Toelichting bij COM(2002)17 - Milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)17 - Milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade. |
|---|---|
| bron | COM(2002)17   |
| datum | 23-01-2002 |
Van het Seveso-ongeval in juli 1976 tot de Baia Mare- en Baia Borsa-ongevallen in januari en maart 2000, waarbij rivieren in Roemenië ernstig werden verontreinigd i, kan een lange lijst worden opgesteld van incidenten waarbij het milieu zwaar werd verontreinigd of anderszins aanzienlijke schade heeft ondervonden i. Het is in dergelijke gevallen zonder meer duidelijk dat de beschadigde milieurijkdommen moeten worden hersteld. Het was echter nog beter geweest als de schade nooit had plaatsgevonden, zodat in deze context ook preventie een belangrijke doelstelling is. Wanneer desondanks milieuschade plaatsvindt, rijst onvermijdelijk de vraag: "Wie betaalt de factuur*". Het beginsel dat de vervuiler betaalt, vormt het fundament van het milieubeleid van de Gemeenschap i. Dit houdt in dat in vele gevallen de exploitant die de schade heeft veroorzaakt, aansprakelijk moet worden gehouden, m.a.w. financieel verantwoordelijk moet zijn.
De Commissie heeft daarom besloten om onderhavig voorstel in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie zodat een alomvattend communautair stelsel met het oog op preventie en herstel van milieuschade kan worden aangenomen.
Daarbij komt de Commissie haar verbintenis na uit haar voorstel aan de Europese Raad van Göteborg 'Duurzame ontwikkeling in Europa voor een betere wereld: Een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling' i en maakt zij een begin met de tenuitvoerlegging van een in het zesde milieuactieprogramma geplande actie i.
Overzicht van het voorstel
Het voorstel heeft tot doel een kader op te zetten om milieuschade te voorkomen of te herstellen. Milieuschade wordt in de context van dit voorstel gedefinieerd als schade die een negatief effect heeft op de biodiversiteit, als beschermd op communautair en nationaal niveau, op onder de kaderrichtlijn Water vallende wateren en op de menselijke gezondheid, wanneer het risico voor de menselijke gezondheid wordt veroorzaakt door bodemverontreiniging. Overeenkomstig het voorstel kunnen de lidstaten zelf beslissen of bedoelde maatregelen door de betrokken exploitant, door een bevoegde instantie of door een derde partij, namens die instantie, worden genomen. Gelet op het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel wordt het grotendeels aan de lidstaten overgelaten om de gedetailleerde institutionele en procedurele regels vast te leggen over de manier waarop de beoogde resultaten moeten worden bereikt. In het voorstel worden evenwel bepaalde regels vastgelegd met betrekking tot de te behalen hersteldoelstellingen en de keuze van de herstelmaatregelen, teneinde op dit gebied een gemeenschappelijke minimum basis vast te leggen voor alle lidstaten en het hun mogelijk te maken de voorgestelde regeling op een doeltreffende wijze ten uitvoer te leggen.
In overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, moet voorzover mogelijk de exploitant die de milieuschade heeft veroorzaakt of in de nabije toekomst dreigt te veroorzaken, de kosten voor de herstel maatregelen dragen. Wanneer de desbetreffende maatregelen door een bevoegde instantie of namens die instantie door een derde partij worden getroffen, moeten de daarbij gemaakte kosten op de exploitant in kwestie kunnen worden verhaald. Wanneer de schade is veroorzaakt door bepaalde activiteiten die een potentieel of feitelijk risico vormen voor de mens en het milieu, moet de exploitant objectief aansprakelijk worden gehouden, maar beschikt deze over een aantal verweermiddelen; deze activiteiten worden opgesomd in de bijlage bij het voorstel. In het specifieke geval van schade aan de biodiversiteit die wordt veroorzaakt door andere activiteiten dan welke in de bijlage worden genoemd, is de exploitant uitsluitend aansprakelijk bij fout of nalatigheid. In bepaalde gevallen, wanneer geen exploitant aansprakelijk kan worden gesteld, moeten de lidstaten op een of andere manier waarborgen dat de vereiste preventie- en herstel maatregelen uit elke geschikt geachte bron worden gefinancierd en dus daadwerkelijk kunnen worden genomen. De gedetailleerde institutionele en procedurele regels voor de manier waarop de voorgeschreven resultaten moeten worden bereikt, worden overeenkomstig het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel eveneens grotendeels aan de lidstaten overgelaten.
Aangezien op ecologische rijkdommen (voornamelijk biodiversiteit en wateren) doorgaans geen eigendomsrechten rusten die een aansporing kunnen vormen om het voorgestelde stelsel naar behoren ten uitvoer te leggen en te handhaven, moeten er ook bepalingen komen krachtens welke gekwalificeerde partijen, samen met personen die een afdoende belang kunnen laten gelden, de bevoegde instanties kunnen verzoeken de nodige maatregelen te treffen en die maatregelen of het gebrek daaraan zonodig kunnen betwisten.
Ten slotte moeten er bepalingen worden opgenomen inzake grensoverschrijdende schade, financiële zekerheid, het verband met de nationale wetgeving, de herziening van de regeling en de temporele afbakening van de werkingssfeer van de regeling.
Praktisch gesproken zijn de lidstaten, telkens wanneer er milieuschade plaatsvindt, verplicht ervoor te zorgen dat die schade wordt hersteld. Dit houdt in dat zij de ernst en omvang van de schade beoordelen en nagaan welke de meest geschikte herstelmaatregelen zijn, voorzover mogelijk in samenwerking met de exploitant die overeenkomstig het voorstel aansprakelijk is voor de schade, namelijk de exploitant van de activiteit die de schade heeft veroorzaakt.
De bevoegde instantie mag van de exploitant eisen dat hij de nodige herstelmaatregelen treft, zodat de exploitant in een dergelijk geval bedoelde herstelmaatregelen direct financiert. In het andere geval kan de bevoegde instantie deze maatregelen zelf ten uitvoer leggen of door een derde partij doen uitvoeren. Ook een combinatie van beide gevallen is mogelijk.
Waneer de herstelmaatregelen door de bevoegde instantie of namens die instantie door een derde partij ten uitvoer worden gelegd en wanneer een of meer exploitanten krachtens het voorstel voor de schade aansprakelijk zijn, moet de bevoegde instantie in toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt de herstelkosten verhalen op de aansprakelijke exploitanten.
De exploitanten die overeenkomstig het voorstel potentieel aansprakelijk zijn voor de kosten van het herstel van milieuschade zijn de exploitanten van de in bijlage I genoemde activiteiten die de milieuschade als zodanig hebben veroorzaakt. De exploitanten van niet in bijlage I genoemde activiteiten kunnen krachtens het voorstel aansprakelijk worden gesteld voor de kosten van het herstel van de aangetaste biodiversiteit, maar dit alleen in de gevallen waarin wordt aangetoond dat zij nalatig zijn geweest.
Het verhalen van de kosten door de bevoegde instantie overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan onder meer worden belemmerd door insolventie van de aansprakelijke exploitant, maar de impact daarvan kan worden beperkt door de invoering van financiële zekerheid voor potentiële milieuschade.
Wanneer een van de in artikel 9, lid 1, bedoelde ontheffingen van toepassing is, is de in dit voorstel opgenomen regeling niet van toepassing en valt de kwestie gewoon onder de nationale wetgeving. In bepaalde gevallen zal de exploitant geen beroep kunnen doen op die afwijking wanneer hij nalatig is geweest. In dat geval blijft de regeling onverkort van toepassing.
Aangezien de voorgestelde regeling milieudoelstellingen heeft, is het voorstel gebaseerd op artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag. Wat de rechtsgrond betreft, mag het feit dat het voorstel bepalingen bevat betreffende de mogelijkheid van beroep in rechte geen invloed hebben op de keuze van de rechtsgrond, aangezien die bepalingen bijkomstig zijn ten aanzien van de nagestreefde milieu doelstellingen, maar noodzakelijk zijn om de goede werking van de regeling te waarborgen. Ook zij opgemerkt dat de bepalingen betreffende beroep in rechte niet vallen onder een van de in artikel 65 van het EG-Verdrag genoemde actie gebieden; bedoeld artikel heeft uitsluitend betrekking op samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.
Inhoudsopgave
- 3. Waarom moet de Gemeenschap optreden*
- 4. Evaluatie van de economische effecten van het voorstel - de kosten en baten
- Het effect op preventie
- De financiële zekerheid voor aansprakelijkheid voor milieuschade
- De evaluatie van de schade aan natuurlijke rijkdommen
- De met de voorgestelde richtlijn samenhangende potentiële kosten
- 5. Openbare raadpleging
- 6. Inhoud van het voorstel
- 6.1. Artikel 1 - Doelstelling
- 6.2. Artikel 2 - Definities
- 6.3. Artikel 3 - Toepassingsgebied (in samenhang met bijlage I)
- 6.4. Artikel 4 - Preventie
- 6.5. Artikel 5 - Herstel (in samenhang met bijlage II)
- 6.6. Artikel 6 - Aanvullende bepalingen inzake preventie en herstel
- 6.7. Artikel 7 - Verhalen van de kosten
- 6.8. Artikel 8 - Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde schade aan de biodiversiteit
- 6.9. Artikel 9 - Uitzonderingen
- 6.10. Artikel 10 - Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde preventiemaatregelen
- 6.11. Artikel 11 - Toerekening van de kosten in door meerdere partijen veroorzaakte schadegevallen
- 6.12. Artikel 12 - Verjaringstermijn voor het verhalen van de kosten
- 6.13. Artikel 13 - Bevoegde instantie
- 6.14. Artikel 14 - Verzoek om maatregelen
- 6.15. Artikel 15 - Beroepsprocedures
- 6.16. Artikel 16 - Financiële zekerheid
- 6.17. Artikel 17 - Samenwerking tussen de lidstaten
- 6.18. Artikel 18 - Verhouding tot het nationaal recht
- 6.19. Artikel 19 - Temporele afbakening van de werkingssfeer
- 6.20. Artikel 20 - Verslagen (in samenhang met bijlage III)
- 6.21. Artikel 21 t/m 23 - Tenuitvoerlegging, inwerkingtreding en adressaten
- Bijlage - Openbare raadpleging
- Overzicht van de voornaamste standpunten van de betrokken partijen
- Lidstaten
- Kandidaat-lidstaten
- Industriële en beroepsassociaties
- Milieu-NGO's
- Lokale en regionale autoriteiten
Er is communautaire actie nodig om de verontreiniging van locaties en het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap effectief en doeltreffend aan te pakken.
De verontreiniging van locaties is een probleem aangezien dergelijke verontreiniging een risico vormt voor de menselijke gezondheid en het milieu als gevolg van de verspreiding van verontreinigende stoffen in het oppervlakte- of grondwater, opname door planten, direct contact met mensen en ontvlamming of ontploffing van stortplaatsgassen. Binnen de Gemeenschap zijn er al 300 000 locaties aangewezen als zijnde momenteel of potentieel verontreinigd i. Het is niet mogelijk gebleken de door deze verontreiniging veroorzaakte risico's te kwantificeren, maar de met de desbetreffende sanering samenhangende kosten geven een idee over de omvang van het probleem. In door het Europees Milieuagentschap gepubliceerde schattingen worden de kosten voor gedeeltelijke sanering (uitsluitend voor bepaalde lidstaten of regio's en bepaalde locaties) geraamd op 55 tot 106 miljard EUR i, wat ongeveer 0,6% tot 1,25% van het BBP van de EU uitmaakt. Dit is een hoog bedrag dat echter meer het cumulatieve effect over een lange periode weerspiegelt dan de jaarlijkse impact van de verontreiniging i.
