Toelichting bij COM(2003)797-1 - Administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2003)797-1 - Administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen.
bron COM(2003)797 NLEN
datum 18-12-2003
1. INLEIDING

De wederzijdse bijstand tussen de lidstaten is een essentieel instrument om de interne markt goed te laten functioneren, de lidstaten toe te laten fiscale heffingen te innen, een gelijke behandeling van ondernemers te garanderen en fraude effectief te bestrijden.

Wil de wederzijdse bijstand effectief zijn, dan moeten de lidstaten gemakkelijk en snel, uit eigen beweging of op verzoek, informatie kunnen uitwisselen over individuele gevallen waarin een lidstaat niet alleen kan optreden en informatie nodig heeft waarover een of meer andere lidstaten beschikken. Op het gebied van de accijnzen kan ook de Commissie, in haar hoedanigheid van hoedster van de Verdragen en regelgevende instantie voor de interne markt, in bepaalde omstandigheden de behoefte hebben aan toegang tot bepaalde inlichtingen.

Om aan deze vereisten tegemoet te komen, moet een beroep kunnen worden gedaan op wettelijke bepalingen en technische middelen die zowel eenvoudig als effectief zijn.

Inhoudsopgave

1.

2. EEN RECHTSINSTRUMENT DAT MOMENTEEL NIET IS AANGEPAST AAN DE BEHOEFTEN VAN DE INTERNE MARKT


2.1 Richtlijn 77/799/EEG betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe en de indirecte belastingen i vormt de huidige rechtsgrondslag voor de administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de accijnzen. Deze richtlijn was oorspronkelijk niet van toepassing op accijnzen, maar haar werkingssfeer werd nadien met Richtlijn 91/12/EEG i tot accijnzen uitgebreid.

Richtlijn 77/799/EEG, die in een reeks algemene en strikte maatregelen ten aanzien van de uitwisseling van inlichtingen voorziet, is evenwel onvoldoende aangepast aan de behoeften van de interne markt op het gebied van de accijnzen, waar tegelijkertijd nauwkeurigheid, snelheid en flexibiliteit geboden zijn.

De samenwerking inzake accijnzen is te gecentraliseerd omdat er te weinig rechtstreekse contacten tussen plaatselijke bureaus of nationale bureaus voor fraudebestrijding zijn, aangezien de regel is dat de communicatie plaatsvindt tussen centrale verbindingsbureaus. Dat beperkt niet alleen de effectiviteit, maar leidt er ook toe dat ambtenaren niet vaak een beroep doen op samenwerking en dat er teveel tijd overheen gaat.

De samenwerking is ook niet intensief genoeg in zoverre dat er onvoldoende sprake is van automatische uitwisseling of spontane verstrekking van informatie die relevant is voor het opsporen en voorkomen van fraude in het intracommunautaire handelsverkeer.

Tot slot ontbeert de samenwerking op een hele reeks gebieden precieze voorschriften, met name wat betreft de aanwezigheid van buitenlandse ambtenaren bij controles, de mogelijkheid tot het verrichten van multilaterale controles of het gebruik dat van door een andere lidstaat verstrekte inlichtingen mag worden gemaakt.

Het feit dat sommige bepalingen betreffende de wederzijdse bijstand in Richtlijn 92/12/EEG zijn opgenomen, staat bovendien in de weg aan de leesbaarheid, de rechtszekerheid en de uniformiteit die nationale overheden en ondernemers mogen verwachten. Om die reden wordt voorgesteld iedere bepaling die in administratieve samenwerking voorziet of deze vergemakkelijkt (inclusief de bepalingen inzake het bedrijven- en entrepotregister en inzake de controle op het verkeer van accijnsgoederen), uit Richtlijn 92/12/EEG te verwijderen en in één enkele tekst samen te brengen. Alle bepalingen van Richtlijn 77/799/EEG en Richtlijn 92/12/EEG zouden, in aangescherpte en vereenvoudigde vorm, in deze tekst worden overgenomen, die aldus de gebruikers één enkel en effectief instrument voor administratieve samenwerking zou bieden. Dit voorstel strekt ertoe dat doel te verwezenlijken.

Het is daarnaast dienstig te benadrukken dat een voorstel tot wijziging van Richtlijn 92/12/EEG ter studie ligt, teneinde te voorzien in met name de uitwisseling van de administratieve geleidedocumenten langs elektronische weg en in de samenhang tussen accijns- en douanevoorschriften.

2.2 Er zij voorts aan herinnerd dat de toenemende fraude in het accijnsgoederenverkeer de directeuren-generaal van de douane- en belastingdiensten ertoe heeft gebracht op 26 maart 1997 een ad-hocgroep in te stellen om de situatie met betrekking tot tabak en alcohol te analyseren en oplossingen voor te stellen. Deze groep heeft op 24 april 1998 zijn verslag voorgelegd aan de directeuren-generaal van de douane- en belastingdiensten, die er hun goedkeuring aan gegeven hebben. Dit verslag werd vervolgens aangenomen door de Ecofin-Raad van 19 mei 1998.

Eén van de problemen die in het verslag in kaart werden gebracht, is de ontoereikende coördinatie, ook op het gebied van de wederzijdse bijstand, tussen de verschillende overheidsdiensten onderling en tussen deze diensten en de Commissie. Het verslag stelt met name dat er onvoldoende rechtstreekse communicatie tussen de autoriteiten plaatsvindt om de bewegingen van accijnsgoederen van begin tot einde correct te kunnen volgen. Op die manier is het niet mogelijk met de gegevens die - vaak te laat - worden uitgewisseld, fraude effectief te bestrijden. De eenheid van actie wordt door deze tekortkomingen ondergraven. Het verslag noemt dit een algemene structurele zwakte en stelt dat Richtlijn 77/799/EEG in de kern een te zwak rechtskader vormt om er een werkelijk effectieve samenwerking op te bouwen.

