Toelichting bij COM(2000)319 - Wijziging van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de EG voor mededinging - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)319 - Wijziging van Richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de EG voor mededinging. |
|---|---|
| bron | COM(2000)319   |
| datum | 30-05-2000 |
Inhoudsopgave
- 1.1 Regelgevingskader
- 1.2 Stand en ontwikkeling van de postsector
- 1.2.1 Een belangrijke communautaire infrastructuur voor de samenhang in de EU
- 1.2.2 Een belangrijk element voor de interne markt
- 1.2.3 Een belangrijk element op sociaal vlak
- 1.2.4 Kwalitatief betere dienstverlening
- 1.2.5 Herstructurering van de postsector
- Verschillende ontwikkelingen in de lidstaten
- Directe mededinging in de brievenpostmarkt blijft beperkt
- Toenemende directe en indirecte concurrentie en consolidatie van de bedrijfstak
- Grotere ongerustheid met betrekking tot concurrentie
- Ontwikkeling van de werkgelegenheid
- 1.3 Verdergaande openstelling van de markt voor concurrentie noodzakelijk Vermoedelijke ontwikkelingen
- Geen tegenspraak tussen openstelling van de markt en universele dienst
- Nieuwe mogelijkheden
- 2 Het voorstel van de Commissie
- 2.1 Doel en omvang van de voorgestelde maatregelen
- 2.2 De eerste stap (in 2003); verlaging van de prijs- en gewichtsmaxima
- 2.4 Geschatte gevolgen van de voorgestelde openstelling van de markt
- 2.5 Verdere openstelling van de markt noodzakelijk
- 2.6 Vermoedelijke gevolgen van een verdere openstelling van de markt voor de leveranciers van de universele dienst
- 2.7 Duurzame garantie voor de universele dienst
- 2.8 Sociale en werkgelegenheidskwesties
- 2.9 Verwante vraagstukken
- 2.9.1 Vrijheid voor lidstaten hun markten sneller open te stellen
- 2.9.2 Speciale diensten
- 2.9.3 Compensatiefonds
- 2.9.4 Speciale tarieven
- 2.9.5 Wederzijdse subsidiëring
- 2.9.6 Klachtenprocedures voor klanten
- 2.9.7 Vervallen van de postrichtlijn wanneer een beslissing over de volgende fase van de openstelling van de markt ontbreekt
- 2.9.8 Onderzoek van en verslag over de toepassing van de postrichtlijn in 2000
- 3 Overzicht van de inhoud van het voorstel
De belangrijkste elementen van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst i (de 'postrichtlijn') zijn:
- de vaststelling van een geharmoniseerd raamregeling voor de postsector in de Gemeenschap;
- de vaststelling van een besluitvormingsproces met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt voor concurrentie.
De belangrijkste elementen van de raamregeling hebben betrekking op:
- de minimumkenmerken van de universele postdienst die door alle lidstaten moet worden gegarandeerd, de kwaliteitsnormen voor grensoverschrijdende diensten, de tariefbeginselen en de beginselen ten aanzien van de transparantie van de rekeningen;
- gemeenschappelijke maxima voor de diensten die een lidstaat voor zijn leverancier(s) van de universele dienst mag voorbehouden, voor zover dit nodig is om handhaving van de universele dienst te waarborgen (namelijk 350 gram en vijfmaal het openbare tarief voor brievenpost in de laagste gewichtsklasse);
- de beginselen die ten grondslag liggen aan de machtiging/vergunning voor het verlenen van niet-voorbehouden postdiensten en de scheiding van regelgevende bevoegdheden en operationele functies in de postsector.
De omzetting van de postrichtlijn door de lidstaten, die in februari 1999 voltooid moest zijn, is nu bijna afgerond. Toch resteren er nog enige problemen. Deze hebben hoofdzakelijk betrekking op de adequaatheid van de regelingen die ervoor moeten zorgen dat de vereiste regelgevende instanties juridisch onderscheiden en functioneel onafhankelijk zijn van de exploitanten van postdiensten en op de uitbreiding van de binnenlandse postmonopolies tot diensten met een toegevoegde waarde. De Commissie is bezig deze problemen op te lossen. Zij werkt, aan de hand van de beginselen die zijn neergelegd in haar postmededeling 98/C 39/02 i, ook aan de oplossing van enkele specifieke klachten op concurrentiegebied.
De postrichtlijn bevat voorschriften voor de voortzetting van de geleidelijke en beheerste openstelling van de postmarkt voor concurrentie, overeenkomstig de resolutie van de Raad van 7 februari 1994 over de ontwikkeling van de postdiensten in de Gemeenschap i. In het tijdschema werd vastgelegd dat:
- de Commissie uiterlijk op 31 december 1998 een voorstel moest indienen over de verdere geleidelijke en beheerste openstelling van de postmarkt, met name met het oog op de openstelling van het grensoverschrijdende postverkeer en van direct mail voor concurrentie, alsmede over een verdere herziening van de prijs- en gewichtslimieten;
- de Raad en het Parlement uiterlijk op 1 januari 2000 over dit voorstel moesten beslissen; en
- de maatregelen op 1 januari 2003 in werking moesten treden.
Dat het voorstel van de Commissie vertraging heeft ondervonden, is hoofdzakelijk te wijten aan het feit dat de vorige Commissie op 15 maart 1999 is afgetreden en de nieuwe Commissie de kwestie opnieuw moest onderzoeken.
De verdere openstelling van de postmarkt kreeg bijzondere aandacht van de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders in Lissabon in maart van dit jaar; zie hiervoor de conclusies van het voorzitterschap. Om te beginnen stelde de Unie zich een nieuw algemeen strategisch doel voor het komende decennium: de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te worden, die in staat is tot duurzame groei met meer en betere banen en een grotere sociale samenhang. Meer in het bijzonder ten aanzien van de postdiensten riepen de staatshoofden en regeringsleiders de Commissie, de Raad of de lidstaten vervolgens op om, in overeenstemming met hun respectieve bevoegdheden, te ijveren voor de volgende doelstellingen:
- uitwerking, vóór eind 2000, van een strategie voor de verwijdering van de belemmeringen voor postdiensten;
- snellere liberalisatie op gebieden zoals de postdiensten, teneinde op dit gebied een volledig operationele interne markt tot stand te brengen.
In dit voorstel wordt met deze conclusies rekening gehouden. Het volgt op een grondig onderzoek van de sector, die in aansluiting op eerdere studies over de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de impact van de elektronische post studies omvatte over de kosten en de financiering van de universele dienst en de gevolgen van de verschillende opties voor een verruiming van de toegang tot de postmarkt; de belanghebbenden zijn hierover geraadpleegd en hen is gevraagd gegevens te verstrekken. i
De maatregelen in dit voorstel leiden, door middel van een wijziging van de postrichtlijn, tot een verdergaande openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap volgens de stapsgewijze aanpak van artikel 7 van die richtlijn.
De postsector staat op het kruispunt van drie markten die van vitaal belang voor de Europese economie zijn: communicatie, reclame en vervoer/logistiek.
Deze markten staan al grotendeels open voor concurrentie en maken een snelle ontwikkeling door als gevolg van de door de markt en de technologische verandering gestelde eisen (in het bijzonder in het geval van de telecommunicatie).
De postsector, die vooral op economisch en sociaal vlak een belangrijke infrastructuur op communicatiegebied biedt, moet zich naar de belangrijkste veranderingen op die markten richten, omdat hij anders achterop zal raken en steeds vaker met verouderde technologieën zal blijken te werken.
Volgens schattingen behandelen de postdiensten in de EU in totaal 135 miljard poststukken per jaar, waarbij zij een omzet halen van ongeveer EUR 80 miljard, wat neerkomt op ongeveer 1,4% van het BBP. Ongeveer twee derde van deze omzet wordt behaald met de postdiensten, inclusief het gebied dat kan worden voorbehouden. De rest wordt behaald met pakket- en de exprespostdiensten. Deze gebieden staan nu al open voor concurrentie.
Als de postdiensten in de EU niet efficiënt werken, verloopt de goederen- en dienstenstroom in de Unie niet optimaal, wat nadelig is voor de economische groei en de werkgelegenheid. Ook komen de voordelen van elektronische handel niet volledig tot hun recht indien de postdiensten in de EU - die een centrale plaats innemen in het zakelijke postverkeer en in de thuisbezorging in Europa - niet eersteklas zijn. Het belang van consumenten en bedrijfsleven bij de beschikbaarheid van een uitgebreid scala van postdiensten en -producten van hoge kwaliteit is daarom groot. Bovendien neemt de postmarkt geen geïsoleerde plaats in, maar zijn er interfaces met andere vormen van communicatie, waarmee hij ook concurreert. Daardoor is het des te belangrijker dat de postmarkt gelijke tred houdt met de modernisering en de technologische vooruitgang, en investeringen en innovatie aantrekt.