Er is bijgevolg een belangrijk milieuprobleem ontstaan, voornamelijk omdat de aansprakelijkheid voor milieuschade in de meeste lidstaten slechts recentelijk is ingevoerd. De kosten voor de sanering van in het verleden verontreinigde locaties zullen dus uiteindelijk met overheidsmiddelen worden gedekt aangezien de oorspronkelijke vervuilers nog moeilijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Aansprakelijkheid moet er in de toekomst voor zorgen dat personen die verontreiniging veroorzaken, voor de sanering van de desbetreffende locatie zorgen of die sanering betalen, wat een stimulans moet vormen voor (meer) maatschappelijk-efficiënte preventie door de potentieel aansprakelijk gestelde partijen.
Aansprakelijkheidsregels zijn dus noodzakelijk om toekomstige verontreiniging te voorkomen en te waarborgen dat het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast wanneer ondanks de ingevoerde preventiemaatregelen toch verontreiniging ontstaat.
In de huidige context is de kernvraag echter niet of aansprakelijkheid gewenst is. Uiteindelijk hebben verscheidene lidstaten reeds aansprakelijkheidsregelingen ingevoerd, hoewel vaak vanuit een verschillende benadering. De kernvraag is of het wenselijk is om regelgeving op communautair niveau in te voeren, dan wel deze kwestie volledig over te laten aan de lidstaten. Actie op communautair niveau is echter nodig om de hierna genoemde redenen.
* Niet alle lidstaten hebben wetgeving ingevoerd om dit probleem aan te pakken i. Zonder communautaire actie kan dus niet worden gewaarborgd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt daadwerkelijk wordt toegepast in het geheel van de Gemeenschap. Een dergelijke gebrekkige toepassing kan geen einde maken aan de inefficiënte gedragspatronen die tot de huidige 'historische' verontreiniging heeft geleid.
* De relevante specifieke wetgeving van de meeste lidstaten verleent geen bevoegdheid aan de nationale autoriteiten om weeslocaties i, die na de inwerkingtreding van de voorgestelde wetgeving zijn verontreinigd, daadwerkelijk te saneren i. De nationale wetgeving waarborgt dus niet dat de milieudoelstelling, namelijk sanering, wordt bereikt.
* Zonder een geharmoniseerd kader op communautair niveau kunnen de marktdeelnemers de verschillen tussen de onderscheiden benaderingen van de lidstaten exploiteren om artificiële juridische constructies op te zetten (e.g. risicovolle activiteiten onderbrengen in juridisch afzonderlijke en ondergekapitaliseerde vennootschappen, loketten verplaatsen binnen de Gemeenschap om hiaten in de aansprakelijkheids regelingen te benutten zonder veel te doen aan hun preventiegedrag, enz.) in de hoop hun aansprakelijkheid te ontwijken. Een dergelijk gedrag zou het uiteindelijke doel van de aansprakelijkheids regelingen van de lidstaten ondermijnen en resulteren in een verspillende toewijzing van de beschikbare middelen i.
Voor het specifieke geval van de biodiversiteit worden nog steeds robuuste indicatoren voor de omvang en betekenis van de schade aan de biodiversiteit en het tempo van het biodiversiteits verlies in de afgelopen jaren ontwikkeld. In het op 15 mei 2001 aangenomen voorstel van de Europese Commissie voor een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling wordt echter erkend dat het verlies aan biodiversiteit in de Gemeenschap de afgelopen decennia in een stroomversnelling is geraakt zodat dit probleem een van de ernstige of zelfs onomkeerbare bedreigingen voor het toekomstige welzijn van de Europese samenleving is geworden, waarvoor prioritaire maatregelen vereist zijn.
De twee voornaamste wettelijke middelen waarover de Gemeenschap beschikt om de biodiversiteit te beschermen, zijn de habitat- en de vogelrichtlijn i. In deze richtlijnen zijn geen aansprakelijkheidsregels opgenomen waarbij het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt toegepast met het oog op de bevordering van doeltreffend preventief gedrag van particulieren (en van de overheid). Tot dusverre hebben weinig of geen lidstaten dit hiaat opgevuld door aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit op te leggen aan particuliere partijen. Communautaire actie met het oog op bescherming en herstel van de biodiversiteit is dus verantwoord met het oog op twee belangrijke doelstellingen: waarborgen dat maatschappelijk-efficiënte middelen worden gebruikt om het herstel van schade aan de biodiversiteit in de Gemeenschap te financieren, en via die weg efficiënte preventie bevorderen.
In deze evaluatie van de economische effecten worden de centrale op efficiëntie betrekking hebbende aspecten van het voorstel besproken: de kosten en baten, met een bespreking van de spreiding van die kosten over de verschillende marktdeelnemers en de verwachte impact op het concurrentievermogen van het bedrijfsleven, het effect op preventie, de financiële zekerheid voor potentiële aansprakelijkheid en de waardebepaling van schade aan natuurlijke rijkdommen. Aangezien de economische impact van het voorstel zich voornamelijk vertaalt in een herverdeling van de kosten en niet zozeer in het opleggen van nieuwe totale kosten, wordt de term kosten voortaan vervangen door de term financiële uitgaven wanneer het gebruik van de eerste term misleidend kan zijn. Hieronder volgen de resultaten van de evaluatie van de economische effecten.
Het voornaamste voordeel dat van het voorstel wordt verwacht, is een betere handhaving van de milieubeschermingsnormen in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit moet een indirect, maar niet minder belangrijk, positief effect meebrengen, namelijk een verschuiving naar efficiëntere preventie. De milieubaten moeten op kostenefficiënte wijze worden bereikt op een manier die consistent is met de beginselen van maatschappelijke en economische efficiëntie.
Bij een aansprakelijkheidsregeling moeten de partijen die schade veroorzaakt hebben, bedoelde schade herstellen. Schade wordt gedefinieerd door verwijzing naar de bestaande, in de milieuwetgeving ingebouwde beschermingsnormen. Aansprakelijkheid versterkt dus de handhaving van de bestaande normen en is een krachtig afschrikkingsmiddel voor niet-naleving daarvan.
Aangezien potentiële vervuilers aansprakelijk worden gesteld voor de kosten van herstel van de door hen veroorzaakte schade, biedt een aansprakelijkheidsregeling krachtige stimulansen voor schadepreventie. Wanneer 1 EUR die aan preventie wordt besteedt, milieuschade kan voorkomen waarvan het herstel waarschijnlijk meer dan 1 EUR zou kosten, zullen de voor potentiële schade verantwoordelijke partijen liever investeren in preventie dan betalen voor duurdere herstelmaatregelen. Het voorstel zal de economie dus sturen in de richting van maatschappelijk efficiëntere preventieniveaus op milieugebied.
Een betere handhaving van de bestaande normen en een bijsturing naar efficiëntere preventieniveaus zijn op zich waardevolle doelstellingen. Om de wetgevingsdoelstellingen te bereiken zijn handhavingsmechanismen noodzakelijk. Bovendien vormt een goed ontworpen aansprakelijkheidsregeling, zoals hierna zal worden aangetoond, meer een aanvulling dan een vervangmiddel voor andere beleidsinstrumenten. In deze context moet het voorstel slagen voor een kosteneffectiviteitsproef i, waarmee wordt bedoeld dat de doelstellingen van het voorstel moeten worden nagestreefd met inachtneming van de beginselen van economische efficiëntie en maatschappelijke billijkheid en dat de tenuitvoerleggingskosten zo laag mogelijk moeten worden gehouden.
Het voorstel is dan ook ontwikkeld in samenhang met de beginselen van economische efficiëntie en maatschappelijke billijkheid. In de eerste plaats is het voorstel niet van toepassing op de uitstoot waarvoor vergunning werd verleend, en evenmin op schade die niet kon worden voorspeld op basis van de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat de uitstoot of de activiteiten plaatsvonden. In de tweede plaats is, telkens wanneer aansprakelijkheid wordt gehanteerd om sanering of herstel van schade te waarborgen, het doel ervoor te zorgen dat voor efficiënte oplossingen wordt gekozen - wanneer bijvoorbeeld schade aan natuurlijke rijkdommen wordt toegebracht, is de in het voorstel neergelegde hersteldoelstelling dat een gelijkwaardig substituut tot stand wordt gebracht en niet noodzakelijk dat de vóór het incident heersende toestand wordt hersteld zonder acht te slaan op de kosten.
Het voorstel zal echter toch aanzienlijke financiële uitgaven meebrengen. Die zijn geraamd en worden hieronder omschreven, na een korte presentatie van de resultaten van de door de Commissie opgezette studies inzake preventie, financiële zekerheid en waardebepaling van milieuschade.
In hun studie (www.europa.eu.int/comm/environment/liability) over het effect op preventie komen de auteurs tot de conclusie dat een aansprakelijkheidsregeling een grote stimulans kan leveren voor een hoger preventieniveau, op voorwaarde dat er een samenhangend, en op samenhangende wijze toegepast, aansprakelijkheidsbeleid is voor het geheel van de Gemeenschap. Verschillen tussen de aansprakelijkheids normen op het niveau van de deelstaten (zoals in de VS) of de lidstaten (zoals in de Gemeenschap) kunnen de positieve effecten van aansprakelijkheid op preventie aanzienlijk afzwakken als er geen gemeenschappelijke kader bestaat (de federale aansprakelijkheidswet in de VS, de voorgestelde richtlijn in de Gemeenschap). Uit de studie blijkt dat communautaire actie vereist is.
Financiële zekerheid voor milieuaansprakelijkheid komt ten goede aan alle betrokken partijen: voor overheidsinstanties en het publiek in het algemeen is het een van de doeltreffendste middelen, zo niet het enige, om te waarborgen dat de schade daadwerkelijk wordt hersteld in lijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt; voor de exploitanten is het een instrument om de risico's te spreiden en de onzekerheid te beheersen; voor de verzekerings sector betekent het een grote nieuwe markt. Toen het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid in februari 2000 werd aangenomen, vroegen talrijke betrokken partijen zich echter af of de door een communautair voorstel op dit gebied in het leven geroepen aansprakelijkheid wel verzekerbaar zou zijn. De Commissie heeft zich ingespannen om duidelijkheid te verkrijgen over deze kwestie.
Voor saneringskosten bestaat er in de Gemeenschap al geruime tijd een financiële-zekerheidsdekking, hoewel die niet altijd onder dezelfde naam op de markt wordt gebracht - veel voorkomende namen zijn verzekering voor milieuaansprakelijkheid, verzekering voor aansprakelijkheid bij milieuschade, verzekering voor milieuaansprakelijkheid en -sanering. Dit type verzekeringspolissen is goed geïntroduceerd op de markt en de voorwaarden zijn reeds vrij sterk gestandaardiseerd i.
De verzekeringssector is dus nu al goed aanwezig op de markt van de milieusanering in Europa. De verzekeringssector is typisch een mondiale bedrijfstak, en is dus goed op de hoogte van de trends in de verschillende delen van de wereld; zo kan hij de op de ene markt opgedane ervaring snel toepassen op andere markten. In de VS is milieuaansprakelijkheid, met inbegrip van aansprakelijkheid voor saneringskosten, al ongeveer 20 jaar geleden ingevoerd, wat dekking door verzekeringsproducten heeft doen ontstaan i. Toen de EU-landen aansprakelijkheid voor saneringskosten begonnen op te leggen, konden die oorspronkelijk voor de VS-markten ontwikkelde producten en de daarmee opgedane ervaring dus snel worden overgebracht naar de EU-markt.
