Toelichting bij COM(2001)624 - Wijziging van Richtlijn 96/82/EG betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)624 - Wijziging van Richtlijn 96/82/EG betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen ... |
|---|---|
| bron | COM(2001)624   |
| datum | 10-12-2001 |
Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken i (de zogenoemde Seveso II-richtlijn) is gericht op het voorkomen van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en de beperking van de gevolgen hiervan voor mens en milieu, met het oogmerk op consequente en effectieve wijze in de gehele Gemeenschap een hoog beschermingsniveau te verzekeren.
Het voornaamste wat de nieuwe, vanaf 3 februari 1999 in de lidstaten toe te passen richtlijn tot een noviteit maakt, is de invoering van de verplichting voor industriële exploitanten om veiligheidsbeheerssystemen in te voeren, met inbegrip van een gedetailleerde risicobeoordeling aan de hand van mogelijke ongevallenscenario's. Een dergelijke risicobeoordeling speelt een centrale rol bij het voorkomen van zware ongevallen. Bovendien is de verplichting om het publiek over industriële risico's te informeren en de bij ongevallen te kiezen gedragslijn van cruciaal belang, wil men de gevolgen van zware ongevallen kunnen beperken.
In het licht van recente industriële ongelukken in Baia Mare/Roemenië en Enschede/Nederland en naar aanleiding van studies inzake kankerverwekkende en voor het milieu gevaarlijke stoffen, welke de Commissie op verzoek van de Raad heeft verricht, dient het toepassingsgebied van de richtlijn te worden verbreed, om de met de richtlijn nagestreefde doelstellingen te kunnen verwezenlijken.
De Commissie heeft er ook over nagedacht of de explosie op het fabrieksterrein van het chemische bedrijf AZF op 21 september 2001 in Toulouse onmiddellijke wijzigingen van de Seveso II Richtlijn noodzakelijk maakt. Op het fabrieksterreinwaren echter de verplichtingen van de richtlijn volledig van toepassing (in tegenstelling tot Baia Mare en Enschede). Bovendien lijkt het onjuist er nog lang mee te wachten bedrijven die uit een oogpunt van milieubescherming en van veiligheid zo spoedig mogelijk onder Seveso II moeten vallen in het toepassingsgebied te brengen.
Een belangrijk aspect evenwel, dat de gevolgen van het ongeval in Toulouse en ook dat in Enschede heeft verergerd is de ligging van de bedrijven in de nabijheid van woongebieden. Het nieuwe artikel 12 over ruimtelijke ordening in de Seveso II Richtlijn moet op lange termijn een scheiding teweegbrengen tussen gevaarlijke industriële vestigingen en woongebieden of andere door de bevolking veel bezochte plaatsen. Hoewel de opneming, voor de eerste keer, van een dergelijke bepaling in de Gemeenschapswetgeving een belangrijke vooruitgang betekent, moeten de Commissie en de lidstaten nog ervaring opdoen met de toepassing ervan. Om de lidstaten bij te staan bij de toepassing is in 1999 een leidraad over ruimtelijke ordening gepubliceerd. Met de planning van het Europese Seminar over ruimtelijke ordening, dat in Frankrijk zou worden gehouden, was reeds een begin gemaakt vóór het ongeval in Toulouse. In de nabije toekomst zal de Commissie meer samenwerken met de lidstaten om een passende wetgevende en /of niet-wetgevende follow-up van de ongevallen te ontwikkelen op de gebieden ruimtelijke ordening, harmonisatie van algemene risicobeoordelingsmethoden, opstelling van risicokaarten en informatieverstrekking aan het publiek. In het licht van de resultaten van het verrichte werk en de conclusies van diverse lopende onderzoeken naar de explosie op het terrein van AZF, zal de Commissie nagaan of zij haar voorstel moet wijzigen of een nieuwe wijziging van de richtlijn moet voorstellen teneinde rekening te houden met het in Toulouse gebeurde ongeval.
