Toelichting bij COM(2001)575 - Instelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de veiligheid in de burgerluchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)575 - Instelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de veiligheid in de burgerluchtvaart. |
|---|---|
| bron | COM(2001)575   |
| datum | 10-10-2001 |
1. De misdadige acties van 11 september in New York en Washington hebben de internationale gemeenschap geschokt en duidelijk gemaakt hoe kwetsbaar de op vrijheid van verkeer en handel gebaseerde samenlevingen zijn voor aanslagen van terroristen die deze vrijheid gebruiken bij hun pogingen om deze samenlevingen te vernietigen. Als er één menselijke activiteit is die model staat voor deze vrijheid dan is het wel de luchtvaart, en daarom is het geen verrassing dat deze blinde en onmenselijke terreurdaden bij voorkeur op de luchtvaart gericht zijn. Bovendien zorgt alle mediabelangstelling voor ieder ongeval in deze sector ermede voor dat de terroristen de publiciteit krijgen waarmee zij onze samenleving willen ontwrichten en het vertrouwen waarop deze samenlevingen zijn gebaseerd ondermijnen. Het is dus van essentieel belang dat de luchtvaart opnieuw met een voorbeeldig antwoord komt op de dreiging waarmee zij nog maar eens wordt geconfronteerd, om het vertrouwen bij het publiek terug te brengen en bij te dragen tot de voortgang van de economische activiteit.
2. In verband hiermee hebben reeds de dag na de aanslagen de staatshoofden en de regeringsleiders, de voorzitster van het Europees Parlement en de met het buitenlands beleid en gemeenschappelijke veiligheid belaste hoge vertegenwoordiger besloten dat er dringend beslissingen moesten worden genomen om de nieuwe uitdagingen waarmee de Unie werd geconfronteerd het hoofd te bieden. Ook de Raad van de Europese Unie, die op die dag bijeen was, heeft de transportministers gevraagd i de reeds genomen maatregelen ter waarborging van de veiligheid in de luchtvaart te evalueren, en na te gaan welke aanvullende maatregelen er nodig waren.
3. Op 14 september achtte de buitengewone vergadering van de Raad van transportministers in zijn conclusies i integrale tenuitvoerlegging noodzakelijk van de in document 30 van de Europese Conferentie voor de burgerluchtvaart vervatte essentiële maatregelen ter voorkoming van ongeoorloofde tegen de burgerluchtvaart gerichte acties.
4. Tenslotte heeft de Europese Raad op de buitengewone zitting van 21 september "de Transportraad gevraagd om op de komende zitting van 15 oktober de nodige maatregelen te nemen ter verhoging van de veiligheid in de luchtvaart. Deze maatregelen dienden met name betrekking te hebben op:
- classificatie van wapens;
- technische opleiding van de bemanningen;
- controle van de bagage in het vrachtruim en bewaking daarvan;
- bescherming van de toegang tot de cockpit;
- kwaliteitscontrole op de door de lidstaten toegepaste veiligheidsmaatregelen.
De effectieve en uniforme toepassing van de veiligheidsmaatregelen in de luchtvaart zal onder meer worden verzekerd door wederzijdse controle ("peer review"), die onverwijld zal worden ingesteld."
5. Tot nu toe hebben de lidstaten passende antwoorden gevonden op de golven van terrorisme in de jaren 70 en 80 dankzij hun samenwerking binnen de internationale burgerluchtvaartorganisatie (OACI) en de Europese Conferentie voor de burgerluchtvaart (CEAC). Tussen 1970 en 1999 verviervoudigde het aantal passagiers, en verdubbelde het aantal vluchten, terwijl het aantal acties die de veiligheid van de luchtvaart in gevaar brachten daalde van 100 tot 6, en het aantal slachtoffers van 92 tot 0.
6. Afgezien daarvan hield de ernst van de dreiging vaak verband met de nationaliteit van de luchtvaartmaatschappij en met de plaats van vertrek of aankomst van de vluchten, zodat werd gekozen voor preventieve maatregelen van geval tot geval afhankelijk van de dreiging en niet voor een gemeenschappelijk optreden.
7. Om die redenen heeft de Gemeenschap zich slechts indirect met het veiligheidsprobleem beziggehouden middels wetsvoorstellen van de Commissie op het gebied van opleiding van bemanningen (richtlijnvoorstel met betrekking tot de veiligheidseisen voor cabinepersoneel i, een voorstel voor verordening tot wijziging van Verordening nr. 3922/91 om gemeenschappelijke regels vast te stellen op het gebied van commerciële vluchten i) of verslagen van gebeurtenissen in de burgerluchtvaart (voorstel voor een richtlijn inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart i).
