Toelichting bij COM(2000)438-1 - Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2000)438-1 - Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne. |
|---|---|
| bron | COM(2000)438   |
| datum | 14-07-2000 |
Deze voorstellen zijn het resultaat van een herwerking van de communautaire wetgeving inzake:
- levensmiddelenhygiëne, vervat in Richtlijn 93/43/EEG van de Raad inzake levensmiddelenhygiëne en in een aantal richtlijnen van de Raad inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van de productie en het in de handel brengen van producten van dierlijke oorsprong,
- veterinairrechtelijke vraagstukken betreffende het in de handel brengen van producten van dierlijke oorsprong, vervat in een aantal richtlijnen van de Raad die gedeeltelijk samenvallen met richtlijnen inzake levensmiddelenhygiëne,
- officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, vervat in de bovenvermelde productspecifieke richtlijnen.
Deze richtlijnen (17 in totaal) zijn geleidelijk vastgesteld vanaf 1964 om in te spelen op de behoeften van de interne markt, maar telkens vanuit de bekommernis een hoog beschermingsniveau te bieden. Door het grote aantal richtlijnen, de vermenging van verschillende vakgebieden (hygiëne, diergezondheid, officiële controles) en het bestaan van verschillende hygiënevoorschriften voor producten van dierlijke oorsprong enerzijds en andere levensmiddelen anderzijds, is een complexe situatie ontstaan. Deze situatie kan worden verbeterd door de wettelijke bepalingen te herwerken en de aspecten inzake levensmiddelenhygiëne te scheiden van de veterinairrechtelijke vraagstukken en de officiële controles.
De herwerking is vooral ingegeven door de noodzaak om een hoog niveau van gezondheidsbescherming voor de diverse vakgebieden te garanderen.
De kerngedachte bij de herwerking van de hygiënevoorschriften is dat de levensmiddelenproducenten volledig verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun producten. Om deze veiligheid te garanderen moeten zij de beginselen inzake gevarenanalyse en controle toepassen en de hygiënevoorschriften naleven. Dit strookt met de internationaal aanvaarde aanpak die door de Codex Alimentarius wordt aanbevolen. Voorts is ervoor gezorgd dat de hygiënevoorschriften in alle stadia van de voedselketen gelden, vanaf de primaire productie tot en met de levering aan de eindverbruiker.
De herwerking van de hygiënevoorschriften heeft geleid tot één enkele tekst waarin de verplichtingen van de levensmiddelenproducenten in alle stadia van de voedselketen zijn opgesomd, en tot een andere tekst waarin de taken van de bevoegde autoriteiten inzake controle van producten van dierlijke oorsprong worden omschreven. Deze controles zijn specifiek voor elk type product. Zij zijn van toepassing onverminderd de voorschriften die moeten worden voorgesteld op grond van punt 4 (voorstel voor een verordening inzake officiële controles op de voedsel- en de voederveiligheid) van het Actieprogramma in de bijlage bij het Witboek van de Commissie inzake voedselveiligheid.
Ten slotte kunnen producten van dierlijke oorsprong dragers zijn van pathogenen (varkenspest, mond- en klauwzeer, enz.) die de gezondheid van dieren die met deze producten in aanraking komen, ernstig kunnen schaden. Hoewel deze producten geen gevaar opleveren voor de mens, kunnen zij aanzienlijke verliezen veroorzaken en leiden tot beperkende maatregelen voor de landbouwbedrijven waar zich dergelijke problemen voordoen. Door herwerking van de veterinaire voorschriften kunnen deze problemen beter worden geïdentificeerd en kan worden bepaald welke maatregelen moeten worden genomen om verspreiding van dierziekten via producten van dierlijke oorsprong tegen te gaan. Deze maatregelen zijn in een afzonderlijk voorstel opgenomen.
De herwerking heeft bijgevolg geresulteerd in voorstellen voor verordeningen inzake levensmiddelenhygiëne, officiële controles en veterinairrechtelijke problemen.
Voorts is er een voorstel voor een richtlijn tot intrekking van de bestaande wetgeving inzake bovengenoemde onderwerpen.
Deze voorstellen hebben betrekking op een groot aantal activiteiten die zijn bedoeld in het Witboek van de Commissie inzake voedselveiligheid.
Inhoudsopgave
- II. LEVENSMIDDELENHYGIËNE
- 1. Hygiënevoorschriften voor alle levensmiddelen
- a) Het HACCP-systeem
- b) Doelstellingen inzake voedselveiligheid (DVV)
- c) Tracering van levensmiddelen en levensmiddeleningrediënten
- d) Invoer van producten in de Gemeenschap
- e) Uitvoer van communautaire producten naar derde landen
- g) Flexibiliteit
- 2. Hygiënevoorschriften voor levensmiddelen
- b) Werkingssfeer
- Detailhandel
- Productdefinitie
- c) Erkenning van inrichtingen
- d) Het aanbrengen van een keurmerk
- e) Gedetailleerde voorschriften
- f) Microbiologische criteria
- g) Temperatuur bij opslag en vervoer
- h) Kleine productie-eenheden
- i) Invoer uit derde landen
- j) Kwaliteit en etikettering
- k) Hygiënevoorschriften en BSE
- III. VETERINAIRRECHTELIJKE VOORSCHRIFTEN
- IV. Officiële controles
- 1. Controlevoorschriften voor alle levensmiddelen en diervoeders
- 2. Specifieke controlevoorschriften
- V. Toekomstige acties
- VI. De externe dimensie en algemene beschouwingen
- VII. Levensmiddelenhygiëne en het Groenboek van de Commissie inzake levensmiddelenrecht
- a) Coherentie van de hygiënevoorschriften
- b) Detailhandel
- c) Kwaliteitseisen
- d) Vrijwaringsclausules
- e) Controle en toezicht op de naleving van de voorschriften
- f) Externe dimensie
- VIII. Levensmiddelenhygiëne en het Witboek van de Commissie inzake voedselveiligheid
- IX. DE VORM VAN DE WETSBESLUITEN
Richtlijn 93/43/EEG inzake levensmiddelenhygiëne is gebaseerd op de volgende beginselen:
- de bescherming van de volksgezondheid, waaraan zeer veel belang wordt gehecht,
- de toepassing van gevarenanalyse, risico-evaluatie en andere beheerstechnieken om kritische punten in de levensmiddelenbedrijven te identificeren, te controleren en te bewaken,
- de vaststelling van microbiologische criteria en temperatuurbeheersingsmaatregelen die in overeenstemming zijn met wetenschappelijk aanvaarde beginselen,
- de opstelling van gidsen voor goede hygiënepraktijken,
- de bewaking van de levensmiddelenhygiëne door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten,
- de verplichting voor de exploitanten van levensmiddelenbedrijven om te garanderen dat alleen levensmiddelen die niet schadelijk zijn voor de volksgezondheid, in de handel worden gebracht.