Inhoudsopgave
- 2. Overleg met belanghebbende partijen
- 3. Rechtvaardiging van het voorstel
- 3.1. Wijzigingen in verband met het ongeval in Baia Mare
- 3.2. Wijzigingen in verband met de vuurwerkramp te Enschede
- 3.3. Wijzigingen in verband met studies over kankerverwekkende stoffen en voor het milieu gevaarlijke stoffen
- 3.3.1. Carcinogenen
- acrylamide
- 1,2-dibroom-3-chloorpropaan
- 1,2-dimethylhydrazine
- 1,2-dibroomethaan
- 3.3.2. Voor het milieu gevaarlijke stoffen
- 3.4. Redactionele wijzigingen in bijlage I
- 3.4.1. Nieuwe voetnoot 6 in de inleiding
- 3.4.2. Voetnoot 1 van deel 2
- 3.4.3. Voetnoot 3 (b) 1, tweede streepje van deel 2
- 3.4.4. Voetnoot 3 (c) 2 van deel 2
- 3.4.5. Voetnoot 3 (c) 3 van deel 2
- 3.4.6. Voetnoot 4 bij deel 2
Sedert de goedkeuring van de Seveso II-richtlijn door de Raad in december 1996 is er met de belanghebbenden voortdurend overleg gepleegd over zowel de tenuitvoerlegging van de richtlijn als mogelijke verbeteringen en wijzigingen. Dit overleg heeft aanleiding gegeven tot verscheidene internationale conferenties en seminars, regelmatige vergaderingen met het bij de Seveso II-richtlijn in het leven geroepen Comité van bevoegde autoriteiten, alsmede tot de instelling van een aantal, zich met verschillende aspecten van de richtlijn bezighoudende technische werkgroepen.
Wat het onderhavige voorstel betreft, heeft het Directoraat-generaal Milieu van de Commissie in april 2001 een eerste ontwerp op het internet gepubliceerd i. Dit ontwerp is tevens toegestuurd aan de lidstaten, de EER-landen, de kandidaat-lidstaten, de betrokken milieu-NGO's, Europese en nationale industriële federaties en verenigingen, alsmede aan een aantal internationale organisaties, steeds met het verzoek het aan andere geïnteresseerden door te geven.
Opmerkingen hieromtrent werden ingewacht tot uiterlijk 25 mei 2001, en op 31 mei 2001 heeft te Brussel een openbare raadplegingsvergadering plaatsgehad. De naar aanleiding van deze openbare raadpleging ontvangen schriftelijke opmerkingen zijn, met de toestemming van de indieners, eveneens op het internet gepubliceerd.
Alle tijdens het raadplegingsproces gemaakte opmerkingen zijn zorgvuldig geëvalueerd. In het onderstaande worden de verbeteringen beschreven die naar aanleiding van de ontvangen suggesties zijn aangebracht, en welke voor de Commissie ook een reden waren om sommige andere suggesties niet op te volgen.
Het weglekken van cyanide in de rivier de Tisza, na een breuk in de dam van een residubekken in Baia Mare (Roemenië) in januari van het vorig jaar en een soortelijk ongeval in Aznalcóllar (Spanje) in 1998, waar een dambreuk de omgeving van het Nationaal park Coto Doñana vervuilde, hebben vragen opgeroepen over de doeltreffendheid van communautaire beleidsmaatregelen die bedoeld zijn om dergelijke rampen te voorkomen. Aldus is de noodzaak van een meer gericht milieubeleid in dit gebied duidelijk aan het licht gekomen.
De Seveso II-richtlijn is voornamelijk van toepassing op chemische industrieën en opslagfaciliteiten waar de hoeveelheden gevaarlijke stoffen bepaalde drempelwaarden overschrijden. Artikel 4, sub (e), van de richtlijn voorziet in de uitsluiting van winningsindustrieën die zich op het gebied van exploratie en exploitatie van delfstoffen in mijnen en groeven en op dat van boringen bewegen. Bovendien worden in artikel 4, sub (f), stortplaatsen voor afval uitgesloten.
Deze uitsluitingen zijn terug te voeren op Richtlijn 82/501/EEG van 24 juni 1982 inzake de risico's van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten i (de oorspronkelijke Seveso-richtlijn) welke voorzag in de uitsluiting van winnings- en andere mijnbouwactiviteiten alsmede van installaties voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen waarvoor communautaire voorschriften gelden, voor zover deze de voorkoming beogen van zware ongevallen.
In de toelichting bij het voorstel voor Seveso II i dat bij de Raad en het Europees Parlement werd ingediend, werden de bovenstaande uitsluitingen gerechtvaardigd met het feit dat 'zich op deze gebieden weliswaar zware ongevallen kunnen voordoen, maar dat deze gebieden vanwege speciale behoeften of speciale gevaren niet gemakkelijk in het voorstel in te passen zijn.'
Op 23 oktober 2000 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een Mededeling over het veilig uitoefenen van mijnbouwactiviteiten: follow-up van recente mijnongevallen i. In de mededeling worden stappen beschreven die de Commissie beoogt te nemen naar aanleiding van recente mijnongevallen, zoals reeds aangekondigd in haar Mededeling van 3 mei 2000 over de 'Bevordering van duurzame ontwikkeling in de niet-energetische winningsindustrie van de EU' i.
