Toelichting bij COM(2002)21 - Veiligheid op de gemeenschappelijke spoorwegen en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen en van Richtlijn 2001/14/EG inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2002)21 - Veiligheid op de gemeenschappelijke spoorwegen en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van ...
bron COM(2002)21 NLEN
datum 23-01-2002
1. Inleiding

Inhoudsopgave

1.

1.1. Het EU-regelgevingskader


Sinds met Richtlijn 91/440/EEG de eerste stappen zijn gezet naar een interne markt voor spoorwegvervoersdiensten, is gebleken dat de verschillen in de regelgeving betreffende de veiligheid op het spoor en in nationale veiligheidseisen de belangrijkste redenen vormen voor het feit dat het internationale spoorwegvervoer nog steeds hoofdzakelijk op de oude manier wordt beheerd, waarbij nationale exploitanten aan de grens treinen en verantwoordelijkheden overdragen. De veiligheid op het spoor moet op Europees niveau grondiger worden aangepakt.

Via de interoperabiliteitsrichtlijnen 96/48/EG (betreffende het hogesnelheidsspoorwegsysteem) en 2001/16/EG (betreffende het conventionele spoorwegsysteem) zijn essentiële eisen voor de veiligheid van subsystemen geformuleerd en nader omschreven met behulp van technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI's). Er zal gebruik worden gemaakt van aangemelde instanties om de conformiteit of de geschiktheid voor gebruik van de interoperabiliteitsonderdelen en de procedure voor de keuring van de subsystemen te beoordelen.

De TSI's zijn evenwel niet van toepassing op de bestaande spoorweginstallaties en hebben geen betrekking op het totale pakket van veiligheidseisen en bestuurlijke en regelgevende aspecten. Wat betreft de bestaande subsystemen zijn de beoordelings- en keuringsprocedures op diverse manieren uitgevoerd, waardoor het voor de lidstaten moeilijk wordt elkaars subsystemen en spoorwegnetten te accepteren.

De Richtlijnen 95/18/EG, betreffende vergunningverlening, en 95/19/EG, die onder meer handelen over de veiligheidscertificering van spoorwegondernemingen, hebben maar heel weinig bijgedragen aan de verbetering van de situatie. In deze richtlijnen wordt bepaald dat een EU-vergunning moet worden afgegeven, eventueel in combinatie met nationale veiligheidscertificaten voor de verschillende grondgebieden waarop een spoorwegonderneming actief is. Er zijn echter slechts weinig voorbeelden van spoorwegondernemingen die krachtens deze richtlijnen internationale diensten verlenen.

Het infrastructuurpakket, de Richtlijnen 2001/12/EG, 2001/13/EG en 2001/14/EG, zorgde slechts voor kleine aanpassingen aan het regelgevingskader voor veiligheid door de lidstaten te verplichten veiligheidsvoorschriften en -normen vast te stellen en te handhaven en erop toe te zien dat ongevallen worden onderzocht.

2.

1.2. De studie van de Commissie


In het Witboek van de Commissie van 1996 i, met daarin een strategie om de communautaire spoorwegen weer vitaal te maken, werd veiligheid genoemd als een van de onderwerpen waarnaar de Commissie verder onderzoek moest verrichten. Er werd gesteld dat de Gemeenschap aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke veiligheidsbeoordelingstechnieken en een op waarschijnlijkheid gebaseerd veiligheidsstelsel moet werken.

Toen in december 1999 binnen de Raad overeenstemming werd bereikt over het infrastructuurpakket, kondigde de Commissie aan dat zij van plan was het regelgevingskader met een richtlijn inzake de veiligheid op het spoor aan te vullen. Het voorbereidende werk was reeds in maart 1999 begonnen met een studie i naar regelgeving en normen voor de veiligheid op het spoor, die in februari 2000 werd afgerond.

De belangrijkste aanbeveling van de studie was dat de EU de Europese regelgeving betreffende de veiligheid op het spoor geleidelijk moet sturen in de richting van een eerlijke gang van zaken waarbij procedures:

- worden gedocumenteerd;

- worden gebruikt om relevante informatie aan alle partijen ter beschikking te stellen en om alle betrokken partijen te horen;

- consistent worden toegepast, tezamen met gespecificeerde materiële (en formele) besluitvormingsvoorschriften;

- de motivering achter de besluitvorming blootleggen;

- vatbaar zijn voor onafhankelijk beroep; en

- bij voorkeur volgens gefaseerde tijdsschema's verlopen.

Andere beoogde aanbevelingen zijn: verstrekken van informatie over veiligheidsprestaties en ongevallen; opnemen van een meer solide kosten-batenanalyse in de regelgeving betreffende de veiligheid op het spoor; zorgen voor een eerlijke gang van zaken en scheiding van de bevoegdheden in de lidstaten; versterking en coördinatie van de Europese instanties en de totstandbrenging van een Europees Spoorwegbureau.

Uit de studie bleek dat er momenteel verschillende nationale benaderingen van de veiligheid op het spoor bestaan met verschillende doelen en methoden. De technische normen en de eisen voor het personeel en de bestuurlijke organisatie verschillen per lidstaat en de wijze waarop rollend materieel wordt goedgekeurd of personeel of spoorwegondernemingen worden gecertificeerd, is niet afgestemd op de behoeften van een geïntegreerd Europees spoorwegsysteem. Hoewel vele veiligheidseisen voortvloeien uit technische en operationele verschillen in de netten, ontbreekt in de sector ook het begrip voor de verschillende nationale benaderingen en soms is er sprake van onderling wantrouwen dat zijn oorsprong vindt in een gebrek aan kennis en de afwezigheid van transparantie.

Door de herstructurering van de Europese spoorwegen is er een scheiding aangebracht tussen de taken van infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, een proces dat nog steeds aan de gang is. Vele regelgevingstaken zijn overgedragen van de spoorwegactoren aan overheidsinstanties, waardoor ook snel verandering optreedt in de wijze waarop veiligheid in de sector wordt gereguleerd en beheerd. Tijdens deze overgang is het van wezenlijk belang dat de taken van de verschillende actoren duidelijk worden omschreven en dat de verantwoordelijkheden met betrekking tot veiligheidsbeheer, -regelgeving en -handhaving op gelijksoortige en geharmoniseerde wijze in Europa worden herverdeeld. De markt mag niet ten koste van de veiligheid worden opengesteld, maar veiligheid mag ook niet als een excuus worden gebruikt om de status-quo te handhaven.

3.

1.3. Het veiligheidsniveau van het Europese spoorwegsysteem


De veiligheidsprestaties van het spoorwegvervoer in Europa zijn doorgaans zeer goed, met name vergeleken met de belangrijkste concurrent, het wegvervoer. Door de invoering van gecentraliseerde verkeersregeling, automatische beveiligingssystemen voor treinen, beter schokbestendige voertuigen en een modern veiligheidsbeheer is het aantal doden de afgelopen 30 jaar aanzienlijk teruggebracht. Het aantal reizigers dat bij een ongeval om het leven komt, ligt in de EU-lidstaten op gemiddeld 100 per jaar en het totale aantal doden (voornamelijk wetsovertreders en inzittenden van auto's op spoorwegovergangen) bedraagt ongeveer 800-900, terwijl op de weg jaarlijks 40.000 mensen omkomen.

