Toelichting bij COM(2002)415 - Bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)415 - Bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt. |
|---|---|
| bron | COM(2002)415   |
| datum | 22-07-2002 |
Dit voorstel, dat rust op de tweeledige doelstelling zowel een bijdrage te leveren aan de continuïteit van de energievoorziening als aan beleid inzake klimaatverandering, komt voort uit de noodzaak grotere inspanningen te leveren om hoogrendabele warmtekrachtkoppeling1 binnen de interne energiemarkt te bevorderen.
In haar Groenboek over de continuïteit van de energievoorziening2 heeft de Commissie de volgende punten naar voren gehaald:
- De Europese Unie is extreem afhankelijk van ingevoerde energie; deze invoer dekt nu 50% van de behoeften. Dit cijfer zal naar verwacht oplopen tot 70% in 2030 als de huidige trends aanhouden.
- Momenteel stijgt de emissie van broeikasgassen in de Europese Unie, waardoor het moeilijk is om te reageren op de uitdaging van de klimaatverandering, en om de verplichtingen uit hoofde van het Protocol van Kyoto na te komen.
- De Europese Unie heeft een relatief beperkte speelruimte om de voorwaarden voor de energievoorziening te beïnvloeden. De inspanningen zullen erop moeten zijn gericht de energievraag zodanig te oriënteren dat de verplichtingen die de EU is aangegaan in Kyoto, worden gerespecteerd en er wordt gedacht aan de continuïteit van de energievoorziening.
Deze observaties leveren sterke argumenten voor de ontwikkeling van nieuw communautair beleid en communautaire maatregelen om de energievraag te beperken en de broeikasgasemissies te verminderen. Het niveau van de broeikasgasemissies in de EU was in 1999 weliswaar hetzelfde of net iets lager dan het niveau van 1990, maar toch is het nog een grote uitdaging om de doelstelling van Kyoto te halen. Door haar efficiënte brandstofgebruik kan simultane productie van warmte en elektriciteit energiebesparingen opleveren en kunnen de CO2-emissies verminderen ten opzichte van de gescheiden productie van warmte en elektriciteit. Deze noodzaak van beleidsinitiatief op communautair niveau op het terrein van de warmtekrachtkoppeling is bevestigd in de Mededeling van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van het Europees programma inzake klimaatverandering3.
Warmtekrachtkoppeling is een uiterst efficiënte techniek om de Europese energiemarkt te voorzien van elektriciteit en warmte. Bevordering van warmtekrachtkoppeling is een onderdeel van de strategie voor efficiënt energiegebruik en is een aanvulling op de strategie om meer hernieuwbare energiebronnen te gaan gebruiken. Warmtekrachtkoppeling is geen doel op zich, maar kan wel een efficiënt instrument zijn om energiebesparingen te genereren en om de beoogde vermindering van de CO2-emissies te realiseren, doordat het in de plaats komt van gescheiden productie van warmte en elektriciteit.
Aangezien warmtekrachtkoppeling inhoudt dat de productie van warmte en die van elektriciteit onderling worden gekoppeld, is het belangrijk dat vaststaat dat de geproduceerde elektriciteit en warmte voorzien in een werkelijke vraag. Elektriciteit kan naar een markt worden overgebracht en worden verkocht waar zij nodig is, maar warmte kan daarentegen niet makkelijk worden getransporteerd of opgeslagen, en dus moet het warmtekrachtkoppelingsproces op een tijdstip en plaats plaatsvinden dat er werkelijk vraag naar warmte bestaat. De werkelijke vraag naar nuttige warmte is de hoeksteen van efficiënte warmtekrachtkoppeling, want als de geproduceerde warmte niet in een werkelijke vraag voorziet, verdwijnen de voordelen van warmtekrachtkoppeling. Bevordering van warmtekrachtkoppeling mag er voorts niet toe leiden dat het warmteverbruik wordt gestimuleerd.
In de warmtekrachtkoppelingsstrategie van de Commissie4 uit 1997 is als globaal indicatief communautair doel verdubbeling van het aandeel van de elektriciteitsproductie uit warmtekrachtkoppeling in de totale elektriciteitsproductie van de EU van 9% in 1994 naar 18% in 2010 vastgesteld. Ondanks het veelbelovende potentieel voor warmtekrachtkoppeling is het aandeel van warmtekrachtkoppeling de afgelopen jaren desalniettemin niet significant gestegen. Een globaal indicatief doel van 18% biedt een benchmark waartegen de voortgang kan worden afgemeten. Zodra er op basis van gemeenschappelijke definities en methodologieën een stabiel kader is vastgesteld en het potentieel van de lidstaten is beoordeeld, zou de Commissie de mogelijkheid van indicatieve doelstellingen voor de afzonderlijke lidstaten kunnen onderzoeken.
Een stabiel kader op basis van gemeenschappelijke definities en methodologieën biedt de best mogelijke basis voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van een economisch aantoonbare vraag naar warmte waarbij tevens rekening wordt gehouden met de grote complexiteit van de kwestie.
2. Doelstelling en werkingssfeer van de voorgestelde richtlijn
De belangrijkste doelstelling van dit voorstel is een kader te creëren dat de installatie en het goed functioneren van elektrische warmtekrachtinstallaties kan ondersteunen en vergemakkelijken waar een vraag naar nuttige warmte bestaat of wordt voorzien. Deze algemene doelstelling laat zich vertalen in twee specifieke doelen:
- Op de korte termijn moet een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn als instrument dienen om binnen de interne energiemarkt bestaande warmtekrachtinstallaties te consolideren en waar haalbaar nieuwe hoogrendabele warmtekrachtinstallaties te bevorderen. Teneinde gelijke concurrentievoorwaarden te creëren zijn rechtszekerheid en in sommige gevallen financiële steun voor warmtekrachtkoppeling noodzakelijk. Dit geldt voor de huidige overgangsfase van het liberaliseringsproces, waarin de interne energiemarkt nog niet volledig is voltooid en waarin de internalisering van externe kosten niet in de energieprijzen tot uitdrukking komt.
- Op de middellange tot lange termijn moet een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn als middel dienen om het noodzakelijke kader te creëren dat moet garanderen dat hoogrendabele warmtekrachtkoppeling, naast andere milieuvriendelijke opties voor de energievoorziening, een belangrijk element vormt in de besluitvorming over investeringen in nieuwe productiecapaciteit. Door een ondersteunend kader te creëren, kan hoogrendabele warmtekrachtkoppeling bijdragen aan de totstandkoming van meer gediversifieerde en energie-efficiënte systemen voor de energievoorziening in de Gemeenschap.
Voor de benutting van het potentieel voor warmtekrachtkoppeling is een bepaalde rechtszekerheid nodig, alsmede passende mechanismen die het gebrek aan internalisering van externe kosten aanpakken. De voorgestelde richtlijn stippelt een kader uit dat deze kwesties aanpakt door middel van een stel gemeenschappelijke beginselen voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling.
De praktische toepassing van het kader zal voor een groot deel de verantwoordelijkheid zijn van de afzonderlijke lidstaten, gezien de heterogene aard van de warmtekrachtkoppelingssector in Europa en gezien de noodzaak dat rekening wordt gehouden met nationale en klimatologische omstandigheden. De Commissie zou echter een belangrijke rol kunnen spelen bij het realiseren van de doelstellingen van de EU op het gebied van de warmtekrachtkoppeling.
Het is noodzakelijk dat het belang van de verschillende klimatologische en industriële omstandigheden in de lidstaten voor de ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling wordt benadrukt, aangezien deze resulteren in verschillende mogelijkheden voor het gebruik van de geproduceerde warmte, en dat rekening wordt gehouden met het thermodynamische rendement van de motoren en systemen die worden gebruikt. De praktische gevolgen van het thermodynamische rendement voor de elektriciteitsproductie kunnen worden geïllustreerd aan de hand van een stoomturbine. Als de geproduceerde warmte een temperatuur van 200°C moet hebben, is het onmogelijk om evenveel elektriciteit in de turbine te produceren als wanneer de warmte een temperatuur van 60°C moet hebben.
Deze overwegingen leiden tot een indeling van warmtekrachtkoppeling in drie klassen, die zowel thermodynamische overwegingen weerspiegelt als warmtekrachtkoppeling verdeelt in marktsegmenten die met verschillende belemmeringen te maken hebben:
- industriële toepassingen van warmte, waarvoor doorgaans stoom of warm water van meer dan 140ºC nodig is;
- centrale-verwarmingstoepassingen, waarvoor warm water van 40ºC tot 140º nodig is;
- agrarische toepassingen: om kassen te verwarmen, mag de temperatuur van het warme water bijvoorbeeld lager dan 40ºC zijn, maar in het geval van verwarmingsbassins in aquacultuur hoeft het maar 15ºC tot 25ºC te zijn; de onderbouwing van de vraag naar nuttige warmte bij dit temperatuurniveau moet heel zorgvuldig worden bekeken om het brandstofgebruik niet te doen stijgen.
