmerkt door duurzame concurrentie op netwerk- en dienstenniveau door het stimuleren van investeringen, het waarborgen van keuzevrijheid voor de gebruikers en de handhaving van beleidsdoelstellingen van de overheid op gebieden zoals omroep en consumentenbescherming. Op communautair niveau is het ook van belang ervoor te zorgen dat de lidstaten geen uiteenlopende regelgeving vaststellen die tot discrepanties binnen de markt leiden, de kosten voor de eindgebruikers opdrijven en leiden tot versnippering van de interne markt.
Bij het tempo waarin de markten en de technologie zich thans ontwikkelen zou het niet passend zijn voor het regelgevingskader uit te gaan van prognoses over de toekomst van de markt. Er wordt de voorkeur aan gegeven in de richtlijn processen vast te stellen met behulp waarvan marktproblemen kunnen worden aangepakt, waar nodig door middel van regelgeving, teneinde te komen tot concurrentiebevorderende oplossingen.
In een concurrentiegerichte markt dienen interconnectie van en toegang tot netwerken in principe te worden overeengekomen op basis van commerciële onderhandelingen tussen de betrokken ondernemingen. Het concurrentiegerichte karakter van de markt wordt thans echter nog belemmerd door een aantal factoren. Een ervan is de aanwezigheid van voormalige monopolisten die nog steeds het merendeel van de verbindingen leveren, waardoor zij een aanzienlijk sterkere onderhandelingspositie hebben dan hun concurrenten; een tweede factor is het feit dat sommige faciliteiten, zoals het aansluitnet in de telecommunicatiesector en voorwaardelijke-toegangssystemen in de sector digitale televisie, die knelpunten vormen, worden gecontroleerd door slechts één of een klein aantal exploitanten; nog een factor in dit verband is het bestaan van wettelijke belemmeringen voor toegang tot de markt in de sector mobiele communicatie, waar thans om redenen van beschikbare bandbreedte het aantal spelers beperkt is tot vier of vijf, hetgeen tot dusver niet voldoende is geweest om voor een concurrentiegerichte tariefstelling te zorgen in alle segmenten van de markt voor mobiele communicatie, met name voor diensten met betrekking tot het afleveren van telefoongesprekken.
Om deze redenen is men het er algemeen over eens dat er naast de concurrentieregels behoefte zal blijven bestaan aan sectorspecifieke ex-ante-regels om toegang en interconnectie te regelen totdat in alle marktsegmenten sprake is van volledige en daadwerkelijke concurrentie.
De voorgestelde richtlijn voorziet in duidelijke criteria voor regelgevingsinitiatieven met betrekking tot vraagstukken op het gebied van toegang en interconnectie; daardoor zullen eventuele nog niet geïnventariseerde problemen kunnen worden aangepakt wanneer deze zich aandienen. De richtlijn biedt geen kant en klare oplossingen voor een reeks welomschreven problemen, maar voorziet wel in criteria voor regelgevingsinitiatieven, bevat een lijst van verplichtingen die een nationale regelgevingsinstantie maximaal kan opleggen en brengt de ondernemingen in kaart ten aanzien waarvan tot verplichtingen kan worden besloten. De hele procedure is transparant, hetgeen betekent dat de regelgever verantwoording moet afleggen over al zijn besluiten, met de doelstellingen van het communautaire beleid voor de sector als toetssteen.
Op deze wijze brengt de richtlijn een evenwicht tot stand tussen het verschaffen van rechtszekerheid aan de marktpartijen en het bieden van voldoende speelruimte om de regelgevingsinstanties in staat te stellen de regels aan veranderende omstandigheden aan te passen.
In haar mededeling van november i had de Commissie twee toepassingsdrempels voorgesteld voor het opleggen van regels ex ante. Naar aanleiding van de openbare raadpleging stelt de Commissie nu voor slechts één toepassingsdrempel voor verplichtingen ex ante te hanteren op basis van de macht op de markt, welk begrip op zijn beurt opnieuw gedefinieerd is aan de hand van het begrip dominante marktpositie uit de mededingingswetgeving. In zijn nieuwe vorm behelst het begrip 'aanzienlijke marktmacht' de dominante positie van één enkele onderneming, gezamenlijke dominantie van verschillende ondernemingen en de hefboomwerking van een dominante positie op een aanverwante markt. De nationale regelgevinginstanties zullen ondernemingen als organisaties met een aanzienlijke marktmacht kunnen aanmerken en hun op voorhand verplichtingen kunnen opleggen wanneer deze geacht worden een dominante positie in de nemen in de zin van de mededingingswetgeving en er sprake is van problemen in verband met de aanwezigheid van gevestigde exploitanten en/of problemen in verband met verticale integratie die van zodanige omvang zijn dat het achteraf toepassen van instrumenten van de mededingingswetgeving ongeschikt zijn om de geconstateerde marktproblemen op te lossen.
