Toelichting bij COM(2002)750 - Beperking van emissies van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen in decoratieve verven en vernissen en producten voor het overspuiten van voertuigen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)750 - Beperking van emissies van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen in ... |
|---|---|
| bron | COM(2002)750   |
| datum | 23-12-2002 |
In het zesde milieuactieprogramma (6KP) i wordt erkend dat er nog zware inspanningen nodig zullen zijn om de uitstoot terug te dringen, zodat alle burgers van de Gemeenschap weer schone lucht kunnen inademen. Om deze reden is de luchtkwaliteit een van de gebieden waarvoor in de context van het 6KP een thematische strategie zal worden goedgekeurd. Deze zal worden ontwikkeld in het kader van het initiatief Schone lucht voor Europa (Clean Air for Europe - CAFE), dat de Commissie in 2001 i heeft aangekondigd.
Deze thematische strategie is er hoofdzakelijk op gericht om, rekening houdend met de risico's voor kwetsbare bevolkingsgroepen, leemten op te sporen en prioriteiten voor verdere maatregelen vast te stellen, met name voor zwevende deeltjes en troposferisch ozon ("fotochemische smog"). Met het CAFE-programma zullen bestaande luchtkwaliteitsnormen en nationale emissiegrenswaarden opnieuw worden bekeken en zo nodig worden aangepast en zullen betere systemen voor informatieverzameling, modellering en prognose worden ontwikkeld. Hierbij wordt gestreefd naar luchtkwaliteitsniveaus die niet in onaanvaardbare gevolgen en risico's voor menselijke gezondheid en milieu resulteren.
Dit voorstel is consistent met het CAFÉ-programma. Om de genoemde redenen is het duidelijk dat de emissies van vluchtige organische verbindingen, welke bijdragen tot de vorming van troposferisch ozon, noodzakelijk zullen zijn om de huidige milieudoelstellingen te kunnen verwezenlijken en bij te dragen aan verdere milieuverbeteringen op langere termijn. Dit werd tevens erkend door de Raad, die de Commissie bij de goedkeuring van het gemeenschappelijk standpunt betreffende een Richtlijn inzake nationale emissiegrenswaarden i (NEG) heeft gevraagd met wetsvoorstellen te komen als hulpmiddel voor het nakomen van de huidige en toekomstige verplichtingen om de uitstoot van vluchtige organische verbindingen terug te dringen.
Inhoudsopgave
- Achtergrond
- Het zesde actieprogramma
- Wetenschappelijke basis
- Verontreiniging door troposferisch ozon in de Europese Gemeenschap
- Communautaire wetgeving voor het verminderen van de VOS-uitstoot
- 2. Producten die VOS bevatten
- Sector overspuiten van voertuigen
- 3. Beschrijving van de wetgevingssituatie in de lidstaten
- Denemarken
- Nederland
- Zweden
- Frankrijk
- Duitsland
- Spanje
- Waarom een optreden van de Gemeenschap gewettigd is
- Keuze van een juridisch instrument
- 4. Keuze en motivering van de juridische grondslag
- 5. Kosten en baten van de voorgestelde richtlijn
- 6. Uitleg van de bepalingen van het voorstel
- Artikel 1
- Artikel 2
- Artikel 3
- Artikel 4
- Artikelen 5, 6 en 7
- Artikel 8
- Artikel 9
- Artikel 10
- Artikel 11
- Artikel 12
- Artikel 13
- Artikelen 14, 15 en 16
- Bijlage I
- Bijlage II
- 7. Het effectbeoordelingssysteem: De gevolgen van het voorstel voor het bedrijfsleven, in het bijzonder voor het MKB
- 7.2. De gevolgen voor het bedrijfsleven
- Administratieve belasting
- Gezichtspunten van de lidstaten en de belanghebbenden
- Tabel 3. Schatting van de van het voorstel voor 2010 te verwachten reducties Bron: Onafhankelijke studie van de Commissie
Vluchtige organische verbindingen worden in de lucht gebracht door processen waarbij zij gebruikt of geproduceerd worden, door de vervoersector in de vorm van verdampingsemissies, door brandstoffen op basis van koolwaterstoffen en door de uitlaatemissies van voertuigen en het gebruik van producten die oplosmiddelen bevatten. Deze emissies ondergaan in de atmosfeer chemische veranderingen welke weer een aantal indirecte effecten hebben, in het bijzonder de vorming van fotochemische oxidantia, zoals troposferisch ozon. Bij hoge luchtconcentraties kan ozon hinderlijk zijn voor de menselijke gezondheid en schade toebrengen aan bossen, vegetatie en gewassen, waardoor de akkerbouw minder productief wordt. Ozon is ook een krachtig broeikasgas. VOS veroorzaken episodisch ozonvorming op plaatselijk en regionaal niveau, waarbij precursoren en fotochemische oxidantia over lange afstanden worden getransporteerd.
Verontreiniging door troposferisch ozon is een wijd verbreid en chronisch probleem binnen de Gemeenschap. Uit door de lidstaten, in overeenstemming met Richtlijn 92/72/EEG i, aan de Commissie verstrekte gegevens blijkt dat gedurende de zomermaanden de drempelwaarde voor de bescherming van de menselijke gezondheid (110 µg-3, uitgedrukt als een gemiddelde waarde tijdens acht uren) in alle lidstaten wordt overschreden en dat in stadsgebieden naar schatting meer dan 40 miljoen mensen aan potentieel schadelijke concentraties van deze agressieve verontreinigende stof worden blootgesteld. Wat de drempelwaarde voor de bescherming van de plantengroei betreft (65µgm-3, uitgedrukt als een gemiddelde waarde tijdens 24 uren), wijzen de monitoringgegevens op overschrijdingen in alle lidstaten. Richtlijn 2002/3/EG i stelt nog ambitieuzere drempelwaarden en streefwaarden vast. De lidstaten moeten deze richtlijn tegen september 2003 in bepalingen van nationaal recht hebben omgezet.
