Toelichting bij COM(2003)664 - Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de verplichting wordt ingevoerd om in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten systematisch een stempel aan te brengen, en waarbij de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord en het gemeenschappelijk handboek daartoe worden gewijzigd - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)664 - Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de verplichting wordt ... |
|---|---|
| bron | COM(2003)664   |
| datum | 06-11-2003 |
Het Schengenacquis zoals dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie omvat, met name in de artikelen 5, 20 en 23 van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord, voorschriften inzake de binnenkomst, het kort verblijf en het verkeer van onderdanen van derde landen. Op grond van deze bepalingen heeft een onderdaan van een derde land die op regelmatige wijze op het grondgebied van de lidstaten is binnengereisd, zolang hij aan de voorwaarden daarvoor voldoet, over een recht van verblijf in de Schengenruimte van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van eerste binnenkomst. Voorts is bepaald dat een onderdaan van een derde land die niet meer voldoet aan de voorwaarden voor dit verblijf het grondgebied van de lidstaten onverwijld dient te verlaten. Uit het geheel van deze bepalingen blijkt dat het nodig is de data te controleren waarop een onderdaan van een derde land de buitengrenzen van de lidstaten heeft overschreden, teneinde de totale duur van zijn verblijf te kunnen berekenen en te kunnen verifiëren of hij met betrekking tot deze voorwaarde legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijft.
Overeenkomstig deel II, paragraaf 2.1, van het gemeenschappelijk handboek worden in de aan onderdanen van derde landen afgegeven reisdocumenten voor het overschrijden van de buitengrenzen stempels met onder meer de datum en de aanduiding van het betrokken grenskantoor aangebracht. Bij lezing van deze bepalingen blijkt dat in de reisdocumenten van alle onderdanen van derde landen, behoudens in enkele uitzonderlijke, uitdrukkelijk vermelde gevallen, bij binnenkomst in de Schengenruimte een stempel moet worden aangebracht, ongeacht of deze personen aan de visumplicht zijn onderworpen of daarvan zijn vrijgesteld. Deze bepalingen zijn daarentegen minder dwingend ten aanzien van de verplichting tot afstempeling van de reisdocumenten bij de uitreis. Alleen in paragraaf 2.1.2 is er immers sprake van het aanbrengen van een uitreisstempel, en dat uitsluitend in geval van grensoverschrijdingsdocumenten waarin visa voor verscheidene binnenkomsten met een beperkte totale verblijfsduur zijn gesteld.
Voorts voorziet paragraaf 1.3.5 van deel II van het gemeenschappelijk handboek, die op grond van artikel 6, lid 2, onder e), van de Uitvoeringsovereenkomst is vastgesteld, in de mogelijkheid de controles aan de landgrenzen in bijzondere omstandigheden te versoepelen, onder meer in geval van grote verkeersdrukte. In die omstandigheden dienen de verantwoordelijke ambtenaren voorrang te geven aan de controle op het binnenkomend verkeer boven de controle op het uitgaand verkeer.
De onduidelijkheid van de bepalingen van het Schengenacquis in dit verband heeft in de lidstaten tot uiteenlopende procedures geleid. Tijdens de Schengen-controlebezoeken en de besprekingen in het kader van de werkgroepen en de bevoegde instanties van de Raad is immers geconstateerd dat onderdanen van derde landen in zeer veel gevallen legaal de Schengenruimte binnenkomen zonder dat in hun reisdocument bij het overschrijden van de buitengrens een inreisstempel wordt aangebracht. Dat is bijvoorbeeld het geval:
- wanneer in bepaalde luchthavens specifieke nationaliteiten van het aanbrengen van een stempel zijn vrijgesteld, omdat het risico van illegale immigratie van deze nationaliteiten gering is;
- wanneer de controles aan bepaalde landbuitengrenzen geregeld worden versoepeld om lange wachtrijen te voorkomen;
- wanneer de controles door mobiele teams in de trein worden verricht en het deze teams niet mogelijk is de documenten van alle passagiers te controleren.