8. De recente gebeurtenissen hebben duidelijk gemaakt dat de situatie grondig gewijzigd is, en dat wij in de Gemeenschap allemaal aan hetzelfde dreiging blootstaan, dat ieder vliegtuig na vertrek uit een willekeurige luchthaven kan worden afgeleid en gebruikt worden als bom op iedere stad die zich binnen zijn actieradius bevindt. Daarom zijn de preventieve maatregelen in een luchthaven in ons aller belang, en kunnen ze niet meer alleen aan het oordeel van de plaatselijke autoriteiten, of zelfs van de nationale autoriteiten waaronder de luchthaven ressorteert, worden overgelaten.
9. De bewustwording van deze onderlinge afhankelijkheid is duidelijk aan de dag getreden tijdens de debatten die hebben plaatsgevonden bij bovengenoemde instanties. Zij heeft zich vertaald in de constatering dat zij voortaan allemaal dezelfde maatregelen moesten toepassen (die van document 30) zowel bij internationale als binnenlandse vluchten, en dat er een collectief mechanisme om die toepassing te controleren (peer review) moest komen.
10. In het licht van deze situatie is de Commissie van mening dat deze doelstellingen het beste kunnen worden bereikt met de instrumenten waarover de Gemeenschap beschikt, instrumenten die in vele andere sectoren reeds hun nut hebben bewezen.
11. De problematiek van de veiligheid in de lucht is niet anders, en men kan dezelfde oplossingen gebruiken, wanneer men aan alle Europese burgers een zo hoog mogelijk uniform beschermingsniveau wil garanderen.
12. Om dit te bereiken is het voldoende gemeenschappelijke normen vast te stellen en te voorzien in de middelen om de toepassing daarvan te controleren; de communautaire discipline en de mechanismen van het Verdrag zullen de rest doen.
13. Deze aanpak biedt nog meer voordelen. Dankzij de associatieovereenkomsten tussen de Gemeenschap en vele Europese staten (Europese Economische Ruimte, overeenkomst Gemeenschap/Zwitserland, overeenkomst inzake de Europese ruimte voor de burgerluchtvaart) zal de integratie van deze normen in het communautair acquis tot gevolg hebben dat in het grootste deel van het Europese vasteland hetzelfde beschermingsniveau tot stand komt.
14. Bovendien zal het, dankzij het wederzijds vertrouwen dat wordt geschapen door het in de communautaire wetgeving opgenomen collectief controlesysteem, mogelijk worden dat passagiersbagage en vracht die reeds in een communautaire luchthaven zijn gecontroleerd in transit in een andere communautaire luchthaven niet opnieuw die controle hoeven te ondergaan, zonder dat dit afbreuk doet aan het veiligheidsniveau.
15. Tenslotte zal hierdoor de administratieve last van de luchtvaartmaatschappijen worden verlicht, wanneer zij nog maar aan één enkele lidstaat hoeven bewijzen dat zij de vereiste maatregelen toepassen.
16. Gezien de urgentie van de zaak, en omdat het vertrouwen van het publiek in de luchtvaart snel moet worden hersteld, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat, ondanks de verschillen tussen de lidstaten wat de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen betreft, een verordening, en niet een richtlijn waarvan de tenuitvoerlegging te lang zou gaan duren, de beste weg is om te komen tot vaststelling van gemeenschappelijke regels en invoering van mechanismen voor controle op de daadwerkelijke en uniforme toepassing daarvan. Aangezien het hier hoofdzakelijk gaat om vaststelling en tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke normen die de veiligheid in de luchtvaart moeten waarborgen wordt de rechtsgrond voor de verordening vanzelfsprekend gevormd door het vervoerbeleid en artikel 80, lid 2 van het Verdrag.
17. Zoals reeds gezegd is men het erover eens dat de essentiële maatregelen in document 30 van de CEAC de basis moeten vormen voor het communautair optreden, en daarom wordt voorgesteld de bepalingen van dit document op te nemen in de communautaire rechtsorde.
18. Men kan er echter niet omheen dat door de gedetailleerdheid van deze maatregelen controle op de toepassing daarvan niet mogelijk is en dat er daarom gedetailleerde technische normen voor de uitvoering moeten komen, die te technisch zijn voor een conventionele wetgevingsprocedure. Daarom moet aan de Commissie, die zal worden bijgestaan door een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten, de bevoegdheid worden verleend de nodige uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. Zij zal daarvoor gebruik maken van de gedetailleerde technische specificaties die de CEAC heeft opgesteld voor de toepassing van het memorandum van overeenstemming waaraan zij momenteel werkt.