De klimatologische verschillen tussen de lidstaten vormen een van de belangrijkste factoren die de enorme verschillen in de penetratie van warmtekrachtkoppeling verklaren, en onderstrepen het belang van het subsidiariteitsbeginsel. Het doel van dit voorstel voor een richtlijn is niet om in alle lidstaten hetzelfde penetratieniveau voor warmtekrachtkoppeling te bewerkstelligen. Het doel is warmtekrachtkoppeling te bevorderen overal waar een economisch aantoonbaar potentieel wordt vastgesteld, zodat energie kan worden bespaard en de CO2-emissie kan worden verminderd.
De voorgestelde richtlijn bouwt in bepaalde opzichten voort op de onlangs vastgestelde Richtlijn 2001/77/EG betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen5. Hernieuwbare energiebronnen en warmtekrachtkoppeling staan in sommige gebieden voor vergelijkbare problemen, zoals bijvoorbeeld een gebrek aan internalisering van externe kosten, de noodzaak om rechtszekerheid te bieden met betrekking tot aspecten betreffende het net en administratieve procedures. Er moet echter worden benadrukt dat er belangrijke verschillen bestaan tussen warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare energie. Warmtekrachtkoppeling is geen energiebron, maar een zeer efficiënt proces om energie van een bepaalde bron, gewoonlijk fossiele brandstof, maar ook hernieuwbare energiebronnen, te transformeren in elektriciteit en warmte.
Inhoudsopgave
- een garantie van oorsprong van de elektriciteit die via warmtekrachtkoppeling wordt geproduceerd, voortkomend uit de informatieverplichtingen in richtlijnen betreffende algemene regels voor de interne markten voor elektriciteit en aardgas;
- bepalingen die de lidstaten ertoe verplichten om het nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling en de belemmeringen voor de realisatie daarvan te analyseren;
- bepalingen voor de evaluatie van de ervaringen die worden opgedaan met de toepassing en het naast elkaar bestaan van de verschillende steunmechanismen voor warmtekrachtkoppeling die in de lidstaten worden gebruikt;
- bepalingen waarin de beginselen worden vastgelegd voor de interactie tussen warmtekrachtproducenten en het elektriciteitsnet, en voorts voor de verbetering van de toegang tot het net voor warmtekrachtkoppelingseenheden die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen, en microwarmtekrachtinstallaties van minder dan 1 MW;
- bepalingen die de lidstaten ertoe verplichten om de huidige administratieve procedures te evalueren met het oog op de vermindering van de administratieve belemmeringen voor de ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling.
3. Huidige stand van zaken met betrekking tot warmtekrachtkoppeling in de EU
3.1 Problemen die moeten worden opgelost
In de open markt die in Europa wordt ontwikkeld, moet voor diverse problemen een oplossing worden gevonden om warmtekrachtkoppeling te kunnen laten profiteren van de vraag naar nuttige warmte en om de bouw van nieuwe warmtekrachtcentrales voor te stellen of door te gaan met de exploitatie van de bestaande warmtekrachtcentrales. Het gaat voornamelijk om de volgende problemen:
1. Er worden hoge prijzen betaald voor brandstof, gewoonlijk doordat warmtekrachtproducenten kleinere brandstofverbruikers zijn dan de grote traditionele elektriciteitsproducenten.
2. Warmtekrachtproducenten ondervinden problemen met betrekking tot de toegang tot de elektriciteitsmarkt, vooral de kleinere producenten.
3. De installatiekosten per kilowatt zijn gewoonlijk hoger dan in een grote elektriciteitscentrale.
4. Het aantal bedrijfsuren van de installatie is doorgaans lager dan voor installaties met een grotere basislast, omdat het aantal bedrijfsuren samenhangt met het werkelijke warmteverbruik in de aangesloten installaties. In een industriële warmtekrachtcentrale zullen de bedrijfsuren de uren zijn waarin het ermee verbonden industriële proces draait, dus bijvoorbeeld niet gedurende de nacht of weekends. In het geval van warmtekrachtkoppeling voor centrale verwarming zullen sommige installaties in de zomerperiode mogelijk moeten worden stilgelegd.
3.2 Argumenten voor politieke steun
1. hoogrendabel betekent minder brandstofverbruik en minder CO2-emissies en andere emissies en daarmee een bijdrage aan duurzame ontwikkeling;
2. minder verliezen op het elektriciteitsnet, doordat deze installaties zich gewoonlijk dicht bij de verbruikspunten op het elektriciteitsnet bevinden;
3. meer mededinging tussen de elektriciteitsproducenten, doordat warmtekrachtkoppelingstechnologie nieuwe spelers de kans geeft de markt van de elektriciteitsopwekking te betreden;
4. een gelegenheid om nieuwe ondernemingen te creëren, met name kleine en middelgrote ondernemingen, alsmede joint ventures en andere samenwerkingsformules tussen belanghebbenden (industrie, elektriciteit, technologie enzovoort);
5. ondersteuning van de koppeling tussen bevolking en grondgebied, vooral in minder populaire, geïsoleerde of ultraperifere gebieden.
3.3 Statistisch overzicht
Volgens de meest recente statistieken over warmtekrachtkoppeling van Eurostat6, die in tabel 1 worden gepresenteerd, was het totale aandeel van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling in de totale elektriciteitsproductie van de EU in 1998 11%7, vergeleken met 9% in 1994.
Het is belangrijk om elektriciteit die niet door middel van warmtekrachtkoppeling wordt geproduceerd, niet mee te rekenen in de statistieken over warmtekrachtkoppeling. Daarom worden de statistieken over warmtekrachtkoppeling momenteel verder ontwikkeld en moeten er nieuwe methodologieën worden toegepast. Deze richtlijn stelt een methodologie vast die alleen elektriciteit meetelt die ook echt wordt opgewekt door middel van warmtekrachtkoppeling, waarvan de restwarmte efficiënt wordt gebruikt.
Wanneer rekening wordt gehouden met de bovenstaande overwegingen, laten de beschikbare statistieken aanmerkelijke verschillen zien binnen de EU. Denemarken, Finland en Nederland zijn de landen met de hoogste marktpenetratie, waar warmtekrachtkoppeling in sommige gevallen meer dan 50% van de totale elektriciteitsopwekking vertegenwoordigt. In landen zoals Frankrijk, Griekenland en Ierland speelt warmtekrachtkoppeling met bijdragen van rond de 2% daarentegen slechts een marginale rol. Als het aandeel van warmtekrachtkoppeling echter wordt gerelateerd aan de omvang van de productie van thermische elektriciteit, veranderen de marktaandelen van warmtekrachtkoppeling in bepaalde gevallen echter significant. Dan kunnen landen zoals Zweden, Oostenrijk en Frankrijk aandelen voor warmtekrachtkoppeling melden van respectievelijk 96%, 76% en 23%.
Ruwweg 40% van de elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling wordt geproduceerd ten behoeve van de openbare energievoorziening, vaak voor stadsverwarmingsnetwerken. De resterende 60% wordt gegenereerd door zelfopwekkers, gewoonlijk voor industriële processen. In termen van geïnstalleerd vermogen is het elektrisch vermogen uit warmtekrachtkoppeling in de EU tussen 1994 en 1998 met 14% gestegen van 63 GW naar 72 GW. In absolute termen was Duitsland in 1998 met 22 GW elektrisch vermogen uit warmtekrachtkoppeling verreweg het land met de hoogste warmtekrachtkoppelingscapaciteit in de EU, gevolgd door Italië (9,5 GW), Nederland (8,5 GW), Denemarken (7 GW) en Finland (5 GW).
Het gebruik van brandstoffen voor warmtekrachtkoppeling laat een trend zien in de richting van schonere brandstoffen, wat de milieubaten van warmtekrachtkoppeling vergroot. Aardgas is met een aandeel van 45% in 1998 vergeleken met 30% in 1994 de meest gebruikte brandstof in de warmtekrachtproductie. Daarentegen is het gebruik van steenkool en bruinkool tussen 1994 en 1998 gedaald van 30% naar 20%. Hernieuwbare energiebronnen vertegenwoordigden 13% in 1998. Binnen de definitie van Eurostat worden tot nu toe zowel biologisch afbreekbaar als biologisch niet afbreekbaar vast stedelijk afval tot de hernieuwbare energiebronnen voor warmtekrachtkoppeling gerekend. In het licht van de definitie van afval voor hernieuwbare energiebronnen in de Richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen zou het echter wel zo consequent zijn om ook voor het biologische afbreekbare deel alleen cijfers vast te stellen.
Het ontbreken van recentere cijfers betekent echter dat de bovenstaande cijfers met enige voorzichtigheid moeten worden bekeken. Sinds 1998 meldt de warmtekrachtkoppelingssector dat de markt in verscheidene landen van de EU stagneert of zelfs een dalende trend vertoont. Dit gebrek aan voortgang in de bevordering van nieuwe warmtekrachtkoppeling is voor een groot deel het gevolg van het bestaan van diverse belemmeringen die de ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling in de weg staan.