Naar schatting zijn er in de EU ongeveer 1,7 miljoen mensen direct bij de postdienst werkzaam, waarvan 1,3 miljoen bij de leveranciers van de universele dienst. Weliswaar is de werkgelegenheid in de meeste lidstaten tegenwoordig vrij stabiel, maar in een aantal is die teruggelopen; volgens de prognoses zal zij de komende zeven jaar met ongeveer 0,8% per jaar afnemen als gevolg van een grotere productiviteit en de concurrentie door andere communicatiemiddelen. De besluiten die over een uitbreiding van de toegang tot de markt worden genomen, doen hieraan niets af.
Bovendien is de sociale rol van de postdiensten, die zich ook tot afgelegen plattelandsgebieden uitstrekt, van wezenlijk belang voor de sociale samenhang van de Gemeenschap. De postdiensten hebben een prominente rol als symbool en instrument van solidariteit, integratie en verbondenheid, vooral in dorpen, steden en regio's in de randgebieden van de Unie. Deze sociale dimensie van de brievenpostmarkt neemt de vorm aan van een dagelijkse universele dienst met betrekking tot het ophalen van post en het bestellen ervan bij ieder adres.
In dit verband zij opgemerkt dat dit voorstel niet van invloed is op de universeledienstverplichtingen, die zijn neergelegd in hoofdstuk 2 van de postrichtlijn: in de artikelen 3 tot en met 6 wordt de universele dienst gedefinieerd, wordt gewaarborgd dat deze geleverd wordt en wordt gezegd aan welke eisen de levering moet beantwoorden en dat er nauwkeurige en actuele informatie over de aangeboden prestaties moet worden verschaft. Bovendien heeft geen enkele lidstaat aan de Commissie meegedeeld dat zij hun leverancier van de universele dienst uitzonderingen of afwijkingen hebben toegestaan in verband met uitzonderlijke omstandigheden of geografische situaties.
De werkgelegenheid in de postsector is een zeer belangrijke factor. Men moet zich realiseren dat de toekomst van deze banen op lange termijn het best kan worden gewaarborgd in een klimaat waarin concurrentie een stimulans vormt voor nieuwe, attractief geprijsde producten en diensten, die de vraag naar postdiensten doen toenemen, waardoor deze kunnen delen in de groei van de communicatiemarkt. Dit is ook nodig om de exploitanten van postdiensten de mogelijkheid te bieden hun activiteiten naar andere gebieden uit te breiden en zo van de voordelen van diversificatie te profiteren. Als postdiensten achterop geraken bij de communicatiemarkt, lopen ze gevaar het fundament te verliezen waarop hun sociale rol berust.
Op één na alle leveranciers van de universele dienst hebben nu het in de postrichtlijn gestelde doel voor het grensoverschrijdende postverkeer bereikt: bezorging binnen drie dagen na het posten van 85% voor prioritaire zendingen en binnen vijf dagen na het posten van 97% van de prioritaire zendingen (maar er zijn nog grote verschillen tussen de verschillende exploitanten en routes). De verbetering van de kwaliteit van het grensoverschrijdende postverkeer is deels te danken aan de ondertekening van de overeenkomst over eindkosten (de 'REIMS II-overeenkomst') i door de meeste Europese leveranciers van de universele dienst, waarbij de betaling van hogere eindkosten afhankelijk wordt gesteld van een bewezen verbeterde kwaliteit van de dienst.
Voor de binnenlandse post is de vooruitgang moeilijker aantoonbaar omdat er thans geen geharmoniseerd systeem voor de kwaliteitsmeting door een onafhankelijk orgaan bestaat. In dit geval verlangt de postrichtlijn van de gevestigde exploitanten dat zij kwaliteitsnormen publiceren, en ook of deze ook zijn gehaald. Het lijkt erop dat sinds de goedkeuring van de postrichtlijn de kwaliteit ook bij de binnenlandse postdienst enigszins is verbeterd, maar niet zo veel als bij de buitenlandse.
De grote verbeteringen die tot dusverre op het stuk van de kwaliteit van de dienst en de productiviteit zijn behaald, zullen de gevestigde exploitanten de mogelijkheid bieden zich beter voor de concurrentie te wapenen.
Technologie wordt een belangrijke stimulans voor de ontwikkeling van de postsector
De huidige technologische ontwikkeling zoals de snelle groei van de telecommunicatiemarkt, de uitbundige ontwikkeling van internet of de snelle opkomst van de elektronische handel, kan een zeer grote invloed op de postsector hebben en bergt zowel gevaren als mogelijkheden in zich. De technologie is daarom uitgegroeid tot een drijvende kracht achter de ontwikkeling van de postsector. Bovendien is er een belangrijke trend in de ontwikkeling van speciale of op de klant toegesneden diensten die veel verder gaan dan de klassieke briefpostdienst en waarbij soms de nieuwe technologieën op het gebied van elektronische communicatie worden gekoppeld met postdiensten met een toegevoegde waarde.
In verband met de opkomst van de elektronische handel, die is gebaseerd op de mondiale internetinfrastructuur, zijn overal de modernste bezorgingsnetwerken en logistieke diensten nodig. Deze drastische ontwikkeling zal leiden tot een belangrijke wijziging van het vervoer en de logistiek, waardoor een belangrijk commercieel potentieel ontstaat. De exploitanten van postdiensten moeten hoognodig hun marktpositie in deze nieuwe economie bepalen en vestigen indien zij profijt willen hebben van deze markt in opkomst.
Ook zonder dat de regelgeving verandert, heeft de brievenpostmarkt al te maken met een toenemende concurrentie. Voor de standaardbrievenpost (waarvoor gewoonlijk uitsluitende rechten bestaan) komt de concurrentie van alternatieve wijzen van communicatie (zoals fax, e-mail, radio en nu internet), die in de toekomst snel de plaats van de brievenpost kunnen innemen. Dat is al gebeurd in Canada en de Verenigde Staten, waar een aanzienlijk deel van de financiële post vervangen is door internettransacties toen de internetpenetratie een kritische massa bereikte.
Omdat de traditionele brievenpost al moet worden aangepast aan de toenemende druk van de technologische ontwikkelingen, is met name een nieuw, beter aangepast regelgevingskader noodzakelijk om deze dienst te versterken en efficiënter en flexibeler te laten werken. Op deze wijze is het mogelijk de universele dienst waarop met name burgers in afgelegen gebieden aangewezen zijn, te handhaven en te verbeteren en zo de sociale samenhang te versterken.
De laatste jaren zijn veel exploitanten van postdiensten begonnen met uitgebreide herstructurerings- en moderniseringsprogramma's, waarbij ter verbetering van de efficiëntie van de bestaande postdiensten steeds vaker gebruik wordt gemaakt van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën; ook worden nieuwe diensten aangeboden. Tot deze nieuwe diensten behoren faciliteiten voor het volgen en opsporen van zendingen, hybride postdiensten en het aanbieden van diensten met een toegevoegde waarde aan klanten op verschillende niveaus in de postketen (zoals adresbestanden, drukken en klaarmaken van post en de behandeling van zakelijke antwoordkaarten). De ontwikkelingen op het gebied van de elektronische handel zijn voortgekomen uit de iniatieven van de grote postexploitanten.
Dit moderniseringsproces is niet in alle lidstaten op dezelfde wijze verlopen. Wat de openstelling van de markt betreft, zijn zeven lidstaten in sommige opzichten verder gegaan dan de in de richtlijn toegestane maximale voorbehouden. In Zweden en Finland bestaat geen postmonopolie. In Duitsland, Nederland, Spanje, Italië en Denemarken ligt het voorbehouden gedeelte al onder het in de richtlijn toegestane maximum. In Duitsland ligt de grens nu bij 200 gram voor gewone post en bij 50 gram voor direct mail, terwijl in Nederland het monopolie niet op direct mail (binnen een enge definitie) van toepassing is en het gewichts-/prijsmaximum op 100 gram ligt (vanaf juni 2000). In Spanje valt alle lokale post en alle direct mail buiten het monopolie, terwijl ook in Italië het monopolie zich niet uitstrekt tot direct mail.
Dergelijke verschillen in aanpak dragen het gevaar in zich dat de interne markt wordt verstoord en gedestabiliseerd. Het is daarom noodzakelijk te zorgen voor een verdere geharmoniseerde openstelling van de markt, wat de trend is in een aanzienlijk aantal lidstaten.
