Toelichting bij COM(2000)489-2 - Wijziging van de richtlijnen op het gebied van maritieme veiligheid en preventie van verontreiniging door schepen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)489-2 - Wijziging van de richtlijnen op het gebied van maritieme veiligheid en preventie van verontreiniging door schepen. |
|---|---|
| bron | COM(2000)489   |
| datum | 15-09-2000 |
1. Het beleid van de Gemeenschap op het gebied van maritieme veiligheid bestaat nog niet zo lang. De grondslag is gelegd in de mededeling van de Commissie van 24 februari 1993 'Een gemeenschappelijk beleid inzake de veiligheid op zee' i. In dit stuk wordt een ambitieus beleid voorgesteld dat de veiligheid van schepen, bemanningen en passagiers wil verhogen en de preventie van verontreiniging van de zee moet verbeteren.
Het handelen van de Gemeenschap op het gebied van de maritieme veiligheid houdt rekening met de mogelijke respons ten aanzien van deze problemen door de internationale instellingen die zich bezig houden met het opstellen van de regels op het gebied van de veiligheid van de scheepvaart, het voorkomen van vervuiling en de werk- en leefomstandigheden aan boord van schepen.
Daarom worden in het bij de mededeling van de Commissie van 24 februari 1993 gevoegde kaderprogramma een aantal maatregelen opgesomd die voornamelijk tenuitvoerlegging en eventueel aanvulling beogen van de normen die zijn opgesteld door de voornaamste internationale organisaties: Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO).
2. Het actieprogramma omvat een reeks wettelijke maatregelen op een groot aantal met maritieme veiligheid en bescherming van het mariene milieu verband houdende gebieden. Het grootste deel van dit wetgevingsprogramma, namelijk meer dan twaalf richtlijnen en verordeningen over een periode van vijf jaar, is nu reeds afgewerkt.
De aanpassing van de reeds vastgestelde verordeningen en richtlijnen aan de ontwikkelingen van de internationale normen en de technische vooruitgang vormen voor de Commissie en de lidstaten een belangrijk werkterrein.
De aanpassing van de communautaire wetgeving hangt sterk af van de nieuwe regels die op internationaal vlak worden goedgekeurd. Deze internationale regels zijn meestal van technische aard en moeten als gevolg van de snelle technologische ontwikkelingen op het gebied van scheepsbouw, uitrusting, navigatie en communicatie frequent worden gewijzigd. Voorts tekent zich de laatste jaren een zeer duidelijke tendens af van verbreiding van normen en uitbreiding van de internationale wetgeving naar nieuwe gebieden (geïntegreerd beheerssysteem, sociale omstandigheden aan boord, enz.).
3. De communautaire wetgeving op het gebied van maritieme veiligheid moet regelmatig worden aangepast in verband met wijzigingen of protocollen van internationale verdragen, nieuwe resoluties of bestaande codes en technische voorschriften.
Omdat het hier om regels van technische aard gaat, voorzien de basisbesluiten, verordeningen of richtlijnen van de Raad over het algemeen in de mogelijkheid deze veranderingen via de zogeheten 'comitéprocedure' door te voeren .
4. De eerste maatregel die na de publicatie van de mededeling van 24 februari 1993 werd aangenomen was een richtlijn van de Raad: Richtlijn 93/75/EEG betreffende de minimumeisen voor schepen die gevaarlijke of verontreinigende goederen vervoeren en die naar of uit de zeehavens van de Gemeenschap varen i. Artikel 12 van deze richtlijn voorziet in de oprichting van een regelgevend comité, een comité van het type III(a), overeenkomstig Besluit 87/373/EEG van de Raad van 13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden i.
Richtlijn 93/75/EEG heeft betrekking op het vervoer over zee van gevaarlijke stoffen. Ondanks de uiteenlopende en zeer gediversifieerde doelstellingen i wordt in de meeste later aangenomen verordeningen en richtlijnen van de Raad verwezen naar het bij artikel 12 van Richtlijn 93/75/EEG opgerichte comité. Slechts voor vier verordeningen en richtlijnen is er een specifiek comité i opgericht.
De huidige situatie laat te wensen over. Hoewel het algemeen beroep dat op het bij Richtlijn 93/75/EEG opgerichte comité gedaan wordt een zekere mate van eenvormigheid waarborgt, leidt dit toch tot gebrek aan transparantie, en het is verwarrend voor de lidstaten wanneer er onderwerpen op de agenda staan die niets met het vervoer van gevaarlijke goederen te maken hebben (bijv. veiligheid van passagiersschepen, havenstaatcontrole van schepen).
5. Dat het belangrijk is om één enkel comité voor de behandeling van vraagstukken met betrekking tot maritieme veiligheid te hebben, was reeds onderstreept in de mededeling van de Commissie van 24 februari 1993, waar in het actieprogramma expliciet sprake is van de oprichting van een comité maritieme veiligheid.
De Commissie zegt in haar mededeling dat men door de oprichting van zo'n comité de nodige samenhang zou kunnen brengen in de tenuitvoerlegging van geplande communautaire maatregelen op het gebied van maritieme veiligheid. De comitéprocedures in het kader van de op dit gebied vastgestelde richtlijnen en verordeningen hebben één ding gemeen: zij gaan hoofdzakelijk over opname in het communautair recht van de wijzigingen en bijwerkingen van de door het communautair recht overgenomen internationale verdragen en internationale instrumenten.
In de op 8 juni 1993 i aangenomen resolutie heeft de Raad 'in principe haar goedkeuring gehecht aan de oprichting van een comité maritieme veiligheid overeenkomstig Besluit 87/373/EEG van de Raad van 13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden. Dit comité heeft de volgende taken:
a) centralisering van de taken van de krachtens genoemd besluit in het kader van de huidige of toekomstige wetgeving op het gebied van maritieme veiligheid opgerichte comités;
b) de Commissie bijstaan en adviseren in alle vraagstukken met betrekking tot maritieme veiligheid en preventie of beperking van milieuverontreiniging door maritieme activiteiten.