19. Het is ook bekend dat bepaalde maatregelen, zoals bewaking van kwetsbare zones en controle van passagiers en bagage, reeds in de lidstaten worden toegepast, terwijl andere maatregelen zoals controle van de bagage in het vrachtruim en de vracht slechts een zeer gedeeltelijke toepassing vinden. Een effectieve en uniforme uitvoering van al die maatregelen is dus niet direct mogelijk, en er moet een realistische fasering komen die rekening houdt met de tijd die nodig is voor aanwerving en opleiding van personeel of een degelijke aanpassing van de infrastructuur. De Commissie zal hiermee bij de opstelling van de uitvoeringsmaatregelen rekening houden.
20. Aangezien ook de verdeling van verantwoordelijkheden voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen van lidstaat tot lidstaat sterk verschilt, dient iedere lidstaat een aan de eigen institutionele structuur aangepast nationaal toepassingsprogramma op te stellen en een voor de nodige coördinatie bevoegde instantie aan te wijzen.
21. Zo zal de Gemeenschap, zoals de Europese Raad van 21 september 2001 gevraagd heeft de beschikking krijgen over de middelen om de veiligheid in de burgerluchtvaart te verzekeren dankzij de volgende maatregelen:
- toegangscontrole voor de kwetsbare zones op luchthavens en in vliegtuigen;
- controle van passagiers en handbagage;
- controle en monitoring van de bagage in het ruime;
- controle van vracht en post;
- opleiding van het grondpersoneel;
- definitie van de voor bovengenoemde controles gebruikte apparatuur;
- classificering van wapens en andere voorwerpen die niet aan boord van vliegtuigen of binnen kwetsbare zones op luchthavens mogen worden gebracht.
22. Het is evenwel mogelijk dat in bepaalde uitzonderlijke gevallen de gemeenschappelijke maatregelen niet goed afgestemd zijn op een plaatselijke tegen bepaalde vluchten gerichte dreiging; de lidstaten moeten dan de mogelijkheid hebben om op dergelijke voorvallen met aanvullende maatregelen te reageren. Aangezien dit niet de door de Europese Raad aanbevolen uniformiteit teveel mag aantasten, moet deze speelruimte worden onderworpen aan een communautair controlemechanisme dat het mogelijk maakt de overal geldende preventieve maatregelen aan te passen ofwel een einde te maken aan niet gerechtvaardigde nationale varianten.
23. Zoals de Raad heeft onderstreept, zijn de maatregelen van de CEAC evenwel niet berekend op de manier waarop de dreiging zich heeft ontwikkeld, en daarom zullen er extra maatregelen komen ter aanvulling van de gemeenschappelijke normen, al naargelang deze door de CEAC zijn opgesteld of andere internationale organisaties die activiteiten zijn gestart voor de ontwikkeling van effectieve verdedigingsmiddelen tegen iedere denkbare dreiging.
24. Tenslotte moet er een doeltreffend controlesysteem worden opgezet dat ook bijdraagt tot de verspreiding van goede praktijken. Ook al is het nog maar op kleine schaal getest (er zijn slechts zes controles uitgevoerd), het door de CEAC beoogde mechanisme, waarvan de Transportraad de bevordering wereldwijd heeft gevraagd (conclusies van de Raad van 14 september), vormt hiervoor een goede basis. De lidstaten moeten een instantie aanwijzen die de verantwoordelijkheid krijgt voor de coördinatie van de uitvoering van de maatregelen en de opzet van een kwaliteitscontrolesysteem voor iedere luchtvaartmaatschappij en ieder vliegveld. Deze systemen worden op hun beurt centraal gecontroleerd door multinationale teams van speciaal hiervoor opgeleide inspecteurs. Met de rapporten van die inspecteurs kunnen staten gebreken verhelpen, en kan de Commissie, indien nodig haar verantwoordelijkheden als hoedster van het verdrag uitoefenen. De verordening moet dus de grondslag leggen voor dit 'peer review'-systeem wat door de Europese Raad wordt gevraagd.
25. Volgens een eerste evaluatie in bijgaand financieel memorandum moet er een inspectieorgaan worden opgericht binnen de Commissie. Dit moet over eigen personeel (vier personen) beschikken voor omkadering en logistieke ondersteuning van de inspecteurs die door de lidstaten ter beschikking worden gesteld en die afkomstig zijn van de met de uitvoering van de nationale kwaliteitscontroles belaste bevoegde instanties. De twee teams van vier inspecteurs moeten 70 tot 80 luchthavens per jaar kunnen doorlichten ofwel 20% van de luchthavens in de Gemeenschap. Dit is voldoende om een stand van zaken te kunnen opmaken met betrekking tot de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen en om eventuele gebreken op te sporen. De aan het bewakingssysteem verbonden kosten (personeel, opleiding en reiskosten) moeten de lidstaten en de Gemeenschap delen.
