Toelichting bij COM(2001)157-3 - Invoering van een uniform model voor verblijftitels voor onderdanen van derde landen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)157-3 - Invoering van een uniform model voor verblijftitels voor onderdanen van derde landen. |
|---|---|
| bron | COM(2001)157   |
| datum | 23-03-2001 |
In aansluiting op het actieplan van Wenen inzake de toepassing van het Verdrag van Amsterdam en de beleidslijnen van Tampere stelt de Commissie nu maatregelen voor binnen het nieuwe institutionele kader om reis- en verblijfsdocumenten beter te beveiligen.
Het geharmoniseerde stelsel van veiligheidskenmerken zal een waarborg vormen tegen namaak en vervalsing en een snelle goedkeuring mogelijk maken van nieuwe veiligheidskenmerken indien de noodzaak daartoe zich voor mocht doen. Door vervalsing en namaak van reis- en verblijfsdocumenten te verhinderen wil de Commissie het reeds hoge niveau van veiligheid nog verhogen overeenkomstig het zowel in het Verdrag als door de Europese Raad van Tampere gestelde doel.
De uitvoeringsbevoegdheden op technisch niveau ten aanzien van al deze voorstellen zullen worden toegekend aan de Commissie, die zal worden bijgestaan door het bij artikel 6 van Verordening 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel ingestelde comite, en wel volgens de procedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG1 en overeenkomstig artikel 7 van genoemd besluit. Volgens deze procedure zullen de technische specificaties om de documenten in overeenstemming te brengen met de vereiste veiligheidsnormen worden vastgesteld. Door deze werkwijze zal tevens worden gezorgd voor een voortdurende controle door technische deskundigen en aanpassing aan nieuwe situaties mocht de noodzaak daartoe zich voordoen.
1. WIJZIGING VAN DE VERORDENING BETREFFENDE HET UNIFORME VISUMMODEL
De goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel betekende een stap in de richting van de algehele harmonisatie van het visumbeleid.
Artikel 2 van deze verordening (die was gebaseerd op het vroegere artikel 100 C, lid 3, van het EG-Verdrag) luidt als volgt: “Bijkomende technische specificaties die het namaken en het vervalsen van het visum bemoeilijken, worden vastgesteld overeenkomstig de procedure van artikel 6”. De Commissie heeft reeds van deze bevoegdheid gebruikgemaakt door op
PB L 184 van 17.7.1999, blz. 23.
7.2.19962 en 27.12.20003 besluiten goed te keuren betreffende de aanvullende technische specificaties voor het uniforme visummodel.
Nu het Verdrag van Amsterdam in werking is getreden en het Schengenacquis is gei'ntegreerd in het kader van het Verdrag acht de Commissie het noodzakelijk bijkomende maatregelen met het oog op de beveiliging te nemen, zoals gemeenschappelijke bepalingen inzake de invulling van het visum volgens het uniforme model, om te bewerkstelligen dat het visum-kleefblad in alle lidstaten op dezelfde wijze wordt ingevuld.
Aangezien in artikel 202 van het EG-Verdrag de uitvoerende bevoegdheden in het algemeen aan de Commissie worden toegekend, beoogt dit voorstel de taakomschrijving van het bij artikel 6 van de verordening betreffende een uniform visummodel ingestelde comite uit te breiden volgens de in artikel 5 van Besluit 1999/468/EG4 vervatte procedure en in overeenstemming met artikel 7 van dat besluit. Dit comite zal worden belast met alle uitvoeringsmaatregelen, met name die betreffende gemeenschappelijke normen voor het invullen van het blad.
Behalve de overeengekomen technische specificaties moesten er ook bijkomende voorwaarden worden vastgesteld, onder andere in verband met de bewaring van blanco kleefbladen voor visa. Om een soepeler aanpassing van het mandaat mogelijk te maken indien andere maatregelen op het gebied van de uitvoering onontbeerlijk zouden blijken te zijn, is er een vierde streepje toegevoegd, dat ruimere mogelijkheden biedt voor het nemen van dergelijke maatregelen om namaak en vervalsing op de beste manier te bestrijden.