Mensen die hiervoor gevoelig zijn kunnen symptomen verwachten als rode ogen, keelpijn en ademhalingsproblemen. Wat het effect op het milieu betreft, weet men dat ozon inwerkt op de fotosynthese en tot beschadiging en verkleuring van bladeren leidt, met alle gevolgen van dien voor de opbrengst van bepaalde gewassen.
Aansluitend op de kaderrichtlijn Beoordeling en beheer van de luchtkwaliteit is onlangs een nieuwe richtlijn tot vaststelling van luchtkwaliteitsdoelstellingen en streefwaarden voor ozon i goedgekeurd. Hierbij worden de lidstaten ertoe verplicht plannen voor het beheer van de luchtkwaliteit op te stellen met daarin vervat de maatregelen die zij zullen treffen om deze streefwaarden en doelstellingen te realiseren. Hoewel de lidstaten bij hun pogingen om de VOS-emissies omlaag te brengen profijt zullen hebben van de bestaande communautaire wetgeving, is het wel duidelijk dat er op het niveau van de Gemeenschap verdere maatregelen noodzakelijk zullen zijn.
Er bestaat in de Gemeenschap reeds een behoorlijk stuk wetgeving om de luchtemissies van vluchtige organische verbindingen terug te dringen. Richtlijn 96/61/EG i van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging heeft betrekking op het verminderen van de emissies van een groot aantal takken van industrie in alle milieucompartimenten. Richtlijn 1999/13/EG i inzake de beperking van de emissies van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties is specifiek van toepassing op emissies van vluchtige organische verbindingen van industriële sectoren waar grote hoeveelheden oplosmiddelen worden gebruikt en stelt zowel voor schoorsteenemissies als voor kortstondige emissies grenswaarden vast. Bovendien voorziet deze richtlijn in een reiniging van productieprocédés via het gebruik van plannen voor de vermindering van solventemissies als alternatief voor het traditionele gebruik van voorzieningen ter bestrijding van verontreiniging.
In de vervoersector heeft het Auto-Olie-I-programma geresulteerd in strakkere normen voor voertuigemissies (Richtlijn 98/69/EG i), alsmede in de hiermee gepaard gaande nodige verbeteringen in brandstofkwaliteit i om de doeltreffendheid te verzekeren van meer geavanceerde apparatuur ter onderdrukking van uitlaatgasemissies. Richtlijn 94/63/EG i is er ook op gericht de VOS-uitstoot van de vervoersector te verminderen door het stellen van dampretourvereisten op verschillende punten in de benzinedistributieketen.
De emissies in de EU voor 2010 worden per broncategorie uitgesplitst in tabel 1. Met de bestaande communautaire wetgeving is bijgedragen tot een vermindering met 50% van alle verwachte antropogene VOS-emissies in 2010 ten opzichte van het referentiejaar 1990.
De Richtlijn Nationale emissiegrenswaarden
Gezien het feit dat de vorming van troposferisch ozon een grensoverschrijdend verschijnsel is, heeft de Commissie een richtlijn voor nationale emissiegrenswaarden (NEG) voorgesteld waarbij nationale emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische verbindingen en ammonia in het jaar 2010 in elke lidstaat beneden bepaalde grenswaarden zouden moeten blijven. Bij de analyse waarop dit voorstel berust is rekening gehouden met de geografische spreiding van de emissiebronnen overal in de Gemeenschap, de verplaatsing over lange afstand, de kostenefficiëntie van emissiereducties voor elke verontreinigende stof in iedere lidstaat en met de noodzaak om de milieudoelstellingen voor verzuring èn troposferisch ozon tegelijkertijd te realiseren.
Hoewel de uitstoot van VOS in de Gemeenschap naar verwachting van 14,1 miljoen ton in 1990 zal afnemen tot 7,1 miljoen ton tegen 2010, wijst de analyse van de Commissie i uit dat het nodig zou zijn de VOS-emissies terug te brengen tot 5,5 miljoen ton in 2010 om zelfs maar de tussentijdse milieudoelstellingen voor deze verontreinigende stof te kunnen halen. Volgens de desbetreffende studies (zie voetnoot over IIASA-rapporten) zouden de emissies, om een complete bescherming van volksgezondheid en vegetatie te kunnen verzekeren, op langere termijn nog verder zullen moeten worden teruggebracht.
Na langdurige en moeizame onderhandelingen bij de Raad en het Europees Parlement waren de lidstaten in staat zich vast te leggen op nationale emissiegrenswaarden voor 2010 die op het niveau van de Gemeenschap neerkomen op een uitstootlimiet van 6,5 miljoen ton i. Zodoende maakten de lidstaten duidelijk hoe moeilijk het is de uitstoot van VOS te verminderen en verzochten zij de Commissie met verdere voorstellen op dit terrein te komen, in het bijzonder betreffende het VOS-gehalte van producten (zie tabel 2).