Daarom wordt aanbevolen wetgevende maatregelen ter versterking van de mechanismen van wederzijdse bijstand en administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen vast te stellen. Dit moet worden geïnterpreteerd als een aanbeveling die betrekking heeft op álle accijnsgoederen en niet alleen op alcohol- en tabaksproducten.

In het verslag werd in de eerste plaats aanbevolen een geautomatiseerd volg- en controlesysteem voor accijnsgoederen op te zetten. Tot dusver heeft de Commissie prioriteit gegeven aan de ontwikkeling van dat systeem.

Om ervoor te zorgen dat deze technische component enig effect sorteert, is het evenwel zaak administratieve samenwerkingsmechanismen op te zetten die zijn aangepast aan de huidige en toekomstige behoeften en die het mogelijk maken de communicatie tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie te versterken én te vereenvoudigen, met name door in ruimere mate een beroep te doen op rechtstreekse communicatie tussen de diensten en op geautomatiseerde middelen.

In dit verband zou het geautomatiseerde systeem dat momenteel wordt ontwikkeld, als instrument kunnen worden gebruikt voor de geautomatiseerde uitwisseling van inlichtingen in het kader van de wederzijdse bijstand. Deze via geïnformatiseerde weg uitgewisselde inlichtingen zouden dezelfde rechtskracht hebben als waren zij via de post en op papier uitgewisseld, zoals thans het geval is. De wetgeving moet evenwel in een dergelijke mogelijkheid voorzien.

2.3 Tot slot zij opgemerkt dat op het gebied van de BTW i eenzelfde koers is gevolgd. Om tot een samenhang met dat voorstel te komen, terwijl er toch specifieke accijns maatregelen worden voorgesteld, bouwt dit voorstel op soortgelijke beginselen.

2.

3. TOELICHTING OP HET VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING


Ter versterking van de administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen stelt de Commissie voor de thans in Richtlijn 77/799/EEG opgenomen regeling te versterken binnen een nauwkeuriger omschreven juridisch kader dat rechtstreeks toepasselijk is in iedere lidstaat. In dit voorstel worden heldere en bindende voorschriften voor de samenwerking tussen lidstaten vastgesteld. Dit kader biedt met name de mogelijkheid tot rechtstreekser contacten tussen diensten om de samenwerking effectiever en sneller te laten verlopen. Tevens maakt het intensievere en snellere uitwisselingen van inlichtingen tussen overheidsdiensten onderling en tussen deze diensten en de Commissie mogelijk ten behoeve van een effectievere bestrijding van de fraude.

3.

3.1. Hoofdstuk I - Algemene bepalingen


4.

3.1.1. Artikel 1 - Doelstellingen


In dit artikel komt enerzijds tot uiting dat de werkingssfeer van de verordening thans veel verder reikt dan uitsluitend intracommunautaire transacties, en anderzijds dat in de verordening voortaan ook de voorschriften zijn vastgesteld die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de mogelijkheid bieden inlichtingen met de Commissie uit te wisselen.

Verder wordt in dit artikel bepaald dat deze verordening de toepassing in de lidstaten van de voorschriften inzake de wederzijdse rechtshulp in strafzaken onverlet laat.

5.

3.1.2. Artikel 2 - Definities


Gelet op de nieuwigheden in de verordening is het nodig gebleken een aantal extra definities in vergelijking met Richtlijn 77/799/EEG op te nemen. Het betreft hier 'centraal verbindingsbureau', 'verbindingsdienst', 'bevoegd ambtenaar', 'gestructureerde automatische uitwisseling', 'automatische uitwisseling', 'geautomatiseerd volg- en controlesysteem voor het verkeer van accijnsgoederen', 'langs elektronische weg', 'SEED-identificatienummer' en 'administratief onderzoek'. Andere definities werden enigszins aangepast.

6.

3.1.3. Artikel 3 - Decentralisatie van de administratieve samenwerking


In principe dient de uitwisseling van inlichtingen steeds te lopen via de bevoegde autoriteit in de zin van artikel 1 van Richtlijn 77/779/EEG. Wordt deze procedure niet in acht genomen, dan worden de inlichtingen geacht geen waarde te hebben en kunnen deze niet in een gerechtelijke procedure worden gebruikt.

De Commissie is evenwel van mening dat rechtstreekse communicatie tussen ambtenaren of fraudebestrijdingseenheden aanzienlijke voordelen heeft. Zij leidt immers tot een snellere uitwisseling van informatie, een beter wederzijds begrip voor verzoeken om informatie en een grotere motivatie bij de ambtenaren, en voorkomt verspilling van de toch al geringe personele middelen door onnodige verzoeken. Hoewel het huidige juridische kader dit soort contacten tussen ambtenaren toestaat, hebben de lidstaten er maar weinig gebruik van gemaakt en zijn de initiatieven op dit gebied vaak zeer ongelijksoortig, wat tot vage en uiteenlopende procedures leidt.

Het voorstel schept dus een duidelijk juridisch kader voor gedecentraliseerde samenwerking en zorgt er tegelijkertijd voor dat de centrale verbindingsbureaus, die - wat accijnzen betreft - bij deze verordening officieel worden opgericht, daarbij de spil blijven vormen.