Er vinden echter ook spoorwegongevallen plaats die zwakke plekken in de veiligheid aan het licht brengen. Zo wordt duidelijk hoe de risico's nog verder kunnen worden beperkt. Het is evident dat de publieke opinie sterk beïnvloed wordt door rampen op het spoor waarbij vele doden vallen. Beelden van de ongevallen in Eschede (Duitsland, 1998) en Ladbroke Grove (Paddington Station, Verenigd Koninkrijk, 1999) herinneren ons aan de mogelijke catastrofale gevolgen van menselijk of technisch falen in het spoorwegvervoer. In een maatschappij waar zulke ongevallen steeds minder worden getolereerd, moet getracht worden de risico's verder te beperken zonder het concurrentievermogen van het spoorwegvervoer in gevaar te brengen. Gezien de opkomst van een interne markt voor spoorwegvervoersdiensten en de levering van spoorweginstallaties moeten dergelijke pogingen op Europees niveau worden gecoördineerd en geharmoniseerd.

4.

1.4. De veiligheidsrichtlijn


De voorgestelde richtlijn betreffende bestuursrechtelijke bepalingen inzake veiligheid en onderzoek van ongevallen en incidenten op het spoorwegnet van de Gemeenschap heeft betrekking op vier fundamentele probleemgebieden die verband houden met de ontwikkeling van veilige spoorwegen in Europa: harmonisering van de regelgevingsstructuur op veiligheidsgebied en de inhoud van veiligheidsvoorschriften; resterende obstakels voor verdere marktopenstelling; betrachten van transparantie en verstrekken van informatie over veiligheid; en onderzoek naar ernstige ongevallen en incidenten.

De richtlijn beoogt de regelgevingsstructuur voor één Europees spoorwegsysteem te voltooien en is gekoppeld aan andere voorstellen binnen hetzelfde pakket, in het bijzonder het voorstel tot wijziging van de interoperabiliteitsrichtlijnen en het voorstel om een Europees Spoorwegbureau tot stand te brengen. Harmonisering en de ontwikkeling van gemeenschappelijke beginselen vinden plaats langs de weg van de geleidelijkheid, waarbij rekening wordt gehouden met de grote verschillen die er tussen de lidstaten bestaan.

De overgang van nationale spoorwegnetten op één Europees spoorwegsysteem zal tijd vragen. Alle betrokkenen en belanghebbenden zullen zich daartoe heel wat inspanningen moeten getroosten. Wanneer tegelijkertijd de markt- en veiligheidsprestaties verbeteren, wordt het spoorwegvervoer sterker en kan het zijn inherente voordelen op de vervoersmarkt uitbuiten.

5.

2. De regelgevingsstructuur op veiligheidsgebied


6.

2.1. Verantwoordelijkheden van de actoren


Wat betreft de lopende herstructurering van de Europese spoorwegen is het allereerst van belang de regelgevingsstructuur op veiligheidsgebied en de inhoud van de veiligheidsvoorschriften in de lidstaten en op Europees niveau te moderniseren en te harmoniseren. Het doel hiervan is de verantwoordelijkheden gemeenschappelijk te omschrijven en te verdelen en de veiligheid via de herstructurering te waarborgen.

Wat de veiligheidsdeskundigen in de sector vooral zorgen baart, is dat het veiligheidsbeheer van het spoorwegsysteem door de scheiding tussen infrastructuurbeheer en spoorwegverkeersactiviteiten onduidelijk en chaotisch wordt, gezien het geïntegreerde karakter ervan. In de geherstructureerde spoorwegsector is niet langer één instantie of bedrijf volledig en onverdeeld voor de veiligheid verantwoordelijk. Het is derhalve van kapitaal belang een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds de uitvoerende verantwoordelijkheden van de infrastructuurbeheerders en de spoorwegondernemingen en anderzijds de regelgevende en toezichthoudende taak van de veiligheidsinstanties in de lidstaten. De veiligheidsregelgever mag geen uitvoerende rol vervullen en zo de actoren hun verantwoordelijkheden ontnemen.

Uit de ervaring van lidstaten die een volledige institutionele scheiding tussen infrastructuurbeheer en vervoersactiviteiten hebben aangebracht, is gebleken dat deze operationele verantwoordelijkheden over de partijen kunnen worden verdeeld zonder de veiligheid van het systeem in gevaar te brengen. Wat dit betreft moet het spoorwegsysteem ook putten uit de ervaring van andere vervoerswijzen waarvoor strenge veiligheidseisen gelden, zoals de luchtvaart. Geen enkele luchthaven of nationale luchtvaartmaatschappij draagt de algehele verantwoordelijkheid voor de veiligheid in een lidstaat, maar alle actoren moeten aan de veiligheidseisen voldoen en binnen het gegeven regelgevingskader samenwerken. De veiligheidsinstantie verschaft de toegang tot het systeem.

Infrastructuurbeheerders moeten voor een veilige infrastructuur zorgen en waar van toepassing het treinverkeer via het seingevings- en besturingssysteem regelen. Hierbij moet met het oog op risicobeheersing een veiligheidsbeheersysteem worden geïmplementeerd en dient de door de relevante instanties opgestelde wet- en regelgeving te worden toegepast. Spoorwegondernemingen moeten op het net opereren met gebruikmaking van het seingevings- en besturingssysteem dat door de infrastructuurbeheerder wordt bediend. De infrastructuurbeheerder moet ook andere aspecten van de activiteiten van de spoorwegondernemingen coördineren. Zij moeten met het oog op risicobeheersing het veiligheidsbeheersysteem implementeren en de wet- en regelgeving toepassen.

In de richtlijn staat dat infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen volledig verantwoordelijk zijn voor de veilige werking van hun deel van het systeem en voor de beheersing van de risico's die zij creëren, in relatie tot gebruikers, afnemers en derden. Dit omvat ook de levering van materiaal of diensten door fabrikanten, aannemers of beoordelingsinstanties. Het veiligheidsbeheersysteem van een infrastructuurbeheerder of spoorwegonderneming moet ervoor zorgen dat de door aannemers gecreëerde risico's worden beheerst of dat nieuw materiaal wordt geïntroduceerd. Voor de producten of diensten van leveranciers en beoordelingsinstanties gelden de normale voorschriften inzake aansprakelijkheid jegens de infrastructuurbeheerder of de spoorwegonderneming, zoals deze in nationale wetgeving of contracten zijn neergelegd.

7.

2.2. De nationale veiligheidsinstanties


De richtlijn voorziet in de oprichting van instanties in de lidstaten die met veiligheidsregelgeving en -toezicht worden belast. Tevens vindt onderlinge afstemming op Europees niveau plaats. Er wordt een gemeenschappelijk minimumtakenpakket voor deze instanties geschetst.

Op grond van de thans geldende richtlijnen mogen diverse instanties zich met de veiligheidsregelgeving bezighouden. In veel lidstaten wordt deze taak geheel of gedeeltelijk aan de infrastructuurbeheerder toegewezen, bijvoorbeeld de afgifte van veiligheidscertificaten. De hoofdgedachte in Richtlijn 2001/14/EG is evenwel dat de infrastructuurbeheerder capaciteit op het net moet bieden en toewijzen en de infrastructuur moet onderhouden en ontwikkelen. Op de lange duur is dit niet verenigbaar met de taak van regelgevingsinstantie voor de veiligheid. Voor een eerlijke en transparante regelgeving is het nodig dat alle actoren een gelijke behandeling van een overheidsinstantie krijgen om te voorkomen dat de verantwoordelijkheid voor veiligheidskosten en risicobeheersing op incorrecte wijze op de spoorwegondernemingen wordt afgewenteld.