Emissies van producten die in bepaalde industriële sectoren gebruikte vluchtige organische verbindingen bevatten vallen voor een deel onder de communautaire wetgeving. Richtlijn 1999/13/EG inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties is van toepassing op een aantal sectoren die oplosmiddelen gebruiken. Emissies van het gebruik van VOS bevattende producten bij het overspuiten van voertuigen vallen eveneens onder deze richtlijn. Daar Richtlijn 1999/13/EG evenwel gebaseerd is op een vergunningsstelsel ter vermindering van de uitstoot van installaties, waren er praktische beperkingen vanuit het oogpunt van implementatie en handhaving met betrekking tot omvang en aantal van de installaties die zich voor een aanpak op basis van vergunningen lenen. Aldus zijn hieronder drempelwaarden voor het verbruik vastgesteld waaronder de richtlijn niet van toepassing zou zijn, teneinde een onrealistisch buitensporige administratieve belasting gepaard aan slinkende milieuvoordelen te vermijden. De Commissie is dan ook gevraagd productgerichte benaderingen te verkennen, in het bijzonder als alternatief voor de sector overspuiten van voertuigen. i
Uitgaande van een aantal studies i, i, i, heeft de Commissie de volgende sectoren aangemerkt als grote VOS-gebruikers, alsmede sectoren die momenteel geheel of gedeeltelijk buiten de werkingssfeer van de communautaire wetgeving ter vermindering van de VOS-emissies vallen:
- Verfindustrie: het jaarlijks verbruik van oplosmiddelen wordt op 1,5 miljoen ton geschat. Deze producten behoren voor zo'n 50% tot de categorie 'decoratieve verven', welke door detaillisten aan particuliere of beroepsgebruikers worden verkocht. De van het gebruik van deze producten afkomstige emissies vallen niet onder Richtlijn 1999/13/EG van de Raad.
- Inktindustrie: het jaarlijks verbruik van oplosmiddelen wordt hier op 125 kiloton geschat. Deze worden hoofdzakelijk gebruikt in installaties die onder Richtlijn 1999/13/EG vallen.
- Cosmetica, toiletartikelen, parfums: het jaarlijks verbruik van oplosmiddelen wordt hier op 200 kiloton geschat. De van het gebruik van deze producten afkomstige emissies vallen niet onder Richtlijn 1999/13/EG van de Raad.
- Reinigings- en poetsmiddelen: hier vinden we de meest uiteenlopende producten, maar sommige hiervan bevatten grote hoeveelheden VOS. Het jaarlijks verbruik van oplosmiddelen wordt op 300 kiloton geschat.
- Producten voor het overspuiten van voertuigen: het jaarlijks verbruik van oplosmiddelen wordt hier op 45 kiloton geschat.
Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat in de detailhandel verkochte verven en aanverwante producten een significante bron of VOS-emissies vormen, hoewel er, zelfs zonder wetgeving ter zake, reeds een aanzienlijke verschuiving heeft plaatsgevonden van verfproducten op basis van oplosmiddelen naar producten op basis van water.
In twee studies van de Commissie wordt in het bijzonder gekeken naar decoratieve verfproducten i en producten voor het overspuiten van voertuigen i. Beide studies concludeerden, aan de hand van reeds vastgestelde trends in de respectieve takken van industrie naar producten met een lager gehalte aan oplosmiddelen, dat verdere vooruitgang bij het omlaagbrengen van het VOS-gehalte, binnen realistische termijnen, zowel technisch als economisch, mogelijk zou zijn, zonder dat de productkwaliteit in het gedrang zou komen. In deze studies wordt aangegeven dat de VOS-emissies tegen 2010 met ongeveer 280 kiloton zouden kunnen worden teruggebracht (zie tabel 3 - fase II), dank zij een lager gehalte aan oplosmiddelen van decoratieve verf- en vernisproducten, en met nog zo'n 15 kiloton d.m.v. het gebruik van minder solventintensieve producten voor het overspuiten van voertuigen. Deze studies hebben een aantal onzekerheden aan het licht gebracht omtrent de technische haalbaarheid en economische levensvatbaarheid van een significante verbetering in bepaalde productcategorieën. En dit komt tot uiting in de in dit voorstel genoemde maximumgrenswaarden voor het gehalte aan oplosmiddelen.
Het potentieel voor de verlaging van het gehalte aan oplosmiddelen in andere productgroepen is in dit stadium minder groot. Voor sommige productgroepen is vastgesteld dat VOS worden gebruikt voor drijfgassen ter vervanging van stoffen waardoor de stratosferische ozonlaag wordt aangetast. De Commissie is dan ook tot de slotsom gekomen dat verder beraad nodig is alvorens er maatregelen voor deze productgroepen worden voorgesteld, om te bereiken dat alle maatregelen waarmee deze bijzondere doelstellingen van het milieubeleid moeten worden gerealiseerd, consistent zijn.
Richtlijn 1999/13/EG stelt emissiegrenswaarden vast voor de sector overspuiten van voertuigen in het geval van installaties met een verbruik van oplosmiddelen dat 0,5 ton per jaar te boven gaat. Met de voorgestelde productgerichte benadering wordt verzekerd dat de uitstoot van de sector als geheel wordt verminderd, terwijl de huidige bepalingen van Richtlijn 1999/13/EG in een vrijstelling voorzien voor installaties die minder dan 0,5 ton oplosmiddelen per jaar gebruiken. Het zou evenwel op het niveau van de Gemeenschap dubbel op zijn maximale VOS-gehaltes vast te stellen voor de in deze sector gebruikte producten en tegelijkertijd grenswaarden voor emissies van de installaties zelf vast te stellen, reden waarom wordt voorgesteld de desbetreffende bepalingen van Richtlijn 1999/13/EG in te trekken.
Oostenrijk
In dit land is er wetgeving ter beperking van het VOS-gehalte van decoratieve coatings, lakken en vernissen die worden toegepast als grondlaag voor houten vloeren en is het verboden bepaalde consumptieartikelen te verkopen en andere voor beroepsdoeleinden bestemde producten te gebruiken.
In Denemarken bestaat reeds wetgeving ter bescherming van de gezondheid van werknemers gebaseerd op het 'MAL-code'-etiketteringssysteem en is de verkoop van bepaalde producten verboden. Wetgeving inzake het VOS-gehalte van consumentenverven is in voorbereiding.
Verven met hoge VOS-gehalten zijn sinds 1/1/2000 verboden voor gebruik binnenshuis door beroepsschilders, wegens bezorgdheid over de gezondheid van mensen die hiermee werken.