Dit gezegd zijnde, zal verzekering voor saneringskosten in de EU vandaag minder een standaardproduct zijn dan het geval is in de VS, aangezien de Europese markt nog kleiner en meer verbrokkeld is. Er kan dan ook worden verwacht dat de tarieven hoger zullen liggen. De in de VS opgedane ervaring wijst echter uit dat die tarieven snel gaan dalen zodra een geharmoniseerde regelgeving is ingevoerd en de verzekeraars meer ervaring opdoen. (In 1989 bijvoorbeeld bedroeg de gemiddelde jaarpremie voor dekking van schade door een op de particuliere markt gekochte ondergrondse opslagtank in de VS 1 000 USD. In 1997 bedroeg de gemiddelde premie nog slechts 400 USD). Uit ons onderzoek blijkt (zie www.europa.eu.int/comm/environment/liability) dat het bedrag van de premie in de VS doorgaans ongeveer 1,0 tot 1,5 percent van het gedekte bedrag bedraagt. Voor grotere firma's met een goede milieureputatie liggen de tarieven zelfs lager.
Al bij al kon er op het moment dat het witboek werd gepubliceerd, weinig redelijke twijfel bestaan over de verzekerbaarheid in de Gemeenschap van de saneringskosten met betrekking tot milieuschade en was het duidelijk dat dergelijke producten reeds bestonden i. Er heerste echter meer controverse over de vraag of aansprakelijkheid voor schade aan de biodiversiteit verzekerbaar was. Over dit type van aansprakelijkheid bestond weinig kennis in de Gemeenschap en er werd soms opgeworpen dat dergelijke schade niet kan worden geraamd en verzekerd.
Gezien het bovenstaande heeft de Commissie een studie opgezet die was toegespitst op de problemen in verband met de aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen - iets wat goed vergelijkbaar is met schade aan de biodiversiteit - in de VS. In dat land bestaat er immers al meer dan 20 jaar wetgeving, zowel voor aansprakelijkheid voor saneringskosten als voor aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen, wat van de VS een goede test case voor de verzekerbaarheid van schade aan de biodiversiteit maakt. Uit de conclusies van deze studie blijkt dat de vrees dat biodiversiteitsschade onverzekerbaar is, onterecht is.
De studie (www.europa.eu.int/comm/environment/liability) levert twee cruciale inzichten op. In de eerste plaats dat de door het Commissievoorstel ingevoerde aansprakelijkheid, ook die voor schade aan de biodiversiteit, kan worden gedekt door financiële-zekerheidsproducten. Aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen is momenteel financieel verzekerbaar in de VS en de desbetreffende verzekeringsmarkten hebben zich in de loop der tijd zonder grote problemen ontwikkeld i. Er zijn dan ook goede redenen om aan te nemen dat hetzelfde zal gebeuren in de EU met betrekking tot schade aan de biodiversiteit. Dit is des te waarschijnlijker aangezien in het Commissievoorstel een beter compromis is gevonden tussen de ecologische en maatschappelijke en de economische doelstellingen van de samenleving dan in de VS-aanpak (zoals hierna wordt aangetoond in de bespreking van de verschillen tussen Superfund en dit voorstel).
Een tweede belangrijk inzicht dat uit de studie kan worden gepuurd, is dat daadwerkelijke regelgevingsstimulansen voor de exploitanten om hun potentiële aansprakelijkheid financieel te dekken, cruciaal zijn om het succes te waarborgen van een aansprakelijkheidsbeleid dat ervoor moet zorgen dat preventie en herstel van milieuschade worden geïmplementeerd overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt. Bij dit voorstel wordt daarom een communautair kader ingevoerd dat een samenhangende introductie van dergelijke regelgevingsstimulansen in het geheel van de EG mogelijk maakt, terwijl de lidstaten kunnen kiezen over de wijze waarop dit kader ten uitvoer wordt gelegd.
Een tweede studie (www.europa.eu.int/comm/environment/liability) werd opgezet om de algemene problemen in verband met milieuaansprakelijkheid te bestuderen. Deze studie omvat een nuttige bespreking van het economisch aansprakelijkheids model en van het Nederlandse en Belgische model. Ook deze studie leidt tot de conclusie dat aansprakelijkheid voor saneringskosten momenteel verzekerbaar is op de EU-markt.
Een belangrijk, in bovenstaande verzekeringsstudies behandeld probleem is of de aansprakelijkheid beperkt moet worden (tot bepaalde gespecificeerde bedragen). Bovengrenzen hebben voor-, maar ook nadelen. (Vrij lage) bovengrenzen doen de nalevingskosten dalen en vergemakkelijken de verzekerbaarheid. Daarentegen verminderen (vrij lage) bovengrenzen ook het afschrikkingseffect en maken zij het verhalen van de gemaakte kosten op de vervuiler moeilijker. Als er al een conclusie kan worden getrokken uit de VS-ervaring, waar de milieu aansprakelijkheid doorgaans aan beperkingen onderworpen is i, is het dat de bovengrenzen in sommige gevallen te laag kunnen liggen. Op grond daarvan zijn er in dit voorstellen geen grenzen voor de aansprakelijkheid vastgelegd. Dit belet de lidstaten echter niet om bij de tenuitvoerlegging van het voorstel beperkte financiële-zekerheidseisen vast te stellen.
De bepaling van de waarde van schade aan natuurlijke rijkdommen blijft controversieel, maar is noodzakelijk voor het bereiken van de milieudoelstellingen van dit voorstel. Om een antwoord te bieden op de problemen en meningsverschillen die met betrekking tot de evaluatie van de schade aan natuurlijke rijkdommen aan het licht zijn gekomen, werd gekozen voor een aanpak van de waardebepaling waarbij de voorkeur wordt gegeven aan herstel boven financiële maatregelen, met name omdat de herstelkosten gemakkelijker kunnen worden geraamd, die raming minder afhankelijk is van onbeproefde economische waarderings technieken en de gemaakte kosten ex post kunnen worden geverifieerd.
"Herstel" is er veeleer op gericht een gelijkwaardig alternatief voor de aangetaste natuurlijke rijkdommen tot stand te brengen dan een exacte kopie daarvan. Wanneer er alternatieven zijn die naar verwachting gelijke milieubaten opleveren, wordt in het voorstel bijgevolg uitdrukkelijk gekozen voor de goedkoopste optie. De in het voorstel verkozen optie is ontwikkeld op basis van een studie over de waardebepaling en het herstel van schade aan natuurlijke rijkdommen (www.europa.eu.int/comm/environment/liability) en is geïnspireerd op de kostenefficiënte aanpak die in de Verenigde Staten reeds lang met succes wordt toegepast in het kader van de Oil Pollution Act 1990 i (zie de samenvatting van deze aanpak op het adres www.europa.eu.int/comm/environment/liability). Zoals hierboven al is aangegeven, heeft de verzekerings markt in de VS ten aanzien van diezelfde waarderingsmethode weinig moeilijkheden ondervonden.
De raming van de met het voorstel samenhangende kosten is gebeurd op basis van het CERCLA i- model i (ook Superfund genoemd), aangezien:
* Superfund reeds een lange geschiedenis heeft en waardevolle en publiek beschikbare data heeft opgeleverd over het aantal verontreinigde locaties, de sanerings kosten per type locatie, de spreiding van de verontreinigde locaties over de industrietakken, de snelheid waarmee nieuwe verontreinigde locaties worden ontdekt en het aantal incidenten met schade aan natuurlijke rijkdommen en de daarmee samenhangende kosten. Er is bovendien cruciale informatie over het aantal locaties dat verontreinigd was vóór- en nadat de desbetreffende wetgeving in werking is getreden i. Het was dus vrij gemakkelijk om uit het geval van de VS ramingen voor de kosten af te leiden;
* na correctie voor de verschillende grootte van hun onderscheiden economieën, kan worden verwacht dat de intensiteit van de milieuverontreiniging in de VS en de EU vergelijkbaar is, aangezien beide economieën zich in wezen in eenzelfde stadium van economische ontwikkeling bevinden en vergelijkbare milieubeschermingseisen delen;
* er bestaan verschillende bronnen van gegevens en analyses voor de VS-data die aan elkaar werden getoetst en aan peer-review werden onderworpen. Dit proces heeft de beschikbare VS-data verbeterd en uiteindelijk robuuster gemaakt;
* in tegenstelling daarmee bestaan de Europese gegevens doorgaans uit niet aan peer-review onderworpen materiaal uit één bron, zodat er een grotere foutenmarge voor geldt. Bovendien zijn er slechts gegevens beschikbaar voor sommige lidstaten of regio's, is de raming van de saneringskosten partieel en blijft het aantal locaties waarop die kosten betrekking hebben vaak onvermeld. Er zijn weinig gegevens beschikbaar over schade aan natuurlijke rijkdommen en de daarmee samenhangende kosten. De beschikbare gegevens zijn niet uitgesplitst per type locatie, verantwoordelijke bedrijfstak of verontreinigings datum, wat het haast onmogelijk maakt om er een betekenisvolle raming van de saneringskosten voor een niet-retroactief voorstel als het onderhavige uit af te leiden.
Wellicht nog belangrijker is dat CERCLA qua doelstellingen en middelen voldoende vergelijkbaar is met dit voorstel om het te gebruiken als een goed referentiemodel voor de kostenraming. Het is waarschijnlijk zelfs het beste beschikbare model, aangezien de Europese modellen veel meer van onderhavig voorstel verschillen dan het Superfund. Er zijn ook belangrijke verschillen tussen het Superfund en dit voorstel, maar het bleek mogelijk de voornaamste verschillen aan te geven en het verwachte effect daarvan op de kosten te ramen.
CERCLA is een wet die het Environmental Protection Agency (EPA) van de VS de bevoegdheid verleent om verontreinigde locaties die sanering behoeven, aan te wijzen en dan hetzij zelf met deze sanering te beginnen - en vervolgens de partijen die de verontreiniging veroorzaakt hebben via een aansprakelijkheidsprocedure voor deze sanering te doen betalen - hetzij bedoelde partijen ertoe te verplichten deze sanering zelf op zich te nemen i. Of tot sanering van de verontreinigde locaties wordt overgegaan, hangt voornamelijk af van de risico's die zij vormen voor de gezondheid of het welzijn (met name het welzijn van de omringende gemeenschappen), alsmede voor het milieu, inclusief de natuurlijke rijkdommen. Dit sluit nauw aan bij de doelstelling en middelen waarvan in het onderhavige voorstel wordt uitgegaan.
Krachtens CERCLA, en ook krachtens dit voorstel, zijn de verantwoordelijke partijen ook aansprakelijk voor schade aan natuurlijke rijkdommen (SNR). Het is de opdracht van de bevoegde instanties deze schade te herstellen, hetzij door herstel in situ, hetzij door vervanging van de beschadigde natuurlijke rijkdom door een gelijkwaardige rijkdom. Zoals in het geval van sanering kunnen de bevoegde instanties zelf een begin maken met het herstel van de natuurlijke rijkdommen en vervolgens de partijen die de verontreiniging hebben veroorzaakt voor dit herstel doen betalen via een aansprakelijkheidsprocedure, dan wel bedoelde partijen ertoe te verplichten zelf voor dit herstel te zorgen.
Het meest opvallende verschil tussen CERCLA en het voorstel van de Commissie is allicht dat CERCLA een volledig retroactief programma is, d.w.z. dat het (ook) voorziet in aansprakelijkheid voor afval dat op wettelijke wijze werd verwijderd in de aan de inwerkingtreding van de wetgeving voorafgaande periode. Voor het doel van deze analyse, en aangezien ons voorstel geen terugwerkende kracht heeft, is die retroactiviteit van CERCLA buiten beschouwing gelaten, d.w.z. de enige in aanmerking genomen kosten zijn de kosten voor de sanering van locaties welke zijn verontreinigd door afval dat na de inwerkingtreding van het programma werd verwijderd.