Om de coördinatie van veiligheidsregelgeving op Europees niveau te vergemakkelijken, moeten in alle lidstaten geharmoniseerde structuren worden gecreëerd. Op dit moment is het volgens de interoperabiliteitsrichtlijnen de verantwoordelijkheid van de lidstaten om toestemming te verlenen voor de ingebruikneming van de subsystemen van de Trans-Europese spoorwegnetten en om te laten controleren of deze subsystemen aan de essentiële eisen voldoen. Tevens zien zij erop toe dat de interoperabiliteitsonderdelen in overeenstemming met de essentiële eisen zijn.

Deze richtlijn gaat een stap verder door deze taken aan de veiligheidsinstanties toe te wijzen, ook al hebben de taken betrekking op essentiële eisen voor de subsystemen en interoperabiliteitsonderdelen, die niet met veiligheid te maken hebben. Om dezelfde reden is het van belang alle cruciale regelgevingstaken, zoals de goedkeuring van wettelijk bindende veiligheidsvoorschriften, bij één instantie onder te brengen. De richtlijn bevat geen enkele bepaling die de lidstaten verhindert de regelgevingstaken op veiligheidsgebied te combineren met de regulering van de markt (zie artikel 30 van Richtlijn 2001/14/EG) of deze taken te delen met andere instanties die zich met de spoorwegregelgeving bezighouden.

Er dient te worden opgemerkt dat de voorgestelde richtlijn niet aangeeft hoe de veiligheidsbepalingen worden ontwikkeld. Ook al is de veiligheidsinstantie voor de formele besluiten verantwoordelijk, de verschillende actoren in de sector en hun beroepsorganisaties moeten wel degelijk bij bijvoorbeeld de ontwikkeling van veiligheidsvoorschriften worden betrokken. Infrastructuurbeheerders kunnen een rol spelen in de voorbereiding van veiligheidscertificering, met name als het gaat om controles van het rollend materieel die verband houden met de aanvaarding van trajecten.

De opgerichte instanties en andere organen die momenteel de regelgevingstaken op veiligheidsgebied verrichten, passen diverse methoden toe voor inspecties en om te beoordelen of aan de veiligheidseisen wordt voldaan. De methoden variëren van uitgebreide technische inspecties door veldinspecteurs tot systeeminspecties en controles, die in veel gevallen door externe controleurs worden uitgevoerd. Bij de invoering van een Europese aanpak van de spoorwegveiligheid wordt het steeds belangrijker overeenstemming te bereiken over hoe en in welke mate inspecties moeten worden verricht, om het vertrouwen tussen de veiligheidsinstanties en de wederzijdse erkenning van uitkomsten te bevorderen.

In de richtlijn wordt voor de weg van de geleidelijkheid gekozen en er worden procedures opgesteld voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke inspectie- en beoordelingsmethoden, gemeenschappelijke veiligheidsmethoden.

8.

2.3. Harmonisering van nationale veiligheidsvoorschriften


Veiligheidsvoorschriften en -normen, zoals exploitatievoorschriften, seingevingsvoorschriften, personeelseisen en technische eisen voor rollend materieel en vaste installaties, zijn hoofdzakelijk op nationaal niveau ontwikkeld. Gebaseerd als zij zijn op technische verschillen - maar soms ook op verschillende tradities in de ontwerpen van rollend materieel, veiligheidsfilosofie of bepalingen ter bescherming van werknemers - werpen de nationale voorschriften belemmeringen op voor de totstandkoming van één Europees spoorwegsysteem. Krachtens de bepalingen van de interoperabiliteitsrichtlijnen is een harmoniseringsproces in gang gezet. Deze richtlijnen hebben evenwel niet betrekking op alle nationale voorschriften en de overgangsperiode waarin de interoperabiliteit tot stand moet worden gebracht, zal in veel gevallen tientallen jaren duren.

Er zijn goederen- en personenwagons ontworpen om het grensoverschrijdende verkeer te laten verlopen volgens de voorschriften die door de Internationale Spoorwegunie (UIC) zijn vastgelegd, en volgens de bijbehorende RIV- en RIC-regelgeving. Op andere terreinen heeft de UIC via haar normatieve folders niet-bindende normen opgesteld. De veiligheidsregelgeving is echter hoofdzakelijk een zaak van de lidstaat of de monopolistische staatsspoorwegonderneming gebleven. De samenwerking tussen de spoorwegondernemingen ziet er gewoonlijk als volgt uit: goederen- en personenwagons worden bij het overschrijden van de grens overgedragen, maar locomotieven en het treinpersoneel blijven op eigen grondgebied.

Deze verschillen in nationale voorschriften moeten dus worden weggewerkt en als aanvulling op de interoperabiliteitsrichtlijnen moet er tijdens de overgangsperiode voor harmonisering worden gezorgd en wel voordat alle relevante TSI's zijn goedgekeurd en toegepast. In elk geval moet bij de ontwikkeling van nieuwe nationale voorschriften of de wijziging van oude, rekening worden gehouden met de noodzaak van harmonisering op communautair niveau.

In de richtlijn wordt een mechanisme gecreëerd voor de overgang op gemeenschappelijke veiligheidsvoorschriften door middel van een aanmeldingsprocedure, waarvoor Europese goedkeuring van nieuwe of gewijzigde nationale veiligheidsvoorschriften vereist is.

9.

3. Wegnemen van belemmeringen voor een functionerende interne markt


10.

3.1. Veiligheidscertificering


Het tweede probleem dat in de richtlijn aan de orde komt, is het wegnemen van obstakels voor een verdere marktopenstelling en de totstandbrenging van een interne Europese spoorwegvervoersmarkt Het veiligheidscertificaat, dat de spoorwegonderneming wordt toegekend voor gebruik van een specifiek net, wordt nog steeds erkend als het middel om toegang tot de infrastructuur te krijgen. De uitvoering van de eerdere EU-richtlijnen heeft evenwel geleerd dat het verkrijgen van een veiligheidscertificaat voor gebruik op een buitenlands net een lastige en tijdrovende aangelegenheid is. De moeilijkheden worden vaak als onoverkomelijk beschouwd, aangezien de meeste internationale activiteiten nog steeds volgens de oude samenwerkingsmethode worden verricht, zelfs door nieuwkomers op de markt.

Het in de huidige richtlijnen beschreven veiligheidscertificaat bestaat uit verschillende onderdelen: de certificering van de interne organisatie van de spoorwegonderneming; de toezegging van de onderneming zich te houden aan nationale exploitatievoorschriften; de certificering van het rollend materieel; en de certificering van het dienstdoende personeel.

In deze richtlijn wordt het concept verder ontwikkeld door gemeenschappelijke eisen voor een veiligheidsbeheersysteem te formuleren en gemeenschappelijke onderdelen van dat systeem te introduceren. De genoemde eisen en onderdelen gelden voor alle spoorwegondernemingen. Ook moeten de infrastructuurbeheerders het veiligheidsbeheersysteem overeenkomstig het algemene concept van de richtlijn tot stand brengen. In de richtlijn wordt bepaald dat, wanneer het veiligheidsbeheersysteem van een spoorwegonderneming in één lidstaat tot stand is gebracht en gecertificeerd, certificering in andere lidstaten niet meer nodig is. Het certificaat is in de gehele Gemeenschap geldig voor het soort gebruik waarop het betrekking heeft. Het Europees Spoorbureau neemt al deze veiligheidscertificaten in een openbaar register op.