Aangezien het in die situatie moeilijk is om te controleren of is voldaan aan de voorwaarde inzake de duur van het kort verblijf van zich op het grondgebied van de lidstaten bevindende onderdanen van derde landen, blijkt het enerzijds nodig de vigerende voorschriften inzake de afstempeling van grensoverschrijdingsdocumenten te verduidelijken en anderzijds de voorwaarden vast te stellen op grond waarvan het ontbreken van een inreisvisum in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen het vermoeden kan opleveren dat zij illegaal op het grondgebied verblijven.
In het kader van de harmonisatie en de versterking van de controles aan de buitengrenzen en van de bestrijding van de illegale immigratie heeft de Raad 'Justitie en Binnenlandse Zaken' van 19 december 2002 conclusies aangenomen die de systematische afstempeling van de reisdocumenten van vreemdelingen bij controles aan de doorlaatposten aan de buitengrenzen ten doel hebben. Daartoe heeft hij de Commissie verzocht na te denken over voorstellen ter harmonisatie van de methoden voor het aanbrengen van stempels in de reisdocumenten, ook in het vooruitzicht van de uitbreiding, en de gevolgen van het ontbreken van inreisstempels in de reisdocumenten, inclusief het vermoeden van illegaal verblijf, te onderzoeken.
Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Commissie de Raad 'Justitie en Binnenlandse Zaken' van 27 en 28 februari 2003 een reeks concrete maatregelen voorgesteld, die geleidelijk zouden worden aangenomen om rekening te houden met eventuele praktische moeilijkheden die de nationale diensten bij de aanpassing zouden ondervinden. De lidstaten hebben zich ertoe verbonden deze maatregelen in hun geheel ten uitvoer te zullen leggen, terwijl de Commissie erop heeft gewezen dat de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de afstempeling van reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij de overschrijding van de buitengrenzen vanaf 1 mei 2004 bij communautaire verordening zouden moeten worden vastgelegd en dat moet worden vastgesteld welke de gevolgen zullen zijn van het ontbreken van een inreisstempel in dergelijke documenten.
Daarnaast is de uit de conclusies van de Raad 'Justitie en Binnenlandse Zaken' van 5 en 6 juni 2003 voortvloeiende vaststelling van bijzondere veiligheidskenmerken voor de uniforme in- en uitreisstempels die door de lidstaten in de doorlaatposten aan de buitengrenzen worden gebruikt, een maatregel die waarborgt dat de echtheid van de in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen aangebrachte stempelafdrukken wordt gecontroleerd en het mogelijk maakt te beoordelen of de betrokkenen het grondgebied legaal zijn binnengekomen.
Dit nieuwe initiatief heeft ten doel de verplichting tot afstempeling van de reisdocumenten voor de lidstaten te concretiseren nu bovenbedoelde praktische moeilijkheden in omvang afnemen omdat verscheidene maatregelen voor het beheer van de buitengrenzen, die tot een vlottere controle van de reizigers kunnen bijdragen, reeds zijn of binnenkort zullen worden aangenomen. Zo zullen bijvoorbeeld de bepalingen waardoor de lidstaten ertoe worden verplicht aan de grenzen voor duidelijk aangegeven aparte doorgangen te zorgen naar gelang van het soort controle waaraan de reizigers in beginsel ingevolge hun nationaliteit zijn onderworpen, alsmede de voorschriften inzake het kleine grensverkeer de tenuitvoerlegging van een verplichting tot afstempeling van reisdocumenten vergemakkelijken. Bovendien zal de proportie onderdanen van derde landen die met name de landgrenzen overschrijden vanaf 1 mei 2004 aanzienlijk afnemen ingevolge de toetreding van de nieuwe lidstaten, waarvan de nationale onderdanen volwaardige burgers van de Europese Unie zullen worden. Aan die grenzen zullen bijgevolg minder reisdocumenten moeten worden afgestempeld.