De oprichting van een comité maritieme veiligheid leidt niet alleen tot een rationeler gecentraliseerde uivoering van taken, maar hij heeft ook praktische voordelen, zoals minder vergaderingen en uiteindelijk vermindering van de aan organisatie en verloop van de comitévergaderingen verbonden kosten.
6. Het onderhavige voorstel beoogt niet alleen vervanging van de vijf bestaande comités door het comité maritieme veiligheid. Het voorziet ook in vervanging van de op Besluit 87/373/EEG gebaseerde, krachtens bestaande verordeningen en richtlijnen geldende regelgevingsprocedure door een nieuwe regelgevingsprocedure, die onlangs is ingesteld bij Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden i.
Besluit 1999/468/EG vereenvoudigt de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie en zorgt voor meer inspraak in en betere voorlichting van het Europees Parlement en het publiek over de uitoefening van die uitvoeringsbevoegdheden, met name over de werkzaamheden van de comités.
Derhalve zijn in onderhavig voorstel de bestaande bepalingen van de communautaire wetgeving op het gebied van maritieme veiligheid gewijzigd, en komt in plaats van de comités van type III (a) een comité dat werkt volgens de regelgevingsprocedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG van de Raad.
7. Bij de keuze van de juridische vorm van het besluit tot oprichting van het comité maritieme veiligheid en toepassing van de regelgevingsprocedure op de communautaire wetgeving heeft de Commissie zich gehouden aan het beginsel van vormovereenkomst.
De comités zijn opgericht krachtens twee verschillende soorten besluiten, namelijk verordeningen en richtlijnen van de Raad. Het beginsel van vormovereenkomst houdt in dat de bepalingen van de geldende verordeningen door een verordening, en de bepalingen van de geldende richtlijnen door een richtlijn moeten worden gewijzigd volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 251 van het Verdrag.
Het onderhavige voorstel omvat dus een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het comité maritieme veiligheid en wijziging van de geldende verordeningen alsmede een voorstel tot richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de geldende richtlijnen van de Raad door opname van een verwijzing naar het comité maritieme veiligheid.
Tenslotte stelt de Commissie voor om via het voorstel tot wijziging van de geldende richtlijnen enkele redactionele onvolkomenheden recht te zetten in de Richtlijnen 94/57/EG (classificatiemaatschappijen) en 98/18/EG (veiligheid van passagiersschepen).
8. Het onderhavige voorstel moet bovendien een oplossing bieden voor een zeer netelig en ingewikkeld probleem in verband met de relatie tussen de communautaire rechtsorde en de internationale rechtsorde. Dit probleem is aan de dag getreden bij de uitvoering door de lidstaten van door de Raad op het gebied van maritieme veiligheid aangenomen verordeningen en richtlijnen.
De communautaire wetgeving beoogt de toepassing van internationale regels die van kracht zijn op het moment dat het besluit in kwestie wordt vatgesteld. Derhalve worden naar gelang van de wijzigingen van de internationale regels verordeningen of richtlijnen van de Commissie (of soms van de Raad) vastgesteld om het communautaire recht aan deze wijzigingen aan te passen.
Bij de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden ziet de Commissie zich gesteld voor een 'timing'probleem. De IMO keurt in een hoog tempo wijzigingen op internationale verdragen, resoluties en bestaande codes goed, die op internationaal vlak snel van kracht worden. Onder meer vanwege de lange interne procedures komt de aanpassing van de communautaire wetgeving volgens de comitéprocedure over het algemeen pas na de inwerkingtreding van genoemde wijzigingen op internationaal vlak. Bij richtlijnen is deze 'tussentijd' nog langer door de lange omzettingstijd.
Daar komt nog bij dat bepaalde lidstaten de internationale wijzigingen sneller in hun nationale wetgeving opnemen dan de communautaire wetgeving; in bepaalde gevallen gebeurt dat door een automatische aanpassingsclausule ("glijdende verwijzing").
Deze laatste praktijk is niet in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht. In beginsel zijn de lidstaten niet gemachtigd tot invoering in intern recht of toepassing van wijzigingen van een internationaal instrument, zolang die wijzigingen niet in de desbetreffende communautaire wetgeving zijn opgenomen (een en ander vloeit voort uit het beginsel van voorrang van 'communautair recht').
In de praktijk verloop er nagenoeg stelselmatig tijd tussen de datum van inwerkingtreding op internationaal vlak en de datum van inwerkingtreding in de Gemeenschap.
9. Dit is in vele opzichten een vervelende situatie, zowel voor de lidstaten als voor de Commissie zelf:
-De lidstaten kunnen bijna niet anders dan een inbreuk begaan, hetzij op Gemeenschapsrecht, wanneer zij in hun nationale wetgeving internationale wijzigingen opnemen die nog niet door de Gemeenschap zijn goedgekeurd, hetzij op het internationaal recht, aangezien zij in principe verplicht zijn hun internationale verplichtingen die voortvloeien uit de inwerkingtreding van verdragen en de wijzigingen daarvan na te leven.