Op die basis belopen de met het voorstel samenhangende jaarlijkse kosten ruwweg de in de onderstaande tabel genoemde bedragen i. Afgezien van de retroactiviteit zijn bij deze raming alle verschillen tussen CERCLA en het voorstel buiten beschouwing gelaten (het effect van die andere verschillen wordt hieronder nader besproken).
Cost*, die eveneens door ons is gebruikt. In die laatste studie wordt gewezen op de vrij grote stabiliteit en hardnekkigheid van de met Superfund samenhangende kosten in de loop van de tijd, wat erop wijst dat onze ramingsaanpak gegrond is. Nieuwe verontreinigde locaties zijn aan een ongeveer constant en vrij hoog tempo toegevoegd, zodat wij ervan zijn uitgegaan dat de saneringskosten vrij constant blijven in de tijd.
In de tabel zijn drie scenario's samengebracht, een basisscenario en een geval met hoge resp. lage kosten. Het eerste scenario is gebaseerd op een splitsing tussen de financiële kosten in samenhang met oude verontreiniging (verontreiniging veroorzaakt door activiteiten die de inwerkingtreding van het Superfund voorafgingen) en nieuwe verontreiniging (door activiteiten na de inwerkingtreding veroorzaakte verontreiniging) op de locaties welke zijn opgenomen in de recentelijk opgestelde National Priorities List van Superfund. Dit levert ruw geschat een aandeel op van 1/3 voor nieuwe verontreiniging en 2/3 voor oude verontreiniging. In het geval met hoge kosten wordt uitgegaan van ongeveer evenveel oude als nieuwe locaties. In het geval met lage kosten wordt ervan uitgegaan dat het aansprakelijkheidsbeleid een sterk en vrij snel effect heeft, wat een rem zet op het ontstaan van nieuwe verontreinigde locaties. In dit laatste geval wordt ervan uitgegaan dat het aandeel van de nieuwe locaties 20% bedraagt van alle verontreinigde locaties.
Er zijn goede redenen om aan te nemen dat het basisscenario het meest waarschijnlijke is voor de nabije toekomst i, maar de gevallen met hoge resp. lage kosten zijn nuttig voor een gevoeligheidsanalyse van onze resultaten.
Cost* stellen Katherine Probst et al het als volgt 'De informatie betreffende verontreinigde locaties is om een groot aantal redenen onvolledig en onafgerond. Zo is het niet in het belang van de eigenaars van de terreinen om informatie over de verontreiniging van hun terrein aan de overheidsinstanties mede te delen. Dergelijke informatie kan de waarde van hun terrein verminderen en hen aansprakelijk maken voor de saneringskosten. Het is evenmin in het belang van de meeste programmabeheerders op federaal of staatsniveau om bij te dragen tot de samenstelling van een alomvattende en openbare lijst van verontreinigde locaties wanneer zij niet over de nodige middelen beschikken om daaraan iets te doen'. Dit doet vermoeden dat niet alleen het proces van ontdekking van nieuwe verontreinigde locaties traag verloopt, maar ook dat, met ongeveer gelijk blijvende financiering voor Superfund, talrijke reeds ontdekte locaties gedurende lange tijd niet op de saneringslijst worden opgenomen. Dit algemene beeld wordt bevestigd door de informatie uit het General Accounting Office Report van november 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites, namelijk dat op dat ogenblik 85% van de locaties die in aanmerking kwamen om opgenomen te worden op de National Priorities List (Superfund) reeds vóór 1990 waren ontdekt. 42% was zelfs reeds ontdekt vóór 1985. In hetzelfde rapport wordt aangestipt dat in oktober 1997 1789 reeds aangewezen locaties potentieel in aanmerking kwamen voor opname in het Superfund. RFF schat dat van 2001 tot 2009 elk jaar 23 tot 49 locaties worden toegevoegd aan het Superfond. Als we het gemiddelde nemen van beide cijfers i en aannemen dat al die 1789 locaties uiteindelijk in Superfund worden opgenomen, zou het bijna 50 jaar vergen om alleen maar deze reeds ontdekte, in het verleden verontreinigde terreinen, te saneren.
De in de tabel opgenomen kosten kunnen hoog lijken, maar zouden in afwezigheid van een communautaire milieuaansprakelijkheidsregeling niet verdwijnen. Het gaat om reële kosten die tot uitdrukking komen in milieuschade die ook zonder aansprakelijkheids regeling zou veroorzaakt worden. Zonder aansprakelijkheidsregeling zouden de maatschappelijke kosten zelfs hoger liggen omdat de efficiënte stimulansen voor preventie dan zouden wegvallen.
De totale uitgaven (basisscenario) bedragen minder dan 1,5% van de totale uitgaven voor milieubescherming binnen de Gemeenschap, i.e. minder dan 0,02% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Het is ook nuttig aan te stippen dat de kosten per persoon minder bedragen dan 4 EUR (3 EUR wanneer ook rekening wordt gehouden met de bevolking van de 12 kandidaat-lidstaten).
Tot dusver zijn wij ervan uitgegaan dat het enige relevante verschil tussen dit voorstel en het Superfund de terugwerkende kracht van dit laatste is. Er zijn echter verschillende andere wezenlijke verschillen. Sommige daarvan kunnen het totaalbedrag van de in de tabel samengevatte schatting van de financiële uitgaven veranderen. De andere zullen waarschijnlijk een effect hebben op de spreiding van de uitgaven over de economische spelers, maar niet op het totale bedrag. Om redenen van duidelijkheid worden de verschillen die kunnen leiden tot een verandering van het totaalbedrag hieronder afzonderlijk behandeld van de verschillen die uitsluitend een effect hebben op de spreiding van de kosten.
Er zijn vier belangrijke verschillen die kunnen resulteren in een afwijking van de totale door ons geraamde uitgaven. In de eerste plaats is het Superfund niet van toepassing op de sanering van verontreiniging die werd veroorzaakt door de toegestane uitstoot van gevaarlijke stoffen. Het voorziet in een verweer tegen potentiële aansprakelijkheid voor schade aan bepaalde in het relevante milieueffectrapport genoemde natuurlijke rijkdommen die wordt veroorzaakt door faciliteiten of projecten welke worden geëxploiteerd of uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van hun vergunning of toestemming. Superfund is evenmin van toepassing op schade die wordt veroorzaakt door het gebruik van geregistreerde gewas beschermings middelen. In het voorstel zijn afwijkingen en verweermiddelen met vergelijkbare draagwijdte opgenomen i en het voorstel gaat zelfs verder dan Superfund in de zin dat het geen betrekking heeft op schade die niet kon worden voorspeld op basis van de stand van wetenschap en techniek op het tijdstip dat de uitstoot of activiteit plaatsvond. De door de Commissie voorgestelde extra ontheffing vermindert niet alleen de totale uitgaven, maar zorgt ook voor een beter evenwicht tussen de milieudoelstellingen enerzijds en de economische en maatschappelijke doelstellingen anderzijds. Meer in het bijzonder zou het Commissievoorstel grotere stimulansen voor innovatie moeten opleveren aangezien het, in tegenstelling tot het Superfund, innoverende activiteiten niet met terugwerkende kracht kan bestraffen.
In de tweede plaats steunt de voorgestelde waardebepalingsaanpak met betrekking tot de biodiversiteit minder op geldelijke waardebepaling als die van het Superfund i. Het voorstel van de Commissie is immers meer gericht op herstel, waarvan de kosten gemakkelijker en goedkoper kunnen worden geschat dan bij een financiële raming van de waarde van een natuurlijke rijkdom. Anders dan in het Superfund wordt in het Commissievoorstel ook uitdrukkelijk de voorrang gegeven aan de minst dure optie. Ook dit verschil zou de totale kostprijs van dit voorstel ten opzichte van onze ramingen (en het Superfund) omlaag moeten duwen.
Ten derde, hoewel wij in onze ramingen ervan zijn uitgegaan dat alle saneringskosten extra uitgaven zullen vormen ten gevolge van de uivoering van dit voorstel, zoals oorspronkelijk het geval was bij het Superfund, beschikken verschillende lidstaten in de praktijk al over wetgeving betreffende aansprakelijkheid voor sanering, hoewel met een beperkter toepassingsgebied en minder stringent dan overeenkomstig het voorstel en met een grote variatie tussen de lidstaten i. Hoe dan ook gaat ook deze overweging duidelijk in de zin van een verlichting van de tenuitvoerleggingskosten van het voorstel ten opzichte van de gegeven ramingen.
Ten vierde, heeft het voorstel betrekking op aansprakelijkheid voor door activiteiten veroorzaakte schade, terwijl het Superfund uitgaat van gevaarlijke stoffen. De eerste benadering lijkt op het eerste zicht breder dan de tweede, maar in de praktijk moeten beide aanpakken soortgelijke resultaten opleveren en, als al het overige hetzelfde blijft, vergelijkbare kosten meebrengen. De reden daarvoor is dat de (negatieve) impact van de meeste activiteiten op de volksgezondheid en het milieu in hoofdzaak het gevolg is van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen. Activiteiten (en hun niveau) kunnen effecten hebben op de biodiversiteit op andere manieren dan door de uitstoot van gevaarlijke stoffen. Dit hoeft echter geen materieel effect te hebben op de door het voorstel veroorzaakte uitgaven aangezien, enerzijds, de krachtens de habitat- en waterkaderrichtlijn toegestane ontheffingen van toepassing zijn en, anderzijds, de kosten met betrekking tot schade aan de biodiversiteit naar verwachting slechts een fractie van de totale kosten zullen vormen.
Rekening houdend met de vier centrale verschillen tussen het voorstel en Superfund die een effect kunnen hebben op de totale omvang van de resulterende kosten, kan dus worden geconcludeerd dat het gecombineerde effect daarvan de met het voorstel samenhangende kosten omlaag zal brengen ten opzichte van de in de tabel samengevatte schattingen, die hoe dan ook een plafond vormen dat naar alle waarschijnlijkheid niet zal worden bereikt.
Er zijn twee andere belangrijke verschillen, die echter uitsluitend een effect hebben op de spreiding van de kosten. Het eerste is dat bij het Superfund een groot aantal potentieel verantwoordelijke partijen aansprakelijk kunnen worden gesteld, van de producenten en vervoerders van gevaarlijke stoffen tot de exploitanten van de stortplaatsen. In het Commissie voorstel kunnen alleen de exploitanten aansprakelijk worden gesteld. Dit zal de totale omvang van de uitgaven in vergelijking met de Superfund-benchmark niet veranderen (aangezien, wanneer geen particuliere verantwoordelijke partijen kunnen worden gevonden, de bevoegde instantie nog altijd ervoor moet zorgen dat de schade wordt hersteld), maar zal het aandeel van de bevoegde instanties in de totale uitgaven doen toenemen.
Een tweede verschil van dit type is dat in het Superfund hoofdelijke aansprakelijkheid geldt in de gevallen waarin dezelfde schade door verschillende exploitanten wordt veroorzaakt. Overeenkomstig ons voorstel kunnen de lidstaten in dergelijke gevallen kiezen tussen hoofdelijke aansprakelijkheid en evenredige aansprakelijkheid i. De in de tabel gegeven ramingen zijn dus gebaseerd op hoofdelijke aansprakelijkheid. Sommigen gaan ervan uit dat dit type aansprakelijkheid het verhalen van de kosten op particuliere aansprakelijke partijen vergemakkelijkt en derhalve resulteert in hogere sanerings- en herstelniveaus (en dus hogere uitgaven) dan bij evenredige aansprakelijkheid. Krachtens dit voorstel hebben de lidstaten echter een aanvullende verplichting om sanering en herstel hoe dan ook te waarborgen, zodat de (totale) met evenredige aansprakelijkheid samenhangende kosten gelijk moeten lopen met die welke uit hoofdelijke aansprakelijkheid voortvloeien. Dit type aansprakelijkheid resulteert echter normaliter in een hoger kostenaandeel voor de particuliere partijen, terwijl evenredige aansprakelijkheid het aandeel van de overheids instanties doet toenemen.