Tabel 1 – Historische gegevens over WKK in de lidstaten en WKK als percentage van de thermische en totale elektriciteitsopwekking.
* Schatting van Eurostat
** De Duitse cijfers zijn voor 1995.
Bron: “Combined Heat and Power production (CHP) in the EU – Summary of statistics 1994-1998”, Eurostat 2001
In een onderzoek naar de administratieve belemmeringen voor gedecentraliseerde warmtekrachtkoppeling8 is de situatie in Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk geanalyseerd. Het onderzoek identificeert economische belemmeringen voor gedecentraliseerde warmtekrachtkoppeling, zoals lage prijzen voor overtollige elektriciteit die aan het net wordt verkocht, hoge aansluitkosten, hoge kosten voor de verzwaring van het net die de ontwikkelaar van warmtekrachtkoppeling in rekening worden gebracht, hoge kosten voor het gebruik van het distributiesysteem, complexe en lang durende administratieve procedures, gebrek aan erkenning van de voordelen voor het net van ingebedde opwekking enzovoort. Een ander onderzoek9 heeft het effect van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt op de sector van de warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming en -koeling geanalyseerd door middel van analyses van de economische levensvatbaarheid van dergelijke centrales. Dit onderzoek komt tot de conclusie dat nieuwe efficiënte technologieën voor gasgestookte warmtekrachtkoppeling in principe zouden moeten kunnen concurreren met nieuwe efficiënte condensatiecentrales. Als de elektriciteitsprijzen echter geen afspiegeling zijn van de werkelijke kosten (met inbegrip van de internalisering van externe kosten), zijn alleen grote gasgestookte warmtekrachtcentrales concurrerend. Als in de berekening wordt gewerkt met een verondersteld bedrag aan milieubaten van 10 euro per bespaarde ton CO2, zouden daarnaast ook een paar middelgrote gasgestookte warmtekrachtcentrales haalbaar zijn. Als de prijs van mei 2000 op de Noord-Europese energiemarkt van 15 euro per MWh wordt gehanteerd, zou geen van de geanalyseerde warmtekrachtcentrales op zuiver economische gronden levensvatbaar zijn10.
Door het wijdverbreide gebruik van aardgas in de warmtekrachtproductie is ook de prijs van aardgas een belangrijke parameter die de economische levensvatbaarheid van gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie beïnvloedt. De openstelling van de aardgasmarkt voor mededinging zou in principe tot lagere gasprijzen moeten leiden. Veel warmtekrachtproducenten hebben de afgelopen jaren echter te maken gehad met fluctuerende en vaak hoge gasprijzen, onder meer als gevolg van het feit dat de gasprijzen zijn gekoppeld aan de olieprijs. Daarnaast is ook artikel 18, lid 2, van Richtlijn 98/30/EG11, dat lidstaten toestaat de toegang van warmtekrachtproducenten tot de interne gasmarkt te beperken, een potentiële belemmering voor warmtekrachtkoppeling. Het voorstel van de Commissie tot wijziging van de aardgasrichtlijn12 beoogt deze bepaling te laten verdwijnen. Het is van belang om voor alle warmtekrachtproducenten de toegang tot de gasmarkt te garanderen, aangezien gasgestookte warmtekrachtkoppeling de hoogste brandstofefficiëntie oplevert, wat zowel gunstig is voor het milieu als voor de communautaire energiebalans. Ook vanuit het oogpunt van de interne markt is het van belang om concurrentievoorwaarden te scheppen waaronder warmtekrachtproducenten en andere elektriciteitsproducenten in de hele Gemeenschap dezelfde basisrechten genieten met betrekking tot de toegang tot de aardgasmarkt.
Zoals hierboven is beschreven, bestaan er nog steeds belemmeringen voor warmtekrachtkoppeling, zowel op de elektriciteitsmarkt als de aardgasmarkt. Veel warmtekrachtproducenten hebben te maken met stijgende inkoopprijzen voor aardgas in combinatie met dalende verkoopprijzen voor elektriciteit, waardoor de economische levensvatbaarheid van warmtekrachtkoppeling in gevaar is. Beide markten bevinden zich nog in een overgangsfase, met in de hele EU asymmetrische marktkansen, toegenomen marktonzekerheid, meer aandacht voor kortetermijnbeslissingen en een gebrek aan internalisering van externe kosten. Zo'n marktomgeving is over het algemeen nadelig voor kleinere en minder concurrerende exploitanten zoals warmtekrachtproducenten. Alles bij elkaar hebben de huidige marktomstandigheden bijgedragen aan een situatie waarin veel bestaande warmtekrachtcentrales onder druk zijn komen te staan en waarin de stimulansen om de bestaande capaciteit te vergroten of te investeren in nieuwe capaciteit, aanmerkelijk zijn verminderd.
4. Gerichte overheidssteun voor warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de Europese interne markt
Het doel van deze richtlijn is, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, de invoering van een gemeenschappelijk en transparant kader teneinde de overheidssteun van de lidstaten voor het warmtekrachtkoppelingsproces op basis van vraag naar nuttige warmte te doen convergeren in overeenstemming met de nationale omstandigheden en het nationale energiebeleid en binnen het kader van de Europese mededingingsregels. Deze richtlijn stelt gemeenschappelijke definities van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling vast teneinde dezelfde methodologische achtergrond voor steunregelingen van de lidstaten te ontwikkelen. Deze methodologie heeft tevens tot doel te verzekeren dat de effecten van de steunregelingen op de interne elektriciteitsmarkt transparant zijn.
Aangezien de grote warmtekrachtinstallaties gemakkelijker toegang hebben tot gunstigere financiering en brandstofprijzen, zou directe steun voor de productie van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling zich moeten concentreren op elektriciteit die wordt geproduceerd ofwel in installaties met een capaciteit beneden een indicatieve drempel van 50 MW(e) ofwel in grotere installaties, maar dan uitsluitend de hoeveelheid elektriciteit die wordt geproduceerd door de capaciteit beneden een dergelijke indicatieve drempel. De reden hiervoor is niet grotere installaties te diskwalificeren, maar overcompensatie van de grotere installaties te vermijden. Grotere installaties zouden nog steeds steun krijgen voor de productie op basis van de eerste 50 MW, maar ontvangen geen aanvullende steun voor de rest van de productie. Als directe steun voor de productie van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling wordt gebaseerd op een vast bedrag per geproduceerde MWh, zou de steun niet mogen worden toegepast op productie boven de indicatieve drempel. De lidstaten zouden bij het opzetten van steunregelingen de volgende overwegingen moeten hanteren:
1. Steunregelingen voor de productie van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling zouden moeten worden beperkt tot elektriciteit die samen met nuttige warmte in één proces wordt geproduceerd.
2. De economische steun voor de elektriciteitsproductie zou zich moeten concentreren op ontwikkeling van de benodigde economische prikkels om efficiënte warmtekrachtcentrales te exploiteren op basis van een economisch aantoonbare vraag naar warmte.
3. Directe steun voor de productie zou zich in principe moeten concentreren op het aandeel van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling die wordt geproduceerd ofwel in installaties met een capaciteit beneden een indicatieve drempel die op 50 MW(e) of minder moet worden gesteld, ofwel in grotere installaties, maar dan alleen de hoeveelheid elektriciteit die wordt geproduceerd door de capaciteit beneden een dergelijke drempel.
4. De bouw en de grootte van de warmtekrachtcentrales zouden moeten worden afgestemd op de vraag naar warmte die werkelijk bestaat of met zekerheid wordt voorzien.
5. Elementen van de voorgestelde richtlijn
5.1 Definitie van warmtekrachtkoppeling
Warmtekrachtkoppeling is momenteel in de Gemeenschap op verschillende manieren gedefinieerd. Sommige definities zijn uitsluitend bedoeld om warmtekrachtkoppeling te identificeren en te meten voor statistische doeleinden. Andere definities houden verband met de vereisten waaraan warmtekrachtkoppeling moet voldoen om in aanmerking te komen voor nationale steunregelingen. Soms zijn dergelijke criteria om in aanmerking te komen gekoppeld aan kwantificeringen van de baten van warmtekrachtkoppeling, gemeten in energiebesparingen of CO2-vermindering. Daarnaast wordt de definiëring van warmtekrachtkoppeling gecompliceerd door bepaalde technologieën voor warmtekrachtkoppeling waarbij warmtekrachtkoppelingseenheden kunnen worden geschakeld tussen gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie en gescheiden opwekking van elektriciteit en warmte.
Voor het doel van deze richtlijn is het nodig om een gemeenschappelijke basis voor de definitie van warmtekrachtkoppeling te creëren. In beginsel zou het wenselijk zijn om één geharmoniseerde definitie van warmtekrachtkoppeling vast te leggen die in de hele Gemeenschap voor alle doeleinden kan worden gebruikt. De Commissie heeft er echter oog voor dat de meeste lidstaten al verschillende nationale definities van warmtekrachtkoppeling hebben aangenomen, die voor uiteenlopende doeleinden zijn ontwikkeld en die vaak aan de nationale omstandigheden zijn aangepast. Teneinde rekening te houden met deze twee tegengestelde belangen introduceert deze richtlijn een tweeledige benadering die bestaat uit de volgende twee stappen:
(1) een geharmoniseerde basisdefinitie van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling (bijlage II van de richtlijn);
(2) een methodologie om hoogrendabele warmtekrachtkoppeling af te bakenen (bijlage III van de richtlijn).