De mededeling geeft een samenvattend overzicht van de huidige situatie rond de bestaande op mijnbouwactiviteiten van toepassing zijnde milieuwetgeving en noemt de volgende drie prioritaire hoofdactiviteiten waarmee beoogd wordt industriële risico's met het oog op de veiligheid in mijnen te beheersen, voor een goed beheer van mijnafval te zorgen en tot een geïntegreerde preventie en beheersing van verontreiniging te komen:
- Een zodanige wijziging van de Seveso II-richtlijn dat de minerale verwerking van ertsen en met name de daarbij gebruikte residubekkens of dammen ondubbelzinnig binnen de werkingssfeer van de richtlijn worden gebracht. Op dit gebied werkzame industriële exploitanten worden er aldus toe verplicht veiligheidsbeheerssystemen in te voeren en daarbij met gebruikmaking van mogelijke ongevallenscenario's een gedetailleerde risicobeoordeling uit te voeren. Het is echter van belang erop te wijzen dat mijnbouwactiviteiten slechts onder de richtlijn vallen indien er gevaarlijke stoffen als gedefinieerd in de richtlijn bij zijn betrokken en wel in hoeveelheden die boven de in de richtlijn bepaalde drempels liggen;
- Een initiatief inzake het beheer van mijnbouwafval waarbij zowel de milieuvraagstukken rond het beheer van mijnbouwafval, als beste praktijken aan de orde komen waarmee milieuschade bij afvalbeheer zou kunnen worden voorkomen.
- Een BBT-referentiedocument (BREF) uit hoofde van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging i (de IPPC-richtlijn), waarin de best beschikbare technieken worden beschreven om de verontreiniging van alledag te verminderen en ongevallen in de non-ferro-mijnbouwsector te voorkomen of te beperken.
Zowel de voorgestelde wijziging op de Seveso II-richtlijn als het initiatief inzake het beheer van mijnbouwafval maken deel uit van de beoogde activiteiten in de mededeling van de Commissie over het zesde milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap i. In het eindverslag van de taskforce Baia Mare i, een na het ongeval gevormde internationale taskforce met als opdracht uit te zoeken wat er precies gebeurd is, en te bepalen wat er moet gebeuren om de risico's in de toekomst te verminderen, wordt de algemene, in bovengenoemde mededeling voorgestelde benadering onderschreven. Bovendien wordt de voorgestelde uitbreiding van het toepassingsgebied van de Seveso II-richtlijn tot gevaren in verband met opslag en verwerkingsactiviteiten in de mijnbouw in het verslag van het Europees Parlement over deze mededeling i uitdrukkelijk toegejuicht.
De Seveso II-richtlijn laat enige ruimte voor de interpretatie van haar werkingssfeer; deze kan namelijk zo worden uitgelegd dat de verwerking van mineralen en/of de voorzieningen voor residubeheer van het toepassingsgebied zijn uitgesloten. Deze uiteenlopende interpretaties houden verband met de vraag of alle activiteiten tezamen (winning, verwerking en opslag) worden beschouwd als de bezigheden van één, dan wel van twee (of meer) afzonderlijke inrichtingen.
Volgens de definitie in artikel 3, lid 1, van de richtlijn wordt verstaan onder 'inrichting' het gehele door een exploitant beheerde gebied waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in één of meer installaties, met inbegrip van gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten.
Indien een voorziening voor residubebeheer wordt beschouwd als een met mijnbouw en verwerking samenhangende infrastructuur of activiteit, valt de gehele activiteit onder één enkele inrichting. In dit geval zou men kunnen redeneren dat de in artikel 4, sub (e), bedoelde uitsluiting alle activiteiten van de winningsindustrieën omvat dan wel, indien dit niet zo is, dat de term 'exploitatie' de winning en de verwerking van mineralen omvat. In beide gevallen zou de gehele inrichting buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
Indien een voorziening voor residubeheer niet als een met de winning en verwerking samenhangende infrastructuur of activiteit wordt beschouwd (gezien het feit dat deze zich kilometers ver van de plaats van deze activiteiten kan bevinden), vormt de voorziening voor residubeheer op zich een afzonderlijke inrichting. In dit geval zou men kunnen redeneren dat het een stortplaats voor afval is en derhalve, krachtens artikel 4, sub (f), buiten het toepassingsgebied van de Seveso II-richtlijn valt.
Om alle onduidelijkheden weg te nemen, stelt de Commissie voor artikel 4,onder e), en f) van de Seveso II-richtlijn zo te wijzigen dat verwerking en opslag waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, alsmede voorzieningen voor het beheer van residuen, die gebruikt worden in het kader van deze activiteiten, ongeacht de gekozen interpretatie, altijd onder de richtlijn vallen.