Daarnaast moet de spoorwegonderneming nog steeds aangeven dat zij van plan is zich aan de nationale voorschriften te houden en moeten het rollend materieel en het personeel op elk van de netten die zij wil gebruiken, worden goedgekeurd. Voor deze onderdelen gelden nog steeds hoofdzakelijk nationale voorschriften, maar de veiligheidsinstanties zijn verplicht samen te werken wanneer zij veiligheidscertificaten afgeven aan spoorwegondernemingen die internationale treintrajecten exploiteren.

De richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat er opleidingsfaciliteiten en personeelscertificaten beschikbaar zijn voor ondernemingen die van zins zijn spoorwegvervoersdiensten te gaan verrichten. In de richtlijn wordt een procedure vastgesteld voor wederzijdse aanvaarding en certificering van rollend materieel dat in ten minste één lidstaat is gecertificeerd.

De verschillende nationale veiligheidscertificaten vormen echter nog steeds een obstakel voor de ontwikkeling van één Europees spoorwegsysteem. Uiteindelijk moet er in de Gemeenschap één certificaat komen dat door alle lidstaten wordt erkend. De richtlijn belast het Bureau met de taak een overgangsstrategie te formuleren om dit doel te bereiken.

11.

3.2. Gemeenschappelijke veiligheidsdoelen, gemeenschappelijke veiligheidsmethoden


Tijdens de werkzaamheden van het TSI-comité van de lidstaten werd de zorg geuit dat er geen gemeenschappelijke afspraken bestaan over de veiligheidsniveaus die door het Europese spoorwegsysteem moeten worden bereikt. Dit kan aanleiding geven tot wantrouwen en als argument worden gebruikt om spoorwegondernemingen of -installaties uit een andere lidstaat niet te accepteren. Sommige TSI's schrijven een veiligheidsniveau voor het relevante subsysteem voor, bijvoorbeeld het seingevings- en besturingssysteem, maar tijdens het interoperabiliteitsproces worden er geen veiligheidsniveaus vastgelegd voor het systeem als geheel. Het comité heeft evenwel bepaald dat het huidige veiligheidsniveau toereikend is, ondanks dat het niet tot in detail gekwantificeerd en bekend is.

Voor de totstandbrenging van een interne Europese spoorwegvervoersmarkt is het derhalve van belang het vertrouwen tussen de actoren op de markt en tussen de lidstaten te vergroten. Hiertoe introduceert de richtlijn een mechanisme om gemeenschappelijke minimale veiligheidsdoelen goed te keuren in de vorm van criteria voor risico-acceptatie voor individuen en de maatschappij. Er kunnen verschillende doelen gelden voor verschillende onderdelen van het systeem, zoals het hogesnelheidssysteem, het conventionele spoorwegsysteem of lijnen bestemd voor het goederenverkeer.

Ook worden er gemeenschappelijke veiligheidsmethoden ontwikkeld om te beoordelen of de doelen worden gehaald.

12.

4. Eerlijke gang van zaken in de spoorwegregelgeving


13.

4.1. Beschikbaarheid van informatie over regelgeving en processen


Het derde probleemgebied in de richtlijn betreft transparantie, informatie en een eerlijke gang van zaken in de nationale spoorwegregelgeving.

De wereld van de oude monopolistische staatsspoorwegen was in vele opzichten een gesloten wereld. De spoorwegen waren grotendeels zelfregulerend en het was niet echt nodig het publiek over veiligheid te informeren en een transparante besluitvorming te betrachten. De ontwikkeling van exploitatievoorschriften, de goedkeuring van nieuw materiaal en de certificering van personeel waren voornamelijk processen die zich binnenshuis afspeelden. Nu de markt wordt opengesteld en de regelgeving door overheidsinstanties wordt vastgelegd, worden er strengere eisen aan de spoorwegsector gesteld. De sector moet zich in dezelfde richting ontwikkelen als andere vervoerswijzen.

De richtlijn introduceert gemeenschappelijke beginselen voor besluitvorming door de spoorweginstanties en harmoniseert deze op Europees niveau. Voorschriften, regels en normen moeten openbaar toegankelijk zijn, er worden tijdsschema's opgesteld en actoren moeten tegen alle besluiten in beroep kunnen gaan. De veiligheidsinstantie moet wat betreft haar organisatie en besluitvorming onafhankelijk zijn van infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen.

14.

4.2. Gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren


Informatie over de veiligheidsprestaties van de spoorwegen is schaars. Gewoonlijk komt deze niet voor in de jaarverslagen van de spoorwegondernemingen en slechts enkele lidstaten publiceren gedetailleerde ongevallenstatistieken. De UIC verzamelt gegevens over ongevallen onder de aangesloten spoorwegondernemingen en publiceert ze gedeeltelijk. Omdat de gegevens echter op vrijwillige basis worden verstrekt en uitsluitend UIC-leden betreffen, zijn deze ongevallenstatistieken minder betrouwbaar geworden, net als alle andere Europese spoorwegstatistieken die op cijfers van de UIC zijn gebaseerd.

In februari 2001 diende de Commissie een voorstel in voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de statistiek van het vervoer per spoor i. In de verordening wordt bepaald dat de lidstaten gegevens over ongevallen moeten verschaffen, waardoor men een totaalbeeld krijgt van de ontwikkeling van de veiligheid op het spoor en de verschillende vervoerswijzen met elkaar kunnen worden vergeleken. Er zijn ongevallenindicatoren geformuleerd, zoals op grond van deze richtlijn is vereist, die overeenkomen met de gegevens die krachtens de voorgestelde verordening moeten worden verstrekt. De gegevens worden verzameld volgens de in de voorgestelde verordening beschreven procedures.

Gegevens over ongevallen zijn hoe dan ook een ruw instrument bij de beoordeling van de veiligheid op het spoor en bij het nadenken over pro-actieve maatregelen. Ernstige spoorwegongevallen komen slechts zelden voor, maar hebben een enorme invloed op het gevoel van veiligheid. Zo mogelijk moeten pro-actieve maatregelen worden getroffen om risico's te beheersen - aan voorlopers wordt als veiligheidsindicatoren een groter nut toegeschreven. In de richtlijn worden enkele indicatoren genoemd waarvan bekend is dat zij in de lidstaten worden gebruikt om de veiligheidsprestaties te beoordelen, zoals seinen die bij gevaar worden gepasseerd, gebroken rails en gebroken wielen. De indicatoren hebben betrekking op de werkzaamheden van zowel infrastructuurbeheerders als spoorwegondernemingen. Andere indicatoren die kunnen worden gebruikt voor het volgen en de bewaking van de veiligheid op het spoor, zijn indicatoren met betrekking tot de netwerkstandaard, de werking van het veiligheidsbeheersysteem en de kosten.

De hierboven beschreven gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren worden in de richtlijn vastgelegd, maar moeten via de comitéprocedure verder worden uitgewerkt. Om ze algemeen bruikbaar te maken, moeten ze gebaseerd zijn op gemeenschappelijke omschrijvingen, waaronder zo mogelijk standaardstatistiekdefinities, en gemeenschappelijke rekenmethoden. Met behulp van de indicatoren kan de ontwikkeling van de veiligheid op het spoor in de lidstaten en op communautair niveau worden bewaakt en wordt het gemakkelijker het veiligheidsniveau aan de hand van de gemeenschappelijke veiligheidsdoelen te beoordelen.

15.

4.3. Jaarverslagen


Spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders moeten bij hun nationale veiligheidsinstantie jaarverslagen over de ontwikkeling van de veiligheid indienen. De veiligheidsinstantie moet op haar beurt elk jaar een verslag publiceren en het aan het Europees Spoorwegbureau ter beschikking stellen. Het Europees Spoorwegbureau stelt op Europees niveau informatie beschikbaar.