Soortgelijke beperkingen als die van de Nederlandse verordening zijn sedert 1987 van kracht.
Voor verven en vernissen is er de Franse milieukeur 'NF Environnement'.
Gedacht wordt aan wetgeving betreffende het VOS-gehalte van verf. Er is een nationale milieukeur ("Blaue Engel") voor verf.
Voor verven en vernissen geldt sedert 1994 de milieukeur 'AENOR medio ambiente'.
Griekenland, Italië, Luxemburg, Portugal, Ierland, Finland en België hebben geen specifieke wetgeving om het VOS-gehalte van producten voor milieudoeleinden binnen de perken te houden, maar België heeft de Commissie onlangs op de hoogte gebracht van zijn voornemen om wetgeving over dit onderwerp in te voeren.
In milieucriteria voor verf, met inbegrip van het VOS-gehalte, wordt reeds voorzien bij een Beschikking van de Commissie i, waarin milieucriteria worden vastgesteld voor de toekenning van de communautaire milieukeur voor verven en vernissen. Milieukeuren worden toegekend op basis van een levenscyclusanalyse aan de hand van factoren als productie, beperking van voor milieu en gezondheid schadelijke stoffen, vermindering van de luchtverontreiniging, reductie van het schadelijk-afvalvormingspotentieel en etikettering voor consumenteninformatie om milieu- en gezondheidsredenen. Het milieukeurcriterium voor het VOS-gehalte, waaraan men zich op basis van vrijwilligheid zal houden, is hoger gegrepen dan de hierin voorgeschreven verplichte waarden.
Zoals hierboven beschreven, kunnen emissies van vluchtige organische verbindingen bijdragen tot de vorming van troposferisch ozon, zowel in de lidstaten waar zij hun oorsprong vinden als in andere, dit als gevolg van het grensoverschrijdende transport van deze emissies over lange afstanden. Terwijl de lidstaten dus in staat zijn in eigen huis bepaalde maatregelen te nemen om de VOS-uitstoot terug te dringen en zo de vorming van troposferisch ozon tegen te gaan, is er geen enkele lidstaat die zijn eigen blootstelling aan deze verontreinigende stof volledig kan beheersen. Bovendien biedt een productgerichte wetgeving op communautair niveau de beste garanties om de voorgestelde milieustreefwaarden op kosteneffectieve wijze te bereiken en tegelijkertijd de interne markt in stand te houden.
De grensoverschrijdende aard van de problematiek en de noodzaak van een gecoördineerd optreden komen duidelijk tot hun recht in het onlangs goedgekeurde Protocol van Gotenburg bij het Verdrag van Genève inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand, waarbij de lidstaten en de Gemeenschap partij zijn i. De Commissie meent dan ook dat een optreden van de Gemeenschap gewettigd is, zowel om een gecoördineerde respons binnen de Gemeenschap te verzekeren als om de Gemeenschap in staat te stellen om een bijdrage te leveren aan de bestrijding van deze verontreinigende stof in de bredere geografische context van de Economische Commissie voor Europa van de VN, welke talrijke leden telt die ook kandidaat-lidstaten zijn.
Hoewel er, zoals hierboven uiteengezet, prangende redenen zijn voor een communautair optreden op dit gebied, heeft men een aantal benaderingen op hun merites bekeken, alvorens te beslissen welk type instrument het meest doeltreffend en efficiënt zou zijn.
Door belanghebbende bedrijven vrijwillig aangegane verbintenissen hadden weliswaar reeds geresulteerd in een verschuiving naar producten met een laag VOS-gehalte, maar werden toch ontoereikend geacht, doordat niet in voldoende mate verzekerd werd dat de doelstellingen zouden worden gerealiseerd, dit in verband met het grote aantal producenten in de sector en de moeilijkheden die van controle en handhaving worden verwacht. Evenzo werd een verordening van de Gemeenschap, ondanks de meer gelijkmatige wijze van tenuitvoerlegging in de verschillende lidstaten, niet praktisch geacht, in verband met de aldaar bestaande structuren en hiermee samenhangende regels.
Fiscale maatregelen zouden minder effectief zijn, daar de prijs van oplosmiddelen in verfproducten slechts een klein percentage van de totale prijs vormt. Er zijn namelijk nog andere factoren dan de prijs (b.v. productkwaliteit) die voor de consument ook belangrijk zijn.
Een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad zou dus het nodige evenwicht bieden tussen enerzijds een geharmoniseerde en consistente aanpak in de gehele Gemeenschap en anderzijds een zekere mate van flexibiliteit voor de lidstaten bij het regelen van de details, zodat zij behoorlijk op de uitvoering kunnen toezien, en ook op bestaande maatregelen kunnen voortbouwen.
Aangezien de voorgestelde richtlijn er primair op gericht is de VOS-uitstoot via een harmonisatie van de technische specificaties omlaag te brengen, wordt, gezien de interne-marktdimensie, artikel 95 als de rechtsgrondslag van de voorgestelde richtlijn gebruikt. De bepalingen van het voorstel zijn bedoeld om een harmonisatie van de wetgevingen teweeg te brengen. Hoewel er in de richtlijn waarden voor het maximale VOS-gehalte van bepaalde producten worden gegeven, zouden de lidstaten striktere grenswaarden kunnen hanteren indien zij zulks met goede redenen kunnen onderbouwen en hun voorstellen voor strakkere normen onderwerpen aan een communautaire controleprocedure als uiteengezet in artikel 95, lid 4) en 5) van het Verdrag.