De basisdefinitie dient om de huidige ambiguïteit als gevolg van de verschillende definities van warmtekrachtkoppeling op te heffen. Zij geeft de zekerheid dat het basisconcept van warmtekrachtkoppeling in de hele Gemeenschap op dezelfde manier wordt begrepen en gemeten. De basisdefinitie zal worden gebruikt voor statistieken over warmtekrachtkoppeling en voor het toezicht op communautair niveau. Als tweede stap biedt de richtlijn een methodologie die moet worden gebruikt om de kwaliteit13 – uitgedrukt in energiebesparingen – van de warmtekrachtproductie te bepalen die volgens de basisdefinitie in stap 1 is geïdentificeerd. Deze tweede stap zal worden toegepast voor bevorderingsaspecten, met name voor certificering van de oorsprong, vaststelling van het nationale potentieel voor warmtekrachtkoppeling en, waar passend, vaststelling of wordt voldaan aan de eisen om in aanmerking te komen voor financiële steun.
5.2 Garantie van oorsprong van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling
Teneinde aan de verplichtingen te voldoen met betrekking tot informatie over de primaire energiebronnen die voor de productie van elektriciteit worden gebruikt, zoals deze zijn opgesteld in de informatiebepalingen bij de wijziging van de richtlijnen 96/92/EG en 98/30/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en aardgas, zet deze richtlijn een mechanisme op dat bewerkstelligt dat producenten en anderen met een belang in warmtekrachtkoppeling om een garantie van oorsprong van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling kunnen vragen.
Volgens het voorstel moet de garantie van oorsprong de gebruikte brandstofbron vermelden, de toepassing van de warmte die samen met de elektriciteit wordt gegenereerd, en de productiedatums en -plaatsen. De garantie van oorsprong dient tevens de nationale referentiewaarden te specificeren die zijn gebruikt voor de afbakening van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling.
Het is in dit ontwikkelstadium van warmtekrachtkoppeling en statistische kennis niet de bedoeling om een andere koppeling tot stand te brengen tussen de garantie van oorsprong van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling en het systeem van garantiecertificaten van oorsprong van elektriciteit die uit hernieuwbare energiebronnen wordt geproduceerd, anders dan dezelfde procedures te introduceren die door de lidstaten moeten worden ingevoerd. Hoogrendabele warmtekrachtcentrales die fossiele brandstoffen gebruiken, produceren minstens 5 tot 10% minder CO2 dan het geval is bij gescheiden productie, terwijl elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen bijna geen CO2 produceert. Het is daarom duidelijk dat de “CO2-reductiewaarde” van 1 kWh elektriciteit uit gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie veel lager is dan de “CO2-reductiewaarde” van 1 kWh elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.
Ten behoeve van de transparantie en het toezicht is het belangrijk dat warmtekrachtkoppeling in de hele EU op dezelfde manier wordt gedefinieerd en gemeten. Dit voorstel introduceert daarom in bijlage II een geharmoniseerde methodologie die voor de basisdefinitie van warmtekrachtkoppeling moet worden gebruikt. Deze methodologie is grotendeels gebaseerd op een onlangs herziene methodologie die Eurostat gebruikt voor het verzamelen van EU-brede statistieken over warmtekrachtkoppeling14. De nieuwe methodologie van Eurostat houdt in wezen in dat voor warmtekrachtkoppelingseenheden met een totaal rendement op jaarbasis hoger dan of gelijk aan 75% de totale elektriciteitsopwekking wordt beschouwd als elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling. Bij warmtekrachtkoppelingseenheden met een totaal rendement op jaarbasis lager dan 75% moet de elektriciteit die niet in een warmtekrachtkoppelingsproces wordt geproduceerd, in mindering worden gebracht.
Naar aanleiding van de zorgen die door enkele deskundigen zijn geuit dat een drempel van 75% in sommige gevallen mogelijk te laag is, voegt de methodologie in bijlage II een aparte drempel van 85% toe die moet worden toegepast voor warmtekrachtkoppelingseenheden die naar een niet-warmtekrachtkoppelingsmodus kunnen schakelen. Voor dergelijke eenheden met een totaal rendement op jaarbasis van minder dan 85% worden aanvullende berekeningen uitgevoerd om de werkelijke warmtekrachtproductie te bepalen. Bij deze werkwijze wordt de kans dat elektriciteit die niet afkomstig is van warmtekrachtkoppeling, als elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling wordt gecertificeerd, minimaal geacht.
5.3 Rendementscriteria
Teneinde te waarborgen dat onder deze richtlijn alleen warmtekrachtkoppeling wordt bevorderd die werkelijke baten oplevert vergeleken met gescheiden productie van warmte en elektriciteit, is een passend mechanisme om deze baten te bepalen, onmisbaar. Het voorstel biedt daarom in bijlage III een methodologie voor het vaststellen van de baten van warmtekrachtkoppeling.
De baten van warmtekrachtkoppeling kunnen worden uitgedrukt in energiebesparingen of CO2-besparingen. In de meeste gevallen zal een warmtekrachtinstallatie die een energiebesparing oplevert, ook een CO2-besparing opleveren. De gekozen brandstof voor warmtekrachtkoppeling zal echter van invloed zijn op de grootte van de CO2-besparing. Het hele concept van warmtekrachtkoppeling draait in wezen om het besparen van energie door de brandstofinvoer op een zeer efficiënte manier aan te wenden voor het genereren van zowel elektriciteit als warmte. Voor het doel van deze richtlijn wordt energiebesparing daarom als de meest geschikte indicator beschouwd om de voordelen van warmtekrachtkoppeling in uit te drukken. Door deze indicator te gebruiken, richt de richtlijn zich op de energie-efficiëntiekenmerken van warmtekrachtkoppeling en blijft de richtlijn brandstofneutraal, waardoor een gediversifieerde mix van brandstoffen in de warmtekrachtkoppelingssector mogelijk is. Bij de rapportageverplichtingen zou de Commissie echter ook de milieubaten kunnen beoordelen, met inbegrip van de vermindering van de CO2-emissies.
Om de energiebesparing als gevolg van warmtekrachtkoppeling te bepalen, kan de basisdefinitie van warmtekrachtkoppeling zoals die in bijlage II is geformuleerd, niet op zichzelf worden genomen, want deze definitie identificeert alleen warmtekrachtkoppeling, zonder de mogelijke energiebesparingen te kwantificeren. Het is daarom noodzakelijk om aanvullende criteria te ontwikkelen om de energiebesparing te bepalen als gevolg van gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie die voldoet aan de basisdefinitie in bijlage II. Om vast te stellen of er sprake is van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling, moet de hoeveelheid brandstof worden gekwantificeerd die is gebruikt om een bepaalde hoeveelheid warmte en elektriciteit door middel van warmtekrachtkoppeling te produceren, en moet deze worden vergeleken met de hoeveelheid brandstof die nodig zou zijn geweest om dezelfde hoeveelheid warmte en elektriciteit via gescheiden opwekking te produceren. Dit brengt met zich mee dat voor de vergelijking aannamen moeten worden gemaakt wat betreft het type gescheiden productie waar warmtekrachtkoppeling voor in de plaats komt.
Een mogelijke optie zou zijn om in de richtlijn geharmoniseerde referenties voor de gescheiden productie van warmte en elektriciteit vast te leggen waar alle warmtekrachtproductie mee moet worden vergeleken. Het vaststellen van dergelijke referenties is echter een uiterst ingewikkelde zaak, vooral voor nieuwe productie waarvoor geen empirische gegevens beschikbaar zijn en waarvoor aannamen moeten worden gemaakt met betrekking tot de toekomstige brandstoffen, technologieën en verwachte rendementen. Daarnaast maken ook de verschillen in de energiemix binnen de Gemeenschap het moeilijk om één enkele geharmoniseerde referentie vast te stellen die in alle lidstaten kan worden toegepast. Dit heeft de Commissie doen concluderen dat het in dit stadium noodzakelijk is om met een gemeenschappelijke methodologie te komen voor het berekenen van de energiebesparingen als gevolg van warmtekrachtkoppeling. Het zal echter aan de lidstaten zijn om op basis van het kader dat in bijlage III wordt gepresenteerd, de exacte nationale rendementsreferentiewaarden te bepalen die in de berekening moeten worden gebruikt. De lidstaten wordt gevraagd een goedgedocumenteerde analyse van de gekozen referentiewaarden te presenteren, die bekend moet worden gemaakt en aan de Commissie moet worden toegezonden. De Commissie zal de rendementsreferentiewaarden die door de lidstaten worden aangenomen, evalueren en op basis daarvan nadenken over de mogelijkheden voor verdere harmonisatie.