Bij de uitvoering van deze richtlijn is duidelijk geworden dat deze beginselen nog steeds gelden en dat de toepassing ervan tot alle levensmiddelen kan worden uitgebreid. Een logisch gevolg van de herwerking is dan ook dat de bepalingen van Richtlijn 93/43/EEG ook zullen worden toegepast op producten van dierlijke oorsprong, die momenteel buiten de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
Tegelijkertijd is Richtlijn 93/43/EEG evenwel herzien om rekening te houden met recente ontwikkelingen inzake levensmiddelenhygiëne:
Om de communautaire wetgeving in overeenstemming te brengen met de beginselen inzake levensmiddelenhygiëne van de Codex Alimentarius, wordt voorgesteld het door die organisatie aanbevolen HACCP-systeem (Hazard Analysis Critical Control Point) in te voeren. Als die beginselen worden goedgekeurd, zou de toepassing ervan verplicht worden voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Het HACCP-systeem schrijft een aantal logische stappen voor die de exploitanten tijdens het hele productieproces moeten volgen om - via gevarenanalyse - de punten te kunnen identificeren waar controle van cruciaal belang is voor de voedselveiligheid.
De beginselen houden voor de producenten de verplichting in om registers bij te houden van de controles die zij uitvoeren. Deze verplichting is nieuw en wordt essentieel geacht om de bevoegde autoriteiten in de gelegenheid te stellen een daadwerkelijke en efficiënte toetsing van die controles te organiseren.
Door de toepassing van het HACCP-systeem zullen de exploitanten verplicht worden hun verantwoordelijkheid op te nemen. Zij zullen een specifiek bewakingsprogramma moeten opstellen. Zij zullen daarbij alle gevaren moeten opsporen en geschikte controleprocedures moeten vaststellen voor elk levensmiddelenbedrijf afzonderlijk. Als uit de controles blijkt dat zich problemen kunnen voordoen, zal corrigerend moeten worden opgetreden. Het systeem moet regelmatig worden bijgewerkt. De correcte toepassing van het systeem zal de consument een grotere bescherming bieden.
In sommige takken van de levensmiddelenindustrie worden reeds programma's voor interne controle toegepast. Voor andere takken van deze industrie is interne controle nieuw. Het is dan ook de bedoeling de regeling inzake interne controle zo soepel te maken dat rekening kan worden gehouden met de uiteenlopende situaties die zich in de praktijk kunnen voordoen, vooral met betrekking tot kleine ondernemingen. Daartoe kunnen gidsen worden opgesteld die moeten dienen als hulpmiddel voor de toepassing van het HACCP-systeem.
In de hygiënevoorschriften voor bepaalde sectoren, vooral voor producten van dierlijke oorsprong, wordt momenteel een gedetailleerde beschrijving gegeven van de maatregelen die moeten worden genomen om de voedselveiligheid te garanderen.
De discussies inzake voedselveiligheid zijn tegenwoordig meer toegespitst op het doel dat moet worden bereikt om voedselveiligheid te garanderen, dan op de gedetailleerde beschrijving van de daartoe vereiste maatregelen. Exploitanten van een levensmiddelenbedrijf moeten bijgevolg hun eigen procedures vaststellen om het gestelde doel te bereiken. De voordelen van een dergelijk systeem zijn een eenvoudiger wetgeving (die kan beperkt blijven tot het vastleggen van de doelstellingen, zodat niet in detail moet worden beschreven op welke wijze dat doel kan worden bereikt) en een grotere flexibiliteit voor de exploitanten van een levensmiddelenbedrijf (die wel verplicht zijn een gedocumenteerd systeem aan te leggen over de middelen die ze hebben aangewend om het wettelijk vastgelegde doel te bereiken).
In een dergelijk systeem is voedselveiligheid het resultaat van de inachtneming van algemene hygiënevoorschriften die krachtens de wetgeving inzake voedselveiligheid zijn opgelegd, de op exploitanten van een levensmiddelenbedrijf rustende verplichting om procedures uit te werken die de inachtneming van de wettelijk vastgelegde doelstellingen inzake voedselveiligheid moeten garanderen, en de tenuitvoerlegging van een HACCP-systeem.