De vermindering van de VOS-emissies is reeds economisch gerechtvaardigd in het voorstel van Commissie voor een richtlijn betreffende nationale emissiegrenswaarden i. De voor dat voorstel uitgevoerde economische analyse i wees uit dat de voordelen van een vermindering van de VOS-emissies tot 5,5 miljoen ton in 2010 groter zouden zijn dan de hieraan verbonden kosten, zelfs indien de voorkomen schade aan ecosystemen niet in de analyse werden meegenomen. Daar de lidstaten zich slechts op een vermindering tot 6,5 miljoen ton in 2010 hadden vastgelegd, valt dit verschil van 1 miljoen ton binnen de reductiemarge welke reeds uit kosten/batenoverwegingen te verantwoorden is gebleken.
Ten einde het technische potentieel voor de vermindering van VOS-emissies van decoratieve verven en producten voor het overspuiten van voertuigen te kunnen beoordelen hebben de diensten van de Commissie twee studies verricht (zie voetnoot 13 en 14). Deze studies wezen uit dat de emissiereductiekosten van de hier voorgestelde maatregelen zonder meer binnen het bereik vallen van de kosten die verwacht worden van maatregelen voor VOS-emissiereductie in alle lidstaten in het kader van een aanpak op basis van NEG.
Uitgaande van deze studies is een kosten-batenanalyse i voor de voorgestelde richtlijn uitgevoerd. De van het voorstel verwachte algehele jaarlijkse vermindering van de VOS-emissies wordt geraamd op 280 kiloton in 2010. De kosten zullen naar schatting tussen EUR108 en EUR157 miljoen per jaar in 2010 bedragen. De gemiddelde kosten i.v.m. de verlaging van het VOS-gehalte in verf zullen naar schatting tussen 387 en 563 per ton geëlimineerde VOS gaan liggen. Het verschil in kosten moet worden toegeschreven aan de onzekerheid omtrent de bijkomende kosten voor buitenverven i. De binnen deze marge (van EUR387 tot EUR563) vallende kosten per ton geëlimineerde VOS liggen lager dan het gemiddelde van de kosteneffectieve opties om de doelstellingen van de NEG-richtlijn te realiseren (EUR687 per ton geëlimineerde VOS).
Geschat werd dat de vermindering van de VOS-uitstoot in de EU met 280 kiloton jaarlijks in totaal een gezondheidsvoordeel ter waarde van EUR582 miljoen zou opleveren. Opgemerkt zij dat sommige voordelen niet financieel waren gekwantificeerd i. De kosten en baten worden per lidstaat opgesomd in tabel 4.
De van de voorgestelde richtlijn te verwachten voordelen zouden in alle lidstaten naar schatting vier tot vijf maal hoger liggen dan de kosten. Alles bijeengenomen zou de voorgestelde richtlijn significante verbeteringen met zich meebrengen, ook al waren de kosten ietwat onderschat en de voordelen ietwat overschat.
Door een gebrek aan gegevens was het niet mogelijk de kandidaat-lidstaten in de kosten-batenanalyse mee te nemen. Het is echter waarschijnlijk dat het reductiepotentieel voor VOS in verven dat in de lidstaten niet veel zal ontlopen en dat, mochten er toch verschillen zijn, de reductiekosten in de kandidaat-lidstaten waarschijnlijk lager zouden zijn dan in de lidstaten. In elk geval wegen de problemen rond de ozonvorming in beide gevallen even zwaar. Daarom zal de kosten-batenratio waarbij tot actie wordt overgegaan, als voorgesteld in deze richtlijn, waarschijnlijk minstens een even gunstig effect in de kandidaat-lidstaten hebben.
Het voorstel is erop gericht de VOS-emissies te reduceren door het vaststellen van maximale waarden voor het VOS-gehalte in bepaalde categorieën decoratieve verf en producten voor het overspuiten van voertuigen, grenswaarden waaraan men zich dient te houden om deze producten binnen de EU op de markt te mogen brengen. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, wordt hierin wel enige flexibiliteit ingebouwd, bijvoorbeeld wanneer de lidstaten de vrije hand krijgen bij de ontwikkeling en implementatie van markttoezichtmechanismen. Het voorstel ziet er in hoofdzaak als volgt uit:
In dit artikel worden het doel en de draagwijdte van het voorstel uiteengezet. De voorgestelde richtlijn heeft tot doel de volksgezondheid en het milieu te beschermen tegen de directe en indirecte effecten van emissies van organische oplosmiddelen. Dit voorstel is niet in de eerste plaats gericht op de gezondheid van beroepsgebruikers, maar de uit een verlaging van de concentraties troposferisch ozon voortvloeiende gezondheidsvoordelen zijn wel degelijk in aanmerking genomen.
In dit artikel worden de nodige definities gegeven. Voor de definitie of 'vluchtige organische stof' zijn drie mogelijkheden overwogen. De eerste hiervan houdt verband met het feit dat VOS precursoren van troposferisch ozon zijn, en zou in overeenstemming zijn met de in de NEG-Richtlijn (2001/81/EG) gehanteerde definitie. De tweede optie is gerelateerd aan de meting van de vluchtigheid op basis van de dampspanning en wordt gebruikt in Richtlijn 1999/13/EG inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties. Bij de derde definitie gaat het om een andere fysische eigenschap, het kookpunt. In het licht van de fundamentele vereisten van de richtlijn, heeft de Commissie gekozen voor een definitie die gebaseerd is op het kookpunt, welke een eenvoudige en doeltreffende methode oplevert waarmee kan worden gecontroleerd of men zich wel aan de richtlijn houdt.
Definities van productcategorieën worden in Bijlage I gegeven.
Dit artikel houdt voor de lidstaten de verplichting in erop toe te zien dat onder de Richtlijn vallende productcategorieën alleen op de markt kunnen worden gebracht indien zij met de in Bijlage II gegeven specificaties in overeenstemming zijn.