De in artikel 3 vastgestelde structuur is als volgt:

- officieel blijft de informatie-uitwisseling via de bevoegde autoriteiten lopen, maar in het vervolg dient het te gaan om één enkele autoriteit - met eventueel verschillende overheidsdiensten onder zich - in elke lidstaat.

- elke autoriteit wijst één enkel centraal verbindingsbureau aan dat primair verantwoordelijk is voor de samenwerking. Dit centrale verbindingsbureau wordt per definitie verantwoordelijk voor de samenwerking op verzoek (wanneer de verzoekende autoriteit niet weet tot welk plaatselijk bureau zij zich moet wenden of wanneer het verzoek is gericht tot een plaatselijk bureau dat niet bevoegd is het verzoek te behandelen). Het zal echter een centrale rol krijgen bij de automatische en spontane verstrekking van bepaalde informatie.

- iedere autoriteit mag eveneens verbindingsdiensten aanwijzen met een gespecialiseerde bevoegdheid voor de rechtstreekse uitwisseling van inlichtingen. Het spreekt voor zich dat de lidstaten het begrip verbindingsdienst geval per geval zullen invullen, aangezien vanwege de omvang van de lidstaten de situatie niet overal gelijk is.

- tot slot is bepaald dat iedere autoriteit ook bevoegde ambtenaren mag aanwijzen voor de rechtstreekse uitwisseling van inlichtingen in het kader van deze verordening.

- wanneer inlichtingen worden uitgewisseld tussen verbindingsdiensten of bevoegde ambtenaren, moet deze informatie gelijktijdig via de centrale verbindingsbureaus lopen. Het centrale verbindingsbureau zal als enige bevoegd zijn wanneer het verzoek om bijstand een optreden vereist buiten de territoriale of functionele bevoegdheid van de verbindingsdienst of de bevoegde ambtenaar.

- tot slot wordt het de taak van de centrale verbindingsbureaus om de lijst van verbindingsdiensten en bevoegde ambtenaren bij te houden zodat de andere centrale verbindingsbureaus contact met hen kunnen opnemen.

7.

3.1.4. Artikel 4 - Interferentie met strafrechtelijke procedures


Wanneer de gevraagde inlichtingen betrekking hebben op zaken waarbij de vertegenwoordigers van de nationale overheidsdiensten van de lidstaten die het onderzoek leiden, in opdracht of onder toezicht van de gerechtelijke autoriteiten werken, wordt de uitwisseling van gegevens vaak geweigerd of sterk vertraagd met als gevolg dat de administratieve autoriteit van de lidstaat die het verzoek heeft ingediend, in veel gevallen niet in staat is tijdig administratieve of strafrechtelijke procedures te starten tegen fraudeurs die op haar grondgebied actief zijn.

Daarom geeft artikel 4 een nadere omschrijving van de verplichtingen van de lidstaten in het kader van de wederzijdse administratieve bijstand wanneer er sprake is van interferentie met strafrechtelijke procedures, met inachtneming van de voorschriften inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken.

8.

3.2. Hoofdstuk II - Samenwerking op verzoek


9.

3.2.1. Eén enkel en dwingender juridisch kader


Voor alle informatie moeten de lidstaten gebruikmaken van artikel 2 van Richtlijn 77/799/EEG, dat in zeer algemene zin de bevoegde autoriteit van een lidstaat de mogelijkheid biedt de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat te verzoeken haar alle inlichtingen over een bepaald geval te verstrekken waarmee de accijns op de juiste wijze kan worden vastgesteld. De richtlijn stelt geen termijn vast binnen welke op dit verzoek moet worden geantwoord.

Ter versterking van de regeling is het dienstig een apart hoofdstuk te creëren waarin alle maatregelen met betrekking tot de uitwisseling van inlichtingen op verzoek aan bod komen. Het voorstel geeft een nieuwe omschrijving van de rechten en plichten van de lidstaten en maakt een onderscheid tussen een verzoek om inlichtingen (afdeling 1), een verzoek om administratieve onderzoeken (afdeling 2), de aanwezigheid van ambtenaren in de overheidskantoren en hun deelname aan administratieve onderzoeken (afdeling 4), uitvoering van gelijktijdige controles (afdeling 5), en tot slot een verzoek om kennisgeving (afdeling 6). Afdeling 3 stelt de termijn voor de verstrekking van inlichtingen op drie maanden na ontvangst van het verzoek daartoe (en op één maand wanneer de informatie al beschikbaar is), maar biedt de mogelijkheid voor bijzondere gevallen een andere termijn vast te stellen.

10.

3.2.2. Afdeling 1: verzoek om inlichtingen (artikel 2 van Richtlijn 77/799/EEG) en verzoek om administratieve onderzoeken


Artikel 5, lid 1, zou voortaan de rechtsgrondslag worden voor alle verzoeken om inlichtingen.

Om de gevraagde inlichtingen te verkrijgen, stelt de aangezochte autoriteit krachtens artikel 2 de eventueel noodzakelijke administratieve onderzoeken in.

Daartoe kan, volgens lid 3, het verzoek om inlichtingen vergezeld gaan van een met redenen omkleed verzoek tot instelling van een administratief onderzoek. De aangezochte lidstaat mag hiervan evenwel afzien. In dat geval moet hij de verzoekende lidstaat onmiddellijk daarvan in kennis stellen, tezamen met de redenen waarom hij het verzoek tot instelling van een onderzoek niet honoreert.