De algemene benadering van de Seveso II-richtlijn is erop gericht de aan de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen verbonden gevaren te beheersen, ongeacht de precieze aard van de industriële activiteiten in kwestie. Dit spoort niet met een totale uitsluiting van alle mijnbouwactiviteiten. De Commissie stelt daarom voor de in artikel 4, onder e) bedoelde uitsluiting te beperken tot de exploitatie van mineralen in mijnen en groeven, met uitzondering van chemische en thermische verwerkingsactiviteitenen de daarmee verbonden opslag waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Dit komt erop neer dat exploitanten die gevaarlijke stoffen in voldoende hoeveelheden naar een mijn of groeve overbrengen, in de toekomst onder de richtlijn zullen vallen. In combinatie met de voorgestelde beperking van de uitsluiting vermeld in artikel 4, onder f) betekent dit tevens dat voorzieningen voorde verwijdering van residuen, die gebruikt worden in verband met de chemische en thermische verwerking van mineralen onder de richtlijn zullen vallen. De Commissie is zich ervan bewust dat haar voorstel misschien niet geldt voor voorzieningen voor de verwijdering van residuen, die gebruikt worden in verband met mechanische verwerkingsactiviteiten en die geen andere gevaarlijke stoffen bevatten dan die welke van nature in de grond of ondergrond aanwezig zijn, zoals zware metalen. Zij stelt daarom voor de veiligheidsaspecten van dergelijke voorzieningen te regelen via het initiatief over het beheer van mijnafval. Voorts is de Seveso II richtlijn niet bedoeld voor toepassing op de offshore-industrie en de Commissie stelt voor dit zo te laten.
Tijdens het raadplegingsproces kwamen de volgende twee voornaamste suggesties naar voren:
- dat mijnbouwactiviteiten die reeds onder de uit Richtlijn 89/391/EEG betreffende de veiligheid en gezondheid van werknemers voortvloeiende elfde en twaalfde bijzondere richtlijnen vallen, van het toepassingsgebied van de richtlijn uitgesloten zouden moeten blijven. In artikel 2, lid 2, van de Seveso II-richtlijn wordt evenwel duidelijk het beginsel vastgelegd dat de richtlijn en Richtlijn 89/391/EEG onderling complementair dienen te zijn; bovendien gaan de vereisten van Seveso II (bv. veiligheidsbeheerssystemen, ruimtelijke ordening, voorlichting aan het publiek) veel verder dan die van de elfde en de twaalfde bijzondere richtlijn;
- dat de binnen de werkingssfeer van de richtlijn te brengen mijnbouwactiviteiten beperkt zouden moeten blijven tot de winning en verwerking van metaalertsen. Hoewel beide bovengenoemde ongelukken zich in faciliteiten voor de verwerking van metaalerts hebben voorgedaan, meent de Commissie dat stapsgewijze uitbreidingen van de veiligheidswetgeving uitsluitend naar aanleiding van ongelukken indruist tegen het voorzorgsbeginsel en dat dergelijke uitbreidingen niet als reactie op maar ter preventie van ongevallen moeten plaatsvinden (dus niet reageren maar pro-actief handelen). Deze zienswijze wordt gesteund door het Europees Parlement, dat in zijn verslag over bovengenoemde mededeling de uitbreiding van de werkingssfeer van de Seveso II-richtlijn tot mijnbouwactiviteiten toejuicht en een voorstel ter beperking van deze uitbreiding tot de verwerking van metaalerts heeft verworpen.
Op 13 mei 2000 werden bij een reeks ontploffingen op het bedrijfsterrein van Fireworks S.E. te Enschede in Nederland, waar vuurwerk werd opgeslagen en gebruiksklaar werd gemaakt, 22 mensen gedood en bijna 1.000 gewond. Bij dit ongeval werd zware schade aangericht in de onmiddellijke omgeving van de fabriek, waaronder een woonwijk en de Grolsch-brouwerij (waar zich een groot ammoniakoelsysteem bevindt). De Oosting-commissie werd door de Nederlandse regering met het onderzoek naar dit ongeluk belast en heeft zijn rapport in februari 2001 gepubliceerd i.
In dit rapport komt natuurlijk de vraag aan de orde of de exploitant zich aan de vergunningsvoorwaarden heeft gehouden en of aan de naleving hiervan wel volledig de hand werd gehouden, maar door de ernst van het ongeluk wordt hoe dan ook duidelijk onderstreept welke gevaren aan verwerking en opslag van explosieven en pyrotechnische stoffen verbonden zijn.
Toen men zich van deze gevaren bewust was geworden, werden voor de eerste maal explosieven en pyrotechnische stoffen, in twee categorieën opgesplitst met drempels van 10/50 en 50/200 ton, in de Seveso II-richtlijn opgenomen. In de richtlijn worden echter niet altijd passende waarschuwingszinnen gehanteerd, zodat significante verschillen in het gevarenpotentieel van verschillende explosieven misschien niet duidelijk tot uiting komen. In het bijzonder is er het feit dat pyrotechnische stoffen eenvoudigweg in één enkele categorie zijn ondergebracht. Bovendien laat de richtlijn ruimte voor verschillende interpretaties van de relatie tussen het brutogewicht van vuurwerk en de hoeveelheid explosief materiaal.