-Deze situatie maakt het de lidstaten nogal moeilijk om internationale veiligheidsregels in hun nationaal recht op te nemen. Dit geldt helemaal, wanneer volgens het recht van een lidstaat wijzigingen van internationaal recht automatisch van toepassing zijn in het nationaal recht, zonder dat zij rechtstreeks in nationale wetgeving worden omgezet. Door het verbod dat een lidstaat is opgelegd om de meest recente versie van een internationaal verdrag toe te passen kan hij deze wetgevingstechniek van 'automatische' opname van internationaal recht niet meer gebruiken. De betrokken lidstaat zal onderscheid moeten maken tussen de bepalingen van een internationale wijziging die buiten het toepassingsgebied van een richtlijn of verordening vallen en de bepalingen die wel door een geldende richtlijn of verordening worden bestreken: laatstgenoemde bepalingen mogen niet in het nationaal recht worden opgenomen, zolang de desbetreffende communautaire wetgeving nog niet is gewijzigd.
-Het naast elkaar bestaan van op internationaal vlak geldende regels, die door derde landen worden toegepast, en daarvan afwijkende communautaire regels, die gebaseerd zijn op vroegere versies van die internationale regelgeving, is voor de nationale overheden en voor al dan niet onderdanen van de Gemeenschap zijnde particulieren een bron van verwarring en rechtsonzekerheid ten aanzien van de aard van de toe te passen regels.
-De gevolgen zijn nadelig voor de maritieme veiligheid en de bescherming van het milieu, aangezien de internationale wijzigingen die in principe een verhoging van de veiligheidsnormen betekenen met vertraging door de lidstaten worden toegepast, omdat het Gemeenschapsrecht hen dwingt om voor een bepaalde tijd een oudere versie van een internationaal instrument toe te passen. Dit betekent negatieve beeldvorming voor de Gemeenschap, die daardoor te boek staat als een regio waar achterhaalde of minder strenge normen worden toegepast.
-Het risico kan bestaan dat het aan de lidstaten opgelegde verbod om de strengere recente internationale wijzigingen toe te passen in strijd is met het gegeven dat de communautaire wetgeving vaak minimumnormen vaststelt die de lidstaten de mogelijkheid laat om om veiligheids- of milieuredenen strengere normen toe te passen.
-Bij de Commissie en bij de lidstaten ontwikkelt zich een omvangrijke bureaucratie. De Commissie moet heel vaak de desbetreffende richtlijnen of verordeningen wijzigen in verband met op internationaal niveau aangebrachte wijzigingen (hetgeen over het algemeen meermalen per jaar gebeurt). Deze wijzigingen, waaraan aanzienlijke administratieve kosten zijn verbonden, zijn soms van zuiver formele aard, en bestaan onder meer uit aanpassing van de data van de geldende versies van de door de wetgeving bedoelde internationale verdragen (voorbeelden hiervan zijn de Richtlijnen 96/39/EG, 97/34/EG en 98/74/EG tot wijziging van Richtlijn 93/75/EEG). De hele procedure moet nog eens worden overgedaan door de maritieme overheden van de lidstaten bij de opname in nationaal recht van de op communautair vlak vastgestelde wijzigingen.
10. De huidige situatie is zonder meer onbevredigend. Een versnelling van de aanpassing van de communautaire wetgeving is uiterst moeilijk te realiseren in verband met de termijnen van de interne procedures leidende tot de vaststelling van een wettelijk besluit volgens de comitéprocedure. Wat eigenlijk zou moeten gebeuren, is de inwerkingtreding van een internationale en een communautaire wijziging te laten samenvallen, hetgeen moeilijk te realiseren is door de ongelijkheid van de internationaal geldende termijnen voor inwerkingtreding (over het algemeen zes maanden na de goedkeuring van een wijziging, via de stilzwijgende aanvaardingsprocedure) en de tijd die normalerwijs nodig is voor de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van genoemde internationale wijzigingen via de communautaire wetgeving. De interne termijnen zijn onder meer de tijd die nodig is voor een voorafgaande diepgaande bestudering van de internationale wijzigingen, de opstelling van een ontwerp-richtlijn of verordening van de Commissie, de raadpleging van het comité, de goedkeuring van de tekst door de Commissie en dan nog de tijd die gewoonlijk wordt uitgetrokken voor de toepassing van de nationale omzettingsmaatregelen (12 tot 18 maanden na de inwerkingtreding van het Gemeenschapsbesluit).
11. De Commissie stelt voor de gelegenheid van de oprichting van een comité maritieme veiligheid aan te grijpen om een juridisch aanvaardbare oplossing voor te stellen, die aan het verlangen van de lidstaten en de Commissie naar een samenhangende en doeltreffende toepassing van de op het niveau van de Gemeenschap ingevoerde internationale maatregelen tegemoet zou kunnen komen.
De oplossing is de lidstaten toe te staan de meest recente versies van de internationale wijzigingen toe te passen na het nemen van bepaalde voorzorgsmaatregelen (mechanisme van voorafgaande conformiteitscontrole) waarmee zonodig onaanvaardbaar gebleken wijzigingen van het toepassingsgebied van een richtlijn of verordening kunnen worden uitgesloten.
12. Dit betekent dat eerst de bepalingen van verordeningen of richtlijnen moeten worden aangegeven waarmee naar internationale instrumenten wordt verwezen. Hierbij zijn drie scenario's mogelijk:
-Sommige communautaire bepalingen bevatten een lijst met definities van de termen die worden gebruikt in het juridisch gedeelte of de bijlage van het betreffende besluit. Hierop staan meestal de internationale instrumenten vermeld die in het kader van de richtlijn van toepassing zijn, waarbij dan wordt aangegeven dat deze instrumenten 'van kracht zijn op de datum van aanneming van deze richtlijn' of in geval van een wijziging, op een latere datum.
-In andere communautaire bepalingen worden delen of specifieke bepalingen van verdragen of andere internationale instrumenten letterlijk overgenomen.
-In andere bepalingen wordt dan weer volstaan met een verwijzing naar een internationaal instrument of een deel daarvan, dat verklaard wordt van toepassing te zijn in het kader van het communautair besluit.