Zowel bij een eenvoudig verzoek om inlichtingen als bij een verzoek om een administratief onderzoek gaat de aangezochte autoriteit tewerk als handelde zij ten eigen behoeve of op verzoek van een andere autoriteit uit haar land. In elk geval dient lid 4 te worden gelezen in samenhang met artikel 32. Krachtens dit artikel heeft de aangezochte autoriteit in verschillende gevallen het recht te weigeren onderzoek te verrichten of inlichtingen te verstrekken, namelijk wanneer hier onevenredig veel werk mee gemoeid is, wanneer de verzoekende autoriteit niet alle gebruikelijke mogelijkheden voor het verkrijgen van inlichtingen heeft benut, wanneer de wetgeving of de administratieve praktijk van de lidstaat die verzocht wordt de inlichtingen te verstrekken, zijn belastingdienst geen toestemming geeft deze onderzoeken uit te voeren noch deze inlichtingen te verzamelen of voor eigen gebruik aan te wenden, of wanneer deze verstrekking tegen de openbare orde ingaat of leidt tot de onthulling van een commercieel, industrieel of beroepsgeheim of een handelswerkwijze.

In artikel 6 wordt bepaald dat de verzoeken om inlichtingen of administratieve onderzoeken via een standaardformulier worden ingediend. De ervaring heeft geleerd dat overeenstemming bereiken over een standaardformulier met vijftien lidstaten zeer veel tijd eist. Er wordt derhalve voorgesteld een dergelijk formulier goed te keuren volgens de procedure van artikel 35, lid 2 (regelgevingsprocedure).

Daarnaast moet worden verduidelijkt dat het controledocument, dat oorspronkelijk in artikel 15 ter van Richtlijn 92/12/EEG was opgenomen en thans onder de werkingssfeer van deze verordening wordt gebracht, een vereenvoudigde vorm van een verzoek om inlichtingen is. Met deze bepaling kan een einde worden gemaakt aan alle onduidelijkheid over de rol van dit formulier en de procedure waarvoor het is bestemd. Er wordt ook voorgesteld de inhoud van artikel 19, lid 6, van Richtlijn 92/12/EEG, dat op de steekproefcontroles ziet, in het dispositief van deze verordening over te nemen, omdat deze controles gebeuren via het controledocument.

Tot slot wordt in artikel 7 verduidelijkt dat de inlichtingen of onderzoeken kunnen worden gevraagd in de vorm van verslagen, verklaringen en andersoortige documenten, of in de vorm van voor eensluidend gewaarmerkte kopieën of uittreksels daarvan. Originele documenten worden toegezonden indien de bepalingen die van kracht zijn in de lidstaat van de aangezochte autoriteit, zich hier niet tegen verzetten.

11.

3.2.3. Afdeling 2: Termijn voor de verstrekking van inlichtingen


De Commissie stelt een maximale termijn van drie maanden voor de verstrekking van inlichtingen voor.

In bijzondere gevallen, met name ingewikkelde fraudegevallen die in verschillende lidstaten spelen, kan in gezamenlijk overleg een afwijkende termijn worden vastgesteld.

Wanneer de aangezochte autoriteit niet binnen de gestelde termijn aan het verzoek kan tegemoetkomen, dient zij de verzoekende autoriteit onverwijld in kennis te stellen van de redenen van deze vertraging en aan te geven wanneer zij aan het verzoek kan tegemoetkomen.

12.

3.2.4. Afdeling 3: Aanwezigheid van ambtenaren van de belastingdienst van andere lidstaten (artikel 6 van de Richtlijn 77/799/EEG)


Het Fiscalis 2007-programma i voorziet in financiële ondersteuning van multilaterale controles door de Gemeenschap. De lidstaten moeten dan echter wel gebruikmaken van de door artikel 6 van Richtlijn 77/799/EEG geboden mogelijkheid om hieraan uitvoering te geven. Overeenkomstig dit artikel hebben enkele lidstaten de aanwezigheid op hun grondgebied van ambtenaren van andere lidstaten toegestaan. In de meeste lidstaten is deze mogelijkheid echter niet in de nationale wetgeving opgenomen en in de praktijk geven verreweg de meeste lidstaten alleen toestemming voor de aanwezigheid van buitenlandse ambtenaren bij de controles als de accijnsplichtige hiermee instemt. Deze instemming is echter weinig aannemelijk wanneer het bij de controle gaat om het vaststellen van fraude. Bovendien is het in een klein aantal lidstaten zelfs formeel verboden dat een ambtenaar van een andere lidstaat aan een onderzoek op hun grondgebied deelneemt, omdat dit rechtens problemen geeft.

De aanwezigheid van ambtenaren van een andere lidstaat in de overheidskantoren en hun deelname aan administratieve onderzoeken kunnen echter zeer nuttig zijn, met name wanneer er aanwijzingen zijn voor grote onregelmatigheden of fraudegevallen in verschillende lidstaten, die door hun ingewikkeldheid de aanwezigheid van deze ambtenaren wenselijk maken. Daarom staat artikel 14 van het voorstel de aanwezigheid van ambtenaren van de belastingdienst van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat toe, wanneer beide lidstaten dit wensen. Tegelijkertijd wordt met de artikelen 11 en 12 een kader gecreëerd waarin de rechten en plichten van alle partijen zijn geregeld alsook de procedures die de nationale ambtenaren die in een andere lidstaat onderzoek verrichten, moeten volgen.

13.

