Toelichting bij COM(2001)123-2 - Kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2001)123-2 - Kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. |
|---|---|
| bron | COM(2001)123   |
| datum | 10-10-2001 |
|
52001DC0123
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Actieprogramma voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim /* COM/2001/0123 def. */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Actieprogramma voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim
(Door de Commissie ingediend)
Inhoudsopgave
- Inleiding
- MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Actieprogramma voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim
- 2. Ontwikkeling van de regelgevende activiteiten in de Gemeenschap
- 3. De rol van Eurocontrol
- 5. Steun voor technologische ontwikkelingen
- 6. Voorstellen van de Commissie voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim
- 7. Conclusies
- BIJLAGE 1 Werkprogramma
- 1. Veiligheid
- 2. Organisatie en beheer van het luchtruim
- 3. Integratie van de militaire behoeften
- 4. Systemen en exploitatie
- 5. Functioneren van de dienstverlening
- 6. Sociale aspecten
- BIJLAGE 2 Lijst van uit te werken voorstellen
In deze mededeling trekt de Commissie operationele consequenties uit het verslag van de 'Groep op hoog niveau' over het gemeenschappelijk Europees luchtruim, en doet dat in de vorm van een actieprogramma waarmee dat luchtruim na 2004 een geïntegreerde ruimte kan worden, georganiseerd volgens gelijke beginselen en onderworpen aan gelijke regels. Op basis van dit programma doet de Commissie enerzijds een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de beginselen en werkmethodes, en doet zij anderzijds suggesties voor een kader voor samenwerking om de maatregelen voor de reorganisatie van het luchtruim zo nodig op militair gebied te begeleiden. Deze aanpak zal het luchtvervoersexploitanten mogelijk maken aan de vraag te voldoen, maar moet tevens passen in de algemene aanpak van een duurzame ontwikkeling van het vervoersstelsel.
1.1. In 1999 liepen de vertragingen in de luchtvaart op tot rampzalige hoogte. Deze situatie is in 2000 iets verbeterd, maar er blijven grote vertragingen optreden: ondanks de inspanningen om daaraan te verhelpen, liep in 2000 een vijfde van de vluchten een vertraging op van meer dan 15 minuten. De toestand blijft kritiek en de capaciteit van het systeem voor luchtverkeersleiding voldoet niet aan het prestatieniveau dat nodig is om de groei van het verkeer aan te kunnen i. Het beheer van het luchtverkeer vindt nog steeds plaats in een kader dat in de jaren zestig werd vastgesteld en dat wordt gekenmerkt door een belangrijke fragmentering, ondanks de inspanningen op het gebied van harmonisatie en integratie die plaats vinden binnen Eurocontrol i, de intergouvernementele organisatie die thans bijna heel geografisch Europa beslaat.
1.2. Naar aanleiding van haar mededeling van eind 1999 over luchtverkeersleiding i en met de steun van de Raad i en het Europees Parlement i heeft de Commissie, onder voorzitterschap van mevrouw de Palacio, een 'Groep op hoog niveau' ingesteld, die is samengesteld uit de civiele en militaire luchtvaartautoriteiten die zijn belast met de luchtverkeersleiding in de lidstaten, en waaraan men vanwege de samenwerking op het gebied van het luchtverkeer met deze landen de vertegenwoordigers van Zwitserland en Noorwegen heeft toegevoegd. Eurocontrol heeft aan die werkzaamheden met zijn technische deskundigheid bijgedragen. De Commissie heeft daarbij tevens de relevante sociale partners en industriesectoren (dienstenleveranciers, luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, fabrikanten van apparatuur), alsmede de passagiersverenigingen nauw betrokken in het kader van de Industriële en Sociale Groep. De 'Groep op hoog niveau' heeft in november 2000 haar verslag ingediend.
1.3. De Europese Raad van Lissabon had de Commissie reeds verzocht 'wat betreft het gebruik en het beheer van het luchtruim zo snel mogelijk voorstellen voor te leggen'. In Feira, in juni 2000, riep de Europese Raad de Commissie op 'door te gaan met haar werkzaamheden in het kader van de 'Groep op hoog niveau" inzake een gemeenschappelijk Europees luchtruim, teneinde in de loop van het eerste semester van 2001 een eindverslag te kunnen voorleggen met het oog op de indiening van de geschikte voorstellen".
Belangrijkste oriëntaties van het verslag van de 'Groep op hoog niveau'
- Op het gebied van de regelgeving: overgaan tot de instelling voor de Gemeenschap van een sterke regelgevende instantie die beschikt over voldoende middelen en autonomie ten opzichte van de verschillende belangen, en die doelstellingen kan vaststellen waarmee de groei van het verkeer kan worden gewaarborgd en de veiligheid kan worden behouden of zelfs verbeterd. De bevoegdheden van deze regelgevende instantie moeten zich met name uitstrekken tot het luchtruim, dat moet worden gezien als een gemeenschappelijke hulpbron waartoe alle gebruikers toegang moeten kunnen hebben en die als een continuüm zal worden beheerd, te beginnen met het bovenste deel ervan. De regelgeving dient ook betrekking te hebben op de apparatuur, alsmede op de organisatie en afspraken betreffende de vergoeding van de dienstenleveranciers.
- Op institutioneel gebied: de aanvullende aard van de regelgevende bevoegdheden van de Europese Unie en de bestaande bevoegdheden en deskundigheid van Eurocontrol verder ontwikkelen, en een concrete en operationele deelneming organiseren van de militaire autoriteiten aan het opstellen en ten uitvoer leggen van het regelgevend kader, daarbij gebruik makend van de mechanismen die werden ingevoerd in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) ("tweede zuil"), teneinde geleidelijk aan een gemeenschappelijk civiel/militair beheer van het luchtverkeer tot stand te brengen. De noodzaak tot een snel en doeltreffend ingrijpen is het grootst in het hart van Europa, in de lidstaten van de Unie en in Zwitserland. Het is echter wenselijk de actie zoveel mogelijk uit te breiden naar de andere Europese landen door middel van hun deelneming aan Eurocontrol, rekening houdend met het perspectief van de uitbreiding van de Europese Gemeenschap.