Dankzij deze transparantie worden de gesloten structuren verder opengebroken en kunnen alle actoren ervaringen delen en groeien in vertrouwen.

16.

5. Onderzoek naar ongevallen en incidenten


17.

5.1. De huidige stand van zaken


Het vierde punt dat in de richtlijn wordt behandeld, is het onderzoek naar ongevallen en incidenten.

Er blijkt in de lidstaten zeer uiteenlopende wetgeving over ongevallenonderzoek te bestaan. In veel gevallen worden ongevallen nog steeds door de nationale staatsspoorwegen onderzocht of door gerechtelijke instanties als politie of openbare aanklagers. In sommige lidstaten zijn onafhankelijke onderzoeksorganen in het leven geroepen.

Veel lidstaten zijn beïnvloed door de wetgeving over ongevallenonderzoek in de luchtvaart (zie voor de communautaire wetgeving Richtlijn 94/56/EG) en zijn bezig ook voor andere vervoerswijzen onafhankelijk onderzoek op te zetten. In sommige gevallen streeft men naar de oprichting van multimodale onderzoeksraden, naar het voorbeeld van de National Transportation Safety Board (NTSB) in de VS.

Ernstige spoorwegongevallen hebben een enorme uitwerking op de publieke opinie en er wordt steeds meer om informatie uit onafhankelijke bronnen gevraagd. Daarnaast wordt het door de totstandbrenging van een interne markt voor spoorwegvervoer en -installaties nog belangrijker informatie uit te wisselen en lering te trekken uit ongevallen en incidenten in Europa. Als er informatie beschikbaar is die over de gehele sector wordt verspreid, kunnen technische mankementen en operationele en bestuurlijke fouten eenvoudiger worden opgespoord.

18.

5.2. Twee soorten onderzoek


Het veiligheidsonderzoek heeft als doel de grondoorzaken van een voorval vast te stellen om een dergelijk voorval in de toekomst te voorkomen, terwijl het politieonderzoek (gerechtelijk onderzoek) als doel heeft degene te vinden die, in geval van een misdrijf, voor dat misdrijf verantwoordelijk is. De twee soorten onderzoek hebben betrekking op verschillende aspecten van een ongeval, passen verschillende methodieken toe en vereisen verschillende vaardigheden van de onderzoekers. Als deze beide soorten niet gescheiden worden gehouden, zal men nooit de nodige lessen op veiligheidsgebied leren. Hiertoe moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het politieonderzoek het veiligheidsonderzoek niet belemmert of vertraagt en dat alle noodzakelijke informatie wordt uitgewisseld.

De betrokken partijen en personen moeten worden aangemoedigd ten behoeve van het veiligheidsonderzoek informatie en bewijsmateriaal te overleggen zonder dat zij bang hoeven te zijn dat hun getuigenis tegen hen zal worden gebruikt. Daarom moet het enige doel van het onderzoek zijn de oorzaken van het ongeval of incident te vinden om een dergelijk voorval in de toekomst te voorkomen. Aanbevelingen die uit dergelijk onderzoek voortvloeien, mogen geen vermoedens van schuld of aansprakelijkheid suggereren. Openheid en transparantie moeten leidende beginselen van het onderzoek vormen en de uitkomsten moeten worden gepubliceerd.

19.

5.3. Een onafhankelijk onderzoeksorgaan


Boven een bepaalde mate van ernst moeten ongevallen door een permanent orgaan worden onderzocht, dit om consistentie in het onderzoek te waarborgen en de harmonisering en samenwerking op communautair niveau te vergemakkelijken. Het permanente orgaan moet ook verantwoordelijk zijn voor het volgen van de veiligheidsaanbevelingen die na het onderzoek zijn gedaan.

Om het vertrouwen van het publiek en de betrokken partijen te winnen, moet het veiligheidsonderzoek door een onafhankelijk orgaan worden uitgevoerd. Aangezien de onderliggende oorzaken van een ongeval vaak kunnen worden herleid tot het regelgevingskader voor veiligheid en de certificering van spoorwegondernemingen, personeel en rollend materieel, moet het onderzoeksorgaan ook onafhankelijk zijn van de veiligheidsregelgever. Gewoonlijk worden aanbevelingen vooral tot de veiligheidsinstantie gericht en moet zij na afloop van het onderzoek verbeteringen op veiligheidsgebied aanbrengen en in stand houden.

20.

5.4. Verplicht onderzoek


Ernstige treinongevallen als ontsporingen en botsingen met dodelijke afloop komen zelden voor, maar wanneer ze voorkomen, hebben het grote publiek en veiligheidsdeskundigen in geheel Europa daar aandacht voor. Het is derhalve gerechtvaardigd een minimumniveau voor ernstige botsingen en ontsporingen vast te stellen. Wordt dit niveau overschreden, dan moet het onafhankelijke orgaan onderzoek verrichten. Andere ernstige ongevallen als ongevallen op spoorwegovergangen, branden of lozing van gevaarlijke goederen moeten ook worden onderzocht als dit uit veiligheidsoogpunt gerechtvaardigd of van belang is. In dit geval mag het onderzoeksorgaan zelf beslissen of een onderzoek nodig is of niet.

Bij de ontwikkeling van de veiligheid op het spoor moet een pro-actieve aanpak worden gehanteerd. Daarom is een onderzoek naar ernstige incidenten en bijna-ongelukken vaak belangrijker dan een onderzoek naar ongevallen, hoewel het publiek zelden om zulke onderzoeken vraagt. Of incidenten en bijna-ongelukken worden onderzocht, wordt aan het oordeel van het onderzoeksorgaan overgelaten, waarbij met bepaalde in de richtlijn vastgelegde beginselen rekening moet worden gehouden.

Behalve de ernstige ongevallen en incidenten die door een onafhankelijk orgaan moeten worden onderzocht, zijn er talrijke andere voorvallen die enige vorm van onderzoek behoeven. De veiligheidsbeheersystemen van infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen vereisen dat alle ongevallen en incidenten binnen de relevante organisatie moeten worden onderzocht. Tevens moet de desbetreffende organisatie dan de nodige maatregelen nemen. De veiligheidsinstantie kan als onderdeel van haar toezichthoudende functie ook bepaalde onderzoeken uitvoeren.

21.

6. Raakvlakken met andere voorstellen


22.

6.1. Interoperabiliteit en veiligheid


De veiligheidsrichtlijn moet niet als op zichzelf staande wetgeving worden beschouwd. Zij vult op systeemniveau aan wat de interoperabiliteitsrichtlijnen op subsysteemniveau zijn begonnen en doet een beroep op hetzelfde comité (het comité van artikel 21 van Richtlijn 96/48) als is ingezet voor de ontwikkeling van de TSI's. Zo wordt gewaarborgd dat interoperabiliteit en veiligheid zich op consistente en samenhangende wijze ontwikkelen.

Voorts bouwt de richtlijn voort op het voorstel tot wijziging van de interoperabiliteitsrichtlijnen, dat in dit pakket is inbegrepen. Er wordt met name van uitgegaan dat de werkingssfeer van deze richtlijnen niet langer beperkt blijft tot de Trans-Europese netten, maar dat zij het gehele Europese spoorwegsysteem bestrijken.

De aanpak van geleidelijkheid lijkt op de benadering van Richtlijn 2001/16/EG betreffende de interoperabiliteit van het conventionele spoorwegsysteem en is sterk afhankelijk van de steun van de actoren binnen de sector en van het Europees Spoorwegbureau (ERA), die in ditzelfde pakket wordt voorgesteld.