13. In het eerste geval kan door opname van een definitie van een internationaal instrument in een communautair besluit het internationaal instrument worden aangegeven dat door dat communautair besluit geheel of gedeeltelijk van toepassing moet worden. Zo'n definitie bestaat uit twee onderdelen:
-de verklaring van het acroniem dat gewoonlijk ter aanduiding van een internationaal verdrag wordt gebruikt (bijvoorbeeld 'Marpol' betekent 'het internationaal verdrag van 1973 ter voorkoming van verontreiniging door schepen, als gewijzigd bij het protocol van 1978'); de bedoeling is ook om door vermelding van het acroniem in plaats van de volledige titel van het desbetreffende internationaal instrument de rest van het communautair besluit gemakkelijker leesbaar te maken;
-de vermelding van de datum van de versie van het internationaal instrument die voor de toepassing van de richtlijn in aanmerking moet worden genomen.
De definitie heeft niet tot doel of tot gevolg, dat alle bepalingen van het bedoelde internationaal instrument in het Gemeenschapsrecht worden geïntroduceerd dan wel dat de lidstaten tot toepassing van deze bepalingen worden verplicht.
Dus dat in artikel 2 van Richtlijn 93/75/EEG de IMDG-code wordt gedefinieerd als 'de internationale code voor het vervoer van gevaarlijke stoffen ..... zoals die geldt op 1 januari 1997', betekent natuurlijk niet dat daardoor de IMDG-code in het Gemeenschapsrecht wordt ingevoerd, en dat de lidstaten verplicht worden alle bepalingen daarvan toe te passen. Bijvoorbeeld Richtlijn 93/75/EEG verplicht de lidstaten niet tot naleving van de voorschriften betreffende het stouwen of scheiden van pakketten, die geen verband houden met het doel van de richtlijn. De bepalingen van de IMDG-code die bindend zijn geworden door de richtlijn zijn opgenomen in bijlage I (notificatie van het IMDG-nummer van de vervoerde goederen).
De definities in de communautaire besluiten zijn dus eigenlijk geen 'operationele' bepalingen waaruit duidelijke verplichtingen voor de lidstaten voortvloeien: de internationale regels voor de toepassing waarvan de lidstaten moeten zorgen worden aangegeven in andere bepalingen van het betreffende communautair besluit.
In dit verband is de vermelding van de datum niet meer dan een onderdeel van de definitie van een internationaal instrument, en heeft geen rechtstreekse gevolgen voor de inhoud van de door het communautair besluit opgelegde verplichtingen.
De Commissie acht vermelding van de precieze datum van een versie van een internationaal instrument niet nodig. Een verwijzing naar de van kracht zijnde versie van een internationaal instrument, d.i. de laatste van toepassing zijnde versie van dit instrument i volstaat.
Deze definitie omvat in principe de laatste wijzigingen van een internationale tekst. De in onderstaand punt 16 beschreven vrijwaringsclausule kan echter leiden tot uitsluiting uit het toepassingsgebied van de beschouwde richtlijn of verordening van bepaalde omstreden bepalingen van een internationale wijziging. Daarom dient omwille van de juridische duidelijkheid te worden aangegeven dat de in het communautaire besluit gegeven definitie van een internationaal instrument onverminderd de op grond van de vrijwaringsclausule genomen maatregelen is.
14. In het tweede geval wil de Gemeenschap duidelijk bepaalde nauwkeurig aangegeven bepalingen van een verdrag of een internationale resolutie binnen de Gemeenschap verplicht stellen. Die internationale bepalingen worden opgenomen in het juridisch gedeelte of in een bijlage en vormen een integrerend deel van de beschouwde richtlijn of verordening.
De lidstaten mogen in principe niet de meest recente internationale wijzigingen toepassen zolang die nog niet in het desbetreffende communautair besluit zijn opgenomen. De in een verordening of richtlijn vermelde internationale normen zijn nu Gemeenschapsrechtelijke bepalingen geworden en blijven bestaan tot aan hun eventuele wijziging door een later Gemeenschapsbesluit.
Als een wijziging internationaal in werking treedt en door de internationale scheepvaartwereld wordt toegepast schept dat geen bijzondere moeilijkheden. Het mag duidelijk zijn dat de lidstaten in deze situatie alleen het niet onder de communautaire wetgeving vallend gedeelte van de nieuwe wijzigingen kunnen aanvaarden en toepassen, dat daardoor in zekere zin een 'lex specialis' wordt ten opzichte van het geldend internationaal recht.
In de praktijk probeert de Commissie zoveel mogelijk het tijdsverschil met het internationaal recht te beperken door regelmatig de desbetreffende basisbesluiten te wijzigen. Als een internationale wijziging zou leiden tot de invoering van voor de Gemeenschap onaanvaardbare wijzigingen, zou niet-invoering in de betreffende communautaire wetgeving al voldoende zijn om de vroegere bepalingen in de Gemeenschap van kracht te laten blijven.
15. In het derde scenario daarentegen, wanneer in een besluit naar een internationale tekst wordt verwezen, wordt iedere wijziging van die internationale tekst automatisch in de communautaire wetgeving opgenomen bij ontstentenis van een verwijzing naar een op een welbepaalde datum van kracht zijnde versie van het internationaal besluit. Hoewel de internationale wijzigingen in de praktijk in principe de internationale veiligheidsnormen aanscherpen, blijft het toch in theorie mogelijk dat nieuwe internationale normen de facto het niveau van de veiligheid verlagen of onverenigbaar blijken met andere van kracht zijnde bepalingen van de maritieme wetgeving van de Gemeenschap.