3.2.5. Afdeling 4: Gelijktijdige controles


De Commissie is van mening dat de gelijktijdige controles integraal deel moeten uitmaken van de normale controleschema's van de lidstaten. Om deze aan te moedigen gelijktijdige controles in hun controleschema's op te nemen, worden sommige multilaterale controles via de begroting van het Fiscalis 2007-programma gefinancierd. De Fiscalis 2007-beschikking vormt echter geen rechtsgrondslag voor de uitwisseling van inlichtingen in het kader van een multilaterale controle. Bijgevolg dienen de ambtenaren die aan een dergelijke controle deelnemen, een van de rechtsgronden te gebruiken waardoor uitwisseling van belastinggegevens mogelijk is (Richtlijn 77/799/EEG).

Dit voorstel voorziet enerzijds in de mogelijkheid dat de lidstaten gelijktijdige controles uitvoeren telkens wanneer dergelijke controles doelmatiger lijken dan nationale controles (artikel 14). Daarnaast wordt een kader gecreëerd waarin de rechten en plichten van alle partijen en de hoofdlijnen van de te volgen procedures zijn geregeld (artikel 14).

14.

3.2.6. Afdeling 5: Verzoek om kennisgeving


Artikel 5 van Richtlijn 76/308/EEG i biedt de mogelijkheid over te gaan tot kennisgeving aan de geadresseerde van alle (met inbegrip van gerechtelijke) akten en besluiten met betrekking tot een schuldvordering en/of invordering daarvan, die uitgaan van de lidstaat waar de verzoekende autoriteit is gevestigd.

Wanneer er echter nog geen vordering bestaat, kan op grond van de huidige rechtsregels geen kennisgeving van de akten of besluiten van de belastingdiensten van andere lidstaten plaatsvinden. Artikel 16 van onderhavig voorstel biedt daarom een duidelijke rechtsgrond voor een dergelijke kennisgeving. In de artikelen 16 en 17 worden de uitvoeringsvoorwaarden nader omschreven.

15.

3.3. Hoofdstuk III - Uitwisseling van inlichtingen zonder voorafgaand verzoek


16.

3.3.1. Artikelen 18 tot en met 22: Gestructureerde automatische uitwisseling en automatische uitwisseling van inlichtingen in de risicosectoren (artikelen 3 en 4 van Richtlijn 77/799/EEG)


De Commissie heeft vastgesteld dat, hoewel de meeste lidstaten het idee van een intensievere uitwisseling van relevante informatie steunen, deze uitwisseling nog maar zelden gebeurt. Om de mogelijkheden voor opsporing en voorkoming van fraude in het intracommunautaire handelsverkeer te vergroten, zijn in artikel 19 enkele bijzondere gevallen vastgesteld waarin de lidstaten inlichtingen dienen uit te wisselen:

a) gevallen waarbij er een vermoeden van fraude in een andere lidstaat bestaat;

Voorbeeld: het feit dat exemplaar 3 van het administratief geleidedocument niet is teruggezonden, laat veronderstellen dat de zending accijnsgoederen in de lidstaat van bestemming is afgeleid.

b) gevallen waarbij een groot risico op fraude in een andere lidstaat bestaat;

Voorbeeld: betaling van accijnzen in een lidstaat met een laag tarief, terwijl de goederen worden afgeleid naar de markt van een lidstaat met een hoog tarief.

c) gevallen waarbij op het grondgebied van een lidstaat fraude is vastgesteld die in een andere lidstaat vertakkingen zou kunnen hebben;

Voorbeeld: de lidstaat die de niet-conforme fysieke aanwezigheid van accijnsgoederen vaststelt, meent dat de fraude zou kunnen zijn begaan in de lidstaat van vertrek via een administratief geleidedocument op naam van een bedrijf dat niet bestaat of niet op de hoogte is van de levering.

Het huidige juridisch kader is duidelijk niet voor al deze situaties geschikt. Zo bestaat er thans geen enkele echte verplichting op het gebied van automatische of spontane informatie-uitwisseling. Het is derhalve noodzakelijk in de communautaire wetgeving zelf de categorieën van inlichtingen vast te stellen waarvoor uitwisseling verplicht is.

Het voorstel voorziet daarom in twee soorten spontane uitwisseling: gestructureerde automatische uitwisseling en automatische uitwisseling. Of een uitwisseling gestructureerd automatisch dan wel automatisch is, zal afhangen van het feit of de voor het doorgeven van de informatie verantwoordelijke autoriteit de uit te wisselen inlichtingen al dan niet op regelmatige tijden kan verzamelen. Een lidstaat kan bijvoorbeeld onmogelijk overgaan tot een automatische uitwisseling van inlichtingen die de accijnsplichtigen in die lidstaat niet verplicht zijn te verstrekken. In een dergelijk geval zal het om een gestructureerde automatische uitwisseling gaan.

In het voorstel wordt een flexibel en doelmatig kader vastgesteld waarbinnen de lidstaten dergelijke informatie-uitwisselingen zullen kunnen laten verlopen. Het voorstel beperkt zich dus tot het vaststellen van het soort situatie waarin een dergelijke uitwisseling moet plaatsvinden, maar over de exacte categorieën van inlichtingen, het automatische of gestructureerde automatische karakter voor elk van de lidstaten alsmede, zo nodig, de regelmaat van de uitwisseling wordt een besluit genomen in het kader van de procedure van artikel 35, lid 2.

Ook zullen de in het kader van de comitéprocedures genomen besluiten in elk geval de verplichtingen van de belastingplichtigen zoals bepaald in artikel 24 van Richtlijn 92/12/EEG onverlet laten en dus inlichtingen moeten betreffen die bij de belastingdienst reeds beschikbaar zijn.

17.