23.

6.2. Het Europees Spoorwegbureau


Het Bureau ontwikkelt ontwerp-voorstellen voor de gemeenschappelijke veiligheidsdoelen en -methoden en bereidt wijzigingen op de gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren voor. Het werkt geharmoniseerde definities en rekenmethoden die met de indicatoren verband houden, uit en draagt verantwoordelijkheid voor de coördinatie tussen de nationale veiligheidsinstanties en onderzoeksorganen. Het Bureau bestudeert zorgvuldig nieuwe nationale veiligheidsvoorschriften, houdt gegevens en registers bij met betrekking tot veiligheidsindicatoren, onderzoeksrapporten en veiligheidscertificaten en bewaakt de ontwikkeling van de veiligheid op het spoor. Het Bureau is onontbeerlijk voor de uitvoering van de richtlijn.

De veiligheidsregelgeving voor de spoorwegen kan niet ontwikkeld worden zonder de nauwe betrokkenheid van de actoren in de sector. Als het gaat om interoperabiliteit betekent dit dat de spoorwegexploitanten en infrastructuurbeheerders en de industrie via hun relevante organisaties een doorslaggevende rol moeten spelen wanneer de voorstellen door het Bureau worden geformuleerd. Bij de ontwikkeling van veiligheidsdoelen, -methoden en -indicatoren en de harmonisering van veiligheidscertificaten moeten ook de relevante veiligheidsinstanties in de lidstaten worden betrokken.

De betrokkenheid van de sector wordt uitvoerig besproken in de verordening tot oprichting van het Bureau en komt in deze richtlijn niet aan de orde.

24.

6.3. Wijzigingen in bestaande richtlijnen


Omdat in deze richtlijn regels worden gegeven voor de veiligheidscertificering van spoorwegondernemingen, wordt het huidige artikel 32 van Richtlijn 2001/14/EG overbodig en kan de richtlijn worden gewijzigd. Dit gebeurt via deze richtlijn en tevens worden er wijzigingen aangebracht in artikel 30 (beroep met betrekking tot veiligheidsregelgeving), terwijl ook de titel wordt veranderd. Ook de inhoud van artikel 7, lid 2, van Richtlijn 91/440/EG wordt door de bepalingen van de veiligheidsrichtlijn bestreken en de voorgestelde richtlijn tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG, die ook deel uitmaakt van dit pakket, voorziet in de intrekking van dit artikel.

In Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen worden voor een deel dezelfde eisen aan het veiligheidsbeheersysteem gesteld als in de veiligheidsrichtlijn. Via deze richtlijn worden derhalve artikel 8 (gedeeltelijk) en deel II van de bijlage bij Richtlijn 95/18/EG gewijzigd.

Motivering van het voorstel



Wat is het doel van de beoogde activiteiten vergeleken met de verplichtingen van de Gemeenschap en wat is de communautaire dimensie van het probleem (bijvoorbeeld, hoeveel lidstaten zijn erbij betrokken en voor welke oplossing is tot dusver gekozen)*

Het Verdrag voorziet in de uitvoering van een gemeenschappelijk vervoersbeleid op grond waarvan de Gemeenschap onder meer gemeenschappelijke voorschriften kan opstellen voor het internationale vervoer naar en van het grondgebied van een lidstaat, alsmede maatregelen ter verbetering van de vervoersveiligheid. Een communautair regelgevingskader voor de veiligheid op het spoor heeft betrekking op alle lidstaten en is noodzakelijk om het gemeenschappelijke vervoersbeleid en een interne markt voor spoorwegvervoersdiensten tot stand te brengen.

25.

Behoren de beoogde activiteiten tot de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap of wordt de bevoegdheid met de lidstaten gedeeld*


Bij de activiteiten in kwestie gaat het om gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 71 van het EG-Verdrag.

26.

Welke benadering is het meest doeltreffend, die van de Gemeenschap als geheel of die van de afzonderlijke lidstaten*


De lidstaten zijn niet in de positie het regelgevingskader voor veiligheid te harmoniseren, gemeenschappelijke beginselen voor de veiligheid op het spoor vast te stellen en gemeenschappelijke veiligheidsdoelen en -methoden te formuleren. Dit kan alleen op communautair niveau plaatsvinden.

27.

Welke toegevoegde waarde geven de beoogde communautaire activiteiten in de praktijk en wat gebeurt er als er geen actie wordt ondernomen*


Samen met andere voorstellen in dit pakket zorgt deze richtlijn voor de voltooiing van het regelgevingskader voor een open markt voor spoorwegvervoersdiensten, in het bijzonder voor het goederenvervoer. Dit is nodig om de achteruitgang van het spoorwegvervoer gedurende de afgelopen 30 jaar een halt toe te roepen. Het weer vitaal maken van de spoorwegen vormt een integraal onderdeel van het gemeenschappelijk vervoersbeleid en is een eerste vereiste voor een duurzamer vervoerssysteem in Europa.

Wanneer geen actie wordt ondernomen, heeft dit nadelige gevolgen voor de ontwikkeling van het spoorwegvervoer en het concurrentievermogen en de doeltreffendheid ervan. Op de lange duur pakt dit slecht uit voor het gehele Europese vervoerssysteem en nemen de kosten van congestie, verontreiniging en ongevallen toe.

28.

Welke vormen van actie kan de Gemeenschap ondernemen*


De enige geschikte actievorm is een richtlijn gericht tot de lidstaten. Veel van de bepalingen van het voorstel moeten via de wetgeving van de lidstaten worden uitgevoerd en in hun bestaande wettelijke bepalingen voor de veiligheid op het spoor worden geïntegreerd.

29.

Is een uniform regelgevingsorgaan nodig of volstaat een richtlijn waarin algemene doelen worden vastgelegd en waarin de uitvoering aan de lidstaten wordt overgedragen*


Zoals hierboven gezegd, is een richtlijn de beste actie. Deze richtlijn biedt echter een kader voor verdere communautaire besluitvorming door de ontwikkeling van gemeenschappelijke veiligheidsdoelen en -methoden en de verdere ontwikkeling van gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren en de aanpassing van technische bijlagen open te laten. Besluiten over deze kwesties worden door de Commissie genomen overeenkomstig een comitéprocedure waarin de lidstaten participeren.

30.

8. Opmerkingen bij de artikelen


31.

8.1. Hoofdstuk I


32.

8.1.1. Artikel 2


De werkingssfeer van de richtlijn komt grotendeels overeen met de werkingssfeer van de interoperabiliteitsrichtlijnen die in dit pakket worden voorgesteld. Vergeleken met de richtlijnen van het infrastructuurpakket, de Richtlijnen 2001/12/EG, 2001/13/EG en 2001/14/EG is de werkingssfeer vergroot. Deze omvat nu alle relevante spoorwegondernemingen die op het Europese spoorwegsysteem opereren, ongeacht de geografische dekking ervan en ongeacht of zij binnenlandse of internationale vervoersactiviteiten verrichten.

De lidstaten mogen geïsoleerde netten en particuliere rangeersporen uitsluiten zolang de spoorwegondernemingen die op deze lijnen opereren, niet op het hoofdnet actief zijn.

33.