- Op technisch gebied: in nauw overleg met de industrie, de gebruikers en de dienstenleveranciers, de invoering stimuleren van nieuwe technologieën, waarbij absolute prioriteit moet worden toegekend aan de veiligheid, en de interoperabiliteit verbeteren van de systemen en technieken.
- Op het gebied van menselijke hulpbronnen: de aanwerving van personeel vergemakkelijken, de mobiliteit van de verkeersleiders verbeteren en opleiding op Europees niveau tot ontwikkeling brengen. Ter ondersteuning hiervan moet de sociale dialoog worden uitgebreid tot de sector luchtverkeersleiding.
1.4. Om gevolg te geven aan het verslag van de 'Groep op hoog niveau', wordt hierbij een voorstel voorgelegd voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de beginselen en methodes voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim.
1.5. De Commissie is namelijk van mening dat alle hieronder nader beschreven initiatieven dienen plaats te vinden in het kader van een gemeenschappelijke en alomvattende aanpak van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim; de onderlinge relatie tussen al deze initiatieven, hun gevolgen voor de organisatie van het beheer van het luchtruim in elk van de lidstaten en de omvang van de benodigde menselijke hulpbronnen bij alle betrokkenen om deze initiatieven te kunnen plannen en uitvoeren, rechtvaardigen dat de Commissie de grote lijnen vastlegt die de werkzaamheden van de 'Groep op hoog niveau' hebben opgeleverd, alsmede de werkmethoden voor de tenuitvoerlegging ervan. Dit is dan ook het beoogde doel van het voorstel voor een verordening.
1.6. De rechtsgrondslag van de verordening wordt gevormd door artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag, aangezien in de verordening maatregelen worden voorgesteld voor de reorganisatie van de burgerluchtvaartsector ten einde de veiligheid van het vervoer in de zin van artikel 71, lid 1, onder c), te verbeteren. De toepassing van de verordening zal, zodra de specifieke bepalingen zijn vastgesteld, ook gevolgen hebben voor het militair gebruik van het luchtruim, maar dit spreekt niet tegen de keuze van de rechtsgrondslag: het initiatief laat immers de toepassing van de op crisissituaties betrekking hebbende artikelen 296 (voor zover dit van toepassing is op het onder het toepassingsgebied van deze verordening vallende domein), 297 en 298 van het EG-Verdrag geheel onverlet.
1.7. De militaire leden van de 'Groep op hoog niveau' hebben de noodzaak met elkaar samen te werken onderstreept, om zo doeltreffend mogelijk gebruik te maken van het door de communautaire wetgeving ingestelde kader voor het luchtruimgebruik. De Commissie is van mening dat het in de context van de tenuitvoerlegging van de door de Europese Raad van Feira en van Helsinki vastgestelde oriëntaties nuttig zou zijn in de Raad een kader voor de samenwerking in te stellen, bijvoorbeeld in de vorm van een groep voor het operationele militaire luchtverkeer ("OAT"). Het is wenselijk dat de Raad rekening houdt met het aspect van het operationele militaire luchtverkeer en beslist een dergelijk samenwerkingskader in te stellen, met een goede vertegenwoordiging van de militaire autoriteiten van de lidstaten, teneinde de operationele samenwerking in het algemeen, en meer in het bijzonder de opleiding van personeel, de coördinatie van militaire vliegoefeningen en de instelling van gemeenschappelijke militaire vliegoefenzones te bevorderen. Zo nodig kan de Commissie met voorstellen op dit gebied komen.
1.8. Om aan het actieprogramma uitvoering te geven zal de Commissie in het voorjaar van 2001 gedetailleerdere voorstellen doen betreffende de praktische aspecten van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim, volgens de in bijlage 2 voorgestelde indicatieve lijst. Deze voorstellen moeten snel worden goedgekeurd zodat ze vóór eind 2004 integraal kunnen worden toegepast. De voorstellen zullen zeer technisch van aard zijn, hoewel zij politieke doelstellingen nastreven, maar voor het opstellen en ten uitvoer leggen ervan moeten structuren en werkmethoden worden vastgesteld die tegelijkertijd voldoen aan het gebruik van het luchtruim door de civiele en de militaire luchtvaart, aan de noodzakelijke samenwerking met Eurocontrol en tenslotte aan de belangen van alle betrokkenen.
2.1. Hoewel dit kan verrassen, is het luchtverkeer slechts weinig gereglementeerd; de organisatie ervan berust op operationele randvoorwaarden die worden vastgesteld door leveranciers van navigatiediensten op een door Eurocontrol gecoördineerde basis. Deze situatie is niet meer aanvaardbaar, enerzijds vanwege de toename van het verkeer en anderzijds vanwege de toenemende economische belangen van deze leveranciers, die worden betaald door de gebruikers van het luchtruim. Deze leveranciers, zowel openbaar als particulier, en de gebruikers moeten worden onderworpen aan bindende regels die worden aangevuld door financiële stimulansen en operationele initiatieven ter bevordering van het gemeenschappelijk belang om de veiligheid te behouden en te verbeteren, de capaciteit te verhogen en de doeltreffendheid van het systeem te stimuleren.
2.2. Een van de hoofconclusies van de 'Groep op hoog niveau' is dat er een onafhankelijke en sterke Europese regelgevende instantie moet komen. Deze functie zal door de Gemeenschap via haar besluitvormingsmechanismen en in nauwe samenwerking met Eurocontrol worden uitgevoerd. De aldus opgestelde communautaire regelgeving moet ingaan op drie gebieden: organisatie en gebruik van het luchtruim, organisatie en methoden van vergoeding van de dienstenleveranciers, de installaties aan de grond en aan boord. De verschillende onderdelen van het luchtverkeersbeheer die aan communautaire regelgeving zullen worden onderworpen, worden in bijlage 1 nader beschreven.