16. Het is noodzakelijk om een procedure van voorafgaande conformiteitscontrole in te stellen, die de garantie biedt dat een internationale wijziging die rechtstreeks in strijd is met de wetgeving of het gemeenschappelijk beleid op het gebied van de maritieme veiligheid dan wel de veiligheidsnormen afzwakt, niet op communautair vlak zal kunnen worden ingevoerd.
Wanneer zich een dergelijke situatie voordoet wordt het comité maritieme veiligheid op initiatief van de Commissie of van een lidstaat met spoed bijeengeroepen om passende maatregelen te nemen.
Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit een expliciete uitsluiting van het toepassingsgebied van het communautair besluit van de bepalingen van een verdragswijziging of een door de IMO aangenomen resolutie die in strijd is met de communautaire wetgeving. In zo'n geval zal het basisbesluit moeten worden gewijzigd door een richtlijn of verordening van de Gemeenschap, naar gelang van toepassing, na spoedberaad met het comité maritieme veiligheid.
Hoe deze conformiteitscontroleprocedure zou kunnen werken zullen wij aan de hand van het volgende voorbeeld illustreren: Volgens een bepaling van Richtlijn 95/21/EG betreffende de havenstaatcontrole van schepen moeten de inspecteurs die belast zijn met inspecties aan boord van schepen de procedures toepassen die uitvoerig staan beschreven in bijlage I bij het Memorandum van Parijs inzake de havenstaatcontrole van schepen. Als nu enkele bepalingen in een recente wijziging van dit memorandum ernstige moeilijkheden zouden veroorzaken, zou via de conformiteitscontroleprocedure Richtlijn 95/21/EG moeten worden gewijzigd met de bepaling dat de inspecteurs de procedures van bijlage I van het Memorandum van Parijs moeten toepassen, met uitzondering van de, duidelijk aangegeven, bepalingen X, Y of Z. Op die manier is er dan geen kans op verwarring of rechtsonzekerheid ten aanzien van de aard van de uitgesloten bepalingen van een internationale wijziging.
17. Van essentieel belang is dat met de conformiteitscontroleprocedure met spoed specifieke maatregelen kunnen worden vastgesteld. De tijd die ligt tussen de goedkeuring van een internationale wijziging en de inwerkingtreding daarvan kan zeer kort zijn. De conformiteitscontroleprocedure kan, gerekend vanaf het besluit om het comité bijeen tot roepen tot de eventuele vaststelling van een specifieke maatregel (zoals de uitsluiting van omstreden internationale wijzigingen uit het toepassingsgebied van een richtlijn), maanden in beslag nemen.
In de eerste plaats dienen dus voorzorgsmaatregelen genomen te worden om te voorkomen dat in die tussentijd bepaalde eenzijdige initiatieven de uitkomst van de lopende procedure in gevaar kunnen brengen. Om te voorkomen dat de vaststelling van specifieke maatregelen volgens de conformiteitscontroleprocedure in gevaar komt moet de Commissie de lidstaten kunnen vragen de omstreden maatregel op internationaal niveau niet aan te nemen en geen maatregelen van nationaal recht te nemen met het oog op de toepassing van de omstreden wijziging.
Een lidstaat dient zich dus te onthouden van:
- het starten van een ratificatieprocedure of
- het wijzigen van zijn nationale wetgeving,
terwijl hij zeker niet mag beginnen met de rechtstreekse toepassing van de desbetreffende internationale wijziging. Laatstgenoemd scenario is mogelijk bij wijziging van bepaalde internationale codes, waneer er bij de lidstaten op internationaal vlak op wordt aangedrongen om ze zo spoedig mogelijk na de goedkeuring te gaan toepassen; in die gevallen wordt er geen extra termijn voor de inwerkingtreding toegestaan.
18. Een speciaal scenario kan zich voordoen bij wijzigingen van internationale verdragen die door de IMO worden aangenomen volgens de procedure van stilzwijgende goedkeuring. Deze procedure is door de IMO ingesteld als remedie tegen de traagheid van de traditionele verdragswijzigingsprocedures. Terwijl volgens die procedures een wijziging pas in werking kon treden na door een aantal partijen te zijn aanvaard, treedt volgens de nieuwe procedure een wijziging (die meestal bij resolutie van een IMO-comité wordt aangenomen) op een gegeven datum in werking, tenzij door een bepaald aantal partijen vóór die datum bezwaren tegen deze wijziging worden ingebracht.
Zeker bij dit scenario van wie zwijgt stemt toe is het belangrijk dat de Gemeenschap expliciet stelling neemt tegen een internationale wijziging die in strijd is met de communautaire wetgeving. Een dergelijke stap van de Gemeenschap heeft alleen zin als zij wordt gedaan voordat de wijziging internationaal van kracht wordt. Vooral in dit scenario moet het probleem dus met spoed aan het comité maritieme veiligheid worden voorgelegd, om tijdig een communautaire gedragslijn uit te stippelen, en zo de lidstaten in staat te stellen binnen de termijn hun bezwaar tegen de internationale ontwerpwijziging kenbaar te maken.
De voorstellen tot wijziging van de internationale instrumenten zullen dus snel en zorgvuldig worden bestudeerd op hun verenigbaarheid met het communautair recht of het maritieme veiligheidsbeleid, zodra ze zijn aangenomen, of zelfs nog eerder, zodra de inhoud van de voorgestelde maatregelen voldoende nauwkeurig vaststaat. Deze bestudering dient niet alleen door de Commissie maar ook door de lidstaten te geschieden, die derhalve ook over het recht beschikken om een spoedbijeenkomst van het comité maritieme veiligheid te verzoeken. Een spoedprocedure rechtvaardigt ook dat de op grond van artikel 5, lid 6 van Besluit 1999/468/EG aan de Raad verleende maximumtermijn van drie maanden waarbinnen over de door de Commissie voorgestelde maatregelen moet worden beslist (bij gebrek aan een advies of afwijzend advies van het comité) wordt verkort tot één maand.