8.1.2. Artikel 3


De definities van de richtlijn zijn geharmoniseerd met die van andere richtlijnen, behalve de definitie van spoorwegonderneming, die in deze richtlijn al zulke ondernemingen omvat en niet uitsluitend bedrijven met een vergunning. Hierdoor kunnen infrastructuurbeheerders als spoorwegondernemingen worden beschouwd voorzover zij vervoersactiviteiten verrichten, bijvoorbeeld voor onderhoudswerkzaamheden of levering van materiaal.

Er dient te worden opgemerkt dat de definities met betrekking tot de veiligheidsindicatoren uiteindelijk via de comitéprocedure worden vastgesteld. Dit leidt tot aanpassing van bijlage I.

34.

8.2. Hoofdstuk II


35.

8.2.1. Artikel 4


Het huidige niveau van veiligheid op het spoor in de lidstaten wordt doorgaans als voldoende beschouwd en moet globaal gezien worden gehandhaafd. Risicobeoordeling heeft als doel erop toe te zien dat nieuwe activiteiten of installaties geen afbreuk aan de veiligheid doen. Bij verbetering van de veiligheid moet rekening worden gehouden met de kosten en andere effecten op de doeltreffendheid en het concurrentievermogen van het spoorwegsysteem. De lidstaten moeten de ontwikkeling van het regelgevingskader vanuit Europees perspectief bezien.

Infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen dragen de volle verantwoordelijkheid voor de veiligheid (zie verder artikel 9).

36.

8.2.2. Artikel 5


De gemeenschappelijke veiligheidsdoelen en -methoden worden ontwikkeld door het Bureau op basis van een onderzoek naar bestaande doelen en methoden in de lidstaten. Voor deze ontwikkeling moet mandaat worden gegeven met vermelding van prioriteiten en tijdsschema's. De lidstaten moeten via de comitéprocedure hun goedkeuring verlenen.

De daaruit voortvloeiende veiligheidsdoelen beschrijven het minimale veiligheidsniveau, wat betekent dat de lidstaten hogere eisen kunnen stellen, bijvoorbeeld aan de infrastructuur, zolang deze niet strenger zijn dan de gemeenschappelijke veiligheidsdoelen voor spoorwegondernemingen.

Via de gemeenschappelijke veiligheidsmethoden kan het gebruik van onafhankelijke veiligheidsbeoordelaars worden geharmoniseerd. Deze beoordelaars controleren of aan essentiële eisen wordt voldaan of gaan na of conform de eisen van veiligheidscertificaten wordt gehandeld.

37.

8.2.3. Artikel 6


Momenteel worden er slechts zeer weinig veiligheidsindicatoren toegepast. Zelfs als ongevallenstatistieken worden gepubliceerd, is er geen sprake van geharmoniseerde definities. In de bijlage is een eerste lijst met indicatoren opgenomen en met behulp van de in het artikel beschreven procedure kunnen deze verder worden ontwikkeld en kan harmonisering van definities en rekenmethoden plaatsvinden.

38.

8.2.4. Artikelen 7 en 8


Er dient te worden opgemerkt dat het artikel uitsluitend betrekking heeft op de formele goedkeuring van nationale voorschriften. In de aanloop naar de definitieve goedkeuring kunnen heel goed andere organen dan de veiligheidsinstantie worden betrokken, bijvoorbeeld sectororganisaties.

De huidige situatie waarin nationale veiligheidsvoorschriften nog steeds de hoofdrol spelen, wordt door de richtlijn gezien als een overgang op een situatie waar in de regel Europese voorschriften gelden. Om te voorkomen dat verdere obstakels worden opgeworpen en om harmonisering te bewerkstelligen, wordt een procedure vastgesteld waarbij nieuwe en gewijzigde nationale voorschriften nauwkeurig worden bestudeerd en op communautair niveau worden goedgekeurd. Dit is in overeenstemming met de algemene benadering van geleidelijke harmonisering, die in de richtlijn wordt gehanteerd.

39.

8.2.5. Artikel 9


In de thans geldende richtlijnen wordt het bestaan van een veiligheidsbeheersysteem niet uitdrukkelijk verplicht gesteld, maar de verwijzingen naar de interne organisatie van de spoorwegonderneming impliceren dat een dergelijk systeem tot stand moet worden gebracht. Op grond van ervaringen in de lidstaten is in dit artikel en in bijlage III een reeks gemeenschappelijke eisen en definities voor de hoofdbestanddelen van het veiligheidsbeheersysteem ontwikkeld. De eisen gelden in gelijke mate voor spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders, terwijl alleen het veiligheidsbeheersysteem van de spoorwegonderneming volgens de bepalingen van artikel 10 hoeft te worden gecertificeerd. De lidstaten mogen aan hun infrastructuurbeheerders evenwel nationale certificaten of vergunningen verlenen.

Via de bepalingen van de voorgestelde verordening tot oprichting van het Bureau kan een Europese standaard voor een veiligheidsbeheersysteem worden ontwikkeld op grond van de beginselen van dit artikel en van bijlage III. Een dergelijke standaard maakt het eenvoudiger onafhankelijk te beoordelen of het veiligheidsbeheersysteem in de Gemeenschap geldig is.

40.

8.3. Hoofdstuk III


41.

8.3.1. Artikel 10


In dit artikel wordt voorzien in een veiligheidscertificaat in twee delen: één met Europese geldigheid, namelijk het veiligheidsbeheersysteem, en één met geldigheid op het gehele net, namelijk de veiligheidsvoorschriften, het rollend materieel en het personeel dat voor een veilig verloop van de activiteiten noodzakelijk is. Het uiteindelijke doel is te komen tot één veiligheidscertificaat in de Gemeenschap.

42.

8.3.2. Artikel 11


Uit ervaring is gebleken dat er regels moeten worden opgesteld voor de informatievoorziening aan spoorwegondernemingen en voor de verplichting van de veiligheidsinstanties om aanvragers te instrueren. De aanvraagprocedure moet volgens gefaseerde tijdsschema's plaatsvinden.

43.

8.3.3. Artikel 12


Een wezenlijk aspect van de veiligheidscertificering betreft de opleiding en certificering van personeel, in het bijzonder treinbestuurders. Als een spoorwegonderneming die een veiligheidscertificaat aanvraagt, geen opgeleid en gecertificeerd personeel kan werven in de lidstaat waar zij van plan is haar activiteiten te verrichten, moet zij erop vertrouwen dat voor haar bestaande personeel opleidingen en certificaten beschikbaar zijn. Omdat de opleiding exploitatievoorschriften, het seingevings- en besturingssysteem, trajectkennis en noodprocedures behelst, zal deze in de nabije toekomst slechts voor een specifiek nationaal net gelden.

De lidstaten en hun veiligheidsinstanties moeten ervoor zorgen dat opleidingsfaciliteiten en certificering beschikbaar zijn voor alle spoorwegondernemingen die een veiligheidscertificaat aanvragen. Als in bepaalde gevallen deze faciliteiten nog steeds door een exploitant met een monopoliepositie worden aangeboden, moet de markt onder gelijke en niet-discriminerende voorwaarden worden opengesteld.

44.

8.3.4. Artikel 13


Een spoorwegonderneming die in een bepaalde lidstaat opereert en een veiligheidscertificaat in een andere lidstaat aanvraagt, wenst meestal dat haar bestaand rollend materieel, bijvoorbeeld locomotieven, ook wordt gecertificeerd. Mits het rollend materieel voldoet aan de veiligheidseisen van het net waarvoor het oorspronkelijk is gecertificeerd, moet er in de lidstaten sprake zijn van wederzijdse erkenning zolang de beperkende parameters van de infrastructuur worden geëerbiedigd. Dit komt overeen met de veronderstelling dat het veiligheidsniveau in de lidstaten doorgaans als voldoende wordt beschouwd, hoewel de voorschriften, als het gaat om de details, om culturele of historische redenen kunnen verschillen.