2. UNIFORM MODEL VOOR EEN BLAD VOOR HET AANBRENGEN VAN VISA
Een eerste ontwerp van een gemeenschappelijk optreden inzake een uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door de lidstaten wordt afgegeven aan personen die geen reisdocumenten bezitten of aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend, is oorspronkelijk ingediend door het Luxemburgse voorzitterschap in oktober 1997. Op deze kwestie werd teruggekomen door het Oostenrijkse en Finse voorzitterschap, maar er kon geen overeenstemming over de tekst worden bereikt.
De Commissie is van oordeel dat het belangrijk is een uniform model op te stellen voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht. Het ontwerpvoorstel voor een verordening is gebaseerd op de reeds binnen de werkgroepen van de Raad verrichte werkzaamheden. Er dient gebruik te worden gemaakt van een blad papier dat voldoet aan hoge veiligheidsnormen, met name om namaak en vervalsing te verhinderen. Het moet dienen als drager van het uniforme visum overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 dat slechts in buitengewone gevallen dient te worden aangebracht, nl. wanneer het paspoort niet wordt erkend door de lidstaat die het visum verstrekt, en het mag niet de plaats innemen van reisdocumenten.
De Commissie is van oordeel dat in situaties waarin reisdocumenten aanwezig zijn maar niet officieel worden erkend door een lidstaat het modelblad als alternatieve drager moet dienen om ervoor te zorgen dat het uniforme model toch kan worden afgegeven en gebruikt volgens
Besluit 2/96, niet gepubliceerd.
Besluit COM(2000)4332, niet gepubliceerd. PB L 184 van 17.7.1999, blz. 23.
het bepaalde in Verordening 1683/95. Bijgevolg maakt het blad integrerend deel uit van het uniforme model zelf en valt het dus onder het bepaalde in artikel 62, lid 2, onder b), punt iii) (vroeger artikel 100 C).
3. VERBLIJFSTITELS
Met de indiening van dit voorstel beoogt de Commissie het gemeenschappelijk optreden van 16 december 1996, door de Raad aangenomen op basis van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake een uniform model voor verblijfstitels5 alsmede de desbetreffende door de Raad goedgekeurde technische specificaties te “communautariseren”. Het voorstel vertegenwoordigt tevens een doeltreffende maatregel om de illegale immigratie overeenkomstig het verzoek van de Europese Raad van Tampere te beheersen.
Aangezien sommige lidstaten op het ogenblik gebruikmaken van de verblijfstitel op basis van het gemeenschappelijke optreden zijn de aangebrachte veranderingen tot het minimum beperkt. De mogelijkheid om te kiezen tussen een kleefblad en een afzonderlijk document is gehandhaafd.
In het kader van de Schengenovereenkomst (die nu in het EG-Verdrag is opgenomen) kan de verblijfstitel tezamen met een reisdocument de plaats van een visum innemen; bijgevolg wordt een onderdaan van een derde land die een paspoort en een verblijfstitel overlegt zonder visum toegelaten tot een andere Schengenstaat voor een kort verblijf. Deze titel dient derhalve te worden beveiligd met veiligheidskenmerken.
Deze verordening is van toepassing op alle onderdanen van derde landen, behalve de gezinsleden van een burger van de EU die gebruik heeft gemaakt van zijn of haar recht van vrij verkeer. Aan gezinsleden van burgers van de EU die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer verstrekt de betrokken lidstaat een verblijfstitel met de vermelding “gezinslid” overeenkomstig de richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig verblijvende onderdanen van derde landen6.
4. RECHTSGROND
De rechtsgrond voor een verordening betreffende een uniform model voor een blad voor het aanbrengen van visa is dezelfde als die welke geldt voor de wijziging van Verordening 1683/95 betreffende de invoering van uniform visummodel, namelijk artikel 62, lid 2, onder b), punt iii) van het EG-Verdrag, het voormalige artikel 100 C, lid 3), aangezien het uniforme blad voor het aanbrengen van visa integrerend deel uitmaakt van het visum.
Wat betreft de documentatie ten aanzien van onderdanen van derde landen is de Commissie van mening dat het voorstel voor een verordening inzake een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen betrekking heeft op de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van onderdanen van derde landen en een maatregel vormt ter bevordering van een gemeenschappelijk immigratiebeleid. Bij het Verdrag van Amsterdam wordt de Commissie de bevoegdheid toegekend op basis van artikel 63, lid 3, onder a), een voorstel in te dienen inzake de “voorwaarden voor toegang en verblijf’.