Er wordt een etiketteringsvereiste ingevoerd om de consument een behoorlijke informatie te verzekeren over de milieumerites van het product ten tijde van de aankoop. Gezien het aantal gedetailleerde factoren dat zowel bij het ontwerp als bij het praktische gebruik van een etiket in aanmerking moet worden genomen, wordt voorgesteld deze taak over te laten aan het in artikel 12 van de richtlijn bedoelde comité.
Op grond van deze artikelen moeten de lidstaten een systeem voor markttoezicht ontwikkelen om te kunnen controleren of de richtlijn daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd. Van de lidstaten wordt tevens verlangd dat zij om de drie jaar een samenvattend overzicht produceren van de resultaten van dit toezicht; jaarresultaten moeten de Commissie alleen op verzoek worden voorgelegd. Om deze rapportage te vergemakkelijken zal de Commissie via een comitéprocedure een gemeenschappelijk rapportageformaat ontwikkelen.
Dit artikel schrijft voor dat het beginsel van een vrij verkeer van goederen in acht moet worden genomen met betrekking tot producten die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en aan de bepalingen ervan voldoen.
Dit artikel voorziet in een clausule ter herevaluatie van het toegestane VOS-gehalte voor de subcategorie verven voor houtwerk e.d. binnen en buiten, en bekledingsverven voor hout en metaal (Bijlage II.A) voor 2010. Momenteel zijn de technische en economische overwegingen van dien aard dat het evenwicht tussen de voor- en nadelen van een stringentere grenswaarde voor deze categorie in 2010 niet voldoende duidelijk is. De Commissie zal deze herevaluatie uitvoeren voor eind 2006, zodat zij nog in 2006 een voorstel aan het Europees Parlement en de Raad kan voorleggen voor een vanaf 2010 toe te passen waarde. Deze evaluatie zal worden gebaseerd op een studie waarbij alle duurzaamheidsfactoren in aanmerking worden genomen: niet alleen de incrementele milieuvoordelen vergeleken met de grenswaarden van 2007, maar ook de economische implicaties, met inbegrip van de gevolgen voor het MKB, de consequenties voor de werkgelegenheid en de technische haalbaarheid.
Dit is een standaardartikel betreffende de verplichting van de lidstaten om passende sancties voor schendingen van de richtlijn vast te stellen.
Het in artikel 12 ingestelde regelgevingscomité zal de Commissie assisteren bij besluiten over het verplichte gebruik van ISO- of CEN-methoden - zodra deze beschikbaar zijn - om de onder de richtlijn vallende producten op hun VOS-gehalte te kunnen testen.
Met dit artikel wordt een regelgevingscomité ingesteld dat zijn taken zal verrichten in overeenstemming met het besluit van de Raad waarbij uitvoeringsbevoegdheden worden overgedragen aan de Commissie. i Dit comité zal de Commissie technische bijstand verlenen en behulpzaam zijn bij het nemen van besluiten over de uitvoering van de richtlijn, zoals met betrekking tot gemeenschappelijke formaten voor rapportagegegevens.
Dit artikel voorziet in de intrekking van de bepalingen van Richtlijn 1999/13/EG tot vaststelling van emissiegrenswaarden voor de sector overspuiten van voertuigen ten gunste van de productgerichte benadering van het onderhavige voorstel. Omwille van de duidelijkheid zij opgemerkt dat dit voorstel geen intrekking inhoudt van bepalingen betreffende het gebruik van oplosmiddelen bij het coaten van nieuwe voertuigen. Wat dus Bijlage I van Richtlijn 1999/13/EG betreft, zal alleen de tekst na het eerste streepje worden ingetrokken: 'het aanbrengen van een laklaag op wegvoertuigen, zoals gedefinieerd in Richtlijn 70/156/EEG, of een deel daarvan, als onderdeel van de reparatie, de bescherming of de decoratie van voertuigen buiten de fabriek, of'. De corresponderende tekst van Bijlage II A.I in de kolom 'Activiteiten' van sectie 6 , nl. de woorden 'en overspuiten van voertuigen' wordt eveneens ingetrokken.
Deze artikelen bevatten standaardbepalingen betreffende de inwerkingtreding en de omzetting in bepalingen van nationaal recht.
In deze bijlage worden de definities gegeven van de categorieën en subcategorieën decoratieve verven en producten voor het overspuiten van voertuigen waarop het voorstel van toepassing is.
In deze bijlage worden de voorgestelde grenswaarden voor de VOS-gehalten gegeven.
De maximale grenswaarde voor subcategorie A.d van Bijlage II: Verven voor houtwerk e.d. binnen en buiten, en bekledingsverven voor hout en metaal, op basis van oplosmiddelen is voor 2010 opengelaten. Zie opmerkingen betreffende artikel 7.
7. Het effectbeoordelingssysteem: De gevolgen van het voorstel voor het bedrijfsleven, in het bijzonder voor het MKB
7.1. Het voorstel:
- Een beperking van het gehalte aan vluchtige organische stoffen (VOS) in bepaalde categorieën producten
Communautaire wetgeving is noodzakelijk op dit gebied als bijdrage tot de bescherming van de volksgezondheid, in het bijzonder door een vermindering van de VOS-emissies, om te bereiken dat bevolking en vegetatie minder aan fotochemische oxidantia worden blootgesteld. Er wordt een aanpak in twee fasen voorgesteld voor het omlaagbrengen van het VOS-gehalte van onder het voorstel vallende decoratieve verfproducten. Zodoende krijgen de sectoren in kwestie voldoende tijd om de nodige aanpassingen te kunnen doorvoeren zonder dat de milieuvoordelen op langere termijn in het gedrang komen. De eerste fase begint op 1 januari 2007 en de tweede op 1 januari 2010. In het geval van producten voor het overspuiten van voertuigen zijn alleen de waarden voor 2007 van toepassing.
- Wie krijgt met het voorstel te maken?