2.3. Bij de totstandbrenging van deze technische regelgeving zijn de wetgevende methoden van de Gemeenschap van toepassing: de communautaire wetgevende macht stelt de rechtsgrondslag voor de communautaire regelgeving vast, waarbij zij enerzijds de essentiële eisen vaststelt die op al deze gebieden van toepassing moeten zijn en anderzijds de mechanismen voor besluitvorming en toepassing. De verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van deze regels zal worden toevertrouwd aan de Commissie, die daarin zal worden bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, het Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim, dat alle maatregelen met betrekking tot de totstandbrenging van dat gemeenschappelijk luchtruim zal bestrijken.
2.4. De communautaire regelgeving moet rekening houden met de belangen van de twee categorieën gebruikers van het luchtruim, namelijk de civiele en de militaire luchtvaart. Bij het in te stellen kader voor de werkzaamheden voor het opstellen, goedkeuren en beheren van die regelgeving moeten dus de militaire gebruikers worden betrokken, om rekening te kunnen houden met de randvoorwaarden en doelstellingen die verband houden met het militaire gebruik van het luchtruim: de Commissie is van mening dat het Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim op evenwichtige wijze rekening moet kunnen houden met de belangen van de civiele en de militaire gebruikers. Daartoe wenst de Commissie dat, bij wijze van uitzondering op de gebruikelijke regels voor de samenstelling van dergelijke comités, het comité voor het gemeenschappelijk luchtruim twee vertegenwoordigers per lidstaat omvat, zodat het voor de lidstaten daadwerkelijk mogelijk wordt militairen te betrekken bij de werkzaamheden van het comité, waarbij elke lidstaat echter vrij blijft bij de samenstelling van zijn afvaardiging.
2.5. De Gemeenschap zal zich van haar kant moeten organiseren om de communautaire regelgeving ten uitvoer te kunnen leggen:
- De Commissie moet kunnen beschikken over technische deskundigheid die tegelijkertijd de deskundigheid van Eurocontrol en die van de lidstaten omvat: de Commissie is van plan een beroep te doen op de kennis en deskundigheid die bij Eurocontrol beschikbaar is, zonder echter de uitbreiding van de Gemeenschap uit het oog te verliezen.
- De technische voorbereiding van de communautaire regelgeving zal voor een groot deel aan Eurocontrol moeten worden toevertrouwd op basis van een regeling waarin de doelstellingen en werkwijze worden vastgelegd, met inbegrip van het aspect raadpleging van de betrokkenen. Daartoe overweegt de Commissie met het Eurocontrol-agentschap, dat binnen Eurocontrol het orgaan is dat, onder de autoriteit van de algemene vergadering en van de Raad van Eurocontrol, is belast met de uitvoering van de uit de Eurocontrol-overeenkomst voortvloeiende taken, een samenwerkings kader op te stellen dat de werkverhoudingen vastlegt.
- het Eurocontrol-agentschap zou eveneens moeten worden belast met de toepassing van de communautaire regelgeving, bijvoorbeeld voor het beheer van de structuur van het luchtruim en het netwerk van luchtvaartroutes, afhankelijk van de behoeften van het luchtverkeer en in overeenstemming met de betreffende communautaire regelgeving.
- De hervorming van de luchtverkeersleiding is alleen mogelijk wanneer de luchtverkeersleiders, die verantwoordelijk zijn voor het behoud van de hoge mate van veiligheid in Europa, zich daar eveneens voor inzetten. In navolging van de ervaringen op andere gebieden zal de Commissie zorgen voor een kader voor overleg tussen de sociale partners over de richting van de ontwikkelingen in de sector en van het gemeenschappelijk beleid, mogelijk leidend tot collectieve overeenkomsten. De thans in de luchtvaartindustrie bestaande sociale dialoog zal moeten worden uitgebreid om er de vertegenwoordigers van de dienstenleveranciers i in op te nemen, alsmede de organisaties die het personeel van de sector vertegenwoordigen.
3.1. De oprichtingsovereenkomst van Eurocontrol is in 1997 herzien om die organisatie sterkere regelgevende bevoegdheden te geven, zonder echter aan deze regelgeving volledig afdwingbare rechtskracht te kunnen toekennen. De Commissie werd ermee belast te onderhandelen over de toetreding van de Gemeenschap tot Eurocontrol, ten eerste omdat de lidstaten aan deze organisatie geen bevoegdheden kunnen overdragen die reeds aan de Gemeenschap werden overgedragen, en ook omdat de omzetting van de besluiten van Eurocontrol in communautair recht ervoor zou zorgen dat zij volledig rechtsgeldig worden in de lidstaten. Daarom blijven de inwerkingtreding van de herziene Eurocontrol-overeenkomst en de toetreding van de Gemeenschap tot Eurocontrol belangrijke stappen voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk luchtruim. De toetreding van de Gemeenschap is echter een voorwaarde voor de bekrachtiging van de herziene overeenkomst door de lidstaten; helaas wordt die toetreding geblokkeerd vanwege een geschil tussen het Verenigd Koninkrijk en Spanje betreffende de toepassing van de overeenkomst op Gibraltar. Dit geschil moet spoedig worden opgelost om een doeltreffende samenwerking tussen de Gemeenschap en Eurocontrol mogelijk te maken.
3.2. De doeltreffendheid van de regelgevende activiteiten van Eurocontrol hangt af van de scheiding van zijn regelgevende en dienstverlenende functies. Indien Eurocontrol dit niet doet heeft hij noch de vereiste neutraliteit noch het vertrouwen van de industrie en de andere dienstenleveranciers om de Commissie te kunnen bijstaan bij de voorbereiding en de tenuitvoerlegging van de communautaire regelgeving. De goede organisatie van de betrekkingen tussen de Commissie en Eurocontrol is afhankelijk van deze scheiding van functies.