Bij de evaluatie is ook gekeken naar het probleem van de directe impact van de kosten op het externe concurrentievermogen van de industrie. Dit wordt vrij laag ingeschat. In de eerste plaats is het onwaarschijnlijk dat aansprakelijkheidskwesties alle ondernemingen in een bepaalde industrie op systematische wijze zullen belasten. Ondernemingen die kosten efficiënte preventieve maatregelen treffen, zullen naar alle waarschijnlijkheid niet met dure aansprakelijkheids processen worden opgezadeld zodat hun internationaal concurrentie vermogen onaangetast blijft. In andere woorden, afzonderlijke bedrijven kunnen getroffen worden, maar niet hele industriële sectoren aangezien er binnen elke industriesector bedrijven zijn die niet worden getroffen. Er kan worden verwacht dat die laatste bedrijven dan de activiteit zullen overnemen van hun wel door aansprakelijkheid getroffen concurrenten. Dit gezegd zijnde, zal de impact van aansprakelijkheid op sectoren waarvan de verontreiniging niet kan worden verminderd omdat zij nu reeds de beste beschikbare technologieën en praktijken gebruiken, een systematisch karakter hebben en zullen de kostenverschillen met derde landen die een minder strikt beleid van internalisering van milieukosten voeren zich op gelijke wijze over de hele sector doen gevoelen (als al het overige hetzelfde blijft i).
Ten tweede kan worden opgemerkt dat die industriesectoren in de VS welke de grootste saneringskosten hebben i geen belangrijke verslechtering van hun internationale concurrentie positie ervaren. Waarom dat het geval is, kan goed worden geïllustreerd aan de hand van de chemiesector. Hoewel deze sector het grootste aandeel heeft (25%) in de saneringskosten van Superfund, een veel groter aandeel dan dat van de tweede getroffen industrie, vormen deze kosten maar een zeer klein deel (ongeveer 2% i) van de winsten van de sector. Er zijn industriële sectoren waar de relatieve impact van de saneringskosten op de winsten heel wat groter is; de mijnbouwsector is daarvan een goed voorbeeld. Dit is echter meer het gevolg van de aanhoudend zwakke winstgevendheid van de sector, naar alle waarschijnlijkheid ten gevolge van structurele problemen, dan van die milieu-uitgaven zelf.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
* De betekenis van elke kostencategorie en de manier waarop de desbetreffende uitgaven zijn geraamd, wordt nader verklaard in de bij de tabel behorende voetnoten.
De voorbereidende werkzaamheden die tot dit voorstel hebben geleid omvatten, onder meer, een aantal voorafgaande initiatieven naar aanleiding waarvan er breed overleg is geweest met de betrokken partijen. In dat verband kan worden verwezen naar het groenboek van de Commissie van 1993 (COM(93) 47 def.), een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europees Parlement in datzelfde jaar, een parlementaire resolutie waarin de Commissie werd verzocht een communautaire richtlijn uit te werken, een advies van het Economisch en Sociaal Comité in 1994 en het Witboek betreffende milieu aansprakelijkheid van 9 februari 2000 i. De betrokken partijen zijn ook geraadpleegd over een in juli 2001 vrijgegeven werkdocument i. In het licht van de openbare raadpleging zijn de in het werkdocument uiteengezette voorstellen gewijzigd. Voor verdere informatie over de openbare raadplegings procedure en de resultaten daarvan, zie de bijlage bij de toelichting.
Het is echter duidelijk dat de Commissie niet met alle opmerkingen van de betrokken partijen rekening heeft kunnen houden. Uit wat volgt blijkt duidelijk dat de industrie en de niet-gouvernementele milieuorganisaties (NGO's) over dit onderwerp tegengestelde standpunten hebben. Nog belangrijker is echter dat voorstellen die niet verenigbaar waren met de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn en de redenen waarom een dergelijke richtlijn noodzakelijk wordt geacht, onmogelijk konden worden meegnomen.
Zoals hierboven aangegeven is de Commissie van mening dat een communautair aansprakelijkheids instrument noodzakelijk is. De Commissie meent ook dat het in de context van milieuschade noodzakelijk is om groepen die het openbaar belang behartigen en NGO's toe te staan om namens het milieu op te treden, gezien de afwezigheid van eigendomsrechten en -belang met betrekking tot bijvoorbeeld biodiversiteit.
Daarentegen is de Commissie van mening dat een aantal voorstellen van milieu-NGO's niet in het voorstel kunnen worden verwerkt. Dit is met name het geval wat de specifieke werkingssfeer van de voorgestelde regeling betreft. Wanneer de Commissie een nieuw wetgevingsinitiatief indient, moet zij een afweging maken van relevante belangen en moet zij daartussen een goed evenwicht vinden in het licht van de nagestreefde milieudoelstellingen en de bredere sociaal-economische context. Een keuze voor een volledig retroactieve regeling of voor een stelsel waarbij de gebruikelijke beginselen inzake bewijslast en oorzakelijk verband drastisch worden gewijzigd, werd niet raadzaam geacht.
Traditionele schade (persoonlijke letsels en materiële schade) valt niet onder de hier voorgestelde richtlijn, hoewel in het witboek betreffende milieuaansprakelijkheid anderszins werd voorgesteld. Er zijn verschillende redenen voor deze ontwikkeling. In de eerste plaats lijkt het met het oog op het behalen van ambitieuze milieudoelstellingen en een betere tenuitvoerlegging van het de vervuiler betaalt- en preventiebeginsel niet noodzakelijk, toch niet in eerste instantie, om ook traditionele schade onder deze regeling te doen vallen. Ten tweede kan traditionele schade uitsluitend worden gereguleerd via burgerrechtelijke aansprakelijkheid i. De nationale rechtssystemen (wetgeving en jurisprudentie) op het gebied van traditionele schade zijn goed ontwikkeld, aangezien dit bij uitstek het terrein van dergelijke wetgeving is. Dit gezegd zijnde, is het echter goed mogelijk dat recente en toekomstige ontwikkelingen op internationaal niveau de Commissie ertoe zullen verplichten zich opnieuw over deze kwestie te buigen, zeker wanneer de Gemeenschap wenst toe te treden tot de internationale burgerrechtelijke-aansprakelijkheidsinstrumenten die de internationale milieuovereenkomsten aanvullen. Toch moet er worden opgemerkt dat die verschillende internationale sectorale initiatieven i onderling niet altijd consistent lijken te zijn, zodat het op dit moment moeilijk is om een algemeen standpunt te formuleren over de reactie van de Gemeenschap op die initiatieven. Hierover moet verder worden nagedacht in het licht van de ontwikkelingen op internationaal niveau.
In de voorgestelde regeling wordt financiële zekerheid niet verplicht gesteld. Door de werkingssfeer te beperken tot het gebied van de gevaarlijke activiteiten (gesloten toepassingsgebied), een beperkt aantal natuurlijke rijkdommen en uitsluitend belangrijke schade, worden de onder de regeling vallende risico's meer bereken- en beheersbaar. Aangezien de voorgestelde regeling duidelijk nieuwe elementen bevat voor de verzekeraars en andere leveranciers van financiële zekerheid, mag zij in een eerste periode op flexibele wijze worden toegepast.
Wat de definitie van biodiversiteit in de voorgestelde richtlijn betreft, moet worden opgemerkt dat de definitie van 'biologische diversiteit' in artikel 2 van het Biodiversiteitsverdrag in dit stadium geen geschikte basis vormt voor de voorgestelde regeling, met name wat betreft het probleem van de aansprakelijkheid met betrekking tot genetisch gemodificeerde organismen. De definitie van het biodiversiteitsverdrag gaat verder dan habitats en soorten en omvat ook het begrip 'biologische variabiliteit'; derhalve zou de stelling kunnen worden verdedigd dat schade aan de biologische diversiteit ook de aantasting van de intraspecifieke variabiliteit omvat. Een dergelijke aanpak wekt de delicate vraag op hoe dergelijke schade gekwantificeerd kan worden en wat de drempel is van schade die aansprakelijkheid meebrengt i. Dit wordt hier gezegd zonder vooruit te willen lopen op toekomstige ontwikkelingen in dit gebied, met name in de context van de tenuitvoerlegging van het Biodiversiteitsverdrag en het Protocol inzake bioveiligheid.
[UNEP/CBD/ICCP/2/3 - al. 77, blz. 24] - www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).
De Commissie is er zich hoe dan ook van bewust dat wetgeving, met name op een dergelijk gebied, een iteratief proces is waarbij de bij de tenuitvoerlegging van de regeling opgedane ervaring en nieuwe wettelijke en technische ontwikkelingen in het oog moeten worden gehouden en moeten worden verwerkt in een nieuwe, waar nodig aangepaste, regeling.
Het voorstel heeft tot doel een raamregeling in te voeren voor milieuaansprakelijkheid, waarbij milieuschade wordt voorkomen en hersteld.
Er moeten passende definities worden gegeven voor begrippen die essentieel zijn voor een goede interpretatie en toepassing van de in het voorstel neergelegde regeling.
Milieuschade moet waar mogelijk worden gedefinieerd door verwijzing naar de relevante bepalingen van de communautaire milieuwetgeving - de habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn Water - zodat gemeenschappelijke criteria kunnen worden gebruikt en een uniforme toepassing wordt bevorderd. Er moet evenwel rekening worden gehouden met specifieke situaties waarvoor bovenbedoelde richtlijnen bepaalde ontheffingen toestaan wat het niveau van bescherming van het milieu betreft. Ook biodiversiteit moet worden gedefinieerd door verwijzing naar de gebieden van bescherming of instandhouding die zijn aangewezen overeenkomstig de nationale of sub-nationale wetgeving inzake natuurbehoud. Met milieuschade worden ook die situaties bedoeld waarin ernstig potentieel of feitelijk gevaar voor de volksgezondheid bestaat, wanneer dit gevaar het gevolg is van bodem verontreiniging.
Schade aan water, bodem en habitats ten gevolge van de al dan niet doelbewuste uitstoot van stoffen of materialen of straling in de lucht moet in het begrip schade worden opgenomen aangezien zulke door de lucht verspreide elementen milieuschade in de zin van deze richtlijn kunnen veroorzaken.
Alle beroepsactiviteiten die een risico inhouden voor volksgezondheid en milieu vallen onder de richtlijn. Die activiteiten kunnen in beginsel worden gespecificeerd door verwijzing naar de relevante communautaire wetgeving waarbij passende voorschriften, inclusief eventueel registratie- en vergunningsprocedures, worden ingevoerd voor bepaalde activiteiten of praktijken die een potentieel of feitelijk risico voor de mens en het milieu meebrengen.
In die context moet het voorstel, wat gevaarlijke stoffen en preparaten betreft, ook betrekking hebben op organismen en micro-organismen, gewasbeschermingsmiddelen en biociden, hun productie, gebruik en introductie in het milieu.