Het is mogelijk dat het verzet van de Gemeenschap tegen een internationale wijziging niet volstaat om de inwerkingtreding daarvan tegen te houden. Indien een omstreden wijziging ondanks alles toch internationaal in werking zou treden, ontstaat dezelfde situatie als bij onverenigbaarheid van Gemeenschapsbesluiten met van kracht zijnde internationale besluiten; de aangenomen internationale wijziging zal wel op internationaal vlak maar niet in de Gemeenschap van toepassing zijn.
19. Onderstreept moet worden dat de conformiteitscontroleprocedure in principe uiterst zelden zal moeten worden toegepast. De kans dat een internationale wijziging een verlaging van het veiligheidsniveau ten opzichte van de bestaande normen met zich meebrengt is in de praktijk heel klein. De algemene tendens is juist dat de veiligheidsnormen worden uitgebreid of aangescherpt. Toch blijft het wel mogelijk dat een internationale wijziging rechtstreeks of indirect leidt tot verlaging van het niveau van de veiligheidsvoorschriften.
20. De voorgestelde aanpak is in vergelijking met de gebruikelijke praktijk in zoverre origineel dat de wijzigingen worden opgenomen door toevoeging aan de bestaande tekst: in het hier voorliggende geval is de enige bevoegdheid die de Raad aan de Commissie delegeert dat zij de wijzigingen van internationale verdragen die niet stroken met de doelstellingen van een maritiem veiligheidsbeleid kan uitsluiten van het toepassingsgebied van het Gemeenschapsbesluit. Indien de Commissie niet optreedt, zullen de wijzigingen automatisch binnen het toepassingsgebied van het Gemeenschapsbesluit komen te vallen.
Deze delegatie van bevoegdheid valt binnen het stricte kader van artikel 202, derde streepje van het Verdrag (voormalig artikel 145 EG). Voorts wordt de aldus aan de Commissie verleende bevoegdheid beperkt tot maritieme veiligheid, een gebied waarop de internationale normen voornamelijk van technische aard zijn.
Inhoudsopgave
- Motivering van de voorgestelde maatregel
- 22.b) Valt het voorgenomen optreden uitsluitend onder de bevoegdheid van de Gemeenschap of tevens gedeeltelijk onder de bevoegdheid van de lidstaten-
- 23.c) Wat is, uitgaande van de middelen van de Gemeenschap en van de lidstaten, de meest efficiënte oplossing-
- 24.d) Welke concrete meerwaarde levert het voorgenomen optreden van de Gemeenschap op en wat zouden de kosten zijn als dit optreden achterwege blijft-
- 25.e) In welke vorm kan de Gemeenschap optreden (aanbeveling, financiële steun, regeling, wederzijdse erkenning)-
- 26.f) Is een uniforme regelgeving nodig of kan worden volstaan met een richtlijn met algemene doelstellingen, waarbij de uitvoering aan de lidstaten worden overgelaten-
- INHOUD VAN HET VOORSTEL
- ARTIKELSGEWIJS COMMENTAAR
- Artikel 2
- Artikel 3
- Artikel 4
- Artikel 5
- Artikelen 6 tot en met 8
- Artikel 9
- II - VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN HOUDENDE WIJZIGING VAN DE RICHTLIJNEN BETREFFENDE MARITIEME VEILIGHEID EN VOORKOMING VAN VERONTREINIGING DOOR SCHEPEN
- Artikelen 2 tot en met 10
- Artikelen 11, 12 en 13
EN
21.a) Wat zijn de doelstellingen van het voorgenomen optreden, gelet op de verplichtingen van de Gemeenschap, en wat is de communautaire dimensie van het probleem (hoeveel lidstaten zijn er bijvoorbeeld bij betrokken en welke oplossing is tot op heden gevolgd)-
De beoogde maatregel past in het kader van het communautair beleid inzake maritieme veiligheid. Doelstellingen van de maatregel zijn toepassing van de bepalingen van Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, en vergemakkelijking en vereenvoudiging van de aanpassing van genoemde wetgeving aan de ontwikkelingen op het gebied van het desbetreffende internationaal recht.
22.b) Valt het voorgenomen optreden uitsluitend onder de bevoegdheid van de Gemeenschap of tevens gedeeltelijk onder de bevoegdheid van de lidstaten-
De maatregel omvat toepassing op een welbepaald gebied (maritieme veiligheid) van de in artikel 202 van het Verdrag omschreven voorwaarden betreffende de mogelijkheid voor de Raad om aan de Commissie bevoegdheden te verlenen ter uitvoering van de regels die hij stelt. Voorts beoogt de maatregel de uitvoering te vergemakkelijken van het communautair beleid op een gebied waar door de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheden delen.
23.c) Wat is, uitgaande van de middelen van de Gemeenschap en van de lidstaten, de meest efficiënte oplossing-
Gezien de 'institutionele' aard van deze maatregel is alleen uitvoering op communautair niveau denkbaar.
24.d) Welke concrete meerwaarde levert het voorgenomen optreden van de Gemeenschap op en wat zouden de kosten zijn als dit optreden achterwege blijft-
Met de geplande maatregel wil de Commissie voldoen aan de verplichting die zij zich zelf heeft opgelegd om alle communautaire wetgeving bij te werken in het licht van Besluit 1999/468/EG van de Raad betreffende de 'comitologie'. Bovendien zal de uitvoering van de wijzigingen van de internationale verdragen voor de lidstaten makkelijker worden gemaakt en zal de Commissie niet meer zo vaak de basisbesluiten van de wetgeving op het gebied van de maritieme veiligheid behoeven te wijzigen.