De postrichtlijn verlangde slechts een zeer beperkte openstelling van de markt (brieven boven 350 gram of een prijs van vijfmaal het tarief voor de snelste standaardcategorie), maar leidde niet tot een echte concurrentie in de brievenpostmarkt omdat gemiddeld slechts 3% van de postinkomsten van de openbare exploitanten werd opengesteld. Het zetten van een belangrijke stap werd dus tot een latere fase van het in de richtlijn overeengekomen tijdschema uitgesteld. Handhaving van afwijkende nationale voorschriften ten aanzien van het voorbehouden gebied leidt tot een situatie waarin de interne markt op het gebied van het vrij verrichten van diensten en de vrije vestiging nog moet worden voltooid.
In feite tonen de ontwikkelingen sinds de publicatie van de postrichtlijn aan dat er nog steeds belangrijke dispariteiten bestaan tussen de verschillende leveranciers van de universele dienst en tussen lidstaten, met name op drie gebieden:
- de maxima waarvoor een monopolie is toegestaan en die in veel lidstaten ruimschoots onder de 350 gram die de richtlijn toestaat, ligt (Denemarken, Duitsland, Spanje, Nederland, Italië, Zweden en Finland);
- de speelruimte voor leveranciers van de universele dienst om allianties met particuliere exploitanten aan te gaan;
- de kwaliteit van de dienst, met name op het gebied van het normale binnenlandse postverkeer en poststukken die in grote partijen worden aangeboden.
Sommige exploitanten hebben al een marktgerichte aanpak en hebben bedrijven in het buitenland opgekocht om daar uit te breiden. Dergelijke verschillen kunnen nog toenemen als gevolg van fusies tussen de belangrijkste bedrijven op het gebied van exprespost voor pakjes, vervoer en logistiek. Kleinere exploitanten kunnen evenwel regionale of anderssoortige strategische allianties vormen. Deze uiteenlopende ontwikkelingen leiden tot steeds grotere distorsies van de interne markt, zodat het nodig is nog meer veranderingen in de regelgeving aan te brengen om de voorwaarden voor de verlening van postdiensten te harmoniseren.
Sinds de postrichtlijn is er met name sprake van een golf van grensoverschrijdende aankopen door de actievere leveranciers van de universele dienst in deze sector op het gebied van verwante, door concurrentie gekenmerkte markten. De reden hiervoor is dat dergelijke (vooral publieke) exploitanten in toenemende mate hebben geprobeerd bedrijven te kopen die beschikken over een klantenkring, expertise en internationale netwerken op het gebied van exprespostdiensten, pakketpost en logistiek, teneinde te voldoen aan de toenemende vraag van klanten naar pan-Europese diensten en om de uitdaging van de directe concurrentie door particuliere exploitanten aan te nemen.
Sommige leveranciers van de universele dienst hebben ook gebruik gemaakt van hun nationale netwerk en hun grote goodwill om hun activiteiten op aan de eigenlijke postmarkt verwante markten uit te breiden tot gebieden zoals diensten met en toegevoegde waarde in verband met elektronische post (zoals de veilige elektronische overdracht van gecodeerde documenten), financiële diensten en de postbehandeling voor bedrijven (mailroom management).
Zeer belangrijk voor dit voorstel is het dat diverse leveranciers van de universele dienst ook al een gunstige uitgangspositie voor een opener binnenlandse en internationale brievenpostmarkt proberen te krijgen door aankopen en allianties (bv. de joint venture tussen TNT Post Group, UK Post Office en Singapore Post). Dergelijke ontwikkelingen tonen aan dat het bedrijfsleven sinds de richtlijn is vooruitgelopen op de toekomstige ontwikkeling van de brievenpostmarkt en dat het vooruitzicht van een toekomstige openstelling van de markt al een van de belangrijkste criteria was voor commerciële besluiten van sommige leveranciers van de universele dienst.
De toegenomen commerciële activiteiten van leveranciers van de universele dienst in combinatie met het feit dat er nog steeds grote binnenlandse monopolies bestaan, hebben geleid tot meer ongerustheid over de naleving van de concurrentieregels, en met name over beweringen dat met subsidies wordt geschoven van de voorbehouden naar de door concurrentie gekenmerkte sectoren. Er is een toenemend aantal klachten van particuliere exploitanten en leveranciers van de universele dienst zelf over beweerde concurrentievervalsende praktijken en niet-gerechtvaardigde staatssteun. De voortdurende bescherming van een groot gedeelte van de binnenlandse markt van leveranciers van de universele dienst is op de middellange termijn niet houdbaar omdat het berust op het minst dynamische gedeelte van de markt en op een regelgeving die is gebaseerd op de historische omvang van de postmonopolies. Bovendien bereiden de leveranciers van de universele dienst zich in ieder geval in toenemende mate voor op een toekomst waarin ze zowel op de binnenlandse als op de Europese markt met concurrentie te maken hebben.
De huidige herstructurering van de postsector leidt tot wijzigingen op het gebied van de werkgelegenheid. In het algemeen blijft de werkgelegenheid bij de leveranciers van de universele dienst in de meeste lidstaten de laatste jaren min of meer gelijk, afgezien van hier en daar een toe- of afname met, tussen 1995 en 1998, gemiddeld 0,4% per jaar. In twee gevallen nam de werkgelegenheid bij de leveranciers van de universele dienst aanzienlijk af: in Duitsland daalde het aantal voltijdequivalenten tussen 1995 en 1998 door vrijwillige afvloeiing met 45 000 (17%), terwijl Zweden in dezelfde periode een daling met 4 000 voltijdequivalenten (9%) kende. In één geval, Nederland, nam het aantal voltijdequivalenten met maar liefst 41 088 toe, voornamelijk als gevolg van de aankoop van de TNT-groep door de gevestigde exploitant.
Hoewel de invoering van nieuwe technologieën en de druk van de concurrentie bij de leveranciers van de universele dienst tot een lagere personeelsbezetting op het gebied van de traditionele diensten hebben geleid, zijn er bij hen ook nieuwe banen ontstaan die betrekking hebben op nieuwe diensten. Bovendien zijn er in de particuliere sector banen gecreëerd. Zo werden er alleen al in Duitsland in 1999 door particuliere exploitanten die als gevolg van een verdere openstelling van de markt nieuwe diensten hebben ontwikkeld, 5 000 voltijd- en deeltijdbanen gecreëerd, alsmede nog eens 11 000 deeltijdbanen met speciale contractuele voorwaarden. Weliswaar verloor de gevestigde exploitant een overeenkomstig aantal banen, maar deze verliezen hielden verband met productiviteitswinsten en een herstructurering.
1.3 Verdergaande openstelling van de markt voor concurrentie noodzakelijk Vermoedelijke ontwikkelingen
De verdere ontwikkeling van de elektronische post en de elektronische handel heeft een viertal gevolgen. Ten eerste zal dit leiden tot een vermindering van de brievenpost, vooral als er bij een voldoende penetratie van internet sprake zal zijn van een uitbreiding van het elektronisch bankieren en van elektronische direct mail. Ten tweede zal er sprake zijn van een op bepaalde punten geconcentreerde groei van de grensoverschrijdende hybride elektronische post, hoewel dit als gevolg van het recente Citicorp-arrest i enigszins beperkt zal blijven. Ten derde leidt de ontwikkeling van de elektronische handel tot een toename in de bestelling van het aantal pakjes en pakketten. Ten vierde zal de vraag naar diensten met een toegevoegde waarde die zijn toegesneden op bepaalde soorten klanten, toenemen.
Dit pleit ook voor een verbetering van de standaarddienst voor brieven en pakjes, teneinde het opdringen van de elektronische post ten koste van de omvang van de brievenpost te beperken, en voor het duidelijker tot uiting doen komen van het onderscheid tussen de gewone brievenpost en diensten met een toegevoegde waarde (zie punt 2.9.2).
Bij de besteldiensten zijn grote schaal- en diversificatievoordelen te behalen. Uit de ervaringen met de deregulering van de postmarkten blijkt dat handhaving en verbetering van deze dienst verenigbaar zijn met een geleidelijke invoering van concurrentie, op voorwaarde dat de leverancier van de universele dienst op commercieel en tariefgebied de nodige flexibiliteit bezit om binnen het kader van de concurrentiewetgeving te reageren. Met name door de betere financiële positie van de leveranciers van de universele dienst, hun voordelen op het gebied van ervaring en knowhow en het feit dat grote delen van de universele dienst al winstgevend zijn, is het mogelijk een groot gedeelte van de kosten van de universele dienst met inkomsten elders te compenseren. Bovendien geeft de postrichtlijn ook nu al toestemming voor een compensatiefonds ter dekking van eventuele extra kosten van de universele dienst die niet worden bestreken door het nieuw gedefinieerde voorbehouden gebied. Dit fonds is een van de belangrijkste waarborgen voor het voorstel.