Voor de toepassing van de rendementscriteria maakt het voorstel een onderscheid tussen nieuwe en bestaande productie. Elektriciteit uit nieuwe warmtekrachtproductie dient – binnen dezelfde brandstofcategorie – te worden vergeleken met de beste nieuwe, geavanceerde technologie voor elektriciteitsproductie die zij verondersteld wordt te vervangen. Door rendementen binnen dezelfde brandstofcategorieën te vergelijken, blijft de beoordeling van de baten van warmtekrachtkoppeling brandstofneutraal en richt deze zich geheel op de energie-efficiëntiekenmerken van warmtekrachtkoppeling. Aan de warmtekant moet nieuwe warmtekrachtkoppeling standaard worden vergeleken met een indicatieve referentiewaarde voor het warmterendement van 90%, alhoewel voor sommige brandstoffen lagere referenties voor het rendement kunnen worden gebruikt. Alles bij elkaar moet nieuwe warmtekrachtproductie een energiebesparing van minstens 10% opleveren om te worden aangemerkt als hoogrendabele warmtekrachtkoppeling. Kleinschalige warmtekrachtkoppeling en warmtekrachtkoppeling op basis van hernieuwbare energiebronnen kunnen al als hoogrendabele warmtekrachtkoppeling worden aangemerkt bij een geringere energiebesparing. Elektriciteit uit bestaande warmtekrachtkoppeling dient te worden vergeleken met het gemiddelde rendement van de bestaande nationale elektriciteitsproductie op basis van fossiele brandstoffen. Elektriciteit uit kernenergie en hernieuwbare energiebronnen wordt uit de mix uitgesloten, aangezien dergelijke elektriciteit in een echte marktsituatie doorgaans niet zal worden vervangen door elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling. Aan de warmtekant moet bestaande warmtekrachtkoppeling worden vergeleken met het gemiddelde rendement van de bestaande nationale mix voor warmteopwekking. Bestaande warmtekrachtproductie moet een energiebesparing van minstens 5% opleveren om als hoogrendabele warmtekrachtkoppeling te worden aangemerkt.
5.4 Nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling
Het vaststellen van streefcijfers helpt kwantificeren wat de Gemeenschap en de afzonderlijke lidstaten op het gebied van de warmtekrachtkoppeling willen bereiken, en helpt vervolgens bij het toezicht. De Commissie heeft zich daarom afgevraagd of er op communautair niveau voor alle lidstaten indicatieve nationale streefcijfers voor het marktaandeel van warmtekrachtkoppeling zouden moeten worden vastgesteld. Aan de andere kant zijn de nationale marktkaders voor warmtekrachtkoppeling in de EU zeer ongelijksoortig voor wat betreft bijvoorbeeld het marktpotentieel voor warmtekrachtkoppeling, de nationale energiemix, de beschikbaarheid van brandstoffen, de structuur van de industrie, de vraag naar warmte en/of koeling enzovoort. Dit betekent dat de omstandigheden voor de bevordering van een specifieke energie-efficiëntietechnologie zoals warmtekrachtkoppeling op de nationale warmte- en elektriciteitsmarkten heel verschillend zijn. In dit stadium zou het technisch lastig zijn om voor elke lidstaat indicatieve streefcijfers vast te stellen. De Commissie zou echter wel de mogelijkheid en de noodzaak van dergelijke streefcijfers kunnen onderzoeken op basis van de eerste verslagen van de lidstaten over het nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling. De Commissie is van mening dat de aandacht in eerste instantie dient uit te gaan naar stimulering van effectief promotiebeleid en maatregelen ten gunste van warmtekrachtkoppeling. De richtlijn initieert daarom een verplichte procedure die tot doel heeft het bestaande nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling te activeren.
De lidstaten worden ertoe verplicht om goedgedocumenteerde analyses van het nationale potentieel voor warmtekrachtkoppeling uit te voeren. Teneinde te bereiken dat de analyses op een systematische en vergelijkbare manier worden uitgevoerd, zodat de Commissie en het algemene publiek kunnen toezien op de uitvoering van de richtlijn, wordt in bijlage IV van de richtlijn een aantal criteria en elementen geformuleerd die in de analyses aan bod moeten komen. Tot de criteria behoren onder meer een verplichting om na te denken over de waarschijnlijke brandstoffen voor warmtekrachtkoppeling, met speciale nadruk op de mogelijkheden om hernieuwbare energiebronnen op de nationale warmtemarkten via warmtekrachtkoppeling te bevorderen, en een verplichting om aspecten te onderzoeken die betrekking hebben op technologieën voor warmtekrachtkoppeling, kosteneffectiviteit en tijdskaders.
Bijlage IV bepaalt ook dat het potentieel voor warmtekrachtkoppeling moet worden uitgesplitst in ten minste drie hoofdcategorieën. De categorieën “Warmtekrachtkoppeling in de industrie”, “Warmtekrachtkoppeling voor verwarming” en “Warmtekrachtkoppeling voor de landbouw” verwijzen naar de verschillende toepassingen van de geproduceerde warmte. De lidstaten worden er ook toe verplicht om een aparte analyse te maken van de nationale belemmeringen voor warmtekrachtkoppeling en om regelmatig verslag uit te brengen over de voortgang die is geboekt met de realisering van het nationale potentieel, en over de maatregelen die zijn getroffen om warmtekrachtkoppeling te bevorderen. Om toezicht op en regelmatige beoordeling van de voortgang mogelijk te maken, zijn betrouwbare statistieken over warmtekrachtkoppeling nodig. De richtlijn introduceert daarom een verplichting voor de lidstaten om de Commissie jaarlijks statistieken over warmtekrachtkoppeling te verstrekken. Het is de bedoeling dat deze gegevensverzameling in de praktijk een voortzetting zal zijn van de huidige praktijk, waarbij de lidstaten nationale statistieken over warmtekrachtkoppeling verstrekken aan Eurostat.
5.5 Steunregelingen
Momenteel zijn allerlei nationale steunregelingen voor warmtekrachtkoppeling van kracht of worden ten uitvoer gelegd. Dergelijke regelingen zijn onder meer directe prijssteun (“feed-in tariffs” of terugleververgoedingen), belastingvrijstellingen of -verlagingen, groencertificaten en investeringssteun.
Terwijl de rechtvaardiging van financiële steun voor warmtekrachtkoppeling zal verdwijnen wanneer de externe kosten volledig in de markt worden geïnternaliseerd, zal steun voor warmtekrachtkoppeling op de korte en middellange termijn in veel gevallen te rechtvaardigen zijn. Om dit aspect tot uitdrukking te laten komen zouden steunregelingen van de overheid een afbouwbepaling moeten bevatten. Teneinde de potentiële baten van de installatie en het goed functioneren van warmtekrachtcentrales voor elektriciteit te realiseren waar er vraag naar warmte bestaat of wordt voorzien, zal daarom vaak voortzetting en uitbreiding van de steunregelingen ten gunste van warmtekrachtkoppeling nodig zijn binnen de grenzen die door het EG-Verdrag en in het bijzonder de artikelen 87 en 88 ervan worden gesteld. De Gemeenschap heeft er echter duidelijk belang bij te verzekeren dat de steun erin slaagt hoogrendabele warmtekrachtkoppeling te bevorderen. Volgens de richtlijn zal de Commissie daarom worden verplicht de toepassing van de verschillende steunregelingen voor warmtekrachtkoppeling die in de lidstaten worden gebruikt, te evalueren en een verslag te presenteren over de ervaringen die met de toepassing en de co-existentie van verschillende steunmechanismen zijn opgedaan.
5.6 Aspecten betreffende het net
Om goed te kunnen functioneren moet de interne elektriciteitsmarkt gelijke concurrentievoorwaarden bieden voor alle bestaande en potentiële nieuwe elektriciteitsproducenten. In deze context kunnen objectieve, transparante en niet-discriminerende regels en procedures met betrekking tot aspecten betreffende het net de marktpenetratie van warmtekrachtkoppeling vergemakkelijken. Rechtszekerheid over aspecten betreffende het net is voor warmtekrachtkoppeling van uitzonderlijk belang, gezien het feit dat warmtekrachtproducenten in veel gevallen kleinere en onafhankelijke exploitanten zijn die gevoelig zijn voor kosten en omstandigheden op dit terrein.
Warmtekrachtproducenten hebben over het algemeen te maken met dezelfde problemen als producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen als het gaat om aspecten betreffende het net. Als gevolg daarvan baseert dit voorstel zich in veel opzichten op dezelfde bepalingen als Richtlijn 2001/77/EG. Dit betekent dat het voorstel bepalingen bevat die de transmissie en distributie van elektriciteit garandeert die uit warmtekrachtkoppeling wordt geproduceerd. De aansluiting op het net en de netverzwaring is een ander gebied waarop in bepaalde gevallen belemmeringen voor warmtekrachtkoppeling bestaan, zoals is beschreven in paragraaf 3. Teneinde iets aan deze belemmeringen te doen, bevat het voorstel bepalingen die de exploitanten van de transmissie- en distributiesystemen ertoe verplichten om standaardregels op te stellen en bekend te maken voor de aansluiting op en verzwaring van het net. Deze regels moeten zijn gebaseerd op objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.