Naar aanleiding van de richtsnoeren van de Raad wordt dit initiatief, wegens het intrinsieke belang ervan en gezien het tijdschema van de nieuwe toetredingen, vóór de herziening van het gemeenschappelijk handboek ingediend. De herziening van het handboek is immers onvermijdelijk een complexe aangelegenheid die voorbereidende werkzaamheden en onderhandelingen vergt waarvan de duur momenteel moeilijk te voorspellen is. De afzonderlijke behandeling ervan doet geen afbreuk aan het feit dat deze beide zaken nauw met elkaar samenhangen, noch aan het feit dat er bij de aanneming van een nieuwe tekst rekening dient mee te worden gehouden.
De aan deze verordening gegeven voorrang wordt ook gerechtvaardigd door het feit dat bepaalde lidstaten reeds de consequenties trekken uit het ontbreken van een inreisstempel in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen door dezen uit te zetten.
De in deze verordening vastgelegde verplichting om systematisch een stempel in reisdocumenten aan te brengen, vormt in geen geval een nieuwe voorwaarde voor de binnenkomst, het kort verblijf of het verkeer van onderdanen van derde landen op het grondgebied van de lidstaten. Zij heeft integendeel ten doel de instrumenten te versterken waarover de lidstaten beschikken om te controleren of is voldaans aan de voorwaarde inzake de duur van het kort verblijf. De tenuitvoerlegging ervan zal niet onaanzienlijke logistieke inspanningen van de lidstaten vergen, hetgeen ook de reden is waarom de verplichting tot systematische afstempeling thans alleen tot de inreiscontroles wordt beperkt. Naderhand zal echter, op grond van de evaluatie van de impact van deze verordening, moeten worden nagegaan of deze verplichting ook voor de uitreiscontroles moet worden ingevoerd.
Om te bereiken dat deze verplichting tot de afstempeling wordt nageleefd en om uit het ontbreken van het stempel in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen de consequenties te trekken wat de legaliteit van hun verblijf betreft, dienen de voorwaarden te worden herzien op grond waarvan kan worden besloten de personencontroles aan de buitengrenzen te versoepelen. Maatregelen daartoe zullen alleen nog kunnen worden genomen in buitengewone en onvoorziene omstandigheden die een onmiddellijk optreden van de bevoegde autoriteiten vereisen. De betrokken lidstaat moet de Raad en de Commissie daarvan zo snel mogelijk in kennis stellen. Op grond van deze kennisgeving zal de juistheid worden gecontroleerd van eventuele verklaringen van personen wier reisdocument niet is afgestempeld, dat zij de grens hebben overschreden op een ogenblik waarop de grenscontroles waren versoepeld. De onderdanen van derde landen moeten er in ieder geval op worden gewezen dat de kans bestaat dat zij, wanneer hun reisdocument geen inreisstempel met de datum van aankomst op het grondgebied van de lidstaten bevat, naderhand zullen moeten aantonen dat zij de legale verblijfsduur op het grondgebied van de lidstaten niet hebben overschreden. Voorts moeten zij ook uitdrukkelijk om afstempeling van hun reisdocument kunnen verzoeken, zelfs in geval van versoepeling van de controles aan de buitengrenzen, en moeten zij een dergelijk stempel ook kunnen verkrijgen.
Inhoudsopgave
- Rechtsgrond
- Subsidiariteit en evenredigheid
- Gevolgen
- 2. WAAROM EEN NIEUW WETGEVINGSVOORSTEL? EN MET WELKE INHOUD?
- TEN AANZIEN VAN DE VERSCHILLENDE AAN HET VERDRAG GEHECHTE PROTOCOLLEN
- Verenigd Koninkrijk en Ierland
- Denemarken
- Noorwegen en IJsland
- 6. TOELICHTING PER ARTIKEL
- Artikel 2
- Artikel 3
- Artikel 4
- Artikel 5
In zijn besluit (1999/436/EG) van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen, heeft de Raad artikel 62, punt 2, onder a), van het EG-Verdrag aangewezen als de rechtsgrondslag voor de bepalingen van het hoofdstuk 'Overschrijding van de buitengrenzen'.