3.3. De Gemeenschap moet dan wel zelf de doelstellingen en middelen vaststellen om het gemeenschappelijk Europees luchtruim tot stand te brengen, de Commissie moet echter ook vermijden dat er onnodige overlapping plaatsvindt tussen de communautaire activiteiten en die van Eurocontrol.
Ten einde elke overlapping te vermijden:
- Zal de Commissie aan het Eurocontrol-agentschap de deskundigen werkzaamheden toevertrouwen die nodig zijn voor het opstellen van de communautaire regelgeving.
- Wenst de Commissie, teneinde te zorgen voor de samenhang met het pan-Europese kader, dat het reglement van orde van het comité voor het gemeenschappelijk luchtruim het mogelijk maakt dat het Eurocontrol-agentschap als deskundige aan de werkzaamheden van het comité deelneemt.
- Zal de Commissie tevens een beroep doen op Eurocontrol, zodat de commissie van toezicht op prestaties (PRC i) kan zorgen voor het bestuderen en het vergelijken van het prestatieniveau van de luchtvaartnavigatiediensten, en op de commissie veiligheidsregelgeving (SRC i) om eisen op het gebied van de veiligheid op te stellen, zolang de aspecten met betrekking tot de veiligheid in de luchtvaartnavigatie niet kunnen worden behandeld door het elders voorgestelde Europese agentschap voor de veiligheid in de civiele luchtvaart i.
3.4. Zodoende zal de Gemeenschap haar beslissingsautonomie behouden, ook al doet zij een beroep op de bij Eurocontrol bestaande hulpbronnen: de bijstand door het uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaande Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim zal het haar enerzijds mogelijk maken zo nodig de resultaten van de door het Eurocontrol-agentschap verrichte technische werkzaamheden voor te stellen; zij zal anderzijds ook kunnen beschikken over de nodige adviezen over de door de Commissie ingediende maatregelen in het kader van de haar door de Raad overgedragen bevoegdheden inzake specifieke regelgevende maatregelen.
3.5. Zodoende zou de Gemeenschap sneller en verder kunnen gaan dan Eurocontrol, om te kunnen voldoen aan de behoeften en kernmerken die eigen zijn aan het luchtverkeer in het luchtruim van de Gemeenschap. De toetreding van de Gemeenschap tot Eurocontrol zal essentieel zijn om te zorgen voor de samenhang van de activiteiten van die internationale organisatie en die van de Gemeenschap. Met behulp van de Eurocontrol-organisatie kan er immers voor worden gezorgd dat de communautaire activiteiten in een pan-Europees kader plaatsvinden. De Gemeenschap heeft weliswaar de ambitie in de komende jaren tot uitbreiding over te gaan en er bestaan nu al overeenkomsten waarmee een steeds groter aantal derde landen wordt geassocieerd met het communautair luchtvervoersbeleid, maar Eurocontrol biedt een platform dat de samenhang van het luchtruim in heel geografisch Europa garandeert. Dit houdt niet in dat dezelfde eisen van toepassing moeten zijn in heel Europa, omdat in het hart van Europa een strengere aanpak nodig is dan in de perifere regio's, waar veel minder sprake is van congestieproblemen. De Gemeenschap zal, wanneer zij eenmaal lid is van Eurocontrol, de in deze organisatie bepaalde oriëntaties, die zij mee zal hebben opgesteld, steunen. De regelgevende organen van Eurocontrol kunnen in dezelfde richting en volgens hetzelfde tijdschema voortbouwen op de voorbereidende werkzaamheden van het Eurocontrol-agentschap.
4. Ontwikkeling van de betrekkingen met betrokkenen ("stakeholders")
4.1. Uit de door de Commissie uitgevoerde werkzaamheden ter voorbereiding van het verslag van de 'Groep op hoog niveau' is het nut gebleken van een brede multilaterale dialoog met de verschillende industriële en sociale belangen, die tegelijkertijd heeft plaatsgevonden in de 'Groep op hoog niveau' in het kader van de Industriële en Sociale Groep. De Commissie wenst dan ook de Industriële en Sociale Groep te behouden en de opdracht ervan uit te breiden tot de hele luchtvervoerssector.
4.2. Dit overleg moet ook zorgen voor de snelle invoering van nieuwe technologieën en nieuwe werkmethoden bij het beheer van het luchtverkeer. Het was vaak moeilijk te zorgen voor de ondersteuning door alle betrokken industriële partners (de dienstenleveranciers, de luchtvaartmaatschappijen, de luchthavens en de fabrikanten van apparatuur) van op Europees niveau belangrijke projecten, en er was dus geen sprake van een gemeenschappelijk engagement, noch van een gemeenschappelijke agenda. Wanneer de Commissie industrie en exploitanten raadpleegt om hun mening te horen over een gemeenschappelijke visie op de architectuur van het toekomstig Europees systeem en op de methoden en de agenda om dat tot stand te brengen, vermijdt zij daarmee een herhaling van de inspanningen van de doeltreffende mechanismen die daarvoor in Eurocontrol bestaan.
4.3. Het is ook nodig voortdurend de effecten van de genomen maatregelen te evalueren en te kunnen beschikken over betrouwbare en volledige gegevens om de maatregelen zo nodig te kunnen aanpassen. De Commissie stelt daarom voor zowel een klassiek controlemechanisme in te stellen, met betrekking tot de toepassing van de communautaire regelgeving, als een mechanisme voor de evaluatie door de betrokkenen van de sector. Daartoe moet de leveranciers van luchtvaartnavigatiediensten worden gevraagd om regelmatig verslagen in te dienen en men moet tevens worden gezorgd voor een voortdurende beoordeling van de prestaties van het systeem, om eventueel corrigerende maatregelen te suggereren, overeenkomend met de functies die worden uitgevoerd door de aan Eurocontrol toegevoegde commissie van toezicht op prestaties (PRC).