De ervaring heeft geleerd dat zulk operationeel rollend materieel gewoonlijk onderworpen is aan voorschriften en procedures die in andere lidstaten voor nieuw rollend materieel gelden. Het is echter ook gerechtvaardigd dat er vergelijking met bestaand operationeel rollend materieel plaatsvindt. Kleine afwijkingen van nationale voorschriften moeten mogelijk zijn als zij de veiligheid niet in gevaar brengen. In dergelijke gevallen ligt de bewijslast bij de aanvrager.

45.

8.3.5. Artikel 14


Overeenkomstig het concept van geleidelijke harmonisering voorziet dit artikel in de harmonisering van certificeringseisen en aanvraaginstructiedocumenten.

46.

8.4. Hoofdstuk IV


47.

8.4.1. Artikelen 15 en 16


De structuur van de veiligheidsregelgeving in de lidstaten moet worden geharmoniseerd om de uitwisseling van informatie en ervaringen en de coördinatie op communautair niveau te vergemakkelijken. Regelgevende bevoegdheden moeten worden toegekend aan openbare instanties die voldoende middelen tot hun beschikking hebben. Een minimumaantal regelgevende en toezichthoudende taken en enkele gemeenschappelijke besluitvormingsbeginselen worden beschreven. Niets verhindert de lidstaten deze taken toe te wijzen aan de in artikel 30 van Richtlijn 2001/14/EG vermelde regelgevingsinstanties.

48.

8.5. Hoofdstuk V


49.

8.5.1. Artikel 18


Het artikel houdt zich uitsluitend bezig met de veiligheidsaspecten van onderzoeken en de doelstellingen ervan. De lidstaten mogen verlangen dat gelijktijdig een gerechtelijk onderzoek wordt uitgevoerd. Tevens kan de veiligheidsinstantie belast worden met andere onderzoeken die binnen haar taakstelling van veiligheidstoezicht vallen.

Als maatstaf voor de omschrijvingen van de voorvallen die volgens dit hoofdstuk verplicht moeten worden onderzocht, geldt het redelijke Europese belang. De lidstaten kunnen verlangen dat ook voorvallen die niet voldoen aan de in dit artikel gestelde eisen, op dezelfde wijze worden onderzocht.

50.

8.5.2. Artikel 19


De lidstaten moeten erop toezien dat het gerechtelijk onderzoek en het veiligheidsonderzoek gescheiden, maar wel in onderlinge samenwerking, worden verricht. Voor beide soorten onderzoek geldt dat men toegang moet krijgen tot de plaats van het ongeval en dat bewijsmateriaal en getuigen moeten kunnen worden geraadpleegd. Als op dit punt geen specifieke wetgeving bestaat, geldt in de meeste lidstaten dat het gerechtelijk onderzoek meer gewicht in de schaal legt dan het veiligheidsonderzoek. Dit artikel is bedoeld om ervoor te zorgen dat de veiligheidsonderzoekers toegang krijgen tot al het benodigde bewijsmateriaal, zonder dat ze in conflicten met de relevante instanties verwikkeld raken.

51.

8.5.3. Artikel 20


Dit artikel bevat een aantal duidelijke onafhankelijkheidscriteria waaraan het onderzoeksorgaan moet voldoen om te voorkomen dat het onderdeel gaat vormen van de actoren in de sector. Wel kunnen de taken worden toegewezen aan andere bestaande instanties, bijvoorbeeld onderzoeksorganen voor andere vervoerswijzen, universiteiten, technische instituten of andere geschikte en onafhankelijke organisaties.

De onafhankelijkheid van de gecontracteerde onderzoekers moet worden gewaarborgd door de onafhankelijkheid van het orgaan en de interne voorschriften van dat orgaan, die door de lidstaat zijn opgesteld. Het permanente karakter van het orgaan wordt gewaarborgd door de vereiste dat er ten minste één aangewezen onderzoeker moet zijn. Dit is ook minimaal noodzakelijk, wil het orgaan onmiddellijk op een ongevallenmelding kunnen reageren.

Naar verwachting zullen ongevallen met de opkomende interne markt op Europees niveau een steeds belangrijkere rol gaan spelen. Daarom moet het Bureau verplicht worden deskundigheid aan nationale onderzoeksorganen ter beschikking te stellen.

52.

8.5.4. Artikelen 21 en 22


Veiligheidsonderzoeken hebben als doel informatie te verschaffen teneinde ongevallen te voorkomen. Het is belangrijk dat alle partijen worden gehoord en ten behoeve van het onderzoek informatie verstrekken. Het publiek krijgt pas vertrouwen in een openbaar onderzoek als het open en transparant is en als alle betrokkenen hun inbreng kunnen hebben voordat het eindrapport wordt gepubliceerd. De rapporten moeten voor alle belanghebbende partijen en de beroepsgroep beschikbaar komen.

53.

8.5.5. Artikel 24


Een van de belangrijkste redenen dat een permanent orgaan voor de veiligheidsonderzoeken verantwoordelijk moet zijn, is dat er dan op veiligheidsgebied consistente en samenhangende aanbevelingen worden gedaan. Het onderzoeksorgaan moet de aanbevelingen ook volgen en degenen tot wie de aanbevelingen zijn gericht, moeten daarnaar handelen.

54.

8.6. Hoofdstukken VI en VII


55.

8.6.1. Artikelen 25-26


Overeenkomstig de geleidelijke aanpak van harmonisering biedt deze richtlijn voornamelijk een kader voor de verdere ontwikkeling van de veiligheid op de communautaire spoorwegen. De in de bijlagen bij de richtlijn vastgelegde eisen kunnen via de comitéprocedure worden aangepast aan de vooruitgang op technisch en wetenschappelijk gebied. Het Bureau speelt een cruciale rol in de verdere ontwikkeling van de bijlagen en in de formulering van gemeenschappelijke veiligheidsdoelen en -methoden.

Door de grote raakvlakken tussen de interoperabiliteitsrichtlijnen en deze richtlijn kan gebruik worden gemaakt van een gemeenschappelijk comité van de lidstaten. Hierdoor wordt de samenhang tussen TSI's en de bepalingen van de veiligheidsrichtlijn gewaarborgd.

56.

8.7. Hoofdstuk VII


57.

8.7.1. Artikelen 27-28


Een deel van de bepalingen van artikel 8 en van de bijlage bij Richtlijn 95/18/EG is een niet meer dan een afspiegeling van de uitgebreidere regels in artikel 9 van deze richtlijn. Ook worden de bepalingen voor veiligheidscertificering in Richtlijn 2001/14/EG door deze richtlijn vervangen en daarom moeten deze bepalingen worden ingetrokken.

58.

9. Financiële gevolgen


Dit voorstel bevat geen financieel overzicht. De kosten van dit voorstel (technische ondersteuning voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke aanpak van de veiligheid op het spoor en de harmonisering van de veiligheidsregelgeving) komen ten laste van het Europees Spoorwegbureau en worden verantwoord in het financieel overzicht van de voorgestelde verordening tot oprichting van dit Bureau. Daarnaast voert een bestaand comité (artikel 21 van Richtlijn 96/48/EG) de besluitvormingsprocedures uit die in dit voorstel zijn vastgelegd. Een mogelijke toename van het aantal noodzakelijke bijeenkomsten wordt in de begrotingslijn van dit comité opgenomen.