26. Zoals door de Europese Raad is onderstreept, vereist de ernst van de situatie dat dit controlesysteem onmiddellijk wordt ingesteld, zodat kan worden gecontroleerd of de lidstaten voortaan ook werkelijk alle maatregelen van Document 30 van de CEAC toepassen, zoals zij hebben verkondigd. De Commissie heeft daarom besloten om in samenwerking met de betrokken administraties de te dien einde noodzakelijke maatregelen te treffen. Zij zal een werkgroep van deskundigen uit de lidstaten oprichten, die de modaliteiten van de inspecties zullen uitwerken, en de benodigde financiële en personele middelen ter beschikking stellen.
27. Met de hierboven beschreven maatregelen kan gevolg worden gegeven aan de meeste verzoeken van de Europese Raad, maar de verzoeken met betrekking tot de opleiding van bemanningen en de toegankelijkheid van de cockpit vereisen andere juridische instrumenten, aangezien het hier niet gaat om de invoering van preventieve maatregelen voor de luchthavens. Zoals reeds eerder gezegd, zijn de voorstellen van de Commissie inzake deze punten in behandeling bij de Raad en het Europees Parlement (zie punt 8). Voorts zal een reflectie moeten worden gestart over de veiligheid van de telecommunicatienetwerken die gebruikt worden in de verschillende sectoren van de burgerluchtvaart, met name de meest gevoelige netwerken, zoals het beheer van het luchtverkeer.
28. Tenslotte zij erop gewezen dat de Gemeenschap slechts regels kan opstellen voor het grondgebied waarvoor zij bevoegd is. Zij kan dus niet de luchthavens in derde landen voorschrijven welke maatregelen zij moeten nemen voor vliegtuigen die op luchthavens in de Gemeenschap landen of die over de lidstaten vliegen. Er moeten dus bilaterale of multilaterale regelingen worden vastgesteld die de veiligheid van de burgerluchtvaart in de hele wereld moeten waarborgen. Er zijn over dit punt reeds besprekingen gevoerd op de laatste algemene vergadering van de OACI. De Gemeenschap en de lidstaten hebben in overleg met de overige Europese lidstaten van de CEAC voorgesteld om de normen van bijlage 17 bij de Conventie van Chicago aan te scherpen en de OACI de bevoegdheid te geven toe te zien op de daadwerkelijke toepassing daarvan, waarbij men zich laat inspireren door de werkzaamheden op dit vlak in Europa. De Commissie zal de nodige maatregelen voorstellen voor voortzetting van deze actie op alle vereiste niveaus.
29. Onverminderd de hierboven beschreven maatregelen zal de ontwikkeling van toekomstige technologieën moeten worden voortgezet om betere preventie en de geleidelijke tenuitvoerlegging van nieuwe corrigerende maatregelen mogelijk te maken. Technologisch onderzoek naar betere beveiligingsapparatuur voor luchthavens, veilige aeronautische telecommunicatienetwerken en technologieën voor boordsystemen (b.v. het uitgebreid anti-botssysteem voor vliegtuigen i) moeten worden opgestart. Er zal een specifieke onderzoekactiviteit worden opgenomen in het zesde kaderprogramma voor OTO ter ondersteuning hiervan. De toekomstige systemen zullen moeten worden afgestemd op de toenemende behoefte aan luchtvervoer.
De recente gebeurtenissen tonen aan dat alle lidstaten voortaan bloot staan aan terroristische acties en dus daarop collectief moeten reageren met een effectieve en uniforme invoering van gemeenschappelijke preventieve maatregelen die gebaseerd zijn op de werkzaamheden van de CEAC.
De beste manier om op deze uitdaging te antwoorden is gebruik te maken van de bevoegdheden van de Gemeenschap, die hun deugdelijkheid reeds hebben bewezen in vele andere sectoren met soortgelijke problemen, en op het gebied van de luchtveiligheid tewerk te gaan zoals de Europese Raad heeft aangegeven.
De Commissie nodigt dus het Europees Parlement en de Raad uit bijgaande ontwerpverordening aan te nemen. Deze verordening stelt de gemeenschappelijke normen vast die de veiligheid van de burgerluchtvaart moeten waarborgen, geeft de Commissie de nodige bevoegdheden om passende uitvoeringsmaatregelen ter bevordering van de toepassing van die normen vast te stellen en voert een collectief mechanisme voor het controleren van die toepassing in.
Daarnaast zal de Commissie onverwijld een wederkerige controle op de effectieve en uniforme toepassing van de luchtveiligheidsmaatregelen instellen. Ze zal ook maatregelen voorstellen die genomen moeten worden om de bescherming van de burgers van de Europese Unie overal in de wereld te garanderen middelen passende bilaterale of multilaterale regelingen.