5.1. Om ervoor te zorgen dat het luchtvervoer in Europa zich onder goede voorwaarden wat betreft de veiligheid en zonder capaciteitsbeperkingen kan ontwikkelen, moet snel worden gezorgd voor de toepassing van nieuwe technologieën en werkmethoden. De toekomstige luchtverkeersleiding mag niet worden beperkt tot een eenvoudige evolutie van de bestaande componenten; er moet worden gezorgd voor de ontwikkeling, samen met de industrie, van een gemeenschappelijke visie van de vereiste veranderingen. Hiervoor zijn aanzienlijke inspanningen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling noodzakelijk, gevolgd door wetgevende inspanningen om deze nieuwe technologieën en procedures ingang te laten vinden bij de civiele en militaire gebruikers.
5.2. De Commissie zal moeten zorgen voor stimulansen voor de snelle invoering van de nieuwe technologieën, die met name zijn gebaseerd op de precieze navigatie door middel van satellieten zoals mogelijk gemaakt door het Galileo-programma, en op de datacommunicatie tussen vliegtuigen onderling en met de grond. Zij zal haar activiteiten van het zesde kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling en van het programma voor Trans-Europese vervoernetwerken op het gebied van luchtverkeersbeheer ook toespitsen op de invoering van nieuwe technologieën waarmee kan worden gezorgd voor een betere planning, minder vertragingen en meer veiligheid, en daarbij tevens haar samenwerking met Eurocontrol op het gebied van onderzoek versterken.
5.3. Voor de verhoging van de capaciteit van het Europese systeem van luchtverkeersleiding is een financiering nodig die verder gaat dan hetgeen thans mogelijk is in het kader van de communautaire programma's. De solidariteit tussen de gebruikers zou het mogelijk moeten maken de nodige financiële middelen vrij te maken door een deel van de vergoedingen voor luchtverkeersnavigatiediensten (route-heffingen), die door de luchtvaartbedrijven worden betaald in het kader van het gemeenschappelijke stelsel voor routeheffingen van Eurocontrol, toe te wijzen aan deze projecten. Daarbij moet dit systeem van heffingen zo worden herzien dat er criteria in worden opgenomen met betrekking tot de mate waarin wordt voldaan aan doelstellingen van gemeenschappelijk beleid. Deze bijdrage zou niet meer mogen bedragen dan de opbrengst van de kostenverminderingen die tot stand worden gebracht door een betere doeltreffendheid van het systeem. De Commissie zal de mogelijkheid bestuderen om op deze wijze ervoor te zorgen dat een deel van deze routeheffingen wordt toegewezen aan maatregelen die beogen de capaciteit van de luchtverkeersleiding in Europa te verhogen, teneinde in de periode 2002-2005 projecten van gemeenschappelijk belang te kunnen uitvoeren.
6. Voorstellen van de Commissie voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim
6.1. Naast het voorstel voor een verordening tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim, dient de Commissie bij de Raad en het Europees Parlement de volgende voorstellen in:
- voorstel voor een verordening betreffende de levering van luchtvaart navigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim;
- voorstel betreffende de organisatie en het gebruik van het gemeenschappelijk Europees luchtruim.
- voorstel betreffende de interoperabiliteit van het Europese netwerk voor luchtverkeersbeheer.
De Commissie zal binnenkort twee aanvullende voorstellen voor maatregelen voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk luchtruim indienen:
- voorstel voor een besluit van de Raad inzake de ondertekening door de Europese Gemeenschap van het Protocol van toetreding door de Europese Gemeenschap tot de Europese organisatie voor de veiligheid van de luchtvaartnavigatie (Eurocontrol) en de voorlopîge toepassing daarvan na beëindiging van de onderhandelingen:
- voorstel voor een uitbreiding van het takenpakket van het Europees agentschap voor de veiligheid in de luchtvaart tot de regelgeving inzake de veiligheid van luchtverkeerscontrolediensten in het gemeenschappelijk luchtruim.
6.2. De Commissie neemt nota van de overeenkomst tussen de Spaanse en Britse autoriteiten inzake de luchthaven van Gibraltar, die zal moeten worden omgezet in specifieke bepalingen betreffende het toepassingsgebied van de benodigde maatregelen voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk luchtruim.
7.1. Het communautair kader biedt de instrumenten voor de tenuitvoerlegging van de oriëntaties van de 'Groep op hoog niveau': voor de schepping van een gemeenschappelijk Europees luchtruim moet gebruik worden gemaakt van eenzelfde soort initiatieven als voor de totstandbrenging van de interne markt. Voor de ontwikkeling van deze initiatieven is echter een technische deskundigheid noodzakelijk die niet beschikbaar is bij de diensten van de Commissie, maar waarop echter wel in het kader van de regeling met Eurocontrol een beroep kan worden gedaan; daarvoor is tevens nodig dat de Europese Raad eventueel een kader voor militaire samenwerking overweegt.
7.2. De Commissie stelt dus voor dat het Europees Parlement en de Raad het voorstel voor een verordening goedkeuren. Verder zal de Commissie alle nodige initiatieven nemen om te zorgen voor de oprichting van het institutionele kader dat nodig is voor de organisatie van de militaire samenwerking.
In deze bijlage wordt gedetailleerd ingegaan op elk van de domeinen waarop de Commissie, gebruikmakend van de regeling met Eurocontrol, zoals aangegeven in deze mededeling, overweegt maatregelen voor te stellen, en wordt de inhoud van deze maatregelen per thema nader verklaard. Bijlage 2 bevat een overzicht van de geplande voorstellen.
1.1 De veiligheid is een absolute voorwaarde en er moet voor worden gezorgd dat de veiligheid onder de nieuwe regelgevende aanpak wordt behouden en verbeterd. Deze absolute voorwaarde om de veiligheid te behouden en te verbeteren is geïntegreerd in alle in deze tekst voorgestelde maatregelen.