De Commissie is zich bewust van de voordelen van een dergelijk systeem dat gebaseerd is op het grondprincipe dat de exploitant van een levensmiddelenbedrijf verantwoordelijk is voor het in de handel brengen van veilig voedsel. Aangezien DVV's evenwel gebaseerd moeten zijn op degelijk wetenschappelijk advies, moet voor de vaststelling ervan de nodige tijd worden uitgetrokken en moet de nodige aandacht worden besteed aan risicobeheer. Daarom worden in het huidige voorstel geen DVV's vastgesteld, maar wordt alleen een procedure vastgesteld voor de latere vaststelling van DVV's door de Commissie. Ondertussen blijven de huidige uitvoeringsbepalingen van toepassing, zij het in een vorm die aangepast is aan de op de exploitanten van levensmiddelenbedrijven rustende verplichting HACCP toe te passen. Deze uitvoeringsbepalingen kunnen opnieuw worden bezien wanneer de DVV's worden vastgesteld, voor zover dat doenbaar is zonder afbreuk te doen aan het niveau van consumentenbescherming.
Uit recente noodsituaties in de levensmiddelensector is gebleken dat identificatie van de oorsprong van levensmiddelen en levensmiddeleningrediënten van primordiaal belang is voor de consumentenbescherming. Het hygiënevoorstel bevat dan ook bepaalde principes die tracering mogelijk moeten maken, met name:
- De registratie van levensmiddelenbedrijven door de bevoegde autoriteit en het toekennen van een registratienummer aan elk bedrijf. Dat registratienummer moet het product vergezellen tot op de plaats van bestemming. In bepaalde gevallen, wanneer de bevoegde autoriteit absoluut zeker wil zijn dat een levensmiddelenbedrijf aan de hygiënevoorschriften voldoet vóórdat met de exploitatie mag worden begonnen, is erkenning van het betrokken levensmiddelenbedrijf vereist. In dat geval dient het erkenningsnummer het product te vergezellen.
- De verplichting voor levensmiddelenbedrijven om erop toe te zien dat adequate procedures worden ingesteld om levensmiddelen uit de markt te nemen wanneer die levensmiddelen een risico inhouden voor de gezondheid van de consument, en om de nodige registers bij te houden voor de identificatie van de leveranciers van ingrediënten en levensmiddelen die in het kader van het productieproces worden gebruikt.
De complexiteit van de voedselketen en de vaak ingewikkelde samenstelling van levensmiddelen kunnen het nodig maken te voorzien in meer gedetailleerde voorschriften voor een adequate tracering in alle stadia vóór en na de productie. Indien nodig wordt een procedure voor de vaststelling van de nodige uitvoeringsbepalingen voorgesteld.
Levensmiddelen die in de Gemeenschap worden ingevoerd, moeten voldoen aan de communautaire hygiënenormen of aan daaraan gelijkwaardige normen.
Producten van dierlijke oorsprong die naar derde landen worden uitgevoerd, mogen geen risico voor de volksgezondheid opleveren. Daarom is bepaald dat dergelijke producten niet alleen moeten voldoen aan de normen die het betrokken derde land eventueel oplegt, maar ook aan ten minste dezelfde normen als die voor het in de handel brengen in de Gemeenschap.
f) De aanpak 'van bij de boer tot op het bord' en de primaire productie
Sommige biologische en chemische gevaren die aan voedsel zijn verbonden, kunnen hun oorsprong vinden op het bedrijf. Hoewel dit probleem in bepaalde richtlijnen voor specifieke producten wordt behandeld, is het nooit in het algemeen aan de orde gesteld. Voorgesteld wordt de algemene hygiënevoorschriften ook te doen gelden voor de hygiëne op het bedrijf. In de communautaire regelgeving inzake levensmiddelenhygiëne moet derhalve een instrument worden ingevoerd dat voor de hele voedselketen, van bij de boer tot op het bord, kan worden gehanteerd. Om het vereiste niveau van hygiëne op het bedrijf te kunnen bereiken, wordt voorgesteld om gidsen voor goede praktijken op te stellen waarin alle mogelijke gevaren die zich in de primaire productie kunnen voordoen en alle methoden om die gevaren te bestrijden, worden behandeld.
Hoewel het voorgestelde voedselveiligheidssysteem op het niveau van de primaire productie op risico's is gebaseerd, is niet in een formele toepassing van HACCP voorzien. Dat kan in een later stadium nog steeds gebeuren, wanneer uit de ervaring met de nieuwe hygiënevoorschriften zou blijken dat HACCP in de praktijk kan worden toegepast op het niveau van de primaire productie.
Diervoeding kan consequenties hebben voor de levensmiddelenhygiëne. Specifieke communautaire regelgeving ter zake is reeds vastgesteld of voorgesteld. De bestaande maatregelen inzake levensmiddelenhygiëne hoeven bijgevolg niet te worden uitgebreid met regels inzake de veiligheid van diervoeders.
Uit de in de Gemeenschap opgedane ervaring is gebleken dat enige flexibiliteit vereist is, vooral voor kleinere bedrijven, meer bepaald in regio's met specifieke geografische problemen (bergstreken, afgelegen eilanden), en voor de vervaardiging van traditionele producten. De bijgevoegde voorstellen hebben ten doel in de nodige flexibiliteit te voorzien doordat van de lidstaten wordt geëist dat zij, in het kader van de subsidiariteit, de vereiste mate van hygiëne in die bedrijven garanderen, zonder evenwel de doelstellingen van de voedselveiligheid in het gedrang te brengen. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn het best geplaatst om een oordeel te vellen over de behoeften ter zake en zij moeten hun verantwoordelijkheid derhalve opnemen.