Fabrikanten van decoratieve verven en de productieketen voor deze producten
Het voorstel zal gevolgen hebben voor de sector bereiding van decoratieve verven en voor de productieketen voor deze producten. Dit omvat de verfindustrie zelf en de harsindustrie, alsmede fabrikanten van oplosmiddelen, bindmiddelen en kleurmiddelen.
Ondanks de voortdurende consolidering in deze sector, zijn er, de zes kandidaat-lidstaten eveneens in aanmerking genomen, bijna 1300 grootschalige verffabrikanten en meer dan 3200 kleinere bedrijven in de sector i. De tien grootste verfproducenten nemen bijna 50% van de totale productie voor hun rekening. Kleine bedrijven zijn in deze sector veelal in het zuiden van Europa in de meerderheid.
De Europese verfindustrie wordt door meer dan 200 leveranciers van grondstoffen voorzien. Multinationale chemische bedrijven domineren de markten voor bindmiddelen, kleurstoffen en oplosmiddelen, terwijl wij op de alkydharsmarkt een groot aantal kleine producenten aantreffen.
Sector overspuiten van voertuigen
Het voorstel betreft tevens inrichtingen voor het overspuiten van voertuigen. Inrichtingen met een maximaal oplosmiddelenverbruik van meer dan 500 kilo per jaar vallen reeds onder Richtlijn 1999/13/EG. Sinds de goedkeuring van deze richtlijn is men echter gaan inzien dat deze sector zich beter leent tot een productgerichte benadering met emissiereducties dan tot een aanpak aan de hand van aan te houden emissiegrenswaarden, waartoe het gebruik van materieel ter bestrijding van verontreiniging vereist is. Bij overleg met belanghebbende bedrijven is gebleken dat deze verandering in de regelgeving (dit voorstel en de gelijktijdige intrekking van de relevante bepalingen van Richtlijn 1999/13/EG) niet betekent dat de investeringen om aan Richtlijn 1999/13/EG te voldoen tevergeefs waren, daar producten met een lager VOS-gehalte reeds onderkend zijn als de beste manier waarop deze sector zich naar de eisen van de regelgeving kan richten.
Dit voorstel zou van invloed kunnen zijn op zo'n 50 000 installaties in de Gemeenschap, waarvan er vele zijn die minder dan 5 mensen in dienst hebben. Het voorstel zal ook gevolgen hebben voor de productmarkt, hoewel deze naar het schijnt goed op het voorstel is voorbereid. Zeven bedrijven nemen 90% van de markt voor hun rekening en de overige 10% bestaat uit kleine en middelgrote ondernemingen.
- Wat moeten bedrijven doen om zich naar het voorstel te richten?
Hiermee gemoeide kosten
Op de markt van de Europese Gemeenschap aangeboden producten zullen moeten voldoen aan de in dit voorstel neergelegde maximale grenswaarden voor het gehalte aan vluchtige organische stoffen. Dit brengt kosten met zich mee i.v.m. investeringen in nieuwe installaties en in sommige gevallen (b.v. verffabrikanten en -detaillisten; laatstgenoemden moeten vaak hun mengmachines veranderen of vervangen) voor onderzoek en ontwikkeling (b.v. de harsindustrie), of de noodzaak alternatieve producten te gebruiken (b.v. installaties voor het overspuiten van voertuigen). Deze kosten worden over een aantal jaren uitgesmeerd, daar het tijdschema voor de in verband met het voorstel door te voeren aanpassingen tot 2010 loopt.
In termen van het totale verkoopvolume zal de verfmarkt geen veranderingen ondergaan, maar het is onzeker of het tot een herdistributie tussen 'doe-het-zelvers' en beroepsschilders komt. Kleinhandelaars zouden hun verkoopcijfers omhoog of omlaag kunnen zien gaan. Voor beroepsgebruikers zal de impact van de richtlijn waarschijnlijk bestaan in een verandering van de gebruikstoepassingen van de nieuwe producten.
Controle en rapportage zijn noodzakelijk voor een succesvolle uitvoering van dit voorstel. De lidstaten krijgen echter wel enige vrijheid om zelf te beslissen hoe dit in eerste instantie moet worden gedaan. De Commissie zal op de gemaakte vooruitgang toezien en in een later stadium eventueel voorstellen doen voor een meer geharmoniseerde benadering.
- Welke economische effecten kunnen van het voorstel worden verwacht?
Sector decoratieve verven
In het algemeen belopen de emissiereductiekosten naar schatting zo'n 500/kton. Wat het verbruik betreft, zullen zich op de verfmarkt naar verwachting geen veranderingen voordoen. Er zijn voor de verfindustrie geen grote gevolgen te verwachten, maar wel kosten i.v.m. onderzoek, herformulering en investeringen in roestvrij stalen installaties, alsmede kosten i.v.m. de ontwikkeling van nieuwe harsen. Verf wordt waarschijnlijk 1-1,5% duurder voor de eindverbruiker. De industrie heeft reeds een grote verschuiving van solventgedragen naar watergedragen producten verwerkt en dit voorstel bouwt voort op dit proces.
Door een geringer verbruik van oplosmiddelen zal de solventindustrie jaarlijks zo'n 65 miljoen aan inkomsten derven. Dit effect is echter vrij bescheiden in verhouding tot de economische macht van de bedrijven in kwestie, maar de vaste kosten zullen, indien er geen vervangingsproducten worden ontwikkeld, wel over een kleiner productievolume moeten worden gespreid.
Verfdetaillisten en beroepsschilders zouden kunnen vrezen dat hogere prijzen tot lagere verkoopcijfers zullen leiden. Een teruglopende verkoop is evenwel niet waarschijnlijk, daar de beslissing om met een verfklus te beginnen echt door de prijs van de verf beïnvloed wordt (de materiaalkosten maken slechts 15-25% van de totale kosten uit). Niettemin zullen sommige kleinhandelaars hun uitrusting moeten aanpassen en zullen beroepsschilders mogelijk hun werkmethodes en -schema's op de nieuwe producten moeten afstemmen.