Zo kon het gebeuren dat Fireworks S.E., houder van een vergunning voor de opslag van grote hoeveelheden vuurwerk, toch werd beschouwd als een bedrijf waarop de Seveso II-richtlijn niet van toepassing is.
Naar aanleiding van dit en andere ongelukken met vuurwerk organiseerde het Comité van bevoegde autoriteiten, dat bij de Seveso II-richtlijn was ingesteld, in september 2000 een seminar om deze ernstige ongelukken te bespreken. Bij dit seminar werd tevens geprobeerd een beter inzicht te krijgen in de manier waarop de lidstaten hun regelgeving structureren om dergelijke ongevallen te voorkomen, alsmede in de bij de uitvoering van deze regelgeving rijzende problemen en de mogelijkheden die er zijn om een en ander te verbeteren. Een verslag van het seminar is opgesteld door het Bureau voor de risico's van zware ongevallen (MAHB), dat in het kader van het Gemeenschappelijk Onderzoekcentrum van de Commissie te Ispra/Italië i is opgericht.
Bij het seminar kwam naar voren dat draagwijdte en structuur van de regelgevingssystemen voor pyrotechnische stoffen van de ene lidstaat tot de andere sterk uiteenlopen, waarbij de meest significante verschillen bestaan ten aanzien van drempelwaarden en de voor de indeling van explosieven en pyrotechnische stoffen gebruikte methodes. In zes lidstaten (Finland, Frankrijk, Duitsland, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) gaat, wat pyrotechnische inrichtingen betreft, de draagwijdte van het nationale systeem veel verder dan die van de Seveso II-richtlijn.
In maart vond in het MAHB-gebouw nog een seminar plaats. Bij dit seminar werd de indeling van vuurwerk als een centrale kwestie aangemerkt. In de meeste lidstaten zijn de nationale wetgevingen voor de opslag van explosieven gebaseerd op het indelingssysteem in het kader van de VN-Overeenkomst betreffende het internationaal vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (UN/ADR). De Seveso II-richtlijn maakt een onderscheid tussen explosieven aan de hand van waarschuwingszinnen, zulks overeenkomstig de EG-wetgeving inzake de indeling, etikettering en verpakking van gevaarlijke stoffen; de waarschuwingszinnen hebben uitsluitend betrekking op de explosieve gevoeligheid van stoffen (ontplofbaarheid). Bij het UN/ADR-systeem worden explosieven daarentegen ingedeeld aan de hand van het gevaar dat zij opleveren - dit kan variëren van massaontploffingsgevaar in het geval van gevarenklasse 1.1 tot brandgevaarlijk in het geval van gevarenklasse 1.4. Dit onderscheid is bijzonder relevant voor pyrotechnische stoffen, maar komt niet tot uiting in de huidige richtlijn, waarin pyrotechnische stoffen als één enkele groep worden behandeld.
Op het seminar van Ispra heerste de mening dat met de invoering van het UN/ADR-indelingssysteem in de Seveso II-richtlijn veel beter rekening zou kunnen worden gehouden met de aan verschillende typen explosieven, voornamelijk vuurwerk, verbonden gevaren. Ook was men van oordeel dat het in gevarenklasse 1.4 ingedeelde vuurwerk (voornamelijk voor de particuliere eindverbruiker) weliswaar gevaren oplevert, en daarom onder de richtlijn dient te vallen, maar dat deze gevaren aanzienlijk minder groot zijn dan die van ander vuurwerk en andere explosieven, en dat daarom een andere behandeling op haar plaats zou zijn.
Naar aanleiding van deze seminars en rekening houdend met de door bedrijfsleven en lidstaten tijdens het raadplegingsproces naar voren gebrachte gezichtspunten, stelt de Commissie voor de in bijlage I, deel 2, van de richtlijn gehanteerde definities te herzien, teneinde recht te kunnen doen aan het feit dat verschillende typen explosieven uiteenlopende gevaren opleveren. Met name stelt zij voor de definities voor explosieven in de richtlijn te wijzigen, waarbij gebruik moet worden gemaakt van het UN/ADR-indelingssysteem, als omgezet in bepalingen van Europees recht bij Richtlijn 94/55/EG van de Raad, en de hogere drempelwaarden te beperken tot explosieven in gevarenklasse 1.4, voornamelijk vuurwerk voor de particuliere eindverbruiker.
Het was de bedoeling van de Commissie geweest de aanbevelingen van het Ispra-seminarie te volgen en een indeling van explosieve stoffen in drie categorieën voor te stellen, waarbij voor de meest gevaarlijke explosieven veel lagere drempelwaarden (5/20 ton) zouden worden vastgesteld. De openbare raadpleging - waarbij met het bedrijfsleven van gedachten werd gewisseld en de door de lidstaten voorbereide effectevaluaties werden bestudeerd - bracht de Commissie ertoe haar voorstel tot de onderhavige ontwerp-richtlijn om te vormen.