Samen met de reeds bestaande beginselen om de levensmiddelenhygiëne te garanderen, vormen deze wijzigingen een stevige basis om een hoge mate van hygiëne in de levensmiddelenbedrijven te garanderen.
a)
Inleiding
Reeds in 1964 werd erkend dat de bescherming van de volksgezondheid tegen gevaren in verband met producten van dierlijke oorsprong in de verschillende lidstaten op verschillende wijze was geregeld. Met name in de vleessector werden gezondheidsvraagstukken, al dan niet terecht, aangewend om belemmeringen voor de intracommunautaire handel te creëren en in stand te houden, en zo de nationale markt te beschermen. De kwestie was zo complex en de mogelijke gevaren voor de gezondheid zo groot dat de enige oplossing voor dit probleem de volledige harmonisatie van de sector leek te zijn, met als doel de handelsbelemmeringen op te heffen en tegelijk de consument een hoog beschermingsniveau te bieden. Dit alles heeft geresulteerd in Richtlijn 64/433/EEG inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees. Deze aanpak is succesvol gebleken, hoewel verschillende jaren nodig waren om te komen tot het hoge gezondheidsniveau en het vrije verkeer dat we nu kennen.
Problemen als die in de vleessector deden zich ook in andere sectoren voor en bijgevolg moest op dezelfde manier worden opgetreden voor producten van dierlijke oorsprong in het algemeen. Al deze producten houden namelijk gevaren voor de volksgezondheid in die van die aard zijn dat het gerechtvaardigd is de nationale voorschriften te harmoniseren en een hoog niveau van gezondheidsbescherming vast te stellen. De totstandkoming van de interne markt heeft dit proces versneld en vandaag zijn de gezondheidsvoorschriften voor het in de handel brengen van producten van dierlijke oorsprong volledig geharmoniseerd.
De specifieke hygiënevoorschriften zijn vervat in de volgende richtlijnen:
Richtlijn 64/433/EEG (vers vlees) Richtlijn 71/118/EEG (vlees van pluimvee) Richtlijn 77/96/EEG (opsporen van trichinen) Richtlijn 77/99/EEG (vleesproducten) Richtlijn 89/362/EEG (hygiëne op melkveebedrijven) Richtlijn 89/437EEG (eiproducten) Richtlijn 91/492/EEG (levende tweekleppige weekdieren) Richtlijn 91/493/EEG (visserijproducten) Richtlijn 91/495/EEG (konijnenvlees en vlees van gekweekt wild) Richtlijn 92/45/EEG (vlees van vrij wild) Richtlijn 92/46/EEG (melk en melkproducten) Richtlijn 92/48/EEG (vissersvaartuigen) Richtlijn 92/118/EEG (gelatine, kikkerbilletjes en slakken) Richtlijn 94/65/EG (gehakt vlees).
Hoewel mede dank zij deze specifieke voorschriften een zeer hoog niveau van gezondheidsbescherming kan worden geboden, het vrije verkeer in de Gemeenschap kan worden gewaarborgd en eenvormige procedures voor de invoer van producten van dierlijke oorsprong uit derde landen konden worden vastgesteld, valt niet te ontkennen dat deze voorschriften soms onnodig ingewikkeld zijn en soortgelijke of identieke bepalingen bevatten die elkaar overlappen. Soms blijken bepalingen in verschillende richtlijnen zelfs met elkaar in tegenspraak te zijn. Al deze tekortkomingen leiden tot problemen bij interpretatie en toepassing.
De methode om de huidige hygiënevoorschriften voor producten van dierlijke oorsprong te vereenvoudigen, is de herwerking van de verschillende richtlijnen. Deze aanpak vloeit voort uit de constatering dat de verschillende richtlijnen procedures en voorschriften bevatten die identiek, bijna identiek of vergelijkbaar zijn. Door ze te groeperen wordt duidelijk welke bepalingen voor alle levensmiddelen gelden, en kunnen de herhalingen, overlappingen en incoherenties die in de huidige richtlijnen voorkomen, worden vermeden. De overige bepalingen gelden voor één bepaald product en worden opgenomen in productspecifieke bijlagen.
Het bleek dringend nodig de werkingssfeer van de toekomstige gezondheidsvoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong te verduidelijken en beter te omschrijven.
De specifieke levensmiddelenwetgeving wordt te gedetailleerd geacht om in de detailhandel te kunnen worden toegepast. In dit handelsstadium kan de hygiëne nog steeds gegarandeerd worden door de toepassing van de algemene hygiënevoorschriften, die alle elementen omvatten om de voedselveiligheid te waarborgen. Er zijn o.m. procedures voor de vaststelling van de temperatuur bij opslag en vervoer of, indien nodig, van microbiologische criteria. Bijgevolg is de continuïteit overal gegarandeerd; zo zal bijv. de koudeketen nergens worden verbroken totdat de consument het product koopt.
De definities van producten van dierlijke oorsprong in de huidige specifieke voorschriften zijn niet eenvormig vastgesteld en worden niet eenvormig geïnterpreteerd. Vooral de mengproducten, die naast producten van dierlijke oorsprong ook producten van plantaardige oorsprong bevatten, geven aanleiding tot grote verwarring.
Er wordt voorgesteld de producten van dierlijke oorsprong voortaan als volgt in te delen:
- onverwerkte producten (grondstoffen), zoals vlees, rauwe melk, eieren, vis en weekdieren,
- verwerkte producten zoals vleesproducten, eiproducten en verwerkte vis,
Deze categorieën vormen de basis voor de definitie van de werkingssfeer van de specifieke hygiënewetgeving voor producten van dierlijke oorsprong.
Aangenomen wordt dat de hygiëne bij mengproducten op adequate wijze kan worden gegarandeerd door de algemene hygiënevoorschriften toe te passen, met dien verstande dat de ingrediënten van dierlijke oorsprong moeten verkregen zijn met inachtneming van de specifieke hygiënevoorschriften.