Deze verordening vormt een ontwikkeling van het Schengenacquis met betrekking tot de voorwaarden voor de binnenkomst, het kort verblijf en het verkeer van onderdanen van derde landen in de zin van genoemd hoofdstuk.
Gezien het bovenstaande moet artikel 62, punt 2, onder a), van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag voor deze verordening worden genomen.
Overeenkomstig artikel 5 van het EG-Verdrag "[gaat] het optreden van de Gemeenschap [...] niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken". Voor het door de Gemeenschap genomen initiatief moet de eenvoudigste vorm worden gekozen die het mogelijk maakt de doelstelling van de voorstellen te verwezenlijken en dit zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.
Dit voorstel voor een verordening vormt een ontwikkeling van het Schengenacquis. Het heeft de nadere omschrijving ten doel van de reeds bestaande verplichtingen van de lidstaten op het gebied van het aanbrengen van stempels in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen.
Gezien de aard ervan, kan deze doelstelling enkel via een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt. Louter nationale maatregelen zouden immers niet resulteren in regels die voor alle lidstaten gelden.
In die geest is als rechtsinstrument een verordening gekozen om een geharmoniseerde tenuitvoerlegging van de erin vervatte verplichtingen te garanderen, zodat geen ruimte voor discretionaire beslissingen van de lidstaten wordt gelaten.
De rechtsgrondslag van deze verordening valt onder titel IV van het Verdrag en vormt een ontwikkeling van het Schengenacquis. Deze verordening moet derhalve worden voorgesteld en goedgekeurd met inachtneming van de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, van Ierland en van Denemarken.
De verschillende protocollen hebben onderstaande gevolgen:
Overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie kunnen "Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, die niet door het Schengenacquis gebonden zijn, [...] te allen tijde verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van dit acquis deel te nemen".
De voorgestelde verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis, waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen, overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis, en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening, die hen niet bindt en niet op hen van toepassing is.
Volgens het aan het EG-Verdrag gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag voorgestelde maatregelen, met uitzondering echter van 'maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of ... maatregelen betreffende een uniform visummodel' (ex artikel 100 C).
Aangezien de voorstellen in casu evenwel een ontwikkeling van het Schengenacquis vormen, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het Protocol 'binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten'.
Overeenkomstig artikel 6, eerste alinea, van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis is op 18 mei 1999 een overeenkomst gesloten tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis.
In artikel 1 van deze overeenkomst is bepaald dat Noorwegen en IJsland worden betrokken bij de werkzaamheden van de EG en de EU op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengenacquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die overeenkomstige bepalingen van de overeenkomst van Schengen hebben vervangen of op grond daarvan zijn genomen) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.
Overeenkomstig artikel 2 van de overeenkomst worden de besluiten of maatregelen welke door de Europese Unie worden vastgesteld tot wijziging of ontwikkeling van het geïntegreerde Schengenacquis (bijlagen A en B) door IJsland en Noorwegen uitgevoerd en toegepast.
Dit voorstel ontwikkelt het Schengenacquis zoals bedoeld in bijlage A bij de overeenkomst.
Bijgevolg moet deze aangelegenheid worden behandeld inhet in artikel 4 van de overeenkomst bedoelde 'gemengd comité' om IJsland en Noorwegen de mogelijkheid te geven "de problemen die zij ondervinden met betrekking tot [...] een bepaalde maatregel" uiteen te zetten en zich uit spreken 'over alle vraagstukken betreffende de ontwikkeling of de uitvoering van bepalingen die zij van belang achten'.
Artikel 1
In artikel 1 worden de doelstellingen van de verordening vastgelegd, namelijk:
- voor de lidstaten de verplichting invoeren om in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden, systematisch een stempel aan te brengen;
- de voorwaarden vaststellen op grond waarvan het ontbreken van een inreisstempel in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen het vermoeden kan opleveren dat de betrokkenen illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
Bij dit artikel wordt de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord gewijzigd.