Volgens de Commissie zouden - indien inrichtingen als S.E. Fireworks onder de Seveso II-richtlijn komen te vallen - de verplichtingen ten aanzien van veiligheidsbeheerssystemen, externe rampenplannen en ruimtelijke ordening ertoe moeten bijdragen dat de gevolgen van ongevallen, zoals dat te Enschede, worden beperkt of voorkomen. Anderzijds is het ook duidelijk dat wettelijke bepalingen niet de beoogde bescherming kunnen bieden indien de industriële exploitanten en/of overheden die voor de uitvoering ervan verantwoordelijk zijn, deze niet naleven.
3.3. Wijzigingen in verband met studies over kankerverwekkende stoffen en voor het milieu gevaarlijke stoffen
De lijst van met name genoemde stoffen in bijlage I, deel 1, van de Seveso II-richtlijn bevat een lijst van kankerverwekkende stoffen waarvoor een drempelwaarde van 1 kg geldt. Voorts is er een rubriek met de titel 'gevaarlijk voor het milieu' in bijlage 1, deel 2, van de richtlijn opgenomen, ter regulering van gevaarlijke stoffen waarvan wordt aangenomen dat zij een 'zwaar ongevalrisico' voor het aquatisch milieu vormen. Dit zijn stoffen die zeer giftig zijn voor in het water levende organismen (waarschuwingszin R50) of die giftig zijn voor in het water levende organismen (waarschuwingszin R51) en die op lange termijn schadelijke effecten in het aquatisch milieu kunnen veroorzaken (waarschuwingszin R53).
Tijdens discussies over de Seveso II-richtlijn bij de Raad werden vragen gesteld over de wetenschappelijke en praktische grondslagen voor de lijst van met name genoemde carcinogenen en de hieraan gekoppelde drempelwaarden, alsook over de drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen. De Raad heeft de Commissie derhalve verzocht deze vraagstukken bij de goedkeuring van de richtlijn nader te bestuderen en haar studieverslagen zo nodig van voorstellen ter wijziging van de richtlijn vergezeld te laten gaan.
In antwoord op dit verzoek heeft de Commissie, na ruggespraak met het bij de oorspronkelijke Seveso-richtlijn in het leven geroepen Comité van bevoegde autoriteiten, twee technische werkgroepen (TWG 7 'voor het milieu gevaarlijke stoffen' en TWG 8 'kankerverwekkende stoffen') ingesteld, die beide vier vergaderingen bij het MAHB (Bureau voor risico's van zware ongevallen) hebben gehouden. De technische werkgroepen hebben hun eindverslagen in april 2000 afgeleverd i i. In de verslagen wordt voorgesteld de lijst van kankerverwekkende stoffen met passende drempelwaarden uit te breiden en de drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen aanzienlijk te verlagen.
TWG 8 besloot bijzondere aandacht te besteden aan sterk kankerverwekkende stoffen en aan kankerverwekkende stoffen die - naar men aan de hand van het beschikbare feitenmateriaal aanneemt - mogelijk reeds effecten hebben bij eenmalige blootstelling. De groep bestudeerde tevens gemiddeld kankerverwekkende stoffen die in grote hoeveelheden in de EU worden geproduceerd. Aan de hand van deze methode stelde TWG 8 voor de volgende stoffen aan de lijst van carcinogenen in bijlage I, deel 1, van de Seveso II-richtlijn toe te voegen:
dimethylsulfaat
diethylsulfaat
benzotrichloride
hydrazine
Tevens wordt door TWG 8 voorgesteld de drempelwaarden voor de gehele groep carcinogenen voor de toepassing van de artikelen 6 en 7 te verhogen van 1 kg tot 0,5 ton en voor de toepassing van artikel 9 tot 2 ton. Deze verhoging van de drempelwaarden lijkt beter aan te sluiten bij de drempelwaarde voor TCDD (1 kg), een stof die potentieel veel schadelijker is dan alle andere carcinogenen. Had men zich laten leiden door het beginsel dat op even schadelijke stoffen dezelfde regeling van toepassing moet zijn, dan had men drempelwaarden moeten voorstellen zoals die voor 'zeer giftige' stoffen gelden, d.w.z. 5 en 20 ton. Rekening houdend met de grote verontrusting die er bij de bevolking over kankerverwekkende stoffen bestaat, alsmede met het 'voorzorgsbeginsel' bij ontbreken van volledige wetenschappelijke gegevens, achtte men het toch juister de drempelwaarden één orde van grootte lager te stellen dan die van 'zeer giftige' stoffen.