De erkenning van producerende en verwerkende inrichtingen in de levensmiddelensector is een traditioneel onderdeel van de specifieke hygiënewetgeving. Hierdoor kunnen de toezichthoudende autoriteiten garanderen dat alle inrichtingen die bij de vervaardiging van levensmiddelen van dierlijke oorsprong betrokken zijn, handelen in overeenstemming met de hygiënenormen. Alleen inrichtingen die door de bevoegde autoriteiten zijn erkend en in een lijst zijn opgenomen, mogen hun producten in de handel brengen. Dergelijke inrichtingen krijgen een erkenningsnummer waarvan de producten vergezeld moeten gaan zolang zij in de handel zijn.
Het keurmerk is voor het eerst ingevoerd bij de vaststelling van de richtlijn inzake vers vlees (Richtlijn 64/433/EEG). De aanwezigheid van een keurmerk op het vlees is een officiële erkenning dat het vlees is geproduceerd en gecontroleerd overeenkomstig de gezondheidsvoorschriften. Voorts kan aan de hand van het keurmerk, dat het erkenningsnummer van de inrichting bevat, het vlees worden getraceerd tot in de inrichting van herkomst (slachthuis, uitsnijderij). Dit is zeer nuttig voor de toezichthoudende autoriteiten, die maatregelen moeten treffen wanneer zich bij het in de handel brengen van vlees gezondheidsproblemen voordoen.
Toen ook voor andere producten van dierlijke oorsprong specifieke gezondheidsrichtlijnen werden vastgesteld, is het gebruik van het keurmerk voor controledoeleinden uitgebreid tot die producten. Wanneer evenwel levensmiddelen systematisch worden geregistreerd en elk levensmiddelenbedrijf een registratienummer moet krijgen dat elk product dient te vergezellen, wordt de behoefte aan een keurmerk, in het kader van de tracering, minder groot. Voorts is, aangezien de verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid in hoofdzaak berust bij de exploitanten van een levensmiddelenbedrijf, de behoefte aan een officiële erkenning van de voedselveiligheidsaspecten in de vorm van erkenning van de inrichting en toepassing van een keurmerk, minder voor de hand liggend. Over de noodzaak om de erkenningsregeling en het systeem inzake het aanbrengen van keurmerken te handhaven, moet verder van gedachten worden gewisseld. Ondertussen wordt voorgesteld de principes inzake het aanbrengen van keurmerken voor producten van dierlijke oorsprong te handhaven. De situatie kan opnieuw worden bezien indien andere systemen voor het traceren van levensmiddelen efficiënter zouden blijken.
Een van de aspecten van de huidige specifieke wetgeving betreffende levensmiddelenhygiëne waarop het meest kritiek wordt geuit, is dat de voorschriften te normatief zijn waardoor een rigide regeling ontstaat die de fabrikant niet voldoende ruimte laat om nieuwe technieken te ontwikkelen. Vreemd genoeg is evenwel uit het overleg gebleken dat er geen algemene vraag was naar het schrappen van details. Iedereen leek het erover eens te zijn dat specifieke voorschriften ook een aantal details moeten bevatten om de productveiligheid en een hoog niveau van consumentenbescherming te garanderen, hoewel de bestaande voorschriften wel voor vereenvoudiging vatbaar zijn.
Wanneer details zijn geschrapt om de wetgeving te vereenvoudigen, is dat gebeurd om herhalingen te voorkomen en in sommige gevallen omdat het door de invoering van de HACCP-procedures verantwoord was. Uit de toepassing van de HACCP-procedures moet blijken of de gedetailleerde voorschriften verder kunnen worden gereduceerd.
Bepaalde details zijn ook geschrapt wanneer de bestaande eisen gemakkelijk konden worden vervangen door gidsen voor goede hygiënepraktijken. Bij de verdere uitwerking van die gidsen moet blijken of bepaalde details die momenteel deel uitmaken van een juridisch bindende context, kunnen worden vervangen door richtsnoeren die zijn vervat in bovenbedoelde gidsen.
Het vermoeden bestaat dat, wanneer de details zouden worden geschrapt zonder dat eerst is gezorgd voor gidsen inzake goede hygiënepraktijken en zonder dat enige ervaring is opgedaan met de toepassing van de principes van HACCP, een vacuüm zou ontstaan en dat de exploitanten van levensmiddelenbedrijven niet meer zouden weten welke procedures moeten worden toegepast om een correct hygiëneniveau te garanderen.
In sommige gevallen zijn de bestaande voorschriften zelfs nog stringenter gemaakt in verband met recente uitbraken van door voedsel overgedragen ziekten. Er zijn nieuwe maatregelen ingevoerd om verontreiniging van de karkassen tegen te gaan; zo moeten de dieren b.v. proper worden aangeboden voor de slacht, en moeten de ingewanden zo worden verwijderd dat de darminhoud niet op het karkas kan worden gemorst. Recente ervaring in sommige lidstaten en wetenschappelijke literatuur hebben aangetoond dat dergelijke maatregelen de risico's in verband met productverontreiniging aanzienlijk kunnen verminderen.
In het kader van de herziening van de bestaande specifieke wetgeving wordt nagegaan in hoeverre de bestaande microbiologische criteria moeten worden bijgewerkt. Daarom is besloten die criteria voor nieuw onderzoek aan het (de) Wetenschappelijke Comité(s) voor te leggen. Voorgesteld wordt om, in afwachting van besluiten ter zake, de bestaande microbiologische criteria verder toe te passen.
Voor de verschillende producten die onder de huidige specifieke hygiënewetgeving vallen, zijn verschillende temperaturen bij opslag en vervoer vastgesteld.