1.2. In afwachting daarvan overweegt de Commissie voorstellen te doen om:
* voorzover zij de kenmerken vertonen van verplichte regelgeving, de door de SRC goedgekeurde ESARR (Exigences Réglementaires de Sécurité - Safety Regulatory Requirements), bindend te verklaren i;
* de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de regelgeving inzake veiligheid te ondersteunen en te zorgen voor een kader dat garandeert dat scenario's voor de invoering van aanvullende capaciteit de veiligheidseisen eerbiedigen;
* een verplicht en geharmoniseerd systeem tot stand te brengen voor verslaglegging over ongevallen door dienstenleveranciers, op basis van een 'niet bestraffend' systeem van verslagen door de luchtverkeersleiders.
2.1. Een Europees luchtruim zonder binnengrenzen moet ook echt als zodanig worden opgezet. Voor deze harmonisatie moet in de eerste plaats een grondslag voor de organisatie van het bovenste luchtruim voor alle lidstaten worden vastgelegd in een communautaire wettekst en moeten de nationale organisaties voor het lagere luchtruim een coherent geheel vormen.
2.2. De Commissie overweegt derhalve op de volgende gebieden voorstellen op te stellen:
* De definitie van de categorieën luchtruim, mede voor het ontwikkelen van de architectuur van dat luchtruim en het vastleggen van de routes en sectoren, alsmede om te zorgen voor de beschikbaarheid van betrouwbare en volledige informatie, zowel voor de regelgever als voor de gebruiker van het luchtruim;
* De organisatie van het beheer van het luchtruim, om sectoren aan dienstenleveranciers te kunnen toewijzen en voor het organiseren van de overdrachten van luchtruim tussen dienstenleveranciers; de afbakening van aan dienstenleveranciers toegewezen luchtruimsectoren moet overeenstemmen met de op Europees niveau vastgestelde definitie van het luchtruim.
* De regels voor het organiseren van het beheer van de verkeersstromen ("flow management "), met inbegrip van de versterking van de planning, voorrangsregels bij congestie, omleidingsroutes en de instelling van een crisismechanisme; de reeds bestaande eenheid voor het beheer van de verkeersstromen van Eurocontrol (Central Flow Management Unit) is een interessant instrument dat verder kan worden ontwikkeld door het mandaat en takengebied ervan vast te leggen in de communautaire regelgeving.
* Mechanismen voor het versterken van de discipline in het gebruik van het luchtruim, alsmede voor het integreren van de luchthavens in het beheer van het luchtruim en het verbeteren van de overeenkomst tussen de luchthaven-slots en de luchtruim-slots.
Deze voorstellen zullen zorgen voor het algemene kader en de grote lijnen van de maatregelen. De verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de door het Europees Parlement en de Raad op deze gebieden goedgekeurde teksten zou moeten worden toevertrouwd aan de Commissie, die zich daarin zal laten bijstaan door een comité, het Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en waarin moet worden gezorgd voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de belangen van de civiele en militaire gebruikers.
3.1. Het gebruik van het luchtruim moet zodanig worden georganiseerd dat met de specifieke behoeften van het militaire gebruik ervan rekening wordt gehouden. Zonder afbreuk te mogen doen aan de vereisten op defensiegebied, rechtvaardigt de noodzaak tot een efficiënt gebruik van het luchtruim een betere coördinatie tussen deze twee categorieën gebruikers, de civiele en de militaire luchtvaart.
Er mag nogmaals op worden gewezen dat hoewel deze wetgevende activiteiten betreffende het luchtruim onder de bevoegdheid van de Europese Gemeenschap vallen, dit niet uitsluit dat militairen deelnemen aan het communautaire besluitvormingsproces. Het staat elk van de lidstaten vrij zijn vertegenwoordiging bij de Raad te organiseren, die dan op zijn beurt en afhankelijk van de inhoud van de voorstellen besluit welke van zijn instanties terzake bevoegd is.
De Commissie zal voorts, ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de vooraf door de communautaire wetgever vastgestelde regels, gebruikmaken van het Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim, dat de Commissie zal bijstaan, maar het tevens mogelijk zal maken rekening te houden met de verschillende belangen, zowel civiele als militaire. Door bij de werkzaamheden van het comité rekening te houden met de militaire belangen, worden deze beter afgestemd op de activiteiten van het CMIC i in Eurocontrol en kan dubbel werk van de Gemeenschap en Eurocontrol op dit gebied worden voorkomen.
3.2. Het zou echter een goede zaak zijn wanneer de aandacht voor de militaire behoeften gestalte krijgt door gebruik te maken van alle geschikte instrumenten voor alle kwesties met betrekking tot het luchtverkeer en luchtvaartnavigatiediensten voor uitsluitend militair gebruik. Met de militaire samenwerking moet het immers mogelijk zijn efficiënter gebruik te maken van luchtruimsectoren die niet meer voor uitsluitend militair gebruik kunnen worden gereserveerd. Deze samenwerking zou betrekking hebben op opleiding, training en op de specifieke regelgeving voor militaire operaties. Daartoe zouden de conclusies van Helsinki zodanig kunnen worden aangevuld dat een inzake militair operationeel luchtverkeer bevoegde instantie wordt ingesteld.
Om te zorgen voor de samenhang van de acties is het wenselijk dat de militairen die zullen worden betrokken bij de werkzaamheden van het Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim (hetzij doordat zij er direct aan deelnemen, hetzij doordat zij worden geraadpleegd voordat hun lidstaat zijn standpunt bepaalt) dezelfden zijn als die die in een dergelijke instantie voor militair operationeel luchtverkeer zitting hebben.
De integratie van de militaire component in het gemeenschappelijk beheer van het Europees luchtruim heeft met name tot doel een samenhangende en geharmoniseerde uitvoering te kunnen geven aan het concept van flexibel civiel/militair gebruik van het luchtruim. Dit gemeenschappelijk beheer dient ook tot uiting te komen in een sterkere integratie van de militaire en civiele luchtverkeersleiding.