Belangrijke gevolgen voor de werkgelegenheid zijn niet te verwachten, daar de algehele vraag op de markt waarschijnlijk onveranderd zal blijven. Een interne herdistributie moet echter wel worden tegemoet gezien, wanneer de tanende vraag naar solventgedragen producten wordt gecompenseerd door de toenemende vraag naar watergedragen producten.
Hoewel het voorstel geen grote gevolgen voor de productieketen als geheel lijkt te zullen hebben, kunnen kleine en middelgrote ondernemingen in de sector en in het bijzonder die bedrijven welke aangewezen zijn op de fabricage van producten op basis van oplosmiddelen, er reële gevolgen van kunnen ondervinden. De noodzaak tot investeren, herscholen en aanpassen kan, gezien de kleinere schaal waarop deze bedrijven werken, extra zwaar doorwegen. De voorgestelde tijdschema's zijn echter van dien aard dat zij hiertoe de kans wel zullen krijgen, daar de meerkosten uiteindelijk toch in de consumentenprijzen zullen worden doorberekend.
- Bevat het voorstel maatregelen waarin met de specifieke situatie van kleine en middelgrote ondernemingen rekening wordt gehouden?
De in het voorstel vervatte overgangsperioden houden rekening met het feit dat niet alle sectoren dezelfde technologische en financiële capaciteit hebben om zich naar de nieuwe vereisten te richten. Verven op basis van oplosmiddelen zullen voor een groot aantal toepassingen nog steeds toegestaan zijn, waardoor dus een meer geleidelijke verandering mogelijk wordt dan het geval zou zijn indien de nadruk meer op watergedragen technologieën zou komen te liggen.
Bij de in het voorstel genoemde grenswaarden voor het gehalte wordt geen rekening gehouden met de jongste technologische ontwikkelingen. De reden waarom niet de meest stringente op de markt beschikbare formuleringen worden gehanteerd, is dat men de omschakeling voor kleine en middelgrote ondernemingen gemakkelijker wil maken. Bovendien voorziet het voorstel in een herevaluatie van een van de grenswaarden voor het VOS-gehalte voor 2010, maar wat de voor- en nadelen hier zijn, is nog niet voldoende duidelijk. Bij de herevaluatie zal met de specifieke kenmerken van het MKB en met de gezichtspunten van de lidstaten en de belanghebbenden rekening worden gehouden.
Tijdens de voorbereiding van het voorstel is over een periode van bijna twee jaar intensief met alle belanghebbende bedrijven overleg gepleegd. In het algemeen staan deze achter verdere maatregelen om de uitstoot van VOS omlaag te brengen, maar sommige betwijfelen of alle voor het maximumgehalte aan oplosmiddelen van verf voorgestelde waarden (voor 2010) momenteel wel op commerciële schaal haalbaar zijn (CEPE i, ERMA i). Het bedrijfsleven geeft tevens uiting aan zijn bezorgdheid over de kosten-batenanalyse; het vreest namelijk dat bepaalde factoren niet behoorlijk in aanmerking zijn genomen en dat sommige kosten zijn onderschat. Anderen (ESIG i) zijn er niet van overtuigd dat deze sector de meest kosteneffectieve is om wettelijke voorschriften voor VOS-emissiereducties voor te stellen en vragen zich af of het voorstel niet te vroeg komt; zij menen dan ook dat het wellicht beter zou zijn te wachten totdat er verdere vorderingen met het CAFE-programma zijn gemaakt.
De uitwerking die het voorstel zal hebben op het MKB is een zorgpunt van een aantal representatieve verenigingen. UNIEP i, UEAPME i en Union Chimica-Confapi i hebben opmerkingen gemaakt over de moeilijkheden die zullen worden ondervonden wanneer men probeert aan de voorgestelde wetgeving te voldoen, dit als gevolg van de beperkte middelen, het ontbreken van O&O-capaciteit en de zwaardere impact die deze problemen voor kleinere bedrijven hebben.
Het idee om in de sector overspuiten van voertuigen op een productgerichte benadering over te stappen is door de belanghebbende bedrijven gunstig ontvangen.
De lidstaten staan over het algemeen achter het voorstel, hoewel Italië en Spanje enige reserves hadden, in het geval van Italië met betrekking tot het MKB en, in dat van Spanje ten aanzien van de zwaardere regelgevingslast.
Tabel 1: Ramingen van VOS-emissies (2010) per sector (SNAP-indeling) Bron: Ramingen op basis van onafhankelijke studies van de Commissie
[zie origineel document voor tabel]
VOS-emissies EU-15 (%) Ramingen 2010
Gebruik van oplosmiddelen en andere producten // 26%
Wegvervoer // 22%
Productieprocédés // 14%
Winning en distributie van fossiele brandstoffen/geothermische energie // 12%
Andere mobiele bronnen en machinerie // 12%
Niet-industriële verbrandingsinstallaties // 8%
Afvalbehandeling en -verwijdering // 3%
Verbranding in energiesector en be- en verwerkende industrie // 2%
Verbranding in productiesector // 1%
Tabel 2: Schatting van de VOS-emissies van de lidstaten in 2010
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Tabel 3. Schatting van de van het voorstel voor 2010 te verwachten reducties Bron: Onafhankelijke studie van de Commissie
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Tabel 4: Kosten en baten van de voorgestelde richtlijn in de lidstaten in 2010 Bron: 'The costs and Benefits of the reduction of volatile organic compounds from paints', voorbereid door het Directoraat-generaal Milieu, Eenheid Lucht en lawaai, 2 mei 2002
>RUIMTE VOOR DE TABEL>