3.4. Hoofdstuk IV - Opslag van inlichtingen en uitwisseling van inlichtingen die specifiek betrekking hebben op intracommunautaire transacties


De vier artikelen van dit hoofdstuk strekken ertoe de algemene lijnen uit te zetten ten aanzien van de nadere regelingen en de termijnen voor het opslaan van informatie. Zij bepalen tevens de nadere regelingen voor de uitwisseling van de opgeslagen informatie.

Het register van bedrijven en entrepots (SEED), het systeem voor voorafgaande informatieverstrekking en het accijnsgoederencontrolesysteem (MVS), die zijn ingesteld bij Richtlijn 92/12/EEG, worden via een wijziging van deze richtlijn (intrekking van de artikelen 15 bis en 15 ter alsmede artikel 19, lid 6) uit de richtlijn verwijderd en voortaan, na een materiële herziening, geregeld in de onderhavige verordening. Doel hiervan is er instrumenten voor administratieve samenwerking van te maken.

Met artikel 24 kan het beginsel van een systeem voor voorafgaande informatie verstrekking worden vastgelegd. Artikel 26 voorziet in het gebruik van het in artikel 1 bedoelde geautomatiseerde systeem voor de uitwisseling van inlichtingen in het kader van deze verordening, zodra dit operationeel is.

18.

3.5. Hoofdstuk V - Betrekkingen met de Commissie


Dit voorstel beoogt een doeltreffend systeem van wederzijdse bijstand en uitwisseling van informatie tot stand te brengen, teneinde het goede verloop van het intracommunautaire verkeer van accijnsgoederen te verzekeren. De Commissie krijgt hierin een toezichthoudende rol ten aanzien van het goede functioneren van de administratieve samenwerking. Zij krijgt in geen geval een uitvoerende rol bij de opsporing en de bestrijding van belastingfraude.

Accijnsfraude in haar intracommunautaire dimensie moet echter op communautair niveau worden aangepakt en door gemeenschappelijk optreden van de lidstaten en de Commissie worden bestreden. Hoewel de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de maatregelen die vereist zijn voor een goed verloop van het intracommunautaire verkeer van accijnsgoederen, moet de Commissie toch een coördinerende en stimulerende rol op dit gebied vervullen.

Er wordt daarom uitdrukkelijk bepaald dat de lidstaten alle statistische gegevens dienen te verstrekken die voor deze evaluatie noodzakelijk zijn, waarbij de bijzonderheden over de te verstrekken gegevens worden vastgesteld in het kader van de comitéprocedures.

De lidstaten dienen eveneens alle inlichtingen te verstrekken over methoden en procedures die daadwerkelijk of vermoedelijk werden gebruikt om de accijns wetgeving te overtreden en die tekortkomingen of leemten aan het licht hebben gebracht in de werking van het bij deze verordening ingestelde kader voor administratieve samenwerking of in de bepalingen van de toepasselijke regelgeving op het gebied van de accijnzen.

Voorts is het nodig de lidstaten te verplichten de Commissie desgevraagd precieze gegevens te verstrekken over het intracommunautaire verkeer van accijnsgoederen, wanneer dit samenhangt met douaneprocedures.

Tot slot is het nuttig dat aan de Commissie op vrijwillige basis enige andere informatie, met inbegrip van gegevens over specifieke gevallen, wordt verstrekt. De Commissie zal zelf deze inlichtingen moeten verstrekken aan de bevoegde autoriteiten van de andere betrokken lidstaten aan wie de informatie nog niet werd doorgegeven.

19.

3.6. Hoofdstuk VI - Uitwisseling van inlichtingen met derde landen


Het huidige juridische kader verschaft geen rechtsgrondslag voor de uitwisseling van informatie met derde landen. Indien de accijnsfraude verband houdt met invoer- of uitvoertransacties, kunnen de instrumenten voor samenwerking op douanegebied worden ingezet.

Het kan evenwel zinvol blijken dat bepaalde gegevens uit derde landen kunnen worden verkregen die de op nationaal niveau beschikbare informatie mogelijkerwijs gepast aanvullen. Om die reden verschaft artikel 28, lid 1, een rechtsgrondslag die het mogelijk maakt dat aan iedere lidstaat inlichtingen worden verstrekt die krachtens een bilaterale overeenkomst uit een derde land zijn verkregen. Bovendien kunnen deze gegevens, als zij op communautair niveau van belang zijn, ook aan de Commissie worden verstrekt.

Daarnaast kunnen de uit hoofde van deze verordening verkregen inlichtingen krachtens artikel 28, lid 2, aan een derde land worden meegedeeld, met instemming van de bevoegde autoriteiten die deze inlichtingen hebben verstrekt.

20.

3.7. Hoofdstuk VII - Voorwaarden voor de uitwisseling van inlichtingen


21.

3.7.1. Artikel 29: Uitwisseling van inlichtingen in elektronische vorm


Krachtens de bepalingen van dit artikel worden de inlichtingen zoveel mogelijk in elektronische vorm verstrekt volgens nadere regelingen die in het kader van de comitéprocedures zullen worden vastgesteld.

22.

3.7.2. Artikel 30: Vertalingen


De verzoeken om bijstand en de bijgevoegde stukken zijn gesteld in een gezamenlijk overeengekomen taal en mogen, uitsluitend in naar behoren gemotiveerde bijzondere gevallen, vergezeld gaan van een vertaling in de officiële taal of in één van de officiële talen van de aangezochte autoriteit.

Deze bepaling strekt ertoe de uitwisseling van inlichtingen te vergemakkelijken en te versnellen.

23.