Er moet ook aandacht worden geschonken aan de relevante bepalingen van de communautaire regelgeving inzake het vervoer van de voor dit voorstel relevante gevaarlijke en verontreinigende goederen. Het is in dat verband passend om bedoelde bepalingen in afwezigheid van meer specifieke communautaire regelgeving uit te breiden tot de andere takken van vervoer. Aangezien er echter specifieke communautaire wetgeving bestaat inzake gewasbeschermingsmiddelen, biociden en genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen, moeten alle vervoersactiviteiten voor dergelijke producten onder deze richtlijn vallen, ongeacht of zij al dan niet onder bovenbedoelde relevante communautaire transport voorschriften vallen. Het feit dat momenteel niet alle vervoertakken worden gereguleerd uit hoofde van de communautaire vervoerswetgeving of dat dergelijk vervoer grotendeels niet wordt gereguleerd in het kader van specifieke wetgeving inzake gewasbeschermingsmiddelen, biociden of genetisch gemodificeerde organismen en micro-organismen is irrelevant voor de doelstellingen van dit voorstel aangezien het vervoer van dergelijke producten, organismen en micro-organismen een risico oplevert, feitelijk of potentieel, voor de mens of het milieu.
Met betrekking tot schade aan de biodiversiteit moet dit voorstel ook van toepassing zijn op alle andere beroepsactiviteiten dan die welke reeds op directe of indirecte wijze zijn genoemd door verwijzing naar de communautaire wetgeving als activiteiten die een feitelijk of potentieel risico opleveren voor de mens of het milieu.
Er zijn een aantal internationale verdragen met betrekking tot burgerrechtelijke aansprakelijkheid op specifieke gebieden zoals olieverontreiniging en nucleaire schade. De meeste lidstaten zijn partij bij deze verdragen die, hoewel ze niet noodzakelijk dezelfde eisen omvatten als die van het voorstel, het voordeel hebben een mondiale en regionale harmonisatie te waarborgen. Voorzover deze verdragen tekortkomingen vertonen, moet de Gemeenschap in overeenstemming met haar opdracht om op internationaal vlak maatregelen te bevorderen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen (artikel 174, lid 1, van het EG-Verdrag), zich inspannen om de bestaande internationale regelingen te verbeteren. In reactie op de door de Erika veroorzaakte olieverontreiniging heeft de Gemeenschap zich ertoe verbonden de veiligheid van de zeevaart te verbeteren en de werking van het International Oil Pollution Compensation Fund (IOPC-Fund) op aansprakelijkheidsgebied te verbeteren i. Waneer de evaluatie van de werking van het IOPC-Fund onder de auspiciën van de Internationale Maritieme Organisatie is afgerond, zal de Gemeenschap moeten bepalen of de daarbij genomen besluiten al dan niet volstaan; in het laatste geval zal een specifiek communautair initiatief op dit gebied moeten worden overwogen.
Er moet dan ook een uitdrukkelijke vermelding worden opgenomen van de bestaande Euratom-wetgeving en de relevante internationale verdragen op het gebied van nucleaire schade, schade door olieverontreiniging en schade veroorzaakt door het vervoer van gevaarlijke en schadelijke stoffen en gevaarlijke goederen.
Wanneer de communautaire wetgeving reeds voorziet in regelgevingskaders waarvan een van de doelstellingen is ongevallen te voorkomen i, mogen deze gedetailleerde regelgevingskaders niet worden verstoord door de voorgestelde regelgeving, die immers ten doel heeft de bestaande kaders aan te vullen en niet in hun plaats te treden.
vanµ, 10.10.1996, blz. 26) en Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PB L 10 van 14.1.1997, blz. 13).
De voorgestelde regeling, die bij het preciseren van de bevoegdheden van de bevoegde instanties niet voorziet in aanvullende collisieregels, laat de regels betreffende internationale jurisdictie van rechtbanken als bijvoorbeeld omschreven in Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken i, onverlet. Gezien de werkingssfeer van het voorstel en de uitsluiting daarvan van traditionele schade, hoeven er geen problemen te worden verwacht qua compatibiliteit met de wetgeving ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers op hun werkplaats. Hetzelfde geldt voor de relevante communautaire wetgeving op het gebied van aansprakelijkheid voor producten met gebreken i en productveiligheid i, die geenszins betrekking hebben op milieuschade. De wetgeving inzake aansprakelijkheid voor producten met gebreken en productveiligheid blijft dan ook onverkort van toepassing. Aangezien het risico op overlapping afwezig is, is het dus onnodig een specifieke bepaling op te nemen ter verduidelijking van de relatie tussen het voorstel en bovengenoemde wetgeving.
Tenslotte moet duidelijk worden gemaakt dat het voorstel niet van toepassing is op diffuse verontreiniging en op activiteiten die uitsluitend plaatsvinden ten behoeve van de nationale defensie.
Afgezien van het algemene preventieve effect van de voorgestelde regeling i is er ook behoefte aan een regelgevend kader voor het nemen van specifieke preventiemaatregelen wanneer er een onmiddellijk gevaar voor milieuschade ontstaat. Preventie houdt dan in dat de bevoegde instantie, hetzij van de exploitant eist dat hij de nodige preventiemaatregelen neemt, hetzij zelf de nodige maatregelen treft, onmiddellijk dan wel wanneer de exploitant in gebreke blijft. Wanneer een exploitant zich van een dergelijk onmiddellijk gevaar bewust is of bewust zou moeten zijn, moet hij onmiddellijk optreden zonder te wachten op het desbetreffende verzoek van de bevoegde instantie. Wanneer de door de exploitant genomen preventiemaatregelen ondoeltreffend zijn, moet die exploitant de bevoegde instantie op de hoogte brengen van de toestand.
In de context van de voorgestelde regeling houdt herstel in dat de bevoegde instantie, hetzij de exploitant opdraagt om de nodige herstelmaatregelen te nemen, hetzij zelf dergelijke maatregelen treft, onmiddellijk dan wel wanneer de exploitant in gebreke blijft. De herstelmaatregelen moeten daadwerkelijk worden uitgevoerd zodat de herstel doelstellingen worden bereikt in overeenstemming met de minimumcriteria op basis waarvan de herstelmaatregelen worden gekozen. Als regel is de waarde van de schade gelijk aan de kosten van de herstelmaatregelen zodat geen geldelijke waardebepaling vereist is. Zonodig moeten de bevoegde instanties echter het recht hebben geldelijke waardebepalingstechnieken te gebruiken. Onderzoek in het kader van de communautaire programma's voor onderzoek en ontwikkeling kunnen waardevolle informatie en instrumenten opleveren voor de inschatting en waardebepaling van milieuschade. Een positieve en actieve opstelling van de exploitant en, zonodig, de andere betrokken partijen zal de kosteneffectiviteit van de te nemen maatregelen allicht ten goede komen.
Binnen een kort tijdsbestek kunnen zich verschillende gevallen van milieuschade voordoen. In een dergelijk geval moet de bevoegde instantie kunnen kiezen welk geval van milieuschade het eerst moet worden hersteld. Bij het nemen van deze beslissing houdt de bevoegde instantie onder meer rekening met de aard, omvang en ernst van de verschillende gevallen van milieuschade in kwestie, alsook met de mogelijkheden tot natuurlijke regeneratie.
Aangezien het belangrijk is dat de nodige preventie- en herstelmaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat bedoelde maatregelen ook worden getroffen wanneer het beginsel dat de vervuiler betaalt niet kan worden toegepast. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten alle maatregelen nemen die zij geschikt achten overeenkomstig hun nationale wetgeving, mits die effectief waarborgen dat de vereiste preventie- en herstelmaatregelen gefinancierd worden. Dergelijke alternatieve financieringsregelingen laten de aansprakelijkheid van de exploitant in elke geval onverlet, wanneer die op latere datum kan worden aangewezen of opnieuw over voldoende financiële middelen komt te beschikken om de kosten van de getroffen maatregelen te dragen.
De communautaire actie moet gericht zijn op bevordering van het beginsel dat de vervuiler betaalt, als bedoeld in artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag. De exploitant die de milieuschade of het onmiddellijk gevaar voor schade veroorzaakt, moet dus in beginsel financieel verantwoordelijk zijn. Wanneer de preventie- of herstel maatregelen door de bevoegde instantie, of namens die instantie door een derde partij, zijn genomen, moeten de kosten op de exploitant worden verhaald.
6.8. Artikel 8 - Toerekening van de kosten in samenhang met bepaalde schade aan de biodiversiteit
Wanneer een exploitant schade veroorzaakt aan de biodiversiteit in het kader van een andere beroepsactiviteit dan die welke in dit voorstel worden aangewezen als beroepsactiviteiten die een feitelijk of potentieel risico vormen voor de mens of het milieu, worden de kosten niet op deze exploitant verhaald wanneer hij geen fout heeft gemaakt of niet nalatig is geweest.
Deze richtlijn is niet van toepassing op milieuschade of het onmiddellijk gevaar voor dergelijke schade ten gevolge van bepaalde gebeurtenissen die niet onder de controle van de exploitant vallen of de specifieke uitstoot of gebeurtenissen die waren toegestaan krachtens de toepasselijke wet- en regelgeving of uit hoofde van de vergunning die aan de exploitant werd verleend. Hetzelfde geldt ook bij schade ten gevolge van de uitstoot of activiteiten die overeenkomstig de stand van de wetenschappelijke en technologische kennis op het tijdstip dat de uitstoot of activiteit plaatsvond, niet als schadelijk werden beschouwd. Er kunnen echter gevallen zijn waarin de exploitant de kosten van preventie of herstel niet moet dragen, maar waarin het toch verantwoord is de lidstaten te verplichten maatregelen tegen de schade in kwestie te nemen. Wanneer de schade doelbewust is veroorzaakt door een derde partij moeten de lidstaten ervoor zorgen dat die schade wordt hersteld, daaronder begrepen dat die derde partij welke de schade heeft veroorzaakt de kosten moet dragen. Ook wanneer de schade wordt veroorzaakt ten gevolge van de naleving van een dwingend bevel of instructie van een overheidsinstantie, moeten de lidstaten verplicht worden ervoor te zorgen dat herstel plaatsvindt. Liquidateurs vervullen een taak van groot belang voor alle schuldeisers en mogen derhalve niet persoonlijk verplicht worden de herstelkosten te dragen, voorzover zij handelen overeenkomstig de relevante nationale bepalingen en zich niet schuldig maken aan enige fout of nalatigheid.
Het is duidelijk dat de exploitanten altijd de kosten moeten dragen van maatregelen die zij hoe dan ook hadden moeten nemen ter naleving van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen (afgezien van de voorgestelde regeling) of de vergunningen die op hun activiteiten van toepassing zijn.
6.11. Artikel 11 - Toerekening van de kosten in door meerdere partijen veroorzaakte schadegevallen
Eén en dezelfde schade kan door meerdere exploitanten worden veroorzaakt. In dergelijke gevallen zorgen de lidstaten ervoor dat de betrokken exploitanten hoofdelijk financieel aansprakelijk worden gesteld voor die schade, ofwel stellen zij op een correcte en redelijke basis het aandeel van de kosten vast dat door iedere exploitant moet worden gedragen. Een exploitant die kan bewijzen dat hij uitsluitend een deel van de schade heeft veroorzaakt, is alleen verplicht de met dat deel van de schade samenhangende kosten te dragen.
De bevoegde instantie is gerechtigd de kosten op de exploitant te verhalen gedurende een periode van tenminste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de preventie- of herstel maatregelen ten uitvoer zijn gelegd.