Zoals voor de microbiologische criteria moet ook hier worden nagegaan of er wetenschappelijke gronden zijn voor de naar gelang van het product verschillende temperaturen bij opslag en vervoer. Het Wetenschappelijk Comité is hiervan op de hoogte gebracht en er is een werkgroep opgericht om deze kwestie te onderzoeken.
Aangenomen wordt dat kleine inrichtingen die actief zijn op de lokale markt of die gevestigd zijn in regio's waar de leveringen zeer moeilijk verlopen, niet altijd aan alle structurele voorschriften hoeven te voldoen en dat zij veilige producten kunnen vervaardigen mits zij specifieke voorschriften in acht nemen die aan dit productietype zijn aangepast. In de huidige voorstellen zijn daarom, waar nodig, bijzondere infrastructuurvoorschriften voor kleine inrichtingen vastgesteld. Deze bijzondere voorschriften mogen de voedselveiligheid evenwel niet in het gedrang brengen.
Het voorstel voorziet in een eenvormige procedure voor de organisatie van de invoer uit derde landen van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong. Deze procedure omvat voornamelijk de volgende stappen:
- audits en/of evaluatie van de wijze waarop de bevoegde autoriteit functioneert, en controles ter plaatse om te verifiëren of de EU-voorschriften, of daarmee gelijkwaardige voorschriften, worden nageleefd;
- vaststelling van een lijst van derde landen die aan de EU-normen voldoen;
- vaststelling, voor elk derde land, van invoervoorwaarden en certificeringsvoorschriften;
- vaststelling van een lijst van inrichtingen in derde landen die aan de EU-normen voldoen.
De huidige specifieke hygiënevoorschriften bevatten een aantal bepalingen inzake de kwaliteit van de betrokken producten, die betrekking hebben op het vet- en collageengehalte van gehakt vlees, het vriespunt van melk, enz. Daarnaast bestaan er ook voorschriften voor de vermelding van de gegevens inzake deze kwaliteitsaspecten in de etikettering. Hoewel wordt erkend dat deze voorschriften voor de consumentenbescherming van belang zijn, is geoordeeld dat zij geen directe invloed hebben op de hygiëne. Daarom moet worden onderzocht hoe deze elementen elders in de communautaire wetgeving kunnen worden opgenomen. De kwaliteitseisen worden gehandhaafd totdat meer specifieke voorschriften zijn vastgesteld.
De hygiënevoorschriften hebben niet specifiek betrekking op BSE. In de communautaire wetgeving zijn op dit gebied reeds vrijwaringsmaatregelen vastgesteld en er zijn voorstellen ingediend om dit specifieke probleem te bestrijden. Toch zijn bij de herwerking sommige voorschriften stringenter gemaakt. Het gebruik van bepaalde grondstoffen, zoals separatorvlees, voor de vervaardiging van producten is verboden. Deze nieuwe maatregelen garanderen een betere bescherming tegen mogelijke gezondheidsrisico's, o.m. die in verband met BSE. Meestal gelden de voorgestelde voorschriften evenwel onverminderd meer specifieke voorschriften voor de preventie en de bestrijding van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën.
De veterinairrechtelijke voorschriften zijn bedoeld om te voorkomen dat dierziekten als varkenspest en mond- en klauwzeer zich via producten van dierlijke oorsprong verspreiden. Deze voorschriften zijn vervat in de onderstaande richtlijnen van de Raad:
Richtlijn 72/461/EEG (vers vlees) Richtlijn 80/215/EEG (vleesproducten) Richtlijn 91/67/EEG (producten van de aquacultuur) Richtlijn 91/494/EEG (vlees van pluimvee) Richtlijn 91/495/EEG (konijnenvlees en vlees van gekweekt wild) Richtlijn 92/45/EEG (vlees van vrij wild) Richtlijn 92/46/EEG (melk en melkproducten)
De opmerkingen die inzake de noodzaak tot herwerking zijn gemaakt met betrekking tot de hygiënevoorschriften, gelden ook voor de veterinairrechtelijke voorschriften. Aangezien deze voorschrifen geen directe invloed hebben op de gezondheid van de consument, werd het nuttig geacht beide aspecten te scheiden. Daarom wordt een afzonderlijk voorstel inzake veterinairrechtelijke voorschriften ingediend.
Ook op dit gebied blijft een hoog beschermingsniveau gehandhaafd. In het bijgevoegde voorstel wordt met name gewezen op de gevaren die producten van dierlijke oorsprong kunnen inhouden voor dieren, en op de wijze waarop dergelijke gevaren kunnen worden geëlimineerd. Inzake officiële controles, communautaire inspecties en invoer uit derde landen worden dezelfde beginselen voorgesteld als op het gebied van de hygiëne.
Voorschriften inzake officiële controles zijn reeds vastgesteld voor diverse sectoren, bijvoorbeeld volksgezondheid uit veterinair oogpunt, diergezondheid, levensmiddelen en diervoeders. Deze sectoriële aanpak heeft ertoe geleid dat soortgelijke eisen naargelang van de sector op een andere manier worden behandeld, of dat bepaalde aspecten voor een bepaalde sector helemaal niet worden behandeld, zodat leemten in de wetgeving ontstaan. Derhalve zal, in overeenstemming met de voornemens van de Commissie die zijn aangekondigd in het Witboek (Actie 4 in de bijlage bij het Witboek), een voorstel worden opgesteld tot vaststelling van de algemene controlebeginselen die in acht moeten worden genomen bij de controle op de naleving van de regelgeving inzake levensmiddelen en diervoeders. Dat voorstel zal betrekking hebben op alle aspecten die verband houden met de officiële controle op de veiligheid van zowel levensmiddelen als diervoeders en vooral op de verantwoordelijkheden van de officiële diensten in de lidstaten, de maatregelen die moeten worden genomen wanneer er enig risico ontstaat voor de consument, de opleiding van de controleambtenaren, de toepassing van noodprogramma's, de controles van ingevoerde producten, controles door de Commissie, vrijwaringsmaatregelen, enz.