3.7.3. Artikel 31: Beperkingen ten aanzien van de uitwisseling van inlichtingen


Krachtens dit artikel heeft de aangezochte autoriteit het recht te weigeren een onderzoek in te stellen of inlichtingen te verstrekken wanneer hier onevenredig veel werk mee gemoeid is, wanneer de verzoekende autoriteit niet alle gebruikelijke mogelijkheden voor het verkrijgen van inlichtingen heeft benut, wanneer de wetgeving of de administratieve praktijk van de lidstaat die wordt verzocht de inlichtingen te verstrekken, zijn belastingdienst geen toestemming geeft deze onderzoeken uit te voeren noch deze inlichtingen te verzamelen of voor eigen gebruik aan te wenden, of wanneer deze verstrekking tegen de openbare orde zou ingaan of zou leiden tot de onthulling van een commercieel, industrieel of beroepsgeheim of een handelswerkwijze.

Het tweede lid werd toegevoegd om artikel 31 van de verordening in overeenstemming te brengen met artikel 18 van Richtlijn 76/308/EEG, dat de lidstaten de mogelijkheid biedt het eens te worden over de teruggaaf van de feitelijk gemaakte kosten wanneer zich een bijzonder probleem dat zeer hoge uitgaven vereist of past in het kader van de strijd tegen de georganiseerde misdaad.

Artikel 31, lid 4, bepaalt, net als artikel 14 van Richtlijn 76/308/EEG, dat de aangezochte autoriteit de verzoekende autoriteit en de Commissie op de hoogte stelt van de beweegredenen die zich tegen het verzoek om wederzijdse bijstand verzetten.

24.

3.7.4. Artikel 32, leden 1 en 2: Beperkingen ten aanzien van het gebruik van inlichtingen (artikel 7, leden 1 en 3, van Richtlijn 77/799/EEG)


Krachtens artikel 7, lid 1, van Richtlijn 77/799/EEG kunnen de inlichtingen van de aangezochte lidstaat in de verzoekende lidstaat alleen voor administratieve en fiscale doeleinden zonder enige beperking worden gebruikt. In de praktijk wordt dit artikel niet door alle lidstaten op dezelfde wijze geïnterpreteerd. Volgens sommige lidstaten moet de expliciete toestemming van de aangezochte lidstaat worden verkregen wanneer deze inlichtingen publiekelijk worden gebruikt in een gerechtelijke procedure. Volgens andere lidstaten is een stilzwijgende toestemming voldoende.

Artikel 32 bepaalt dat de krachtens deze verordening in welke vorm dan ook verstrekte inlichtingen een vertrouwelijk karakter hebben. Toch kunnen deze inlichtingen in ieder geval worden gebruikt in gerechtelijke of administratieve procedures die tot sancties kunnen leiden en zijn ingesteld in verband met inbreuken op de belastingwetgeving.

Zij kunnen ook worden gebruikt voor de vaststelling van de maatstaf van heffing, voor de inning en de controle van de accijnzen alsmede de controle op het verkeer van accijnsgoederen.

Deze inlichtingen kunnen verder worden gebruikt om andere belastingen, rechten en heffingen vast te stellen die vallen onder artikel 2 van Richtlijn 76/308/EEG van 15 maart 1976. Deze bepaling komt tegemoet aan de aanbeveling van de groep op hoog niveau 'samenhang belastingen-douane' om de mogelijkheid te onderzoeken van de uitwisseling van inlichtingen tussen de douane- en belastingdiensten. Deze bepaling verschaft een rechtsgrondslag voor een dergelijke uitwisseling op het gebied van accijnzen. Zij zorgt ook voor een rechtsgrondslag voor een dergelijke uitwisseling tussen de voor accijnzen bevoegde diensten en een andere fiscale autoriteit van een lidstaat.

Lid 3, ten slotte, beperkt de toegang tot de inlichtingen op communautair niveau tot de personen die door de instantie voor veiligheidsaccreditatie van de Europese Commissie zijn gemachtigd tot het onderhoud en de ontwikkeling van het CCN/CSI-netwerk.

25.

3.7.5. Artikel 32, lid 3: Noodzaak tot het verkrijgen van toestemming van de aangezochte autoriteit om gegevens aan een lidstaat mee te delen (artikel 7, lid 4, van Richtlijn 77/799/EEG)


Artikel 7, lid 4, van Richtlijn 77/799/EEG stelt een procedure vast volgens welke toestemming moet worden verkrijgen van de lidstaat die de inlichtingen verstrekt, vóórdat deze inlichtingen aan een andere lidstaat ter beschikking mogen worden gesteld. Deze procedures kunnen de overdracht van gegevens aan de lidstaten die deze nodig hebben, beletten of vertragen.

Volgens artikel 32, lid 3, is deze toestemming niet meer vereist. Wanneer de verzoekende autoriteit van mening is dat de inlichtingen die zij van de aangezochte autoriteit heeft ontvangen, van nut kunnen zijn voor de bevoegde autoriteit van een derde lidstaat, kan zij deze inlichtingen aan laatstgenoemde autoriteit doorgeven.

26.

3.7.6. Artikel 32, lid 4: Belemmeringen voor de uitwisseling van persoonsgegevens


Sommige lidstaten hebben problemen met de uitwisseling van persoonsgegevens vanwege de beperkingen hieromtrent in hun nationale wetgeving. Zij voeren aan dat de regels inzake gegevensbescherming strenge beperkingen inhouden ten aanzien van de informatie die kan worden uitgewisseld. Zij beweren met name dat de tenuitvoerlegging van Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens i de uitwisseling van persoonsgegevens soms kan belemmeren, ook in gevallen waarin de fraude bekend is en nog meer bij inlichtingen die zeer sterk wijzen in de richting van fraude.