Een gunstig effect van de verhoging is dat sommige inrichtingen (zoals ziekenhuizen of onderzoekinstellingen) voor wie de toevoeging van de lijst van carcinogenen oorspronkelijk geen gevolgen had, nu van het toepassingsgebied van de richtlijn worden uitgesloten.
De Commissie had aanvankelijk het voornemen deze aanbevelingen op te volgen, maar heeft nu naar aanleiding van de openbare raadplegingen en verdere aan het licht getreden wetenschappelijke feiten besloten:
- acrylamide van de voorgestelde lijst af te voeren, dit na afweging van de argumenten betreffende de toxiciteit en het kankerverwekkend effect bij eenmalige blootstelling, alsmede het feit dat de neurologische effecten van acrylamide - waarmee door de indeling van deze stof als giftig reeds rekening is gehouden - in de praktijk bij een ongeluk met deze stof de voornaamste bron van verontrusting zou vormen;
- een minimale concentratielimiet van 5% in te voeren voor alle carcinogenen in oplossing. Zou deze limiet niet worden gehanteerd, dan zouden dergelijke oplossingen worden beschouwd als gelijkwaardig met verschijningsvormen van deze stof variërend van de zuivere staat tot een concentratielimiet van 0,1%, hetgeen tot een overschatting van het werkelijke risico zou leiden. Hierdoor ontstaat een vertekend beeld met bijzonder ernstige gevolgen in het geval van hydrazine, dat, doorgaans in oplossingen van 1%, op grote schaal in waterzuiveringsinstallaties wordt gebruikt.
Na analyse van eerdere ongevallen met voor het milieu gevaarlijke stoffen en op grond van andere wetenschappelijke overwegingen is TWG 7 voornamelijk tot de volgende conclusies gekomen:
- Voor het milieu gevaarlijke stoffen die zijn ingedeeld als R50, R50/53, en R51/53, zijn bij tal van ongelukken met ernstige gevolgen voor het milieu betrokken geweest. In het verslag worden voorbeelden gegeven van eerdere ongevallen en wordt aangegeven welke lessen uit de analyse hiervan zijn geleerd.
- Betrekkelijk kleine hoeveelheden van dergelijke stoffen hebben vaak ernstige milieuschade aangericht.
- Aardoliederivaten spelen weliswaar vaker een rol bij ongelukken met gevolgen voor het milieu dan andere milieugevaarlijke stoffen, maar zijn in dezelfde hoeveelheden wel minder schadelijk.
TWG 7 bestudeerde tevens de gevolgen van verschillende scenario's voor drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen en in het verslag van de werkgroep zijn ramingen opgenomen van het aantal inrichtingen dat voor elk van de verschillende scenario's binnen het toepassingsgebied van de richtlijn komt.
Bovendien onderkende TWG 7 de potentiële gevolgen van de huidige wijze van indeling van aardoliederivaten voor het aquatisch milieu. De werkgroep concludeerde dat een afzonderlijke behandeling van aardoliederivaten gerechtvaardigd is op grond van de specifieke overwegingen in verband met deze stoffen en het belang van zekerheid en consistentie bij de toepassing van de richtlijn, en dat de beste methode om dit te bereiken zou bestaan in een wijziging van de reeds in bijlage I, deel 1, aanwezige met name genoemde stof 'benzine en andere aardoliefracties'.
Op basis van deze conclusies stelde TWG 7 voor:
- de drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen als gedefinieerd in bijlage I, deel 2, categorie 9 (i) (waarschuwingszin R50, zo gedefinieerd dat R50/53 hieronder vallen) voor de toepassing van de artikelen 6 en 7 van 200 tot 100 ton en voor de toepassing van artikel 9 van 500 tot 200 ton te verlagen;
- de drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen als gedefinieerd in bijlage I, deel 2, categorie 9 (ii) (waarschuwings zinnen R51/53) voor de toepassing van de artikelen 6 en 7 van 500 tot 200 ton en voor de toepassing van artikel 9 van 2.000 tot 500 ton te verlagen;
- de met name genoemde stof 'benzine en andere aardoliefracties' in bijlage I, deel 1, uit te breiden tot middelzware aardoliedistillaten en tegelijkertijd de drempelwaarden voor de toepassing van de artikelen 6 en 7 van 5.000 tot 2.000 ton en voor de toepassing van artikel 9 van 50.000 tot 5.000 ton te verlagen.
Met de voorgestelde wijzigingen in de drempelwaarden voor milieugevaarlijke stoffen zou ook worden bereikt dat er een betere samenhang komt tussen de bepalingen van de richtlijn en die van het VN/ECE-Verdrag inzake de grensoverschrijdende gevolgen van industriële ongevallen.