Als gevolg van de koppeling tussen de elektriciteitsproductie en de warmtevraag moeten warmtekrachtproducenten soms aanvullende elektriciteit kopen om de eigen opgewekte elektriciteit van de producent te ondersteunen of aan te vullen. Ook moet soms een overschot aan elektriciteit worden verkocht wanneer de productie het verbruik overschrijdt. Geleidelijk komen speciale markten op voor het in evenwicht brengen en regelen van elektriciteit. Niet alle warmtekrachtproducenten zijn momenteel echter in aanmerking komende afnemers met toegang tot dergelijke markten. Totdat de elektriciteitsmarkt volledig is opengesteld, is het daarom nodig om met specifieke bepalingen te bewerkstelligen dat de tarieven die in rekening worden gebracht aan warmtekrachtproducenten die elektriciteit moeten kopen maar geen toegang tot de markt hebben, volgens objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria worden vastgesteld. Ten behoeve van de transparantie en het toezicht wordt ook voorgesteld dat er benchmarkinganalyses plaatsvinden van de tarieven die aan warmtekrachtproducenten worden geboden, zowel voor de inkoop van extra elektriciteit als voor de verkoop van overtollige elektriciteit.
5.7 Administratieve procedures
Organisaties die ontwikkelaars van warmtekrachtkoppeling vertegenwoordigen, hebben aangegeven dat de administratieve procedures een belemmering vormen voor de verdere ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling. Belemmeringen kunnen bijvoorbeeld zijn de duur van de procedure, de eisen waaraan moet worden voldaan, of de hoge kosten die met de vergunningsprocedure zijn gemoeid.
Richtlijn 96/92/EG bevat de basisregels in dit opzicht, met name met betrekking tot vergunningsprocedures. Toch volstaan deze algemene regels mogelijk niet altijd voor kleinere producenten, bijvoorbeeld voor veel onafhankelijke warmtekrachtproducenten, voor wie de administratieve procedures en planningsprocedures een serieuze belemmering kunnen zijn.
In veel opzichten zouden geharmoniseerde regels op dit terrein kunnen bijdragen aan de bevordering van warmtekrachtkoppeling. Aan de andere kant variëren de administratieve procedures en planningsprocedures aanzienlijk binnen de Gemeenschap en weerspiegelen zij sterk de verschillende administratieve en constitutionele situaties. Dit voorstel, dat hier rekening mee houdt en het subsidiariteitsbeginsel respecteert, bevat daarom geen bepalingen voor zulke geharmoniseerde regels.
Desalniettemin zijn grotere inspanningen nodig om de administratieve belemmeringen te minimaliseren. Daarom wordt voorgesteld dat de lidstaten of de bevoegde instanties die door de lidstaten zijn aangewezen, de bestaande wetgevingskaders evalueren met het oog op de vermindering van de belemmeringen voor warmtekrachtkoppeling, de stroomlijning en bespoediging van procedures en de verzekering dat regels objectief, transparant en niet-discriminerend zijn. De lidstaten zullen worden verplicht om verslag uit te brengen over de resultaten van de evaluatie en om, waar van toepassing, aan te geven welke acties zijn ondernomen om de belemmeringen op te heffen.
6. Rechtvaardiging voor actie op communautair niveau
6.1 Huidige politieke context
In het Groenboek over de continuïteit van de energievoorziening15 schetst de Commissie de toekomstige energiesituatie in de EU voor de komende decennia. Het Groenboek benadrukt de noodzaak van grotere inspanningen om de vraag naar energie terug te dringen als een manier om zowel de afhankelijkheid van ingevoerde energie te verkleinen als bij te dragen aan de oplossing van klimaatveranderingsproblemen. Duidelijke regels voor warmtekrachtkoppeling die centrales in staat stellen om goed te werken met hun brandstofbesparingskarakteristieken, kunnen aan de verwezenlijking van beide beleidsdoelstellingen bijdragen.
De Commissie heeft in haar voorstel tot wijziging van de elektriciteits- en aardgasrichtlijnen16 benadrukt dat voor een volledig opengestelde markt internalisering van externe kosten nodig is om werkelijk gelijke concurrentievoorwaarden te kunnen garanderen. Volgens bijvoorbeeld het ExternE-onderzoek17 brengt gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie met dezelfde brandstof hoogstens half zo veel schade aan maatschappij en milieu teweeg als de conventionele elektriciteitsproductie. Zolang externe kosten niet volledig zijn geïntegreerd in de energieprijzen zal de Commissie initiatieven bevorderen die deze onbalans trachten te corrigeren. Dergelijke initiatieven moeten trachten de extra kosten van de warmtekrachtproducent ten opzichte van de kosten van gescheiden productie van warmte en elektriciteit te compenseren. In de huidige marktsituatie moet het streven van zo'n compensatie zijn de bovengenoemde onbalans te corrigeren en te voorkomen dat de extra kosten leiden tot hogere prijzen voor warmte en elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling vergeleken met gescheiden geproduceerde warmte en elektriciteit. De compensatie van de extra kosten moet worden afgestemd op de noodzaak van compensatie voor de verschillende groottes van installaties, typen technologieën en brandstoffen. Voor de grotere warmtekrachtcentrales is compensatie minder noodzakelijk dan voor de kleinere.
De Commissie heeft in haar mededeling over de voltooiing van de interne markt18 onderstreept dat het creëren van een interne markt voor elektriciteit en gas in veel opzichten positieve milieueffecten blijkt te hebben gehad in termen van bijvoorbeeld grotere bedrijfsrendementen en de overstap op schonere brandstoffen. Er is echter ook benadrukt dat dalende energieprijzen mogelijk niet bevorderlijk zijn voor de ontwikkeling van energie-efficiëntie en hernieuwbare energiebronnen. Wanneer wordt gewacht totdat de interne energiemarkt volledig is voltooid, kan dat veel risico's met zich meebrengen, omdat ondertussen kansen voor warmtekrachtkoppeling verloren kunnen gaan. De Commissie heeft daarom in de bovengenoemde mededeling aangekondigd dat zij van plan is om in 2002 voorstellen voor te bereiden met betrekking tot warmtekrachtkoppeling.
Artikel 2 van het EG-Verdrag verlangt een duurzame ontwikkeling van de economie van de Gemeenschap. Artikel 6 van het EG-Verdrag versterkt deze doelstellingen van duurzame ontwikkeling door milieubeleid te integreren in ander communautair beleid. Daarnaast is in de mededeling van de Commissie over duurzame ontwikkeling19 die in juni 2001 is gepresenteerd tijdens de Europese Raad in Göteborg, aangegeven dat broeikasgasemissies een van de grootste belemmeringen voor duurzame ontwikkeling zijn. De Europese Raad in Göteborg20 heeft een strategie voor duurzame ontwikkeling vastgesteld en heeft een milieudimensie toegevoegd aan het proces van Lissabon met betrekking tot economische en sociale vernieuwing.
Om iets aan het probleem van de klimaatverandering te doen, heeft de Commissie onlangs een mededeling goedgekeurd over de tenuitvoerlegging van het Europees programma inzake klimaatverandering21, waarin zij aankondigt van plan te zijn om in 2002 een voorstel voor een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn te presenteren. Daarnaast heeft de Commissie onlangs ook een voorstel voor een richtlijn voor de handel in broeikasgasemissies22 vastgesteld. Wanneer zo'n markt eenmaal volledig operationeel is, wordt in feite een prijs voor CO2-emissies bekend, waarmee een belangrijke stap voorwaarts in de richting van de internalisering van externe kosten zal worden gezet. Voorts zal de invoering van zo'n markt ook een stap zijn op weg naar beëindiging van de rechtvaardiging van nationale economische steunregelingen voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling. Zolang er echter nog geen goedfunctionerende markt is die de prijs van CO2-emissies weerspiegelt, is warmtekrachtkoppeling met name gevoelig voor concurrentie van minder schone energieproducenten en zal zij daarom vaak specifieke promotie behoeven. In antwoord op het actieplan van de Commissie voor energie-efficiëntie23 heeft de Raad bevordering van warmtekrachtkoppeling aangemerkt als een van de prioritaire acties voor de korte termijn in de follow-up van het actieplan24. Het Europees Parlement heeft de Commissie opgeroepen om met voorstellen te komen voor gemeenschappelijke regels voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling25.
In de onlangs gewijzigde communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu26 zijn bepalingen opgenomen die onder bepaalde voorwaarden financiële steun voor warmtekrachtkoppeling mogelijk maken. Wil een warmtekrachtkoppelingsprogramma volgens de kaderregeling hiervoor in aanmerking komen, dan moeten de milieubaten van het programma in kwestie worden gedocumenteerd.