De lidstaten moeten gebruik maken van artikel 13 van bovengenoemde richtlijn, dat voorziet in vrijstellingen en beperkingen van de normale regels om de financiële belangen van een lidstaat te vrijwaren (ook in belastingzaken). Daarom bepaalt artikel 32, lid 4, dat de lidstaten de reikwijdte van de rechten en verplichtingen als vastgesteld in artikel 6, lid 1, artikel 10, artikel 11, lid 1, en de artikelen 12 en 21 van Richtlijn 95/46/EG zodanig beperken dat hun regelgeving betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens het effectieve functioneren van deze verordening niet schaadt.

In sommige lidstaten schrijft het geldend recht voor dat de betrokken persoon in kennis wordt gesteld van de informatie-uitwisseling. Het spreekt vanzelf dat in geval van fraude een dergelijke kennisgeving de doeltreffendheid van de controle schaadt. Het feit dat sommige lidstaten systematisch elk verzoek om inlichtingen ter kennis van de betrokkene brengen, weerhoudt andere lidstaten ervan om gebruik te maken van de bepalingen inzake wederzijdse bijstand wanneer een vermoeden van fraude bestaat.

27.

3.7.7. Artikel 33: Bewijsmateriaal


Artikel 33 maakt duidelijk dat constateringen, verklaringen, inlichtingen, documenten, voor eensluidend gewaarmerkte kopieën en alle andere inlichtingen die door de ambtenaren van de aangezochte autoriteit werden verkregen en aan de verzoekende autoriteit werden doorgegeven, door de bevoegde instanties van de verzoekende autoriteit als bewijsmateriaal kunnen worden gebruikt op dezelfde voet als vergelijkbare nationale documenten.

28.

3.7.8. Artikel 34


Deze bepaling beoogt te garanderen dat de coördinatie zowel op nationaal als op communautair niveau goed verloopt door de lidstaten te verplichten alle daartoe noodzakelijke maatregelen te treffen.

29.

3.8. Hoofdstuk VIII: Slotbepalingen


30.

3.8.1. Artikelen 35 en 36: Overleg- en comitéprocedures


De voor de uitvoering van deze verordening noodzakelijke maatregelen zijn maatregelen van algemene strekking die tot doel hebben de essentiële onderdelen van het basisbesluit ten uitvoer te leggen. Er dient daarom een beroep te worden gedaan op de regelgevingsprocedure van artikel 5 van het besluit van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (1999/468/EG).

31.

3.8.2. Artikel 37: Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad


De periode tussen de verslagen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad is verlengd van twee tot vijf jaar.

32.

3.8.3. Artikel 38: Toepasbaarheid van verdergaande verplichtingen inzake wederzijdse bijstand (Artikel 11 van Richtlijn 77/799/EEG)


Het eerste lid van dit artikel komt overeen met artikel 11 van Richtlijn 77/799/EEG, het tweede lid met artikel 9, lid 3. De formulering is enigszins gewijzigd.

33.

4. TOELICHTING OP HET VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING


Aangezien Richtlijn 77/799/EEG wat accijnzen betreft volledig moet worden vervangen, worden accijnzen voortaan van het toepassingsgebied van deze richtlijn uitgesloten.

Voorts dient Richtlijn 92/12/EEG te worden gewijzigd teneinde de artikelen 15 bis en 15 ter alsmede artikel 19, lid 6, uit het toepassingsgebied van de richtlijn te schrappen; zij worden gewijzigd en vervolgens overgenomen in het kader van het voorstel voor een verordening betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de accijnzen.

34.

5. CONCLUSIE


Dit voorstel strekt ertoe de samenwerking tussen belastingdiensten te versterken door hen een eenvoudig en effectief juridisch kader te bieden om fraudeurs met gelijke wapens te bestrijden.

De Commissie doet dit voorstel uit hoofde van artikel 95 van het Verdrag aangezien de voorgestelde maatregelen geen fiscale harmonisatiemaatregelen zijn, maar ertoe strekken de goede werking van de interne markt te garanderen bij de uitwisseling van inlichtingen tussen lidstaten op het gebied van accijnzen.

Dit voorstel beoogt immers niet de verplichtingen van de accijnsplichtigen noch de uitvoeringsvoorschriften van de accijnswetgeving te wijzigen, maar de administratieve samenwerking aan de uitdagingen van de interne markt aan te passen.

Artikel 95 vormt in feite de rechtsgrond voor het vaststellen van 'maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen'.

Krachtens lid 2 van artikel 95 is lid 1 van dit artikel niet van toepassing op de fiscale bepalingen, die onder artikel 93 vallen.

Volgens de Commissie mag de uitzondering waarin artikel 95, lid 2, voorziet, niet uitsluiten dat de in artikel 95, lid 1, vastgestelde algemene regel wordt toegepast wanneer de fiscale bepalingen niet het hoofddoel van de voorgestelde maatregel vormen.

Deze verordening heeft immers louter tot doel de administratieve samenwerking tussen de lidstaten te vergemakkelijken door gemeenschappelijke regels vast te stellen voor de uitwisseling van inlichtingen en de toegang daartoe. Het feit dat de inhoud van deze inlichtingen kan bijdragen tot de juiste vaststelling en de inning van de accijnzen, betekent niet dat het hoofddoel van dit voorstel binnen de belastingsfeer valt. Dit is slechts een gevolg ervan.