3.3. Daarnaast is het wenselijk een programma op te stellen van maatregelen om de integratie van de civiele en militaire behoeften te stimuleren, onder andere met financiële steun en op basis van vrijwilligheid en samenwerking. Hierbij dient met name te worden gedacht aan de verplaatsing van militaire opleidingsactiviteiten naar gebieden met minder civiele luchtvaartactiviteit, de ontwikkeling van de samenwerking tussen de verschillende luchtmachten voor een gezamenlijk gebruik van transnationale luchtruimsectoren voor oefeningen, de uitrusting van militaire vliegtuigen met apparatuur waarmee de capaciteit kan worden vergroot (bij voorbeeld door het verminderen van de minimale verticale afstand tussen twee vliegtuigen i), de verhuizing van bepaalde militaire luchtvaartbases.
3.4. Sommige van deze maatregelen hebben financiële gevolgen. Er moet worden nagegaan hoeveel financiering nodig is en de Commissie zou de financiële gevolgen van deze maatregelen kunnen bestuderen.
4.1. De Gemeenschap beschikt over besluitvormingsmechanismen die een harmonisatie en normalisatie op Europees niveau mogelijk maken. Daartoe moet zij het normalisatiebeginsel eventueel op eigen initiatief in een tekst tot wijziging of vervanging van Richtlijn 93/65 neerleggen (in overeenstemming met reeds overeengekomen internationale afspraken); het is eveneens nodig in een juridisch instrument de essentiële eisen, met name betreffende de veiligheid, vast te leggen. De doelstelling is te zorgen voor een efficiënt en volledig, maar tevens snel en flexibel hulpmiddel om op Europees niveau op geharmoniseerde wijze de nodige technische regelgeving op te stellen en ten uitvoer te leggen. Het comité voor het gemeenschappelijk luchtruim, dat onder andere het bij Richtlijn 93/65 ingestelde comité zou vervangen, is een onmisbaar instrument voor het succes van deze maatregel.
4.2. Voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijk geïntegreerd luchtruim moet het mogelijk zijn op Europees niveau de technisch en commercieel beste ontwikkelingen, die het best zijn aangepast aan de behoeften van de gebruikers van het luchtruim en meer in het algemeen van de passagiers, te ontwikkelen. Dit houdt in dat tegelijkertijd moet worden gezorgd voor mechanismen die garanderen dat de nieuwe systemen en technieken aan een technische en economische beoordeling worden onderworpen; deze mechanismen moeten volledig en onpartijdig zijn en moeten de industrie duidelijke en volledige informatie bieden waarop zij hun keuzen kunnen baseren. Er moet op communautair niveau een diagnoseproces worden ontwikkeld dat aan deze behoefte voldoet, met inschakeling van de PRC en op basis van overleg met de industrie.
4.3. Op dit gebied kan de Gemeenschap zorgen voor een belangrijke steun, niet alleen door te helpen bij het opzetten van het mechanisme en de structuren en door het opstellen van een agenda, maar ook door een heroverweging van haar eigen proces voor financiële steun (met name het programma van de Trans-Europese Netwerken (TEN)), om te zorgen voor een betere integratie stroomafwaarts en daadwerkelijke synergie tussen de verschillende communautaire financiële instrumenten. Er moet op worden gewezen dat het vooral van belang is om bij de selectie van TEN-projecten aan te dringen op de voorrang van het Europese belang en om het interoperabiliteitscriterium te beschouwen als een hoofdcriterium voor de selectie en evaluatie van projecten.
4.4. Het vijfde kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling van de Unie (1998-2002) steunt onderzoek- en ontwikkelingsprojecten op het gebied van luchtverkeersleiding. In haar voorstel voor het volgende kaderprogramma (2003-2006) heeft de Commissie het onderzoek op luchtvaartgebied als een van de prioritaire gebieden aangewezen, met name met het oog op de vergroting van de capaciteit en van de veiligheid van het luchtverkeerssysteem, als steun aan de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. De systemen voor luchtverkeersleiding en -beheer zijn een domein waarvoor geldt dat communautaire onderzoekactiviteiten een Europese meerwaarde hebben, doordat zij ertoe bijdragen de versnippering te verminderen en de onderzoek- en ontwikkelingsinspanningen in Europa beter te coördineren. De communautaire onderzoekactiviteiten zouden tevens een middel moeten zijn om de onderzoekinspanningen in de lidstaten te versterken.
4.5. De Commissie wil op deze manier steun bieden aan projecten van Europees belang, zoals de navigatie met behulp van satellieten (Galileo), de behandeling van vluchtplannen (FDP), datacommunicatie, de beschikbaarheid van luchtvaartinformatie en hulpmiddelen voor de planning.
5.1. Het is de taak van de Gemeenschap te zorgen voor een kader van economische regelgeving waarbinnen optimaal kan worden voldaan aan de behoeften van de gebruikers. Wat betreft het statuut van de dienstenleveranciers op het gebied van de luchtvaartnavigatie, blijven de lidstaten autonoom. Daar staat tegenover dat ongeacht de nationale oplossingen een communautair kader moet worden gegarandeerd dat dezelfde verplichtingen oplegt en dezelfde mogelijkheden biedt aan alle dienstenleveranciers. De voorschriften zullen betrekking hebben op de verhoudingen tussen de dienstenleveranciers en de regelgever (scheiding en transparantie), tussen de dienstenleveranciers onderling (samenwerking), tussen de dienstenleveranciers en de gebruikers van het luchtruim (overleg), en tussen de dienstenleveranciers en de andere exploitanten, met inbegrip van de militaire (coördinatie). De rol en de verplichtingen van elk van deze functies die zijn verbonden met de levering van diensten en met het aanleggen en beheren van apparatuur en systemen voor de luchtvaartnavigatie moeten duidelijk zijn, teneinde altijd de veiligheid te kunnen garanderen. In deze context zal moeten worden gezorgd voor de instelling van een gemeenschappelijk stelsel inzake prestaties om ervoor te zorgen dat de diensten worden aangeboden overeenkomstig de behoeften op communautaire schaal.