Bovendien vragen enkele consumentenorganisaties al enige tijd om een openstelling van de brievenmarkt voor concurrentie. i Het BEUC heeft met name duidelijk gezegd voorstander te zijn van een volledige verdwijning van de postmonopolies in 2005, zodat de consumenten de mogelijkheid krijgen tussen de verschillende dienstverleners te kiezen en dezen te stimuleren hun kwaliteit te verbeteren. In het voorstel wordt rekening gehouden met het standpunt van het BEUC, maar ook met de noodzaak de leveranciers van de universele dienst een redelijke en evenredige aanpassingsperiode, inclusief een herzieningsfase, toe te staan. Aangezien diverse openbare exploitanten een rechtspositie krijgen waardoor de directe inmenging door de overheid in operationele en commerciële aangelegenheden kleiner wordt, hebben de gevestigde exploitanten profijt van een grotere commerciële vrijheid en bereiden zij zich voor op directe concurrentie, terwijl zij hun sociale rol bewaren en versterken.
Alleen als de leveranciers van de universele dienst efficiënter worden, in staat zijn om de concurrentie met andere communicatiemiddelen aan te gaan en vrij zijn om te diversifiëren en hun werkterrein naar aangrenzende markten uit te breiden, zullen ze in staat zijn de gebruikers te dienen en te zorgen voor de levensvatbaarheid van de sector op de lange termijn in het algemeen en van de universele dienst in het bijzonder.
Bij nieuwe regelgeving moet rekening worden gehouden met de snelle ontwikkeling van de technologie en de algemene structuur van de bedrijfstak omdat anders de werkgelegenheid in de sector steeds verder terugloopt en er niet uit zichzelf nieuwe werkgelegenheid voor in de plaats komt.
De leveranciers van de universele dienst zijn al begonnen met een onomkeerbaar veranderingsproces - dat ze nog sneller moeten voortzetten - dat hen in staat zal stellen gebruik te maken van de dynamiek van de interne markt.
Momenteel groeit de brievenpostmarkt, en in de afzienbare toekomst zal zij dit blijven doen (met naar schatting 2-3% per jaar), maar op een gegeven moment zal deze groei waarschijnlijk worden beïnvloed door technologische vervanging. Intussen ontstaan er nieuwe commerciële mogelijkheden (bv. als gevolg van de ontwikkeling van de elektronische handel), is de ontwikkeling gunstig voor een ruime openstelling van de interne markt voor postdiensten. Hierdoor zullen de leveranciers van de universele dienst in staat worden gesteld de groei van de markt te benutten om de maatregelen te nemen die nodig zijn om de concurrentie het hoofd te bieden.
Met het oog hierop moet dit voorstel haalbaar en redelijk zijn en de tijd geven die nodig is voor aanpassing.
Met het voorstel van de Commissie wordt beoogd verder te gaan op weg naar de voltooiing van de interne markt voor postdiensten, zonder de handhaving van de universele dienst, in overeenstemming met de richtlijn en de conclusies van de top van Lissabon, uit het oog te verliezen. Door de voordelen van de grotere concurrentie kan het niveau van de dienst, zowel wat de kwaliteit als wat de prijzen betreft, voor de postklanten worden verbeterd, waardoor de Europese economie sterker wordt. De beste manier om dit te bereiken is door op 1 januari 2003 een flinke stap in die richting te zetten en ook een tijdschema op te stellen voor de besluitvorming betreffende de verdere openstelling van de markt.
De Commissie is van oordeel dat de stap in 2003 voor de lidstaten zeker haalbaar is en dat deze met name gericht moet zijn op markten waar al sprake is van een zekere openstelling, en op de snelst groeiende marktsegmenten, waar de gevolgen van de concurrentie voor de leveranciers van de universele dienst door de groei van de markt kan worden gecompenseerd. De stap moet ook groot genoeg zijn om een effectieve concurrentie tot gevolg te hebben.
Voorts vindt de Commissie dat, in overeenstemming met de tijdens de top van Lissabon gestelde eisen, de beslissing over een verdere openstelling van de markt in 2003 moet worden gevolgd door een volgende stap op weg naar de voltooiing van de interne markt. Een voorstel hiertoe moet worden gedaan vóór eind december 2004 in aansluiting op een onderzoek eerder dat jaar.
Tegen deze achtergrond en met het oog op bovenstaande doelen is het volgens de Commissie van essentieel belang dat in dit voorstel de route wordt uitgestippeld voor de voortzetting van het moderniseringsproces voor de postsector, dat van start ging met de postrichtlijn. Een dergelijke aanpak is in overeenstemming met het doel van een open en competitieve interne markt, die wordt ondersteund door de conclusies van de top van Lissabon. Het is ook een noodzakelijk en passend antwoord op de behoeften van de gebruikers en van de Europese economie.
Dit voorstel behelst een wijziging van de postrichtlijn, die ten doel heeft een duidelijke koers en een tijdschema vast te stellen voor de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap, maar dan wel op ordelijke wijze, zodat de markt als geheel en de leveranciers van de universele dienst in het bijzonder voldoende tijd krijgen om het moderniseringsproces te voltooien en zich aan te passen aan een grotere mate van concurrentie in een stabiel en voorspelbaar regelgevingskader.
Dit voorstel voorziet dan ook in de voortzetting van de geleidelijke en beheerste openstelling van de interne markt voor postdiensten in nog eens twee etappes. De eerste, die op 1 januari 2003 moet beginnen, bestaat in een algemene verlaging van de huidige gewichts- en prijsmaxima voor bepaalde diensten die blijven voorbehouden, alsmede in de afschaffing van alle gewichts- en prijsmaxima voor uitgaand grensoverschrijdend postverkeer en exprespost.
De volgende fase van de openstelling van de markt zal op 1 januari 2007 beginnen. Dit betreft dan een verdere vermindering van de resterende exclusieve rechten die in overeenstemming met artikel 7 van de richtlijn aan de leveranciers van de universele dienst zijn verleend, waarbij alleen rekening moet worden gehouden met de noodzaak een universele dienst te handhaven. De omvang van de volgende stap moet door het Europees Parlement en de Raad uiterlijk op 31 december 2005 worden vastgesteld op basis van een voorstel van de Commissie dat uiterlijk 31 december 2004 moet worden ingediend op basis van een nieuw onderzoek van de sector. Dit onderzoek moet betrekking hebben op de handhaving van de universele dienst in een door concurrentie gekenmerkte omgeving.
Voorgesteld wordt om met ingang van 1 januari 2003 de in de postrichtlijn genoemde maxima voor de postdiensten die de lidstaten aan hun leverancier(s) van de universele dienst mogen voorbehouden voor zover dit nodig is voor de financiering van de universele dienst, te verlagen van het huidige niveau van 350 gram en vijfmaal het normale basistarief tot 50 gram en tweeënhalf maal het basistarief voor respectievelijk normale binnenlandse brievenpost, inkomende grensoverschrijdende brievenpost en direct mail en tot 0 gram voor uitgaande grensoverschrijdende brievenpost. Voor uitgaand grensoverschrijdend postverkeer en exprespost moet het huidige prijsmaximum worden afgeschaft.
De redenen voor de keus van de gewichtslimiet van 50 gram zijn:
De diensten die in het kader van de huidige postrichtlijn aan de leveranciers van de universele dienst mogen worden voorbehouden, maken in de Gemeenschap gemiddeld 70% van hun totale postinkomsten uit. Poststukken met een gewicht tussen 50 en 350 gram maken gemiddeld in de Gemeenschap 16% van de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten uit. Een dergelijke stap is daarom in overeenstemming met een geleidelijke en beheerste vermindering van de gewichts- en prijsmaxima, en groot genoeg om openbare exploitanten aan te moedigen zich aan de nieuwe marktomstandigheden aan te passen.
Slechts een klein gedeelte van de 16% die openstaat voor concurrentie, zal voor nieuwkomers toegankelijk zijn wegens de kosten en de tijd die nodig zijn om een parallel distributienetwerk op te zetten. Op basis van de ervaringen met postmarkten in een al meer door concurrentie gekenmerkte omgeving mag erop worden gerekend dat de gevestigde exploitanten op middellange termijn 80 tot 90% van de voor concurrentie opengestelde markt zullen behouden.