PB L 7 van 10.1.1997. PB ...
Op grond van artikel 67 van het EG-Verdrag dient de Raad eenstemmig op te treden.
5. GEVOLGEN TEN AANZIEN VAN DE DIVERSE BIJ HET VERDRAG GEVOEGDE
PROTOCOLLEN
De rechtsgronden voor de voorstellen inzake door lidstaten aan onderdanen van derde landen afgegeven documenten, verblijfstitels voor onderdanen van derde landen, het uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht en de wijziging van Verordening 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel vallen onder titel IV van het Verdrag en betreffen dus de variabele toestand die voortvloeit uit de protocollen betreffende de positie van UK, IRL en DK.
5.1 Verenigd Koninkrijk en Ierland
Volgens artikel 2 van het bij het Verdrag gevoegde Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland “zijn de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, de overeenkomstig die titel aangenomen maatregelen ... niet bindend voor, noch van toepassing in het Verenigd Koninkrijk en Ierland.”
Artikel 3 van genoemd protocol luidt echter als volgt: "Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief bij de Raad overeenkomstig titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze staten daartoe gerechtigd zijn.”
5.2 Denemarken
Volgens het bij het Verdrag van Amsterdam gevoegde Protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voorgestelde maatregelen, echter met uitzondering van “maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of ... maatregelen betreffende een uniform visummodel” (voormalig artikel 100C).
Uit deze passage van het Protocol blijkt dat Denemarken ernaar streeft zich te houden aan de communautaire verbintenissen die het bij het Verdrag van Maastricht op zich genomen heeft (artikel 100 C EG-Verdrag en Verordeningen (EG) nrs. 1683/95 en 574/99). De Commissie is op grond van haar interpretatie van artikel 100 C van oordeel dat artikel 62, lid 2, onder b), punt iii), van het EG-Verdrag geen vernieuwingen bevat ten aanzien van artikel 100 C, maar slechts de erin vervatte doelstelling bevestigt en verduidelijkt. Denemarken zal bijgevolg in alle opzichten deelnemen aan de wetgevingsprocedure die voortvloeit uit de indiening van de voorstellen voor een op artikel 62, lid 2, onder b), punt iii), gebaseerde verordening, zoals de wijziging van Verordening 1683/95 en het uniforme model voor een blad voor het aanbrengen van visa.
Ten aanzien van het voorstel voor een verordening betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen sluit artikel 5 van het bij het Verdrag gevoegde protocol betreffende de positie van Denemarken echter de mogelijkheid uit om binnen een termijn van 6 maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen te beslissen of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten, aangezien deze maatregel niet valt onder de “uitwerking van het Schengenacquis”. Bijgevolg zal Denemarken niet deelnemen.
5.3 Noorwegen en IJsland
Overeenkomstig artikel 6, eerste alinea, van het Protocol van Schengen is er op 18 mei 1999 een overeenkomst ondertekend tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengen-acquis .
In artikel 1 van deze overeenkomst is bepaald dat Noorwegen en IJsland betrokken worden bij de werkzaamheden van de EG en de EU op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengenacquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die overeenkomstige bepalingen van de Overeenkomst van Schengen hebben vervangen of op grond daarvan zijn genomen) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.
Overeenkomstig artikel 2 van de overeenkomst worden de bepalingen van alle besluiten of maatregelen welke door de Europese Unie worden vastgesteld tot wijziging of ontwikkeling van het gei'ntegreerde Schengenacquis (bijlagen A en B) door IJsland en Noorwegen uitgevoerd en toegepast.
In bijlage B is Verordening 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel opgenomen. Bijgevolg moet deze aangelegenheid worden besproken binnen het in artikel 4 van de overeenkomst bedoelde “gemengd comite” om Noorwegen en IJsland de mogelijkheid te bieden “de problemen die zij ondervinden met betrekking tot ... een bepaalde maatregel” uiteen te zetten en zich uit te spreken “over alle vraagstukken betreffende de ontwikkeling of de uitvoering van bepalingen die zij van belang achten”. De wijziging van de verordening wordt uitgevoerd en toegepast door Noorwegen en IJsland.
Dezelfde procedure dient te gelden voor het voorstel voor een verordening betreffende een uniform model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht, aangezien de Commissie dit als een integrerend onderdeel beschouwt van het uniforme visummodel.