6.2 Aanvullend effect van actie op communautair niveau
De lidstaten worden in toenemende mate van elkaar afhankelijk op het gebied van de energie, met name wat betreft de interne energiemarkt en de gemeenschappelijke afspraak om de broeikasgasemissies te verminderen na de ratificatie van het Protocol van Kyoto. De beleidsbeslissingen over warmtekrachtkoppeling in de ene lidstaat kunnen van invloed zijn op de energiemarkten in de andere lidstaten. De lidstaten hebben ook te maken met de gemeenschappelijke mededingingsregels van het Verdrag, met inbegrip van de onlangs gewijzigde communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, die ook de nationale bewegingsvrijheid bepalen op het gebied van de warmtekrachtkoppeling. Daarnaast laat het huidige gebrek aan vooruitgang op de warmtekrachtmarkt zien dat het onzeker is of het potentieel voor warmtekrachtkoppeling uitsluitend via initiatieven op het niveau van de lidstaten kan worden gerealiseerd.
Dit heeft de Commissie doen concluderen dat warmtekrachtkoppelingsbeleid op het niveau van de lidstaten moet worden aangevuld door wetgevende actie op communautair niveau. Deze richtlijn creëert het benodigde wetgevingskader via welk de inspanningen op alle niveaus kunnen worden geconcentreerd op de bevordering van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling. De richtlijn zal dienen als een middel om de huidige marktonzekerheid rond warmtekrachtkoppeling te verminderen en om in de afzonderlijke lidstaten belangrijke stimuli voor warmtekrachtkoppeling te bieden door een samenhangend communautair kader tot stand te brengen. Gezien de noodzaak rekening te houden met de nationale situaties voor warmtekrachtkoppeling en het subsidiariteitsbeginsel te respecteren, zal het voor een groot deel aan de lidstaten worden overgelaten om te beslissen hoe zij binnen dit algemene communautaire kader voor warmtekrachtkoppeling te werk willen gaan.
Wetgevende actie op communautair niveau garandeert dat er een reeks gemeenschappelijke beginselen voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling wordt ontwikkeld. De definitie van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling is een voorbeeld van een terrein waar communautaire actie noodzakelijk is om een coherente methodologie voor de bevordering van warmtekrachtkoppeling te garanderen en zo verstoringen van de markt te voorkomen. Gemeenschappelijke beginselen voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling kunnen bovendien bewerkstelligen dat financiële steun voor warmtekrachtkoppeling een zodanige prioriteit krijgt, dat de efficiëntste productie wordt gesteund.
Het is ook van gemeenschappelijk communautair belang om te werken aan het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden binnen de interne energiemarkt. De totstandkoming van een objectief, niet-discriminerend en transparant kader voor warmtekrachtproducenten voor aspecten betreffende het net is een belangrijke aangelegenheid met een duidelijke communautaire dimensie. Het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden is ook van belang vanuit het oogpunt van de mededinging, aangezien het bestaan van gelijke concurrentievoorwaarden een bepaald aantal marktspelers binnen de interne energiemarkt zou kunnen verzekeren. Communautaire actie ten gunste van onafhankelijke, en vaak kleinschalige, elektriciteitsproducenten zoals warmtekrachtproducenten zou daardoor indirect kunnen bijdragen aan de bevordering van de mededinging binnen de interne elektriciteitsmarkt.
Ook vanuit het oogpunt van de continuïteit van de energievoorziening heeft de Gemeenschap belang bij bevordering van hoogrendabele warmtekrachtkoppeling als een element van haar algemene strategie om de vraag naar energie te verminderen. Vooral de bevordering van warmtekrachtkoppeling met behulp van eigen energiebronnen zoals bio-energie, energie uit afval en geothermische energie is in deze context van belang.
Wat betreft de toekomstige Gemeenschap biedt een richtlijn inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling de kandidaat-lidstaten mogelijkheden om de continuïteit van de energievoorziening te verbeteren op grond van het bestaan van grote markten voor warmte en bestaande steunprogramma's.
Tot slot kan warmtekrachtkoppeling door haar hoge brandstofefficiëntie en geringere milieueffecten bijdragen aan de verwezenlijking van communautair beleid op het gebied van de duurzame ontwikkeling, met name met betrekking tot de noodzaak om meer schone energie te gaan gebruiken en maatregelen te nemen om de vraag naar energie te verminderen. In de context van de klimaatverandering heeft de Gemeenschap er duidelijk belang bij met concrete voorstellen te komen die zijn gericht op vermindering van de broeikasgasemissies. Daarom zal een richtlijn inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling een van de elementen in het pakket van maatregelen zijn dat nodig is om aan het Protocol van Kyoto bij het raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering te voldoen, en van elk beleidspakket om verdere afspraken na te komen.
7. Effect van de voorgestelde richtlijn
7.1 Potentiële energiebesparingen
In zijn samenvattende verslag over statistieken met betrekking tot warmtekrachtkoppeling presenteert Eurostat de volgende berekening van de geschatte besparing op primaire energie die de verschillende typen warmtekrachtcentrales in de jaren 1994 tot en met 1998 hebben bereikt.
| Tabel 3 – Berekende energiebesparingen voor verschillende cycli in de EU, TJ. | ||||||
| 1994* | 1996 | 1997 | 1998 | |||
| Stoom- en gasturbine | 139349 | 240175 | 309744 | 385842 | ||
| Tegendrukturbine | 329604 | 321296 | 326528 | 278328 | ||
| Condensatieturbine met warmteterugwinning | 83645 | 258982 | 247361 | 236937 | ||
| Gasturbine met warmteterugwinning | 79041 | 91287 | 128305 | 149877 | ||
| Interne verbrandingsmotor | 36684 | 71375 | 103506 | 124823 | ||
| Overig | 1068 | 4015 | 2585 | 138 | ||
| Totaal EU-15 | 669391 | 987130 | 1118029 | 1175946 |
* De Duitse cijfers zijn voor 1995.
Bron: “Combined Heat and Power production (CHP) in the EU – summary of statistics 1994-1998”, Eurostat, 2001.
Volgens Eurostat bedroeg de absolute besparing op primaire energie door warmtekrachtkoppeling in 1998 1176 PJ, oftewel 28 Mtoe. Dit komt overeen met 2% van het totale bruto binnenlandse verbruik van primaire energie van de EU. De berekening van Eurostat is gebaseerd op een verondersteld gemiddeld rendement van gescheiden elektriciteitsopwekking van 36%, een gemiddeld rendement van gescheiden warmteopwekking van 85% en een totaal rendement van warmtekrachtcentrales van 75% in 1998.
7.2 Effect op de continuïteit van de energievoorziening
De afhankelijkheid van ingevoerde energie en de stijgende aandelen van de invoer kunnen aanleiding zijn voor zorg over het risico van onderbreking van of problemen met de energievoorziening. Het zou echter simplistisch en verkeerd zijn de continuïteit van de energievoorziening te zien als uitsluitend een kwestie van vermindering van de afhankelijkheid van ingevoerde energie en verhoging van de interne productie. De continuïteit van de energievoorziening vraagt om een breed scala aan beleidsinitiatieven die onder andere zijn gericht op diversificatie van de bronnen en technologieën en betere internationale betrekkingen.
Vanuit het oogpunt van de afhankelijkheid van import zou warmtekrachtkoppeling gunstig zijn indien de invoer van brandstof in de EU minder zou worden vergeleken met de gescheiden productie van elektriciteit en warmte. Warmtekrachtprogramma's leiden echter niet automatisch tot verlaging van de energie-invoer. Wanneer ze dat wel doen, kan het voordeel vanuit het oogpunt van de continuïteit van de energievoorziening variëren.
Als een warmtekrachtkoppelingsproject tot een meer diverse brandstofmix leidt dan gescheiden productie, zal de continuïteit van de energievoorziening toenemen. Ook lokale productie van elektriciteit kan de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening verbeteren, aangezien lokale productie ervoor zorgt dat er in een land in veel verschillende regio's waar warmte nodig is, elektriciteit wordt geproduceerd. Deze regio's worden meer zelfvoorzienend wat betreft hun elektriciteitsvoorziening en worden minder gevoelig voor stroomstoringen. De industriële productie van de meeste grote industrieën die stoom nodig hebben, is heel gevoelig voor storingen in de elektriciteitsvoorziening en deze industrieën zien eigen elektriciteitsopwekking als een verbetering van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening.
Als warmtekrachtkoppeling plaatsvindt in een stadverwarmingssysteem, neemt de continuïteit van de warmtevoorziening toe, gezien het feit dat een grote warmtekrachtinstallatie altijd een bepaalde noodcapaciteit heeft om storingen in de afzonderlijke eenheden op te vangen, iets dat een kleine warmte-installatie zich zelden kan veroorloven.
Ook aan de fysieke veiligheid van een warmtekrachtcentrale in verband met sabotage en terroristische aanvallen moet aandacht worden besteed, vooral na de aanval op de VS van 11 september 2001. Gecombineerde warmte-elektriciteitsproductie zal in een groot aantal centrales plaatsvinden, terwijl de elektriciteitsproductie in het referentiegeval slechts in een klein aantal, grote gecentraliseerde elektriciteitscentrales plaatsvindt, die vanwege de grotere effecten van een aanval meer kans lopen om het doelwit van terroristen te worden. Warmtekrachtkoppeling zal de fysieke veiligheid van het elektriciteitsstelsel dus doorgaans vergroten.