In de onderscheiden landen mag de bevoegdheid om de voorgestelde regeling ten uitvoer te leggen en te handhaven gelegd worden, hetzij bij de rechtbank, hetzij bij een andere quasi-gerechtelijke instantie of een administratieve instantie. Gezien het subsidiariteitsbeginsel mogen de lidstaten hun institutionele regelingen vrij kiezen, mits zij verenigbaar zijn met de doelstellingen van het voorstel. Bepaalde taken, zoals aanwijzing van de exploitant die het gevaar of onmiddellijk gevaar voor schade heeft veroorzaakt, beoordeling van het belang van de schade en selectie van de herstelmaatregelen, moeten echter in elk geval door administratieve autoriteiten, of namens hen door derden, worden uitgevoerd aangezien dergelijke taken een bijzondere deskundigheid vereisen, alsook een manier van optreden die niet altijd en niet altijd volledig verenigbaar is met de wijze waarop gerechtelijke instanties te werk gaan. Dit sluit echter niet uit dat de exploitant tegen de desbetreffende bevindingen van de bevoegde instantie beroep kan aantekenen wanneer hij de accuraatheid van die bevindingen betwist. Er moet worden voorzien in bepalingen waarbij de exploitant wordt geïnformeerd over de beschikbare rechtsmiddelen. De exploitant moet bij de procedure worden betrokken aangezien kennis over de activiteit die de schade heeft veroorzaakt, doorgaans nuttig is.
Milieubescherming is geen scherp afgebakend belang, en individuele personen stemmen niet steeds hun handelingen daarop af of verkeren niet steeds in de mogelijkheid om dat te doen. Daarom moet een bijzondere status worden verleend aan gekwalificeerde partijen zodat zij op een juiste manier tot de doeltreffende uitvoering van deze richtlijn kunnen bijdragen. Personen die de ongunstige effecten van milieuschade ondervinden of dreigen te ondervinden alsook de gekwalificeerde partijen moeten daarom in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden het recht krijgen te eisen dat de bevoegde instantie maatregelen neemt. De betrokken exploitant moet de gelegenheid krijgen zijn standpunt met betrekking tot het verzoek om maatregelen en de vergezellende opmerkingen kenbaar te maken. De bevoegde instantie stelt de aanvrager binnen een redelijke termijn in kennis van het resultaat van haar verzoek om maatregelen te nemen.
Het is belangrijk ervoor te zorgen dat tegen het optreden of niet-optreden van de overheidsinstanties beroep kan worden aangetekend wanneer er inbreuk is op de regels van de voorgestelde regeling.
Doorgaans wordt erkend dat verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid de doeltreffendheid van een aansprakelijkheidsregeling verhogen. Het gebruik van verzekeringen of andere vormen van financiële zekerheid moet daarom worden bevorderd.
Bij grensoverschrijdende schade moeten de betrokken lidstaten nauw samenwerken bij het treffen van de preventie- of herstelmaatregelen.
De lidstaten moeten de vrijheid behouden strengere bepalingen in te voeren of te handhaven dan die welke in de voorgestelde regeling zijn vervat. Bovendien moeten de lidstaten het probleem van de 'dubbele schadevergoeding' kunnen regelen.
De voorgestelde regeling heeft geen terugwerkende kracht. Er moeten passende bepalingen worden vastgesteld met betrekking tot gevallen waarin het waarschijnlijk, maar niet zeker, is dat de schade vóór de datum van inwerkingtreding van de regeling is veroorzaakt. In ieder geval staat het de lidstaten vrij regelgeving in te voeren voor niet onder de voorgestelde regeling vallende schade.
De lidstaten moeten bij de Commissie verslag uitbrengen over de bij de uitvoering van de regeling opgedane ervaring, zodat de Commissie, rekening houdend met het effect op duurzame ontwikkeling, kan beoordelen of de richtlijn op termijn moet worden herzien. Er moeten minimumrichtsnoeren komen met betrekking tot de inhoud van die nationale verslagen.
Dit zijn standaardbepalingen in richtlijnen.
Op 9 februari 2000 heeft de Europese Commissie een Witboek betreffende milieu aansprakelijkheid i aangenomen. De bedoeling van dit witboek was te onderzoeken hoe het beginsel dat de vervuiler betaalt, een van de essentiële milieubeginselen in het EG-Verdrag, het best kan worden toegepast om het milieubeleid van de Gemeenschap te bevorderen. In het witboek wordt nagegaan hoe een communautaire regeling betreffende milieu aansprakelijkheid vorm moet krijgen. Na een bespreking van de verschillende opties voor communautaire actie, concludeert de Commissie dat de meest geschikte optie een kaderrichtlijn van de Gemeenschap betreffende milieuaansprakelijkheid is.
Het witboek was voorafgegaan door een groenboek in 1993 (COM(93) 47 def.), een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europees Parlement in datzelfde jaar, een parlementaire resolutie waarin de Commissie werd verzocht een communautaire richtlijn uit te werken en een advies van het Economisch en Sociaal Comité in 1994.
Het witboek heeft talrijke reacties opgewekt in de lidstaten en bij allerlei betrokken partijen i. Voorts hebben het Economisch en Sociaal Comité i en het Comité van de Regio's i hun advies over het witboek uitgebracht. Het Europees Parlement heeft geen officieel standpunt over het witboek ingenomen i. De Raad Milieu heeft het probleem van de aansprakelijkheid voor milieuschade besproken in april en december 2000 i.
Op 25 juli 2001 heeft het Directoraat-generaal Milieu een werkdocument uitgebracht met de beginselen waarop een toekomstige regeling kan worden gebaseerd. Dit werkdocument is toegezonden aan:
* de lidstaten;
* de EER-landen;
* de kandidaat-lidstaten;
* bepaalde internationale organisaties (EVA en UNEP);
* Europese associaties van lokale en regionale autoriteiten (CEMR - Council of European Municipalities and Regions en ARE - Assembly of the European Regions);
* Europese NGO's op milieugebied (EEB - European Environmental Bureau, WWF - World Wildlife Fund, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth and International Friends of Nature) en het Europees bureau van de consumentenverenigingen (BEUC);
* Europese industriële en beroepsfederaties en associaties: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Chemical Industry Council (CEFIC), Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des Entreprises d'Intérêt Economique Général (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Liaison Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'UE & Comité de la Coopération Agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Européen des Assurances (CEA), Fédération Bancaire de l'UE, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), European Atomic Forum (FORATOM).
Er zijn i vergaderingen geweest met de lidstaten, kandidaat-lidstaten, milieu-NGO's, de industrie en lokale en regionale autoriteiten.
Het werkdocument werd eveneens gepubliceerd op de website van het Directoraat-generaal Milieu en ook daar werd verzocht opmerkingen in te dienen.
België, Denemarken, Frankrijk en Nederland hebben schriftelijke opmerkingen toegezonden. Ook Polen heeft schriftelijke opmerkingen toegezonden. Vier milieu-NGO's (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, EEB - European Environmentral Bureau and Friends of the Earth Europe) hebben gemeenschappelijke opmerkingen toegezonden. ECSA - European Community Shipowners' Association, ICS - International Chamber of Shipping and INTERTANKO - International Association of Independent Tanker Owners hebben eveneens gezamenlijk hun opmerkingen toegezonden. Voorts hebben de volgende betrokken partijen hun opmerkingen doen toekomen: AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - European Federation of Insurance Intermediaries; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - European Centre of Enterprises with public participation and of enterprises of general economic interest; CEFIC - European Chemical Industry Council; CEMBUREAU - The European Cement Association; CEMR - Council of European Municipalities and Regions; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - European Landowners Organisation; EPF - European Property Federation; ERT Environmental Group - European Round Table of Industrialists; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; EUROMINES - European Association of Mining Industries; EUROPIA - European Petroleum Industry Association; FBE - European Banking Federation; FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Services; FIEC - European Construction Industry Federation; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - European Atomic Forum; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IFAW - International Fund for Animal Welfare; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Network for Industrially Contaminated Land in Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (lawyer); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water;TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union européenne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (with separate submissions from the Scottish Law Working Party of UKELA); UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.
De voornaamste standpunten van de betrokken partijen kunnen als volgt worden samengevat i:
* Doorgaans wordt het gebruik van publiekrechtelijke mechanismen verwelkomd, hoewel hier en daar wordt betreurd dat burgerrechtelijke aansprakelijkheid en traditionele schade niet langer onder de voorgestelde regeling vallen.
* De behoefte aan een nauwkeurige wettelijke regeling, met inbegrip van definities, wordt onderstreept.
* Er wordt beklemtoond dat het beginsel dat de vervuiler betaalt volledig moet worden toegepast en dat de nieuwe rol van overheidsinstanties met betrekking tot 'weesschade' (d.w.z. wanneer de vervuiler niet kan betalen voor herstel van door hem veroorzaakte schade) zorgvuldig moet worden afgelijnd, met name gezien de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.
* De aandacht wordt gevestigd op de specifieke situatie van een eigenaar of gebruiker van een terrein dat getroffen wordt door milieuschade welke door een derde partij wordt veroorzaakt.
* Respondenten hebben hun bezorgdheid uitgesproken over voorstellen die niet zozeer op milieugebied betrekking hebben, maar veeleer op het vennootschapsrecht of de burgerrechtelijke procedure.
* Er is verzocht de verhouding met internationale overeenkomsten te verduidelijken; voorts is melding gemaakt van verschillende initiatieven op internationaal niveau op het gebied van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid, waarbij wordt onderstreept dat de Commissie dit onderwerp moet blijven volgen.
* Er is scepsis uitgesproken over de opname van een bepaling met betrekking tot tussentijdse verliezen.
* De toekomstige communautaire regeling mag de lidstaten niet verhinderen om meer stringente regelingen vast te stellen.
* De in het werkdocument opgenomen voorstellen gaven globaal geen aanleiding tot bezwaren; volgens bepaalde opmerkingen zou het voorstel zelfs nog ruimer moeten zijn.
* Er is enige zorg uitgesproken over de potentiële financiële gevolgen voor de overheid.
De industrie verheugt zich erover dat traditionele schade (persoonlijke letsels en zaakschade) nu uit het voorstel is gelicht en verwelkomt het feit dat de NGO's niet direct mogen optreden tegen een exploitant. Dezelfde bezwaren als in het verleden worden echter opnieuw herhaald. De industrie:
* beklemtoont dat duidelijke en nauwkeurige voorschriften in het algemeen en definities in het bijzonder een absolute noodzaak zijn;
* is in het algemeen gekant tegen elke verlichting/omkering van de bewijslast;
* is in het algemeen gekant tegen hoofdelijke aansprakelijkheid;
* wenst risicoaansprakelijkheid beperkt te zien tot een klein aantal activiteiten (bepaalde vertegenwoordigers van de industrie zijn van mening dat er geen enkele reden is om af te wijken van het beginsel van schuldaansprakelijkheid);
* dringt erop aan om naleving van de vergunning, stand van de techniek en ontwikkelings risico als verweermiddelen te handhaven;
* is in het algemeen gekant tegen toekenning, wat toegang tot de rechter betreft, van enige geprivilegieerde status aan de NGO's;
* maakt zich zorgen over de moeilijkheden in verband met de evaluatie van milieuschade;
* is bezorgd over de moeilijkheden die exploitanten kunnen ondervinden bij het vinden van een afdoende verzekeringsdekking, maar verwelkomt het feit dat financiële zekerheid niet verplicht wordt gesteld;
* verzoekt de Commissie rekening te houden met de bestaande internationale overeenkomsten op de relevante gebieden (e.g. olieverontreiniging, nucleaire schade);
* is bezorgd over het gebruik van economische waardebepalingstechnieken.
* De industrie is ook bezorgd over de nieuwe voorstellen in het werkdocument inzake het doorprikken van vennootschapsconstructies.
Het voornemen van de Commissie om weldra een wetgevingsvoorstel in te dienen wordt toegejuicht, maar de vrees leeft dat de ambities niet verreikend genoeg zijn. De opmerkingen van de milieu-NGO's hebben meer bepaald betrekking op de volgende punten.
* In het algemeen stellen de NGO's een ingrijpende herziening voor van de minimalistische aanpak van het werkdocument, om zo rekening te houden met de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van genetisch gemodificeerde organismen (GGO's), geïntegreerd productbeleid, de herziening van het communautair beleid op het gebied van gevaarlijke chemicaliën en de follow-up van olieramp met de tanker Erika.