De door dit voorstel beoogde openstelling van de markt heeft een eenmalig effect op de werkgelegenheid: de daling van het aantal banen bij de openbare exploitanten, die het gevolg is van het huidige moderniseringsproces, zal 2,5% groter uitvallen. Bij een zeer beperkte aanpak van de liberalisering, waarbij gekozen wordt voor een maximum van 100 gram, zou de openstelling van de markt slechts 9% bedragen, terwijl dan toch nog de helft van de extra daling van het aantal banen zou doorgaan. Dit verschil in gevolgen voor de werkgelegenheid bij de openbare exploitanten kan de keuze voor een maximum van 100 gram niet rechtvaardigen; dit zou immers onvoldoende zijn wanneer wordt gekeken naar de werkelijke voordelen die de concurrentie dan oplevert en naar de vooruitzichten voor de werkgelegenheid op de middellange termijn bij de particuliere en openbare exploitanten (zie ook punt 2.8).
In de meeste landen wordt 50 gram als standaardstap voor het gewicht gebruikt, zodat er op operationeel vlak geen belangrijke technische aanpassingen nodig zijn. Ook is het gewicht hoog genoeg om te voorkomen dat de voorbehouden diensten door een kunstmatige verhoging van het gewicht per poststuk wordt ontweken.
2.3 Diensten waarvoor de gewichts-/prijsmaxima moeten worden afgeschaft:
In artikel 7 van de postrichtlijn wordt bepaald dat de Commissie bij haar onderzoek ter voorbereiding van dit voorstel ook aandacht moet besteden aan de mogelijkheid om het grensoverschrijdende postverkeer en direct mail met ingang van 1 januari 2003 open te stellen voor concurrentie.
- Direct mail
Ten aanzien van direct mail zijn de volgende punten van belang:
Direct mail dat per poststuk tussen 0 en 50 gram weegt i, maakt gemiddeld in de Gemeenschap 8% van de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten uit, waardoor een dergelijk voorstel in overeenstemming is met het doel van een geleidelijke en beheerste openstelling van de markt.
Direct mail is een snel groeiend, winstgevend segment (met een jaarlijkse groei van ongeveer 5% in volume en inkomsten), waar al sprake is van concurrentie met andere wijzen van communicatie. Al zes lidstaten hebben dit segment geheel of gedeeltelijk opengesteld voor concurrentie. De huidige en de voorspelde toename van direct mail (gedurende de komende zeven jaar +5% per jaar in volume en waarde) toont aan dat de omvang van direct mail in Europa per hoofd van de bevolking minder dan de helft bedraagt van die in de Verenigde Staten. Er is dus nog veel ruimte voor concurrenten die een aandeel in een groeimarkt willen zonder dat de universele dienst gevaar loopt door een ombuiging van belangrijke inkomsten. Deze stap geeft een nieuwe stimulans aan de omvang van direct mail en aan de verbetering van de kwaliteit waardoor de betrokken bedrijfstak als geheel de concurrentie met andere media beter zal aankunnen.
Desalniettemin erkent de Commissie dat een verlaging tot 50 gram, die elders is voorgesteld, al een aanzienlijke stap betekent. Bovendien bestaat ongeveer een derde van de 16% van de inkomsten uit postdiensten van de leveranciers van de universele dienst, die als gevolg van het maximum van 50 gram voor concurrentie wordt opengesteld, uit direct mail. De Commissie erkent dat bepaalde lidstaten die deze markt nog niet hebben opengesteld, de wens kunnen hebben direct mail onder het voorgestelde gewichtsmaximum te blijven voorbehouden voor zover dit nodig is om de universele dienst te garanderen. Om ervoor te zorgen dat de in 2003 te zetten stap 'geleidelijk en beheerst' is, stelt de Commissie op dit moment dan ook nog niet voor de rest van de directmailmarkt open te stellen voor concurrentie.
- Uitgaand grensoverschrijdend postverkeer
Wat het uitgaande grensoverschrijdende postverkeer betreft, is de Commissie van mening dat deze dienst, die in de meeste lidstaten de facto al geliberaliseerd is, het bestaande en nieuwe exploitanten van postdiensten mogelijk maakt partnerschappen met andere exploitanten in het buitenland te vormen om grensoverschrijdende post in de lidstaten te bezorgen en zo profijt te trekken van iedere nationale marktopenstelling voor post met een gewicht van minder dan 50 gram. Daarom stelt de Commissie de volledige liberalisatie van het uitgaande grensoverschrijdende postverkeer voor (het gaat hierbij om ongeveer 3% van de totale inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten) als onderdeel van de volgende fase van de openstelling van de markt in 2003.
- Inkomend grensoverschrijdend postverkeer
Wat het inkomende grensoverschrijdende postverkeer betreft, heeft de Commissie rekening gehouden met de argumenten a) dat de liberalisatie hiervan als gevolg van problemen in verband met de verificatie van de feitelijke herkomst van poststukken moeilijker kan zijn, en b) dat deze liberalisatie na verloop van tijd kan uitmonden in een verplaatsing van een gedeelte van de verzending van binnenlandse post in grote partijen naar een andere lidstaat (wat neerkomt op ongeveer 30% van het volume van de binnenlandse post), waardoor de gevolgen minder voorspelbaar worden. Bovendien kan in bepaalde lidstaten (met name in Luxemburg, Ierland en Griekenland) een bovengemiddeld niveau van het inkomende grensoverschrijdende postverkeer de gevolgen van deze openstelling in deze fase voor de leveranciers van de universele dienst in die lidstaten onevenredig veel groter maken. Voor de volgende fase van de openstelling van de postmarkt in 2003 stelt de Commissie dan ook voor niet over te gaan tot de openstelling van de markt voor inkomend grensoverschrijdend postverkeer.
- Exprespostdiensten
De ervaring heeft geleerd dat de criteria betreffende de toegevoegde waarde die worden toegepast op de limiet voor exprespostdiensten buiten het voorbehouden gebied, aanvechtbaar zijn. De Commissie is geconfronteerd met een aantal gevallen waar dit tot problemen leidde. Ook is gebleken dat dergelijke diensten in een beperkt aantal gevallen beneden de prijslimiet kunnen worden geleverd. Het effect van deze maatregel wordt geschat op minder dan 1% van de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten.
Door al deze maatregelen wordt de openstelling van de markt overeenkomstig de postrichtlijn voortgezet, terwijl een groot gedeelte van de inkomsten uit de diensten die thans maximaal voorbehouden kunnen worden, behouden blijven. Na de goedkeuring van de nieuwe gewichtslimiet van 50 gram en de volledige openstelling van de markt voor uitgaand grensoverschrijdend postverkeer en exprespost, is gemiddeld in de Gemeenschap nog steeds 50% van de totale inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten afkomstig uit het gebied dat maximaal kan worden voorbehouden, tegen nu nog 70%.
Dit betekent dat de voorgestelde maatregelen neerkomen op een 20% grotere openstelling van de markt (wat de inkomsten betreft) dan onder de huidige richtlijn, wat een redelijke, evenredige en afdwingbare tussenstap is die alle leveranciers van de universele dienst voldoende tijd (vijf jaar) zal geven om zich voor te bereiden op een volgende grote stap naar de verwezenlijking van de interne markt voor postdiensten. Gezien de huidige economische gegevens vormen deze maatregelen dan ook geen gevaar voor het financiële evenwicht van de leveranciers van de universele dienst.