In een snel veranderende wereld moet het bepalen van de markten aan de hand waarvan de marktmacht van een onderneming wordt beoordeeld een dynamisch en flexibel proces zijn. Dit proces, dat in de kaderrichtlijn wordt beschreven, houdt in dat de Commissie een beschikking publiceert over de voor regulering op voorhand in aanmerking komende product- en dienstenmarkten. Het is aan de nationale regelgevingsinstanties in de lidstaten om te bepalen welke ondernemingen een aanzienlijke macht op de betrokken markten hebben en deze verplichtingen op te leggen die de eventuele concurrentievervalsing moeten compenseren die het gevolg kan zijn van misbruik van die marktmacht. Krachtens de kaderrichtlijn dient dit te gebeuren op een objectieve en transparante wijze.
De verplichtingen inzake toegang en interconnectie krachtens de thans geldende Richtlijn 97/33/EG i, de verplichtingen inzake bijzondere toegang krachtens Richtlijn 98/10/EG i, de verplichtingen inzake het aanbieden van gehuurde transmissiecapaciteit krachtens Richtlijn 92/44/EG i, alsook de verplichtingen inzake volledige ontbundeling van het aansluitnet zullen worden overgenomen in het nieuwe kader, en regelmatig worden herzien volgens bovenvermelde marktanalyseprocedure. Zo kunnen deze verplichtingen geleidelijk worden versoepeld naarmate de markt een meer concurrentiegericht karakter krijgt. Wanneer zich op de markt nieuwe situaties voordoen die het opleggen van nieuwe ex-ante-verplichtingen rechtvaardigen, bijvoorbeeld nieuwe knelpunten in verband met nieuwe technologieën, kunnen aan de hand van dezelfde marktanalyseprocedure nieuwe verplichtingen worden ingevoerd, mits deze volledig verantwoord zijn en gericht zijn op het oplossen van de geconstateerde marktproblemen.
In het geval van digitale televisiediensten dienen de bestaande ex-ante-verplichtingen inzake toegang een enigszins ander doel. Richtlijn 95/47/EG inzake televisienormen was bedoeld om een eerste regelgevingskader te verschaffen voor de opkomende digitale televisie-industrie. Het hoofddoel was gedragsregels vast te stellen voor aanbieders van voorwaardelijke toegang, teneinde andere omroepen toegang tot de markt te verschaffen. Het streven was investeerders in digitale televisie de nodige zekerheid te bieden en tevens te zorgen voor toegang tot de markt en vrijwaring van fundamentele publieke belangen zoals interoperabiliteit van consumentenapparatuur, in een door de situatie vereiste mate. De markt voor digitale televisie heeft zich redelijk goed ontwikkeld, in een eerste fase onder impuls van aanzienlijke investeringen in betaaltelevisie; de benadering waarvoor in Richtlijn 95/47/EG, is gekozen geniet nog steeds een brede steun, hoewel er van sommige zijden op wordt aangedrongen deze uit te breiden tot nieuwe gateways die sinds 1995 hun intrede hebben gedaan, met name elektronische programmagidsen (EPG's) en applicatieprogramma-interfaces (API's). De belangrijkste bepalingen van Richtlijn 95/47/EG worden bijgevolg overgenomen in de voorgestelde richtlijn, met name de verplichting voorwaardelijke toegang te verschaffen op eerlijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarde. Tevens zal de nieuwe richtlijn het de nationale regelgevingsinstanties mogelijk maken indien nodig een uitbreiding van deze verplichtingen op te leggen, bijvoorbeeld naar aanleiding van het verschijnen van nieuwe gateways, volgens de procedure van het regelgevend comité.