* Zij zijn van mening dat het toepassingsgebied van risicoaansprakelijkheid te beperkt is (alle potentieel gevaarlijke activiteiten zouden onder de regeling moeten vallen of, ten minste, die activiteiten die in hun opmerkingen worden genoemd).
* Zij dringen eropaan om onder de regeling ook de schade te doen vallen die wordt toegebracht aan de biodiversiteit buiten beschermde zones, alsook schade aan gebieden die worden beschermd krachtens internationale overeenkomsten waarbij de Gemeenschap en de lidstaten partij zijn. Aansprakelijkheid moet ook gelden met betrekking tot soorten die beschermd zijn krachtens de nationale wetgeving en alle types beschermde zones overeenkomstig nationale en sub-nationale regelgeving. Aansprakelijkheid moet gelden voor alle vogelsoorten die beschermd worden krachtens de vogelrichtlijn.
* Zij zijn van mening dat, wanneer al het onderscheid tussen risico- en schuldaansprakelijkheid gehandhaafd moet blijven, het absoluut noodzakelijk is dat de schuld aansprakelijkheids regeling ook betrekking heeft op de verontreiniging van water ten gevolge van activiteiten die als niet-gevaarlijk zijn ingedeeld (in het geval bijvoorbeeld van waterverontreiniging door rioolslib of afvalwater).
* Zij dringen er op aan om bodemverontreiniging die schadelijk is voor het milieu en potentieel schadelijk voor de mens, onder de regeling te doen vallen.
* Zij zijn van mening dat traditionele schade onder de regeling moet vallen.
* Zij willen dat de belangrijkheidsgrenzen ingrijpend worden verlaagd zodat de toekomstige regeling ook kan worden toegepast op zaken die tussen het triviale en het sensationele in liggen.
* Zij verzoeken de Commissie een oplossing te vinden voor historische schade, met name in verband met verontreinigde bodems.
* Zij bevelen aan om ervoor te zorgen dat het verweermiddel 'naleving van het bevel van een overheidsinstantie' vergunde of toegestane activiteiten, inclusief de commerciële teelt van genetisch gemodificeerde gewassen, niet vrijstelt van aansprakelijkheid.
* Zij zijn voorstander van hoofdelijke aansprakelijkheid in gevallen waarin verdeling van de aansprakelijkheid niet mogelijk is.
* Zij zijn voorstander van aansprakelijkheid voor controlerende rechtspersonen en personen die financiële zekerheid bieden.
* Zij zijn van mening dat burgers en getroffen groepen in rechte moeten kunnen optreden en in staat moeten zijn om, tenminste in bepaalde gevallen, direct een vordering in te stellen tegen exploitanten; er moet een passende verlichting komen van de financiële lasten voor burgers (i.e. verlichting van gerechtskosten en schadevorderingen) die een zaak aanhangig maken, met name wanneer er onmiddellijk gevaar voor schade is.
* Zij bevelen aan om financiële zekerheid verplicht te maken op communautair niveau.
* Zij zijn in het algemeen voorstander van voorwaarden voor het herstel van schade.
* Zij zijn van mening dat de bewijslast moet worden verlicht.
* Een NGO beveelt ook aan om als een van de geldelijke waardebepalingstechnieken, die worden gebruikt wanneer evenwaardig herstel niet mogelijk is, ook stated preference-technieken (waardering op basis van de verklaarde voorkeuren van b.v. omwonenden) te hanteren. Zij is ook voorstander van een regeling met terugwerkende kracht.
* Er is bezorgdheid over het feit dat de geplande regeling hoge verplichtingen kan opleggen aan de overheid bij de tenuitvoerlegging ervan, met name wanneer geen vervuiler aansprakelijk kan worden gesteld.
* Er is ook bezorgdheid over het feit dat de actie van overheidsinstanties kan worden aangevochten door gekwalificeerde partijen.
In het licht van de opmerkingen van de betrokken partijen zijn de in het werkdocument uiteengezette voorstellen gewijzigd.
Die wijzigingen hebben betrekking op de volgende punten (in volgorde van de artikelen van het voorstel):
* het begrip 'professionele en commerciële activiteiten' is vervangen door dat van 'beroepsactiviteiten' om zo meer duidelijkheid te geven over de toepassingssfeer van de richtlijn;
Deze wijziging volgt op de opmerking dat het begrip 'professionele en commerciële activiteiten' zo kan worden geïnterpreteerd dat niet-winstgevende activiteiten die in het kader van een beroepsactiviteit worden uitgevoerd, en beroepsactiviteiten die door overheidsbedrijven of -instanties worden uitgevoerd, niet onder het toepassingsgebied zouden vallen, terwijl het precies de bedoeling is om ook dergelijke niet-winstgevende activiteiten in de werkingssfeer op te nemen.
* de relatie met internationale overeenkomsten is verduidelijkt;
Dit is gebeurd in reactie op het verzoek om de relatie tussen de internationale en communautaire niveaus te verduidelijken. De relevante internationale overeenkomsten, waaraan de voorgestelde richtlijn geen afbreuk mag doen, worden nu uitdrukkelijk vermeld.
* de mate waarin opdrachten van overheidsinstanties als verweermiddel kunnen worden gebruikt, is nader gespecificeerd;
Deze wijziging komt voort uit de opmerking dat 'naleving van een bevel van een overheidsinstantie' of 'naleving van een opgelegde maatregel' eventueel kan worden geïnterpreteerd als zouden activiteiten waarvoor een vergunning of machtiging vereist is, uitgesloten worden van de aansprakelijkheidsregeling, terwijl het precies de bedoeling is om naleving van de regelgeving als verweermiddel uit te sluiten.
* wanneer het niet mogelijk is om de aansprakelijkheid toe te rekenen op basis van de beste aanwijzingen waarover men beschikt, mogen de lidstaten nu zelf kiezen tussen hoofdelijke aansprakelijkheid of eerlijke en billijke verdeling van de aansprakelijkheid;
Deze wijziging vloeit voort uit de opmerking dat hoofdelijke aansprakelijkheid niet altijd de standaardregel was in de context van het publiek recht van de lidstaten.
* wanneer niet alle herstelmaatregelen gelijktijdig kunnen worden genomen, mogen de lidstaten nu de verschillende gevallen van milieuschade rangschikken (maar deze flexibiliteit mag er niet toe leiden dat bepaalde schadegevallen niet worden hersteld);
Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat er uitzonderlijke omstandigheden kunnen zijn waarmee rekening moet worden gehouden.
* de bepalingen betreffende de verjaringstermijnen zijn herzien;
Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat verjaringstermijnen een andere rol spelen in een publiekrechtelijke context dan in de wetgeving betreffende burgerrechtelijke aansprakelijkheid. Er wordt nu duidelijk gesteld dat op de mogelijkheid voor de bevoegde instanties om herstelmaatregelen te treffen of opdracht daartoe te geven geen verjaringstermijn staat; daarentegen geldt er wel een verjaringstermijn voor de periode waarin de bevoegde instanties de door hen gemaakte kosten op de exploitant kunnen verhalen.
* de rol en bevoegdheden van overheidsinstanties bij de tenuitvoerlegging van de toekomstige regeling zijn nader omschreven;
Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat de omstandigheden waarin en de voorwaarden waaronder de bevoegde instanties moeten ingaan op een verzoek om actie, nader moeten worden gespecificeerd.
* de bepalingen betreffende de rol van de NGO's en de procedures voor het beroep in rechte zijn herzien teneinde ze operationeler te maken;
Dit is gebeurd in reactie op de opmerking dat het in de praktijk niet altijd mogelijk is om een definitief besluit te nemen over welke herstelmaatregelen binnen een periode van vier maanden moeten worden getroffen. Er is nu duidelijk gesteld dat de bevoegde instanties moeten optreden binnen een redelijke termijn die consistent is met de doelstellingen van de richtlijn. Voorts geldt de verplichting dat de persoon of gekwalificeerde partij die een verzoek om maatregelen indient, binnen een periode van vier maanden over het daaraan gegeven gevolg wordt geïnformeerd.
* het recht van de lidstaten om strengere voorschriften vast te stellen is uitdrukkelijk in de richtlijn opgenomen;
Dit recht vloeit rechtstreeks voort uit artikel 176 van het Verdrag, maar in reactie op vragen van verschillende betrokken partijen die niet bekend waren met dit gegeven, is het om redenen van juridische duidelijkheid in de voorgestelde richtlijn herhaald.
* de temporele afbakening van de werkingssfeer is herzien.
Deze wijziging komt voort uit de opmerking dat een volledige omkering van de bewijslast tot oneerlijke situaties kan leiden. Er wordt nu duidelijk gesteld dat de bevoegde instantie eerst overtuigende bewijzen moet kunnen aanvoeren alvorens van de exploitant kan worden geëist dat hij de aangevoerde bewijzen weerlegt.
In aanvulling op deze specifieke wijzigingen is met name aandacht geschonken aan verschillende te berde gebrachte problemen, zoals de algemene noodzaak van duidelijkheid en nauwkeurigheid, de volledige tenuitvoerlegging van het beginsel dat de vervuiler betaalt en het probleem van de verzekerbaarheid.
Een aantal in de werkdocumenten opgenomen voorstellen zijn geschrapt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de bepalingen waarmee werd beoogd de aansprakelijk uit te breiden tot bepaalde natuurlijke en rechtspersonen (het doorprikken van vennootschapsconstructies) en bepalingen inzake korte gerechtelijke procedures teneinde verspilling van middelen door een vervuiler te voorkomen.
Deze wijzigingen zijn aangebracht op basis van de overweging dat deze bepalingen niet absoluut noodzakelijk zijn - aangezien de staten zelf subsidiaire maatregelen moeten treffen - en omdat, bepaalde ervan noch in de communautaire, noch in de nationale wetgeving een precedent hebben en daarom ernstige bezwaren hebben opgeroepen gezien hun interferentie met de nationale wetgeving betreffende burgerrechtelijke procedures.
Er moet ook worden aangestipt dat de uit een aantal opmerkingen blijkende bezorgdheid ongegrond is. Zo hebben de NGO's opgemerkt dat de voorgestelde regeling niet van toepassing is op 'niet-ingedeelde chemicaliën'. Het voorstel bepaalt echter geenszins dat de desbetreffende chemicaliën op communautair niveau moeten zijn ingedeeld. Overeenkomstig de relevante communautaire wetgeving i moeten de fabrikanten, in afwachting van indeling op communautair niveau i, op eigen initiatief een voorlopige beoordeling maken van de gevaarlijke eigenschappen van de door hen geproduceerde chemicaliën en ze dienovereenkomstig indelen, kenmerken en verpakken. De NGO's hebben ook opgemerkt dat niet alleen locaties die onder de nationale wetgeving vallen, maar ook locaties die onder sub-nationale (regionale of provinciale) regelgeving vallen, tot de werkingssfeer van de richtlijn moeten behoren. Dat is altijd de bedoeling geweest.
Wat de rechtsgrond betreft, mag het feit dat het voorstel bepalingen bevat betreffende de mogelijkheid van beroep in rechte geen invloed hebben op de keuze van de rechtsgrond, aangezien die bepalingen bijkomstig zijn ten aanzien van de nagestreefde milieudoelstellingen, maar noodzakelijk zijn om de goede werking van de regeling te waarborgen. Ook zij opgemerkt dat de bepalingen betreffende beroep in rechte niet vallen onder een van de in artikel 65 van het EG-Verdrag genoemde actie gebieden; bedoeld artikel heeft uitsluitend betrekking op samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.