7.3 Kosteneffectiviteit van de maatregel
Nieuwe, goed opgezette, hoogrendabele warmtekrachtinstallaties die zijn afgestemd op een relatief stabiele vraag naar warmte en die een redelijk aantal uren per jaar werken, worden doorgaans gezien als een kosteneffectieve energieoplossing.
Desalniettemin is de bepaling van de kosteneffectiviteit van dit voorstel noodzakelijkerwijs gebaseerd op allerlei onzekerheden en aannamen. In deze context is een belangrijk punt de bepaling van het referentiegeval waarmee de kosteneffectiviteit van warmtekrachtkoppeling moeten worden vergeleken. De enorme verschillen in de berekening van de CO2-besparingen als gevolg van warmtekrachtkoppeling die in paragraaf 6.2 zijn genoemd, laten zien wat het effect is wanneer voor de berekening van de CO2-besparingen of voor berekeningen van de kosteneffectiviteit verschillende aannamen worden gehanteerd.
In de context van het Europees programma inzake klimaatverandering is een geschatte potentiële besparing als gevolg van een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn genoemd van 65 Mt CO2eq, waarvan 12 Mt CO2eq zou kunnen worden gerealiseerd voor een bedrag van 20 tot 50 euro per ton27. Het document benadrukt daarna echter dat de werkelijke reductie afhangt van onzekerheden, omdat de voorgestelde richtlijn de keus van de uitvoeringsstrategie en specifieke steunmechanismen ten gunste van warmtekrachtkoppeling aan de lidstaten overlaat.
Er moet ook worden opgemerkt dat deze kostenramingen zijn gebaseerd op de aanname dat de referentie voor warmtekrachtkoppeling een gasinrichting met stoom- en gasturbine betreft met elektrische rendementen van 55%. Met andere woorden, dit is de aanname die de meest conservatieve schattingen voor de kosteneffectiviteit van warmtekrachtkoppeling oplevert. Als er andere referenties zouden worden gebruikt, zou warmtekrachtkoppeling kosteneffectiever zijn.
Het feit dat deze richtlijn alleen hoogrendabele warmtekrachtinstallaties bevordert die optimaal gebruik maken van de brandstofinvoer, zal de totale kosteneffectiviteit van de maatregel waarschijnlijk ook vergroten. Daarnaast moet in gedachten worden gehouden dat bevordering van warmtekrachtkoppeling niet alleen tot doel heeft de broeikasgasemissies te verminderen, maar ook energie te besparen. Daarom moet bij de beoordeling van de kosteneffectiviteit van de maatregel ook rekening worden gehouden met belangrijke extra baten wat betreft de energiebesparing en continuïteit van de energievoorziening.
8. Relevantie voor de kandidaat-lidstaten
Communautaire actie ter bevordering van warmtekrachtkoppeling is ook van groot belang voor de kandidaat-lidstaten in met name Midden- en Oost-Europa, waar warmtekrachtkoppeling, en vooral stadsverwarming, al jarenlang een belangrijke component van het energievoorzieningsysteem is. In de meeste landen in Midden- en Oost-Europa heeft warmtekrachtkoppeling een aandeel van minstens 10% in de elektriciteitsproductie en in sommige landen zelfs een aanmerkelijk groter aandeel28. Stadsverwarming is in Midden- en Oost-Europa zelfs nog wijder verspreid, met stadsverwarmingsnetwerken in de meeste grote steden en marktaandelen voor stadverwarming variërend van 13 tot 70%29. Volgens Euroheat & Power30 is bijna 40% van de inwoners van Midden- en Oost-Europa afnemer van stadsverwarming, wat neerkomt op 41 miljoen gebruikers, vergeleken met rond de 20 miljoen in de EU.
Over het algemeen worden de energiesectoren in de meeste landen in Midden- en Oost-Europa gekenmerkt door een hoge vraag naar warmte en een aanzienlijk potentieel voor energiebesparing. De algemene gesteldheid van veel stadsverwarmingssystemen in Midden- en Oost-Europa is niet goed, met soms een te grote capaciteit en oude netwerken die toe zijn aan een opknapbeurt. Dit leidt vaak tot een relatief laag rendement van de systemen. Tegelijkertijd ondervindt stadsverwarming soms concurrentie van andere energiebronnen. Communautaire actie ter bevordering van warmtekrachtkoppeling zou deze regio dus een stabiel en ondersteunend kader kunnen bieden voor warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming.
In deze context is het van groot belang de bestaande stadsverwarmingsinfrastructuur te beschermen, die momenteel gevaar loopt door het gebrek aan renovatie en door concurrentie van individuele verwarming. Een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn zou richtsnoeren en prikkels kunnen bieden om hoogrendabele warmtekrachtkoppeling te bevorderen op basis van onder meer de bestaande infrastructuur en de gedocumenteerde ervaringen met warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming in de regio. Modernisering van de stadsverwarmingsnetwerken en een verschuiving naar warmtekrachtkoppeling in plaats van alleen-warmteboilers zouden in veel gevallen belangrijke elementen kunnen zijn van toekomstige inspanningen om de energie-efficiëntie in de kandidaat-lidstaten te verbeteren.
9. Raadpleging tijdens de voorbereiding van het voorstel
Dit voorstel volgt op een fase van raadpleging en voorbereiding in diverse bijeenkomsten, waar verschillende werkgroepen bij betrokken waren.
De lidstaten en vertegenwoordigers van Europese verenigingen en niet-gouvernementele organisaties zijn uitgenodigd voor een formele raadplegende bijeenkomst die de diensten van de Commissie op 26 november 2001 hebben georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomst hebben de lidstaten en de belanghebbenden de kans gekregen om hun visie op en standpunt inzake de mogelijke elementen van een warmtekrachtkoppelingsrichtlijn te presenteren. Voorafgaand aan de vergadering heeft een achtergronddocument gecirculeerd dat de basis vormde voor de raadpleging. Enkele lidstaten en organisaties van belanghebbenden hebben vervolgens schriftelijk commentaar geleverd op de richtlijn.
Op 12 november 2001 heeft een speciale raadpleging met deskundigen uit de industrie, verenigingen en onderzoeksinstituten plaatsgehad in de vorm van een workshop die exclusief was gewijd aan de bespreking van de technische problemen met betrekking tot de definitie en certificering van warmtekrachtkoppeling.
Op 25 oktober 2001 is een andere workshop gehouden die zich richtte op de toekomstvooruitzichten voor warmtekrachtkoppeling in Europa en waarvoor vertegenwoordigers van de lidstaten en de kandidaat-lidstaten alsmede van de industrie waren uitgenodigd.
Tot slot is communautaire actie ten gunste van warmtekrachtkoppeling ook onderwerp van discussie geweest in twee aparte werkgroepen, die actief waren van medio 2000 tot medio 2001 in het kader van het Europees programma inzake klimaatverandering. In deze werkgroepen zijn werkzaamheden verricht via een coöperatieve inspanning waarbij vertegenwoordigers van de verschillende afdelingen van de Commissie, de lidstaten, industrie en milieugroepen betrokken waren.
10. Inhoud van het voorstel
Artikel 1 beschrijft het doel van het voorstel.
Artikel 2 schetst de werkingssfeer van de voorgestelde richtlijn.
Artikel 3 legt de technische definities vast.
Artikel 4 bevat bepalingen voor de garantie van oorsprong van elektriciteit uit warmtekrachtkoppeling, in overeenstemming met de informatiebepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en aardgas.
Artikel 5 verplicht de lidstaten ertoe om criteria te ontwikkelen voor de bepaling van de energie-efficiëntie van warmtekrachtkoppeling op basis van een gemeenschappelijke methodologie.
Artikel 6 verplicht de lidstaten ertoe om verslagen te publiceren met analyses van het nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling en de nationale belemmeringen voor de realisatie ervan.
Artikel 7 bevat bepalingen voor de evaluatie van steunregelingen voor warmtekrachtkoppeling.
Artikel 8 gaat over aspecten betreffende het net.
Artikel 9 verplicht de lidstaten ertoe om de mogelijkheden voor vermindering van de administratieve belemmeringen voor warmtekrachtkoppeling te evalueren.
Artikel 10 gaat over de rapportage-eisen van de richtlijn.
Bijlage I geeft een overzicht van de technologieën voor warmtekrachtkoppeling waarop het voorstel betrekking heeft.
Bijlage II schetst de methodologie die moet worden gebruikt voor de basisdefinitie van warmtekrachtkoppeling.
Bijlage III schetst een methodologie voor de bepaling van de efficiëntie van warmtekrachtproductie.
Bijlage IV geeft een overzicht van de criteria waaraan de analyse van het nationale potentieel voor hoogrendabele warmtekrachtkoppeling moet voldoen.