Hoofstuk I - Toepassingsgebied, doelstelling en definities
In artikel 1 (Toepassingsgebied en doelstelling) is bepaald dat de richtlijn betrekking heeft op de toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten, inclusief netwerken voor diensten op het gebied van omroepactiviteiten. Doelstelling is om met inachtneming van de principes van de interne markt te komen tot een regelgevingskader voor de markt waarop aanbieders van netwerken en diensten actief zijn, dat leidt tot duurzame concurrentie en interoperabiliteit van diensten en voordelig is voor de consument.
In artikel 2 (Definities) worden termen omschreven die specifiek zijn voor deze richtlijn, met name de termen 'toegang' en 'interconnectie'.
In artikel 3 (Algemeen kader inzake toegang en interconnectie) worden de bepalingen van de bestaande richtlijnen overgenomen die partijen de vrijheid geven binnen en tussen lidstaten interconnectie te realiseren. De lidstaten wordt de verplichting opgelegd maatregelen in te trekken waardoor de door een nieuwe aanbieder betaalde interconnectieheffingen worden gekoppeld aan de omvang van zijn investeringen in infrastructuur.
In artikel 4 (Rechten en verplichtingen van ondernemingen) is voorzien in de 'regel inzake primaire interconnecties', die inhoudt dat alle netwerkexploitanten het recht en de plicht hebben onderling op commerciële basis interconnectieovereenkomsten aan te gaan. Ook neemt dit artikel de verplichtingen van Richtlijn 95/47/EG inzake televisienormen over die betrekking hebben op de verantwoordelijkheden van netwerkexploitanten ten aanzien van de distributie van breedbeeldtelevisiediensten, en waarborgt het de vertrouwelijkheid van informatie.
In artikel 5 (Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de nationale regelgevingsinstanties) wordt de algemene rol van de nationale regelgevingsinstanties met betrekking tot toegang, interconnectie en interoperabiliteit omschreven, alsook de bevoegdheden van die instanties om op te treden, met name wat betreft het opleggen van verplichtingen aan marktpartijen en de regeling van geschillen.
In artikel 6 (Voorwaardelijke-toegangsystemen en andere bijbehorende faciliteiten) worden de verplichtingen gehandhaafd waarin Richtlijn 95/47/EG inzake televisienormen voorziet; deze houden in dat alle exploitanten van voorwaardelijke-toegangsystemen omroepen toegang moeten verlenen op eerlijke, redelijke en non-discriminerende voorwaarden. Tevens wordt daarin bepaald dat deze verplichtingen kunnen worden herzien in het licht van technologische en marktontwikkelingen en dat, indien nodig, de toepassing daarvan kan worden uitgebreid tot vergelijkbare faciliteiten zoals applicatieprogramma-interfaces (API's) of elektronische programmagidsen (EPG's).
In artikel 7 (Herziening van eerdere verplichtingen inzake toegang en interconnectie) worden de verplichtingen verlengd die krachtens de huidige ONP-richtlijnen 97/33/EG, 98/10/EG en 92/44/EG, alsook de pas voorgestelde verordening inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet zijn opgelegd, teneinde te zorgen voor de nodige continuïteit bij de overgang van het oude naar het nieuwe regelgevingskader, maar wordt tevens van de nationale regelgevingsinstanties geëist dat zij alle verplichtingen op gezette tijden herzien in het licht van de nieuwe definitie van het begrip aanmerkelijke marktmacht; de nationale regelgevingsinstanties moeten na een marktanalyse bepalen of deze moeten worden gehandhaafd, gewijzigd of ingetrokken.
In artikel 8 (Oplegging, wijziging of opheffing van verplichtingen) worden de voorwaarden omschreven waaronder verplichtingen kunnen worden opgelegd en worden de verplichtingen vermeld die kunnen worden toegepast.
Artikel 9 (Verplichting tot transparantie) staat de nationale regelgevingsinstanties toe verplichtingen inzake transparantie op te leggen die onder andere betrekking hebben op prijzen, eisen en voorwaarden inzake toegang of interconnectie, interoperabiliteit en technische interfaces.
Artikel 10 (Verplichting inzake non-discriminatie) staat de nationale regelgevingsinstanties toe verplichtingen inzake non-discriminatie op te leggen wanneer uit een marktanalyse blijkt dat discriminerend gedrag van de betrokken exploitant(en) kan leiden tot concurrentievervalsing, met nadelige effecten voor de eindgebruikers als gevolg.