Ten aanzien van de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen dient te worden opgemerkt dat het besluit van het Uitvoerend comite betreffende de toepassing van het gemeenschappelijk optreden inzake een uniform model voor verblijfstitels (SCH/Com-ex (97) 34 herz.), dat behelst dat de Schengenstaten ernaar streven de verblijfstitel zo spoedig mogelijk voor het einde van de in het gemeenschappelijk optreden genoemde overgangsperiode in gebruik te nemen, is opgenomen in bijlage A als onderdeel van het Schengenacquis. Bijgevolg zou de conclusie gewettigd zijn dat alle Schengenstaten de verblijfstitel zo spoedig mogelijk dienen in te voeren, met inbegrip van Noorwegen en IJsland. Het is in het bijzonder van belang voor de Schengenstaten dat in een gebied zonder binnengrenzen dezelfde beveiligde verblijfstitel wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen.
PB L 176 van 10.7.99, blz. 35.
Inhoudsopgave
EN PROPORTIONALITEIT
6.
Bij artikel 62, lid 2, onder b), punt iii), wordt de Gemeenschap de uitsluitende bevoegdheid toegekend betreffende de onder deze bepalingen vallende aangelegenheden.
Artikel 63, lid 3, onder a), maakt deel uit van titel IV, in het kader waarvan de Commissie en de lidstaten, gedurende de overgangsperiode van 5 jaar bedoeld in artikel 67, over een gedeeld initiatiefrecht beschikken.
De Commissie is van oordeel dat er, gezien de reeds door de lidstaten gedane inspanningen om hun documenten te harmoniseren, op communautair niveau dient te worden opgetreden om de samenhang en compatibiliteit van documenten binnen de Europese Unie te verzekeren. Dit is enkel op communautair niveau mogelijk.
Artikel 5, derde alinea, van het EG-Verdrag luidt als volgt: “Het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken”.
- het uniforme visummodel, door uitbreiding van het mandaat van het bij artikel 6 met het oog op het nemen van bijkomende veiligheidsmaatregelen, ingestelde comite,
- het verblijfsdocument dat door lidstaten aan wettig op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen wordt afgegeven en
- het uniforme model voor een blad waarop een visum kan worden aangebracht dat door lidstaten wordt afgegeven aan houders van een reisdocument dat door de lidstaat die het blad opstelt niet wordt erkend
beter te beveiligen en wettelijk bindender en gemakkelijker aanpasbaar te maken aan nieuwe situaties in verband met vermoede gevallen van namaak of vervalsing.
Dit doel kan enkel worden bereikt door een communautaire maatregel.
De voornaamste reden om gebruik te maken van verordeningen in plaats van richtlijnen is dat de voorstellen een volledige harmonisatie van de lay-out van Europese documenten en van hun veiligheidskenmerken beogen, zodat er geen ruimte voor discretionaire beslissingen van de lidstaten wordt gelaten.
1. VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN DE RAAD TOT WIJZIGING VAN
VERORDENING 1683/95 BETREFFENDE DE INVOERING VAN EEN UNIFORM
VISUMMODEL
1.1 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
1.1.1 Artikel 1
In dit artikel worden de uitvoerende bevoegdheden ten aanzien van de verordening toegewezen aan het bij artikel 6 van de verordening betreffende de invoering van een uniform visummodel ingestelde comite, volgens de regelgevingsprocedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG, overeenkomstig artikel 7 van genoemd besluit.
Dit comite dient niet alleen de nodige technische specificaties vast te stellen, maar tevens de voorwaarden voor opslag en invulling van de formulieren, met het oog op de beveiliging van het uniforme model. Aangezien er andere maatregelen noodzakelijk kunnen zijn om de verordening uit te voeren, die op het ogenblik nog niet duidelijk zijn, is onder d) een meer algemene bepaling opgenomen. Deze zal voor de nodige samenhang zorgen en de technische deskundigen terzake de mogelijkheid bieden de procedures te coordineren en zich ten aanzien van alle documenten van de Europese Unie op bevredigende wijze van hun taken te kwijten.
1.1.2 Artikel 2
In dit artikel wordt de in artikel 6 bedoelde procedure aangepast aan de nieuwe regelgevingsprocedure vervat in artikel 5 van Besluit 1999/468/EG overeenkomstig artikel 7 van dat besluit.