Zonder deze maatregel zal juridische verwarring ontstaan en logge bureaucratie als gevolg van het naast elkaar bestaan van volgens de oude procedures van Besluit 87/373/EEG werkende comités en de nieuwe wettelijke maatregelen waarbij een comité volgens de regels van Besluit 1999/468 werkt.
Verder zou het achterwege blijven van een maatregel tot gevolg hebben dat de communautaire wetgeving en daardoor ook de nationale wetgeving vaak zal achterlopen op de internationale wetgeving en dat het veiligheidsniveau in de Gemeenschap dus minder hoog zal zijn dan in de rest van de wereld.
25.e) In welke vorm kan de Gemeenschap optreden (aanbeveling, financiële steun, regeling, wederzijdse erkenning)-
Gezien de doelstellingen van het optreden en op grond van het beginsel van vormovereenkomst mogen de bestaande verordeningen alleen worden gewijzigd door middel van een verordening en de bestaande richtlijnen met een richtlijn.
26.f) Is een uniforme regelgeving nodig of kan worden volstaan met een richtlijn met algemene doelstellingen, waarbij de uitvoering aan de lidstaten worden overgelaten-
Zoals reeds in bovenstaand punt is aangegeven wordt de keuze van type wetgeving bepaald door de doelstellingen van de maatregel en de juridische aard van de hierdoor gewijzigde instrumenten.
27. Onderstaande wetsvoorstellen beogen de oprichting van een comité maritieme veiligheid ter vervanging van de comités die nu in het kader van de verordeningen en richtlijnen van de Raad op het gebied van de maritieme veiligheid functioneren. Voorts hebben de voorstellen tot doel de latere aanpassing van verordeningen en richtlijnen op het gebied van maritieme veiligheid aan de ontwikkelingen van het internationaal recht te vergemakkelijken.
Er worden hier twee afzonderlijke voorstellen gedaan:
-Een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad, dat voorziet in de oprichting van een comité maritieme veiligheid, de vaststelling van procedures voor de werking van dat comité en de afbakening van zijn werkterrein. Het voorstel omvat ook een wijziging van de bestaande verordeningen op het gebied van de maritieme veiligheid om rekening te houden met de oprichting van genoemd comité en om de latere aanpassing van de verordeningen aan de ontwikkeling van de internationale wetgeving op het gebied van maritieme veiligheid gemakkelijker te maken.
-Een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de bestaande richtlijnen op het gebied van de maritieme veiligheid, om ze aan te passen aan de oprichting van genoemd comité maritieme veiligheid en om latere bijwerking van die richtlijnen te vergemakkelijken.
28. In het onderhavig voorstel is geen effectbeoordelingsformulier opgenomen, omdat het voorstel geen gevolgen heeft voor het bedrijfsleven. Voorts was het ook niet nodig om een financieel memorandum op te stellen, aangezien het voorstel niet zal leiden tot verhoogde uitgaven en dankzij de positieve effecten van een efficiëntere taakverdeling van de comités en de verwachte vermindering van het aantal comitévergaderingen waarschijnlijk zelfs een gunstig financieel effect zal hebben.
I - VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BETREFFENDE HET COMITÉ MARITIEME VEILIGHEID EN HOUDENDE WIJZIGING VAN DE VERORDENINGEN OP HET GEBIED VAN MARITIEME VEILIGHEID EN VOORKOMING VAN VERONTREINIGING DOOR SCHEPEN
Artikel 1
In dit artikel wordt de doelstelling van de verordening geformuleerd: oprichting van een comité maritieme veiligheid dat de taken van de bestaande comités centraliseert, en vereenvoudiging van de aanpassing van de communautaire wetgeving aan de veranderingen van de voornaamste verdragen, resoluties en andere overeenkomsten die op internationaal vlak in werking zijn getreden.
Dit artikel bevat de definities van de belangrijkste termen die in de verordening gebruikt worden. Het geeft met name een opsomming van alle communautaire besluiten, verordeningen en richtlijnen waarop de oprichting van het comité maritieme veiligheid van invloed is.
Dit artikel voorziet in de oprichting van een regelgevend comité, het zogeheten comité maritieme veiligheid, en omschrijft de voor dit comité geldende procedures, onder verwijzing naar Besluit 1999/468/EG. Het comité maritieme veiligheid oefent de bevoegdheden uit waarover zij reeds op grond van de geldende communautaire wetgeving beschikte. Daaraan wordt toegevoegd de mogelijkheid om de onderhavige verordening te wijzigen, en op de lijst van bedoelde verordeningen en richtlijnen de nieuwe besluiten van de Gemeenschap op te nemen die na de vaststelling van deze verordening van kracht zullen worden.
Dit artikel geeft een beschrijving van het conformiteitscontrolemechanisme, dat ervoor moet zorgen dat wijzigingen van internationale verdragen of resoluties die verlaging van het niveau van de communautaire normen tot gevolg zullen hebben door het comité maritieme veiligheid bestudeerd kunnen worden. Op initiatief van de Commissie of op verzoek van een lidstaat kan een spoedvergadering van het comité maritieme veiligheid worden belegd om de gewraakte wijzigingen te onderzoeken en uitspraken te doen over eventuele passende communautaire maatregelen. Bij wijze van voorzorgsmaatregel krijgt de Commissie ook de mogelijkheid om eventueel de lidstaten te vragen alle initiatieven die aanvaarding of toepassing van de betreffende internationale wijziging beogen op te schorten of uit te stellen.