Artikel 11 (Verplichting tot het voeren van gescheiden boekhoudingen) staat de nationale regelgevingsinstanties toe verplichtingen inzake gescheiden boekhoudingen op te leggen, teneinde opening van zaken te krijgen over de door een verticaal geïntegreerd bedrijf gehanteerde groothandelsprijzen en methode voor de interne verrekening van prijzen, wanneer uit een marktanalyse blijkt dat de betrokken exploitant faciliteiten aanbiedt die essentieel zijn voor andere dienstverleners, terwijl hijzelf met hen concurreert op dezelfde downstream-markt.
Artikel 12 (Verplichtingen inzake toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten) staat de nationale regelgevingsinstanties toe exploitanten te verplichten om toegang te verlenen tot en het gebruik toe te staan van specifieke netwerkelementen en/of bijbehorende diensten of faciliteiten, wanneer het weigeren van toegang door de betrokken exploitant(en) de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de consument zou zijn.
Artikel 13 (Verplichtingen inzake prijscontrole en kostentoerekening) staat de nationale regelgevingsinstanties toe prijscontrole en kostentoerekening verplicht te stellen, meer bepaald wat betreft kostenoriëntering van prijzen voor interconnectie en/of toegang, wanneer blijkt dat de betrokken exploitant bij het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie in staat zou zijn prijzen op een buitensporig hoog peil te handhaven, ten nadele van de eindgebruikers.
In artikel 14 (Comité) wordt de procedure omschreven die door het Comité voor communicatie (dat krachtens de kaderrichtlijn is ingesteld) moet worden gevolgd bij de behandeling van wijzigingen op de bijlage bij deze richtlijn.
Krachtens artikel 15 (Publicatie van en toegang tot informatie) moeten de nationale regelgevingsinstanties ervoor zorgen dat passende en actuele informatie wordt gepubliceerd en moeten zij aangeven waar deze is gepubliceerd.
Krachtens artikel 16 (Kennisgeving) moeten de lidstaten de Commissie ervan in kennis stellen welke instanties verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de richtlijn. Ook moeten de nationale regelgevingsinstanties de Commissie de namen van de exploitanten mededelen aan wie specifieke verplichtingen zijn opgelegd.
De artikelen 17 (Evaluatie), 18 (Omzetting), 19 (Inwerkingtreding) en 20 (Adressaten) betreffen procedurele maatregelen.
* * * *
De voorgestelde richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake toegang en interconnectie wordt beschouwd als het meest doeltreffende middel om een geharmoniseerd regelgevingskader tot stand te brengen voor in de lidstaten optredende vraagstukken met betrekking tot toegang en interconnectie; tevens wordt daarin de rol van de nationale regelgevingsinstanties in dit verband bepaald overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.
Samenvattend kan worden gesteld dat het regelgevingskader waarin de voorgestelde richtlijn inzake toegang en interconnectie voorziet, wordt gekenmerkt door:
- prioriteit voor onderhandelingen op commerciële basis tussen partijen over de eisen en voorwaarden inzake toegang en interconnectie, met dien verstande dat de communautaire wetgeving in acht moet worden genomen.
- een duidelijk omschreven kader waarbinnen de nationale regelgevingsinstanties vraagstukken op het gebied van toegang en interconnectie kunnen behandelen
- continuïteit ten aanzien van het huidige regelgevingskader, zij het vergezeld van verplichtingen voor de nationale regelgevingsinstanties om bepaalde voor de exploitanten met een aanzienlijke marktmacht geldende verplichtingen opnieuw te bezien en indien mogelijk op te heffen
- de mogelijkheid voor nationale regelgevingsinstanties om maatregelen te nemen voor het verhelpen van geconstateerde onvolkomenheden op de markt, met inachtneming van de beginselen van transparantie, objectiviteit en proportionaliteit.
De richtlijn zal ervoor zorgen dat de communicatiemarkt zich kan ontwikkelen tot een economisch gezonde, op vrij ondernemerschap gestoelde entiteit die zelfvoorzienend is, een aantrekkelijke beloning voor risicokapitaal biedt en bevorderlijk is voor een concurrentiegerichte dynamiek en ondernemingsvisie die gunstig zijn voor de gebruikers.