Volgende fase van de openstelling van de markt op 1 januari 2007
Met het oog op de levensvatbaarheid van de universele dienst en de voortdurende groei en ontwikkeling van de postsector als geheel is het belangrijk nu al een tijdschema voor verdere stappen naar de voltooiing van de postmarkt vast te stellen. Een volledig operationele, concurrerende interne markt voor postdiensten:
- zorgt door middel van innovatie en de stimulans die concurrentie diensten in ontwikkeling geeft, overal in de Gemeenschap voor de dynamiek die noodzakelijk is voor de voortdurende ontwikkeling van een moderne en efficiënte postsector. Uit recente marktontwikkelingen is gebleken dat het vooruitzicht van een openstelling van de markt zelf al een stimulans voor verandering vormt, mits dit vooruitzicht reëel en overtuigend is. Het is van essentieel belang dat alle leveranciers van de universele dienst met de voorbereidingen voor de aanpassing aan een commerciëler en concurrerender omgeving beginnen;
- biedt de mogelijkheid om kosten van de universele dienst die niet door een betere dienstverlening en een grotere prijsflexibiliteit kunnen worden gedekt, te financieren door middel van een compensatiefonds en/of een vergunningenstelsel, waardoor de toekomst van de universele dienst volledig wordt veilig gesteld;
- stimuleert de bestaande exploitanten van postdiensten en nieuwkomers op de markt om in de sector te investeren en nieuwe diensten te ontwikkelen, wat bij het ontbreken van een tijdschema niet zou gebeuren;
- biedt de beste voorwaarden voor stimulering van de toekomstige samenwerking van de postdiensten met andere diensten, waardoor de postsector volledig in de informatiemaatschappij wordt geïntegreerd en zijn aandeel in de grotere communicatie- en logistiekmarkt kan behouden;
- draagt ertoe bij dat openbare en particuliere exploitanten van postdiensten overal in de Gemeenschap hun diensten bij gelijkwaardige toegangsvoorwaarden kunnen aanbieden, zodat exploitanten uit lidstaten die hun binnenlandse postmarkt voor de concurrentie hebben opengesteld niet te kampen hebben met een concurrentienadeel doordat ze op die markt moeten concurreren met exploitanten uit andere lidstaten waar de binnenlandse markt door een voorbehouden gebied afgeschermd blijft;
- stimuleert de leveranciers van de universele dienst het concurrentievermogen van hun basisdiensten te vergroten met het oog op de steeds groter wordende uitdaging van alternatieve, niet-fysieke (dus elektronische) wijzen van bestelling;
- vermindert het gevaar van concurrentieverstoringen als gevolg van het feit dat leveranciers van de universele dienst de dominante positie die zij op grond van de nationale postmonopolies hebben, uitbreiden tot nevenmarkten, zoals de financiële dienstverlening of diensten waarbij de fysieke bestelling wordt gecombineerd met andere, niet-postale prestaties, zoals logistiek en opslag of hybride postdiensten;
- voldoet aan de vraag van pan-Europese ondernemingen naar een enkele partner op postgebied die aan al hun behoeften terzake kan voldoen;
- garandeert de voltooiing van de interne markt voor postdiensten binnen een redelijk tijdschema, zodat alle burgers en bedrijven, ongeacht waar zij in de Gemeenschap wonen, onder vergelijkbare voorwaarden toegang hebben tot een universele postdienst van een steeds even hoge kwaliteit.
De openstelling van de markt zal daarom een positief effect hebben op de gehele economie en bijdragen tot de economische integratie en de sociale samenhang van de Gemeenschap.
Daarom wordt in dit voorstel bepaald dat op 1 januari 2007 een nieuwe stap naar openstelling van de markt moet worden gezet. De omvang ervan moet uiterlijk op 31 december 2005 worden vastgesteld op basis van een voorstel van de Commissie, dat na een onderzoek van de sector op 31 december 2004 moet zijn ingediend. Bij het onderzoek van de Commissie moet handhaving van de universele dienst in een door concurrentie gekenmerkte omgeving centraal staan.
2.6 Vermoedelijke gevolgen van een verdere openstelling van de markt voor de leveranciers van de universele dienst
Wanneer men ervan uitgaat dat er verder geen verandering in de regelgeving plaatsvindt, zullen volgens de prognoses de belangrijkste sectoren van de postactiviteit van de leveranciers van de universele dienst in het huidige voorbehouden gebied in de periode van 2000 tot en met 2007 met gemiddeld 2,2% per jaar in volume en inkomsten toenemen.
Zelfs wanneer de regelgeving zich intussen zodanig ontwikkelt dat er in 2007 sprake is van een volledige openstelling van de markt en er in 2003 een maximum van 50 gram is ingevoerd, zullen de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst volgens de prognoses nog met 2,3% per jaar toenemen.
Uit deze prognoses blijkt ook dat er zelfs bij een eventuele volledige openstelling van de markt in 2007 sprake zal zijn van een groei in de totale activiteiten van de leveranciers van de universele dienst. Dergelijke voorspellingen zijn vergelijkbaar met een totale groei van de postmarkt in de afgelopen drie jaar met ongeveer 3% per jaar.
De kosten van de extra belasting in verband met de universele dienst in commercieel niet-aantrekkelijke gebieden worden geschat op gemiddeld 5% van de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst uit postdiensten. Men mag er niet van uitgaan dat er in een commercieel kader voor een groot gedeelte van de kosten die verband houden met de universele dienst, geen voorzieningen mogelijk zijn. Eventuele extra kosten van de universele dienst die niet worden gedekt door de inkomsten uit het voorbehouden gebied, kunnen uit een compensatiefonds worden gefinancierd.
De financiële situatie van de leveranciers van de universele dienst is de laatste jaren aanzienlijk verbeterd. Op één na spelen ze quitte, terwijl sommige zodanig grote winsten boeken dat ze zelfs omvangrijke aankopen in andere lidstaten kunnen doen. Deze ontwikkeling zal zich in de toekomst voortzetten als zij hun productiviteit en de kwaliteit van hun dienstverlening overeenkomstig de bestaande richtlijn verbeteren. Door de gestage groei van de postmarkt en de betere financiële prestaties van de leveranciers van de universele dienst als gevolg van een grotere productiviteit kan worden voorzien in ten minste een groot gedeelte van de op een commerciële basis geleverde universele dienst.
Bovendien mag men de voordelen van de gevestigde exploitanten op gebieden als ervaring, netwerk, schaalvoordelen, diversificatie, knowhow, image en loyaliteit van de klantenkring niet uit het oog te verliezen, want voor concurrenten is het moeilijk snel hierover te kunnen beschikken. In het bijzonder vormt een universeel postnetwerk een belangrijke troef ten opzichte van de concurrentie, vooral omdat dit moeilijk te reproduceren valt, zodat het een extra drempel vormt die nieuwkomers moeten overwinnen, willen ze hun marktaandeel aanzienlijk zien toenemen.
Bij de per 1 januari 2003 vereiste omvang van de openstelling van de markt kunnen de lidstaten desgewenst nog steeds een aanzienlijk gebied voorbehouden aan hun leverancier(s) van de universele dienst, bij wijze van compensatie voor eventuele kosten in verband met hun universeledienstverplichtingen die niet kunnen worden gefinancierd uit hun inkomsten uit commerciële activiteiten, zodat ze zich kunnen voorbereiden op de verdere openstelling van de markt.
Uit de ervaringen die zijn opgedaan in lidstaten waar de openstelling van de markt voor brievenpost al verder gevorderd is, blijkt dat moderne en efficiënte posterijen in een door concurrentie gekenmerkte omgeving zelf een universele dienst kunnen verzorgen op het niveau dat door de postrichtlijn wordt vereist; ze rekenen hierbij op de voordelen die hun universele postnetwerk en hun goede image in het land bieden. Ook is er geen bewijs dat een omvangrijke openstelling van de markt de vereiste 'betaalbare prijzen' in gevaar brengt. In sommige gevallen kunnen uniforme tarieven gemakkelijk gewijzigd worden in een 'uniforme tariefstructuur', waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende categorieën gebruikers, zoals dat nu gewoonlijk al het geval is voor zakelijke klanten.
In ieder geval verplicht de huidige postrichtlijn de lidstaten ertoe hun tarieven zodanig vast te stellen dat ze meer kostengericht zijn. Uit de ervaring die in Zweden (waar de postmarkt in 1994 volledig voor de concurrentie is opengesteld) en Spanje (waar de lokale post al zeer lang is geliberaliseerd) is opgedaan, blijkt dat het uniforme tarief voor individuele klanten ondanks een volledige of omvangrijke openstelling van de markt tot nu toe nog niet door de leveranciers van de universele dienst is afgeschaft. De postrichtlijn verplicht niet tot een star uniform tarief voor alle klanten, wat in dit voorstel tot uiting komt. Er zij op gewezen dat de inkomsten uit de postdienst in hoofdzaak afkomstig zijn van zakelijke klanten die aanzienlijke kortingen krijgen.
De leveranciers van de universele dienst in de EU hebben onlangs, op één na, een overeenkomst gesloten over betaling voor de bestelling van grensoverschrijdende post. Hiervoor heeft de Commissie hen afgelopen jaar vrijstelling gegeven uit hoofde van artikel 86, lid 3, van het Verdrag. In bepaalde gevallen is het gevolg hiervan dat er een eind komt aan het tot nu toe uniforme tarief voor zowel binnenlandse als grensoverschrijdende post in de EU. Op deze wijze passen sommige exploitanten het beginsel van de afstemming van de tarieven op de kosten toe op het internemarktgebied, en het zou niet logisch zijn om voor het binnenlandse voorbehouden gebied een ander beginsel toe te passen.