Bij punt 1) van dit artikel wordt artikel 6, lid 2, onder e), van de Overeenkomst in die zin gewijzigd dat situaties waarin een versoepeling van de controles gerechtvaardigd is, worden beperkt tot uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden die ogenblikkelijke maatregelen vergen. Voorts is bepaald dat de betrokken lidstaat de Raad en de Commissie daarvan zo snel mogelijk in kennis stelt.
Bij punt 2) wordt een artikel 6 bis ingevoegd, waarin is bepaald dat in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij binnenkomst - bij het overschrijden van de buitengrenzen - systematisch een stempel moet worden aangebracht.
Bij punt 3) wordt een artikel 23 bis ingevoegd. Het eerste lid daarvan voorziet in de mogelijkheid om aan het ontbreken van een inreisvisum in het reisdocument van een onderdaan van een derde land de waarde te geven van een vermoeden dat de betrokkene de voor een kort verblijf toegestane duur heeft overschreden. In het tweede lid van dit nieuwe artikel is bepaald dat de betrokkene dat vermoeden kan weerleggen door het overleggen van bewijsstukken of elk begin van bewijs betreffende de werkelijke duur van zijn verblijf, waarvan er een aantal bij wijze van voorbeeld zijn genoemd. Een bona fide onderdaan van een derde land zal bijgevolg over talrijke mogelijkheden beschikken om aan te tonen dat hij aan de voorwaarde inzake de duur van het verblijf voldoet. In het laatste punt van artikel 23 bis is ten slotte bepaald dat de bevoegde nationale autoriteiten de bepalingen van artikel 23, leden 3 tot en met 5, kunnen toepassen wanneer het vermoeden niet wordt weerlegd.
Door dit artikel worden de nodige wijzigingen aangebracht in de paragrafen 1.3.5., 1.3.5.4., 2.1.1, 2.1.5. en 3.4.2.3. van deel II van het gemeenschappelijk handboek.
In paragraaf 1.3.5. wordt bepaald dat de controles aan de landgrenzen in buitengewone en onvoorziene omstandigheden kunnen worden versoepeld. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de normale verkeerswegen door een zwaar ongeval zijn geblokkeerd of indien onverwachte stakingen van het internationale vervoer een zodanige toevloed van personen veroorzaken dat de controle daarvan onmogelijk wordt, zelfs wanneer een beroep wordt gedaan op alle beschikbare personele en andere middelen.
Met de invoering van de nieuwe paragraaf 1.3.5.4. wordt beoogd onderdanen van derde landen die daarom uitdrukkelijk verzoeken de mogelijkheid te geven hun reisdocument te doen afstempelen, zelfs in geval van versoepeling van de controles.
De in paragraaf 2.1.1. aangebrachte wijzigingen verduidelijken het beginsel dat bij binnenkomst systematisch inreisstempels worden aangebracht, alsmede de gevallen waarin een dergelijke stempel niet hoeft te worden aangebracht (burgers van de Europese Unie en andere personen die hetzelfde recht van vrij verkeer genieten).
In paragraaf 2.1.5. wordt het tweede streepje gewijzigd teneinde de vermelding van de onderdanen van Zwitserland te schrappen, en wordt een vijfde streepje toegevoegd waarmee wordt beoogd personen die onder onder de regeling inzake klein grensverkeer vallen vrij te stellen van de afstempelingsverplichting.
Door de derde alinea die aan paragraaf 3.4.2.3. wordt toegevoegd, wordt de verplichting die rust op de controle-autoriteiten die plaatselijk verantwoordelijk zijn voor de afstempeling van reisdocumenten van onderdanen van derde landen die daarom verzoeken, ook uitgebreid tot de maritieme buitengrenzen.
Dit artikel betreft de noodzaak de personen waarop deze verordening betrekking heeft, met het oog op de billijke toepassing van de erin vastgelegde maatregelen, op correcte en passende wijze te informeren.
De eerste en derde alinea van dit artikel bevatten standaardslotbepalingen.
In de tweede alinea is bepaald dat de verordening van toepassing is vanaf 1 mei 2004, d.w.z. de datum waarop de nieuwe lidstaten toetreden.