De Commissie heeft besloten de aanbevelingen van TWG 7 op te volgen, behoudens de drie volgende wijzigingen die hun oorsprong in het raadplegingsproces vinden:
- een verandering in de definitie die wordt voorgesteld voor de gewijzigde met name genoemde stof, om te verzekeren dat de term een ondubbelzinnige en nauwkeurige definitie geeft van hetgeen bedoeld wordt, namelijk benzine, nafta, kerosine en gasolie;
- een verhoging van de onderste drempelwaarde voor deze met name genoemde stof van 2000 tot 2500 ton en een verhoging van de bovenste drempelwaarde van 5.000 tot 25.000 ton, teneinde rekening te houden met de door sommigen geuite vrees dat de voorgestelde drempelwaarde een onevenredig zware belasting voor bedrijfsleven en bevoegde autoriteiten zou hebben gevormd;
- scheiding, bij de toepassing van de sommatieregel, van gevaren in verband met toxiciteit en ecotoxiciteit, om recht te doen aan het feit dat deze gevaren niet van dezelfde aard zijn, en aan het feit dat een samenvoeging van toxische en ecotoxische gevaren bij de toepassing van de sommatieregel een onredelijke toename van het aantal onder de richtlijn vallende inrichtingen tot gevolg zou hebben, vooral in het licht van het momenteel aan de gang zijnde indelingsproces.
Volgens de Commissie wordt in haar voorstel zowel met wetenschappelijke argumenten als met pragmatische overwegingen rekening gehouden, zodat hierin een passende middenweg wordt aangehouden tussen aanvullende milieubescherming en administratieve uitvoerbaarheid in de lidstaten.
Een aantal passages in bijlage I van de Seveso II-richtlijn zijn enigszins dubbelzinnig of niet geheel correct. Deze wijziging van de richtlijn wordt derhalve aangegrepen om ter correctie of verduidelijking van bijlage I een aantal kleine redactionele wijzigingen aan te brengen. Deze wijzigingen laten draagwijdte en toepassingsgebied van de richtlijn onveranderd.
Bijlage I gebruikt de term 'gas' zonder deze te definiëren, hetgeen tot onzekerheid kan leiden in het geval van stoffen met kookpunten rond kamertemperatuur. Daarom wordt voorgesteld in de inleiding tot bijlage I een algemeen gebruikte wetenschappelijke definitie van dit begrip op te nemen.
Bij deze herformulering komen een aantal punten aan de orde. Verwijzingen naar ingetrokken en vervangen richtlijnen worden gecorrigeerd; een mogelijke bron van verwarring omtrent drempelwaarden wordt weggenomen; het bereik van de door de Commissie op te stellen lijst wordt duidelijker gedefinieerd en de actualiseringsprocedure wordt gecorrigeerd.
Het woord 'preparaten' is abusievelijk weggelaten toen deze zin rechtstreeks uit de oorspronkelijke Seveso-richtlijn is overgenomen. Uiteraard worden hier ook preparaten bedoeld.
In zijn huidige versie is deze voetnoot voor een deel overbodig, in verband met de vermelding in bijlage I, deel 1, van de met name genoemde stof 'zeer licht ontvlambare vloeibare gassen (inclusief LPG) en aardgas', met drempelwaarden van 50/200 ton. Om alle mogelijke misverstanden te voorkomen moet daarom duidelijk worden gemaakt dat de drempelwaarden voor zeer licht ontvlambare stoffen in bijlage I, deel 2, alleen gelden voor stoffen die in de gasvormige toestand worden gehouden.
Nog een punt dat in de oorspronkelijke richtlijn niet aan de orde kwam, betreft superkritische toestanden, waarbij de meeste eigenschappen van een gas aanwezig zijn, maar waarop de term 'gasvormig' normaliter niet wordt toegepast. Deze dubbelzinnigheid moet men nu wegnemen door te specificeren dat deze toestanden eveneens bedoeld worden.
Het woord 'ontvlambare' aan het begin van de voetnoot is in dit voorstel voor de Seveso II-richtlijn abusievelijk weggelaten, maar had wel degelijk moeten worden vermeld. Ongecorrigeerd betekent dit dat oververhit water een 'zeer ontvlambare' stof zou zijn, hetgeen natuurlijk niet de bedoeling is.
De in deze voetnoot uiteengezette sommatieregel heeft tal van vragen opgeroepen en is een bron van misverstanden gebleken. Daarom wordt voorgesteld deze op duidelijker wijze en meer praktijkgericht te herformuleren. Tevens wordt voorgesteld de optelling van toxische gevaren te scheiden van die van ecotoxische gevaren - zie paragraaf 3.3.2.
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 175, lid 1 (medebeslissingsprocedure), van het EG-Verdrag, welke de specifieke juridische grondslag vormt voor het beleid van de Gemeenschap op het gebied van het milieu.