Hoewel voor alle levensmiddelen een aantal algemene controlevoorschriften kan worden vastgesteld, mag toch niet uit het oog worden verloren dat voor bepaalde producten specifieke controlevoorschriften vereist zijn. Dat geldt met name voor producten van dierlijke oorsprong die bepaalde gevaren inhouden die zeer specifiek zijn voor een bepaald product.
De bestaande controleprocedures, bijvoorbeeld keuringen vóór en na het slachten, zijn zeer technisch. Sommige procedures worden reeds meer dan 30 jaar ongewijzigd toegepast. Hoewel zij zeer efficiënt zijn gebleken bij de controle op bepaalde ziekten zoals tuberculose en kwade droes, wordt toch intensief van gedachten gewisseld over een mogelijke herziening van deze traditionele inspectieprocedures, ten einde ook rekening te houden met gevaren die verbonden zijn aan de moderne productietechnieken in de levensmiddelensector. Deze discussies betreffen vooral de preventie aan de hand van moderne inspectieprocedures van via voedsel overgedragen infecties, zoals die welke worden veroorzaakt door Salmonella sp., E. coli, Listeria, Campylobacter enz., en de ontwikkeling van een op risico's gebaseerd systeem voor de controle op andere gevaren.
Ten einde de Commissie in de gelegenheid te stellen direct te reageren zodra deze besprekingen zijn afgerond, is een apart voorstel opgesteld waarin alle inspectieprocedures in detail worden beschreven. Voorgesteld wordt om, in afwachting van de resultaten van de wetenschappelijke beoordeling de huidige voorschriften te blijven toepassen.
Als deze voorstellen worden goedgekeurd, zal de Unie een specifieke levensmiddelenwetgeving hebben met een zeer hoog niveau inzake bescherming van de volksgezondheid. Deze wetgeving zal een aantal belangrijke algemene voorschriften bevatten, waarvan sommige zowel voor de exploitanten als voor de toezichthoudende autoriteiten nieuw zijn. De toepassing van deze voorschriften moet nauwgezet worden gevolgd. Ook de opstelling van gidsen voor goede hygiënepraktijken is een belangrijk element in de ontwikkeling van de voedselveiligheid.
Daarom wordt voorgesteld dat de Commissie deze ontwikkeling op de voet volgt en dat zij een verslag opstelt over de toepassing van de door de exploitanten toegepaste interne controleregelingen, over de opstelling van gidsen voor goede hygiënepraktijken en over de ervaringen die de lidstaten opdoen bij de inspecties en audits in het kader van het toezicht op de correcte toepassing van al die regelingen.
De Commissie zal er ook moeten voor zorgen dat zij op de hoogte blijft van alle nieuwe technische en wetenschappelijke ontwikkelingen.
De komende jaren zal de wetgeving waarschijnlijk opnieuw moeten worden aangepast op basis van de hierboven beschreven elementen. Daartoe wordt een herzieningsclausule in de tekst opgenomen.
De markt voor levensmiddelen is de voorbije decennia grondig gewijzigd. De levensmiddelen en de handel daarin krijgen een steeds internationaler karakter, de Gemeenschap drijft handel in levensmiddelen met bijna alle regio's op aarde en onze handelaars zijn voortdurend op zoek naar nieuwe markten en producten in de opkomende economieën. De ontwikkeling van de markt leidt tot een groeiende bekommernis om de voedselveiligheid: mogelijke gevaren zoals microbiologische verontreiniging van voedsel, residuen van geneesmiddelen of andere chemische contaminanten kunnen met de levensmiddelen meereizen en vormen nieuwe uitdagingen voor de beleidsmakers, die adequate regelingen moeten treffen om de volksgezondheid te beschermen. Dat alles heeft geleid tot internationale overeenkomsten en verbintenissen en heeft het belang doen toenemen van internationale organisaties zoals de Codex Alimentarius en het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten, die hygiënenormen, aanbevelingen en richtsnoeren voor de internationale handel in levensmiddelen hebben vastgesteld.
Het voorstel van de Commissie gaat op deze uitdaging in door eisen vast te stellen inzake de hygiënische kwaliteit van ingevoerde levensmiddelen, met inachtneming van de bestaande internationale normen en richtsnoeren.
In het Groenboek van de Commissie inzake het levensmiddelenrecht zijn een aantal beginselen vastgesteld die van belang zijn met betrekking tot de levensmiddelenhygiëne; belanghebbende partijen werd bovendien gevraagd hun op- en aanmerkingen ter zake mee te delen. Een overzicht van die op- en aanmerkingen volgt hierna. Daaruit blijkt dat er behoefte bestaat aan een bijstelling van de communautaire regelgeving inzake levensmiddelenhygiëne, met betrekking tot een aantal belangrijke problemen.
De lidstaten steunen de initiatieven die reeds zijn genomen om de verticale richtlijnen inzake hygiëne te consolideren en te vereenvoudigen en om het verband tussen die richtlijnen en de algemene richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne (Richtlijn 93/43/EEG) te onderzoeken. Zij gaan ermee akkoord dat de algemene richtlijn inzake hygiëne de basis moet vormen voor hygiënevoorschriften voor alle levensmiddelen, ongeacht hun oorsprong, en dat o.m. moet worden voorzien in de toepassing van HACCP-systemen (Hazard Analysis and Critical Control Point Systems). Daarnaast vinden zij evenwel ook dat aanvullende gedetailleerde voorschriften moeten worden vastgesteld als het met een product samenhangende gezondheidsrisico daartoe noopt.