Bovendien behoeven de lidstaten niet noodzakelijkerwijze de meest stringente grenswaarden op de universele dienst toe te passen. Er kan worden gedacht aan een lagere en minder kostbare limiet, mits deze gelijk is aan of hoger is dan de in de postrichtlijn overeengekomen gegarandeerde dienst. Zo kan een lidstaat thans een hogere gewichtslimiet voor de universele dienst hebben dan het vereiste minimum of meer dan één bestelling per dag.
De klanten (particulieren zowel als het bedrijfsleven) vragen steeds vaker om betrouwbaarder standaarddiensten of beter op hun behoeften afgestemde diensten met een toegevoegde waarde. De verdere ontwikkeling van dergelijke diensten met een toegevoegde waarde, zoals het volgen en opsporen van brievenpost of de garantie dat een poststuk vóór een bepaalde datum of tijd wordt besteld, zal tot gevolg hebben dat de omvang van het postverkeer en de inkomsten van de leveranciers van de universele dienst omhoog gaan, waarmee een gedeelte van eventuele extra kosten als gevolg van hun universeledienstverplichtingen kan worden bestreken.
De postrichtlijn biedt nu al de mogelijkheid om de universele dienst te handhaven met andere methoden, die de concurrentie minder beperken dan een voorgehouden gebied en die mogelijk zullen blijven wanneer ze volledig gerechtvaardigd zijn. Dit behelst, zoals gezegd, in het bijzonder de mogelijkheid dat lidstaten een compensatiefonds oprichten wanneer volgens hen universeledienstverplichtingen een oneerlijke financiële belasting voor hun leverancier(s) van de universele dienst vormen, terwijl ze ook het verlenen van een vergunning aan een exploitant van een postdienst kunnen koppelen aan universeledienstverplichtingen. Uiteindelijk is de mogelijkheid voor de lidstaten een compensatiefonds voor de universele dienst op te richten en andere exploitanten met een vergunning te vragen daaraan een bijdrage te leveren, een belangrijke waarborg voor de handhaving van de universele dienst, ongeacht wat er gebeurt met het marktaandeel van de leveranciers van de universele dienst.
Om te voorkomen dat compensatiefondsen of de koppeling van verplichtingen aan het verkrijgen van een vergunning de concurrentie belemmeren of zelfs geheel onmogelijk maken, bevat dit voorstel een bepaling die de Commissie verplicht tot een onderzoek van de empirische kostengegevens op basis waarvan de bijdragen voor een opgericht of voorgesteld compensatiefonds zijn vastgesteld, en op grond waarvan wordt besloten of deze kunnen worden goedgekeurd of dat er wijzigingen moeten worden verlangd.
Binnen het in dit voorstel vastgestelde tijdschema voor een verdere openstelling van de markt hebben de lidstaten ruimschoots tijd om de noodzakelijke veranderingen aan te brengen, zowel op operationeel als op wetgevingsvlak, teneinde ervoor te zorgen dat de financiële levensvatbaarheid van de leverancier van de universele dienst op langere termijn behouden blijft door een verbetering van zijn concurrentievermogen.
Momenteel werken er ongeveer 1,3 miljoen personen bij de leveranciers van de universele dienst en nog eens zo'n 400 000 bij particuliere exploitanten van postdiensten.
Waarschijnlijk zal de geleidelijke vermindering van de totale werkgelegenheid in de sector van de laatste jaren zich tot 2007 voortzetten omdat de gevolgen van de winst die met een toegenomen efficiëntie wordt gemaakt, groter zijn dan de gevolgen van de marktgroei. Geschat wordt dat de werkgelegenheid in de sector als geheel in de periode tussen 1997 en 2007 met ongeveer 8,4% afneemt, ongeacht een eventuele verdere openstelling van de markt.
Van de vijf oorzaken voor verandering (vraag, gebruik van elektronische middelen, organisatorische veranderingen, automatisering/nieuwe technologieën en liberalisatie) heeft de invoering van concurrentie waarschijnlijk de kleinste invloed op de werkgelegenheid. De winst die met modernisering wordt behaald, in de vorm van blijvende werkgelegenheid, moet worden vergeleken met de kosten van weinig of niets doen, namelijk stagnatie en uiteindelijk een onomkeerbare aftakeling.
Deels is dit een gevolg van het feit dat de andere oorzaken voor verandering in de sector al een belangrijke rol in de herstructurering van de postsector spelen en dit ook zullen blijven doen, ongeacht of sprake is van een verdere openstelling van de markt of niet.
Wanneer men kijkt naar de jongste geschiedenis van leveranciers van de universele dienst zoals TNT Post Group en Deutsche Post AG, die de laatste jaren beide op uitgebreide schaal hebben geherstructureerd en gemoderniseerd, ziet men dat er in het eerste geval sprake was van een toename van de werkgelegenheid, terwijl in het tweede geval het aantal banen wel afnam, maar zonder dat er gedwongen ontslagen vielen.
Het in dit voorstel genoemde tijdschema voor een geleidelijke openstelling van de markt - waarbij op 1 januari 2003 een tussenstap met een beheerste en bescheiden openstelling van de markt wordt gemaakt en men in 2007 verder gaat met de liberalisatie - biedt de leveranciers van de universele dienst de extra tijd die zij nodig kunnen hebben om hun personeel op de nieuwe door concurrentie gekenmerkte omgeving voor te bereiden, onder meer met behulp van uitgebreide programma's voor de omscholing en overplaatsing van personeel met het oog op de toekomstige marktbehoeften in de verschillende sectoren van de postmarkt en haar nevenactiviteiten waarin de exploitanten van postdiensten actief zijn.
Het is belangrijk erop te wijzen dat, indien men in de openbare sector niet onder druk van de openstelling van de markt voortgaat met de modernisering en herstructurering van de markt, er ernstig gevaar bestaat dat er, op een tijdstip dat nu nog niet gemakkelijk kan worden voorspeld, sprake zal zijn van een aanzienlijke, plotselinge en onomkeerbare daling in de vraag naar traditionele postdiensten. Deze vraag zou zich op andere communicatiemiddelen richten en zou vooral betrekking hebben op de groeiende reclamemarkt, de zakelijke post en de bankcorrespondentie. Wanneer nu niets of te weinig wordt gedaan, ontstaat er een gunstig klimaat voor een versnelde daling van de werkgelegenheid bij de traditionele postdiensten.
Op middellange tot lange termijn kan alleen de ontwikkeling van een dynamische, flexibele en kosteneffectieve postdienst de overleving en de bloei van de sector ondanks de nieuwe technologische uitdagingen garanderen. Deze voortdurende aanpassing, die zal worden bevorderd omdat er van concurrentie sprake is, zal ervoor zorgen dat moderne en efficiënte postdiensten zich in de informatiemaatschappij staande kunnen houden en dat niet alleen de huidige banen behouden blijven, maar dat er ook nieuwe banen worden gecreëerd.
Men mag niet uit het oog verliezen dat het bij het tijdschema voor de openstelling van de markt in dit voorstel gaat om maximumtermijnen waarbinnen de lidstaten maatregelen moeten nemen om hun postmarkt open te stellen voor de toenemende concurrentie van andere wijzen van communicatie. Uit de structuur van de postrichtlijn (met name artikel 26, lid 1) en uit het Verdrag zelf komt duidelijk naar voren dat de lidstaten hun markt verder en sneller mogen openstellen dan in het regelgevingskader van de Gemeenschap wordt verlangd. In veel lidstaten is dit inderdaad het geval geweest. Het in dit voorstel opgenomen tijdschema moet daarom worden gezien als een uiterste termijn waarbinnen de openstelling van de markt moet plaatsvinden; het is bestemd voor landen die meer tijd nodig hebben om zich aan te passen.
De laatste jaren zijn er allerlei speciale diensten ontwikkeld die afwijken van de normale brievenpost en zijn afgestemd op de specifieke behoeften van de klant (bv. exprespost of andere speciale diensten waarbij prestaties met een toegevoegde waarde worden aangeboden die door de traditionele postdienst niet worden aangeboden). Soms worden deze diensten aangeboden tegen lage prijzen, die mogelijk zijn door de zeer gerichte en gespecialiseerde aard van dergelijke diensten. Deze voorbeelden tonen aan dat de prijs per eenheid van een specifieke dienst niet langer een betrouwbare indicator voor de toegevoegde waarde van een dienst behoeft te zijn.