5.2. De Commissie overweegt in dit kader de inrichting voor te stellen van een vergunningenstelsel voor de levering van burgerluchtvaartnavigatiediensten, waarbij op Europees niveau de minimumvoorwaarden worden vastgesteld voor het uitoefenen van die functie en de lidstaten zorgen voor de tenuitvoerlegging van het systeem. Hiermee kan ervoor worden gezorgd dat de belangrijke beginselen van de Gemeenschap worden nageleefd en de meest essentiële voorwaarden waaraan de dienstenleveranciers moeten zijn onderworpen worden geharmoniseerd, terwijl tegelijkertijd het recht van de lidstaten kan worden geëerbiedigd om te kiezen voor een statuut en structuur van de dienstenleveranciers die het beste past bij de nationale omstandigheden. Dit zou ook de samenwerking tussen dienstenleveranciers moeten vergemakkelijken, omdat ze allemaal aan dezelfde regels moeten voldoen en dus een beter zicht hebben op elkaars rechten en verplichtingen.
5.3. Daarnaast wil de Commissie voorstellen om, in het kader van het gemeenschappelijk stelsel van de Eurocontrol-routeheffingen, wijzigingen aan te brengen in de structuur van de prijsstelling van het gebruik van het luchtruim, teneinde er voor de dienstenleveranciers stimulansen ter verhoging van de doeltreffendheid in op te nemen, alsmede stimulansen voor de dienstenleveranciers en gebruikers met het oog op de optimalisering van de capaciteit van het systeem in zijn geheel; er moet worden bestudeerd of daarin ook andere overwegingen kunnen worden opgenomen, bij voorbeeld milieuoverwegingen, zoals door de Commissie aangegeven in haar Mededeling 'Luchtvervoer en milieubescherming' i.
5.4. Tot slot zal, op basis van de in het EEG-Verdrag neergelegde beginselen, moeten worden bepaald welk communautair kader van toepassing is op de annexe diensten i (ancillary services). De Commissie overweegt in een tweede fase specifieke voorstellen betreffende deze diensten in te dienen.
6.1. Gezien de opbouw van de leeftijdspiramide bij luchtverkeersleiders valt in de komende jaren een toenemend tekort te verwachten. Oplossingen voor dit probleem moeten worden gezocht bij de dienstenleveranciers en in de prestatieniveaus die in de communautaire regelgeving worden vastgelegd. De Gemeenschap kan echter, in samenwerking met Eurocontrol, een bijdrage leveren bij het onderzoeken van de bestaande belemmeringen voor de rekrutering van nieuwe verkeersleiders.
6.2. Het verslag van de 'Groep op hoog niveau' wijst niet alleen op het onvoldoende aantal luchtverkeersleiders, maar ook op een onrustbarend verschil tussen de procedures en de opleidingen, zodat van een echte mobiliteit van luchtverkeersleiders in Europa geen sprake kan zijn en elke flexibiliteit onmogelijk wordt. Een mogelijke oplossing kan zijn gelegen in het tot stand brengen van een communautaire harmonisatie van de vergunningen van de luchtverkeersleiders, en een geleidelijke harmonisatie van de opleidingen. De Commissie zal aan het Eurocontrol-agentschap vragen deze mogelijkheid te bestuderen.
6.3. De luchtverkeersleiders beschikken over een onvervangbare deskundigheid op het gebied van het functioneren van de systemen en van de technieken. Deze deskundigheid lijkt thans niet ten volle te worden benut. De luchtverkeersleiders, en algemeen gesproken het personeel uit de sector luchtvaartnavigatie, zal veel nauwer moeten worden betrokken bij de volgende twee vormen van overleg:
* Bij de evaluatie van nieuwe systemen en nieuwe technieken, bijvoorbeeld in het mechanisme voor diagnose (zie boven);
* Bij de algemene visie op het kader voor de luchtvaartnavigatie, door de voor andere sectoren van de luchtvaart in Europa bestaande sociale dialoog uit te breiden naar de sector luchtvaartnavigatie.
Eerste fase:
- Opstellen van de definitie van het bovenste deel van het Europese luchtruim en van de interface met het onderste deel, waarin ook de beheersregels van dit bovenste luchtruim worden opgenomen; in dit voorstel zou men kunnen voorzien het beheer van verkeersstromen door de CFMU i te versterken;
- Vervangen van Richtlijn 93/65 i door een wettekst over de technische regelgeving die de snelle goedkeuring op communautair niveau van normen voor de luchtvaartnavigatie mogelijk maakt;
- Opstellen van een voorstel tot harmonisatie van de rechten en verplichtingen van de leveranciers van luchtvaartnavigatiediensten, waarin met name de op Europees niveau door de eigenaars/beheerders van luchtvaartnavigatiesystemen en door de leveranciers van luchtvaartnavigatiediensten te eerbiedigen essentiële eisen zijn opgenomen en dat voorziet in de afgifte van vergunningen voor de dienstenleveranciers; De Commissie wenst daar voorstellen betreffende de routeheffingen in op te nemen, met name om rekening te houden met het aspect prestaties; het zou verder nuttig zijn daarin evaluatiemogelijkheden op te nemen, met name om voor de nodige input te zorgen voor de discussie over de routeheffingen;
- Toetreding van de Gemeenschap tot Eurocontrol, met name om de inwerkingtreding van de herziene Eurocontrol-overeenkomst mogelijk te maken;
- Regeling met Eurocontrol, waarin de werkwijze wordt neergelegd voor een loyale samenwerking zoals die noodzakelijk is voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en om een daadwerkelijke en doeltreffende synergie met Eurocontrol tot stand te brengen.
Tweede fase:
(Afhankelijk van de in de eerste fase geboekte vooruitgang)
- Ontwikkeling van nieuwe concepten van 'free routing' en van het flexibele luchtruim;
- Harmonisatie van de toegang tot het beroep van luchtverkeersleider;
- Aanvullende economische aspecten (bijvoorbeeld de annexe diensten ("ancillary services"));
- Maatregelen om een duidelijker Europese aanpak te ontwikkelen inzake nieuwe technieken en technologieën.