De meeste commentatoren zijn van mening dat de zeven HACCP-beginselen van de commissie van de Codex Alimentarius als basis moeten worden beschouwd voor communautaire maatregelen, maar dat soepel moet worden opgetreden ten aanzien van laagrisicobedrijven. De Gidsen voor goede hygiënepraktijken worden als een nuttig instrument beschouwd, vooral voor kleine bedrijven.
In principe zijn de niet-gouvernementele organisaties het met deze beschouwingen eens en verdedigen zij een aanpak 'van bij de boer tot op het bord' waarbij de risico-evaluatie centraal staat. Zij vinden ook dat de algemene hygiënerichtlijn en het HACCP-systeem de basis moeten vormen voor communautaire maatregelen, en dat indien nodig aanvullende maatregelen moeten worden opgenomen in de bijlagen bij één en dezelfde tekst over hygiëne.
De commentatoren zijn het erover eens dat de richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne (Richtlijn 93/43/EEG) adequaat kan worden toegepast in de detailhandel. Sommigen bevelen de Commissie evenwel aan aangepaste eenvoudige temperatuurbeheersingsvoorschriften voor dit deel van de voorzieningsketen vast te stellen.
De meeste commentatoren zijn van oordeel dat de kwaliteitsaspecten beter niet in de hygiënewetgeving worden opgenomen, aangezien kwaliteitseisen en hygiënevoorschriften een verschillend doel hebben en daarom beter niet in eenzelfde instrument worden samengebracht. Een aantal lidstaten is evenwel van mening dat de kwaliteit van de levensmiddelen van belang is voor de bescherming van de consument.
Volgens de niet-gouvernementele organisaties moeten de kwaliteitsaspecten uit de hygiënevoorschriften worden gehaald. De kwaliteitsvoorschriften die nu in de hygiënewetgeving voorkomen, zouden moeten worden geëvalueerd en indien nodig in een aparte regelgeving worden opgenomen.
De weinige reacties van regeringszijde waren allemaal positief wat de uitbreiding van deze clausules betreft. Deze maatregelen zouden ook moeten gelden voor in de Gemeenschap verhandelde producten.
De lidstaten hebben de Commissie omstandige, maar uiteenlopende opmerkingen toegestuurd. Eén lidstaat wil dat de huidige controlesystemen worden afgeslankt en dat in de toekomst meer aandacht wordt besteed aan de degelijkheid en de betrouwbaarheid van de internecontroleregelingen van de bedrijven. Een andere lidstaat wil helemaal niet dat de officiële bewakings- en controleregelingen voor levensmiddelen worden vervangen door interne bedrijfsprocedures. Een derde is juist heel gelukkig met de duidelijke scheiding tussen de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en die van de Commissie wat officiële controles betreft. Voorts wordt gevraagd voorschriften vast te stellen inzake kwaliteitscontrole, inclusief de follow-up van de controles, en inzake de vakbekwaamheid van het personeel dat de controles moet verrichten.
Ook de niet-gouvernementele organisaties zijn uitvoerig ingegaan op de controle en het toezicht op de naleving van de EU-wetgeving. Dat de bedrijven, de nationale autoriteiten en de Commissie elk een deel van de verantwoordelijkheid op dit gebied dragen, wordt positief geacht op voorwaarde dat hun verantwoordelijkheid duidelijk wordt afgebakend en dat de controleresultaten voor iedereen toegankelijk worden gemaakt.
De consumentenverenigingen vragen meer transparantie opdat wederzijds vertrouwen kan ontstaan.
Alle overheidscommentatoren zijn het erover eens dat de externe dimensie in de levensmiddelensector aan belang wint. De Gemeenschap zou een actieve rol moeten spelen bij de onderhandelingen in het kader van de Codex Alimentarius.
De niet-gouvernementele organisaties wijzen op het toenemende belang van de internationale ontwikkelingen in de levensmiddelensector en vragen een effectieve betrokkenheid van de Gemeenschap.
De hierbij gevoegde voorstellen komen overeen met enkele maatregelen die zijn aangekondigd in de bijlage bij het Witboek van de Commissie inzake voedselveiligheid (met name de maatregelen 8 en 28). De herwerking van de bestaande regelgeving resulteert in een algemene en geïntegreerde aanpak, die geldt voor alle levensmiddelen, van op het bedrijf tot op de plaats van verkoop aan de consument. Dat resulteert in een betere samenhang en een grotere transparantie van de levensmiddelenwetgeving. Bovendien wordt de taak van de toezichthouders in de levensmiddelenketen beter gedefinieerd. De basisbeginselen inzake voedselveiligheid worden bijgevolg in acht genomen. De Commissie is van oordeel dat, in combinatie met de andere voorstellen die zijn aangekondigd in het Witboek inzake voedselveiligheid of die reeds zijn voorgelegd, een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid en van de consument wordt bereikt.
De Commissie is voorts ook voornemens erop toe te zien dat het voorgestelde beleid dynamisch blijft. Daartoe zijn reeds enkele maatregelen getroffen op het vlak van de risico-evaluatie en is ervoor gezorgd dat de resultaten van die evaluatie in toekomstige communautaire wetgeving worden opgenomen.
Zoals reeds is gezegd in het Groenboek over de algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie, is de Commissie van oordeel dat communautaire wetgeving in de vorm van verordeningen een aantal voordelen heeft, met name de garantie dat de wetgeving op uniforme wijze wordt toegepast in de interne markt, een betere transparantie van de communautaire wetgeving en de mogelijkheid om de communautaire wetgeving snel bij te werken op grond van technische en wetenschappelijke ontwikkelingen. Daarom worden de huidige voorstellen ingediend in de vorm van verordeningen.