Dit artikel beschrijft de aan het comité maritieme veiligheid verleende bevoegdheden. Het zijn bevoegdheden waarover het reeds op grond van de geldende verordeningen en richtlijnen beschikte. Voorts zal het comité maritieme veiligheid ook advies moeten uitbrengen over opname van nieuwe besluiten, wanneer die worden genomen, op de lijst van verordeningen en richtlijnen die tezamen de 'maritieme communautaire wetgeving' vormen, .
Dit artikel voorziet in wijziging van de volgende verordeningen op het gebied van maritieme veiligheid: Verordening nr. 613/91 betreffende overdracht van schepen tussen nationale registers binnen de Gemeenschap, Verordening nr. 2978/94 betreffende de tenuitvoerlegging van IMO-resolutie A.747(18) inzake de toepassing van tonnagemeting op de ballastruimten in tankers met gescheiden ballasttanks en Verordening nr. 3051/95 betreffende een veiligheidsbeleid voor ro-ro-passagiersschepen.
De wijzigingen bestaan uit het schrappen van de woorden die verwijzen naar de datum van vaststelling van de verordening en vervanging van het bij de basisverordening opgericht comité (het bij Richtlijn 93/75/EEG opgericht comité in het geval van Verordening nr. 3051/95, een specifiek comité in de overige gevallen) door het comité maritieme veiligheid.
Geen commentaar.
II - VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN HOUDENDE WIJZIGING VAN DE RICHTLIJNEN BETREFFENDE MARITIEME VEILIGHEID EN VOORKOMING VAN VERONTREINIGING DOOR SCHEPEN
Artikel l
Artikel 1 bevat de doelstellingen van het richtlijnvoorstel: vervanging van de comités die zijn opgericht bij de richtlijnen die van kracht zijn op het gebied van maritieme veiligheid door het bij Verordening (EG) nr. .../2000 opgerichte comité maritieme veiligheid, alsmede vergemakkelijking van de aanpassing van de geldende richtlijnen aan de ontwikkelingen met betrekking tot de belangrijkste verdragen, resoluties en andere overeenkomsten die op internationaal vlak in werking zijn getreden.
Deze artikelen wijzigen de desbetreffende richtlijnen van de Commissie op het gebied van maritieme veiligheid en bescherming van het mariene milieu. Het betreft de volgende richtlijnen:
-Artikel 2: Richtlijn 93/75/CEE van de Raad van 13 september 1993 betreffende de minimumeisen voor schepen die gevaarlijke of verontreinigende goederen vervoeren en die naar of uit de zeehavens van de Gemeenschap varen.
-Artikel 3: Richtlijn 94/57/EG van de Raad van 22 november 1994 inzake gemeenschappelijke voorschriften en normen voor met de inspectie en controle van schepen belaste organisaties en betreffende werkzaamheden van maritieme instanties (richtlijn betreffende classificatiemaatschappijen).
-Artikel 4: Richtlijn 94/58/EG van de Raad van 22 november 1994 inzake het minimum-opleidingsniveau van zeevarenden.
-Artikel 5: Richtlijn 95/21/EG van de Raad van 19 juni 1995 betreffende de naleving met betrekking tot de schepen die gebruik maken van havens in de Gemeenschap en varen onder de jurisdictie van de lidstaten vallende wateren, van internationale normen op het gebied van de veiligheid van schepen, voorkoming van verontreiniging en leef- en werkomstandigheden aan boord (havenstaatcontrole).
-Artikel 6: Richtlijn 96/98/EG van de Raad van 20 december 1996 inzake uitrusting van zeeschepen.
-Artikel 7: Richtlijn 97/70/EG van de Raad betreffende de invoering van een geharmoniseerde veiligheidsregeling voor vissersvaartuigen waarvan de lengte 24 meter of meer bedraagt.
-Artikel 8: Richtlijn 98/18/EG van de Raad inzake veiligheidsvoorschriften en normen voor passagiersschepen.
-Artikel 9: Richtlijn 98/41/EG van de Raad inzake de registratie van de opvarenden van passagiersschepen die vanuit of naar havens in de lidstaten van de Gemeenschap varen.
-Artikel 10: Richtlijn 1999/35/EG van de Raad betreffende een stelsel van verplichte onderzoeken voor de veilige exploitatie van geregelde diensten met ro-ro-veerboten en hogesnelheidspassagiersvaartuigen.
Genoemde richtlijnen worden als volgt gewijzigd:
-Voor ieder internationaal instrument wordt de verwijzing naar een op een bepaalde datum geldende versie geschrapt, onverminderd de uitoefening van de vrijwaringsclausule van artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. .../2000.
-In elke richtlijn wordt een voor die richtlijn opgerichte comité vervangen door het comité maritieme veiligheid en wordt aangegeven dat de regelgevings procedure van artikel 3 van Verordening (EG) nr. .../2000 van toepassing is.
-In bepaalde gevallen zijn er aanpassingen met betrekking tot het toepassingsgebied van de comitologie. Het betreft hier met name wijzigingen in Richtlijn 94/57/EG en Richtlijn 98/18/EG. In het eerste geval gaat het om het rechtzetten van een verzuim: artikel 8 van de richtlijn verwijst naar de wijzigingen van de in artikel 2, onder d), en artikel 6 van dezelfde richtlijn genoemde codes en resoluties, terwijl in artikel 2, onder d), niet alleen de codes worden genoemd maar ook de internationale verdragen en protocollen. Ten aanzien van Richtlijn 98/18/EG verklaart de Raad dat hij bijlage I volgens een vereenvoudigde procedure wil kunnen wijzigen i. De Raad heeft echter verzuimd deze mogelijkheid op te nemen in artikel 8 met betrekking tot de door de comitéprocedure bestreken gebieden. De nieuwe formulering die wordt voorgesteld voor artikel 8, onder b), moet dit verzuim goedmaken.
Geen commentaar.