Speciale diensten, waarmee iedere dienst wordt bedoeld die duidelijk onderscheiden is van de normale universele brievenpost, waarmee aan speciale behoeften van de klanten wordt voldaan en waarbij extra prestaties worden aangeboden die door de universele dienst niet worden aangeboden, kunnen niet als 'universeel' worden aangemerkt en kunnen derhalve volgens de huidige richtlijn niet tot het voorbehouden gebied behoren, ongeacht de prijs- en gewichtsmaxima. Gezien de marktontwikkelingen is het daarom gewenst dit onderscheid te versterken door in de nieuwe richtlijn een definitie op te nemen van dergelijke speciale (niet-conventionele) diensten, inclusief exprespostdiensten. Daarom wordt voorgesteld artikel 2 van de richtlijn te wijzigen, wat ook doorwerkt in de voorgestelde nieuwe redactie van artikel 7.
De postrichtlijn biedt een lidstaat de mogelijkheid een compensatiefonds op te richten wanneer de universeledienstverplichting van artikel 3 volgens die lidstaat een oneerlijke financiële belasting van de leverancier van de universele dienst betekent. Omdat een dergelijk fonds of iedere andere vorm van door de staat voor dit doel beschikbaar gestelde middelen elementen van overheidssteun kan bevatten, noemt de richtlijn in een overweging de aanmeldingsvereisten voor dergelijke steun uit hoofde van artikel 87, lid 1, en artikel 88, lid 3, van het Verdrag.
Gezien de speciale tarieven die de leveranciers van de universele dienst wegens vermeden kosten aan zakelijke klanten en andere verzenders van post in grote partijen aanbieden en omdat er sprake is van klachten op dit gebied tegen bepaalde gevestigde exploitanten, moet duidelijk worden gemaakt dat bij de toepassing van deze speciale tarieven en van alle voorwaarden dienaangaande de beginselen van transparantie en non-discriminatie altijd in acht moeten worden genomen. Deze beginselen moeten natuurlijk even strikt van toepassing zijn op alle diensten van de leveranciers van de universele dienst zelf, die van dergelijke tarieven profiteren. In de richtlijn wordt daarom expliciet geëist dat deze beginselen in acht worden genomen, en ook dat speciale tarieven ook beschikbaar moeten zijn voor niet-zakelijke klanten die hun post onder soortgelijke omstandigheden versturen.
Omdat leveranciers van de universele dienst hun activiteiten, met name door aankopen en allianties, steeds vaker uitbreiden tot door concurrentie gekenmerkte gebieden, het voorbehouden gebied beperkt is en er de laatste jaren klachten zijn gerezen tegen bepaalde gevestigde exploitanten, is het nodig in de rekeningen een strikte scheiding tussen de voorbehouden en de niet-voorbehouden diensten te handhaven en vast te stellen wat de extra kosten van de universele dienst zijn.
Een leverancier van de universele dienst moet zijn door concurrentie gekenmerkte postdiensten kostendekkend aanbieden; subsidiëring van niet onder de universele dienst vallende, door concurrentie gekenmerkte diensten door het voorbehouden gebied is verboden. Wanneer voor deze door concurrentie gekenmerkte diensten wel een universeledienstverplichting bestaat, mag de subsidie niet meer bedragen dan nodig is om de extra kosten van de universele dienst te dekken. Wanneer een dergelijke regel in overeenstemming met de postmededeling, in de richtlijn staat, kan dit helpen bij de voorkoming van de concurrentieproblemen die in diverse recente klachten aan de Commissie aan de orde zijn gekomen. De Commissie stelt daarom voor artikel 12 van de richtlijn te wijzigen en de nationale regelgevende instanties op postgebied te verplichten voorschriften hiertoe vast te stellen en de Commissie hiervan op de hoogte te stellen.
Het voorstel wijzigt artikel 19 in dier voege dat klachtenprocedures voor gebruikers van de universele dienst op dezelfde wijze ook gelden voor gebruikers van andere postdiensten dan de universele dienst.
2.9.7 Vervallen van de postrichtlijn wanneer een beslissing over de volgende fase van de openstelling van de markt ontbreekt
Dit voorstel voorziet in een wijziging van artikel 27 in dier voege dat de postrichtlijn tot 31 december 2006 van kracht blijft, tenzij uit hoofde van het gewijzigde artikel 7 anders wordt besloten. Met het oog hierop moeten de bestaande bepalingen van de postrichtlijn worden aangepast.
In artikel 23 van de postrichtlijn wordt bepaald dat de Commissie uiterlijk op 31 december 2000 aan het Europees Parlement en de Raad een verslag over de toepassing van de oorspronkelijke richtlijn moet voorleggen, waarin aandacht wordt besteed aan de ontwikkeling van de sector, en in het bijzonder aan de economische, sociale, technologische en werkgelegenheidsaspecten en aan de kwaliteit van de dienst. Dit onderzoek biedt de mogelijkheid de ervaringen met de toepassing van de huidige postrichtlijn in de praktijk te toetsen en eventuele andere kwesties aan de orde te stellen die op communautair niveau moeten worden geregeld om een doeltreffende functionering van de interne markt te waarborgen.
Artikel 1 wijzigt de postrichtlijn als volgt:
a) Artikel 2 wordt aangevuld met een definitie van de speciale diensten die geen deel uitmaken van de standaardbrievenpost en derhalve buiten het gebied vallen dat kan worden voorbehouden.
b) Artikel 7 wordt vervangen door een nieuw artikel waarin de nieuwe gewichts- en prijsmaxima worden vastgesteld, alsmede de diensten waarop ze van toepassing kunnen blijven. Tevens bevat het artikel bepalingen omtrent een tweefasige aanpak van de verdere openstelling van de markt.
i) Met ingang van 1 januari 2003 worden de prijs- en gewichtsmaxima voor de postdiensten die de lidstaten aan hun leverancier(s) van de universele dienst kunnen blijven voorbehouden, verlaagd van hun huidige niveau (vijfmaal het openbare tarief van brievenpost van de laagste gewichtsklasse van de snelste standaardcategorie en 350 gram) tot tweeënhalf maal het openbare tarief en 50 gram voor normale brievenpost en voor direct mail, terwijl ze volledig worden afgeschaft voor alle uitgaande grensoverschrijdende brievenpost en alle exprespostdiensten.
ii) Uiterlijk op 31 december 2005 zullen het Europees Parlement en de Raad een besluit nemen over een volgende stap naar de openstelling van de postmarkt met ingang van 1 januari 2007. Dit besluit zal worden gebaseerd op een voorstel dat de Commissie vóór eind 2004 moet hebben ingediend op basis van een onderzoek van de sector waarbij vooral aandacht wordt besteed aan de handhaving van de universele dienst in een door concurrentie gekenmerkte omgeving. Wanneer dit besluit niet wordt genomen, zal de gewijzigde postrichtlijn vanaf 31 december 2006 niet langer van toepassing zijn.
c) Aan artikel 9 wordt een nieuw lid 6 toegevoegd, waarin wordt bepaald dat leveranciers van de universele dienst die speciale tarieven hanteren, bijvoorbeeld voor diensten voor het bedrijfsleven, aanbieders van grote partijen post of expediteurs van post van verschillende klanten, de beginselen van transparantie en non-discriminatie moeten toepassen ten aanzien van zowel de tarieven als de voorwaarden dienaangaande. Verder moet in deze tarieven rekening worden gehouden met de vermeden kosten en moeten deze tarieven en de voorwaarden dienaangaande op dezelfde wijze worden toegepast op gelijkwaardige diensten van de leveranciers van de universele dienst zelf. Ten slotte bepaalt het nieuwe lid dat dergelijke tarieven ook beschikbaar moeten zijn voor niet-zakelijke klanten die onder soortgelijke omstandigheden van de post gebruik maken.
d) Aan artikel 12 wordt een streepje toegevoegd, waarbij wordt bepaald dat de nationale regelgevende instanties op postgebied voorschriften moeten vaststellen om ervoor te zorgen dat de leveranciers van de universele dienst geen gelden uit het voorbehouden gebied van de universele dienst gebruiken om het niet-voorbehouden gebied te subsidiëren; dit is alleen toelaatbaar wanneer een dergelijke subsidiëring aantoonbaar absoluut noodzakelijk is om te voldoen aan de specifieke universeledienstverplichtingen die zijn opgelegd in het door concrrentie gekenmerkte gebied. Voorgeschreven wordt dat deze regels aan de Commissie moeten worden gemeld.
e) Aan artikel 19, eerste alinea, wordt een zin toegevoegd, waarin wordt bepaald dat de vereiste klachtenprocedures ook moeten gelden voor gebruikers van postdiensten die niet onder de universele dienst vallen.
Artikel 2 bevat standaardbepalingen over de omzetting van de richtlijn in het nationale recht van de lidstaten, wat voor 1 januari 2003 moet zijn voltooid.
Artikel 3 betreft de inwerkingtreding van de richtlijn.
Artikel 4 geeft aan dat de richtlijn is gericht tot de lidstaten.