Toelichting bij COM(2003)356 - Oneerlijke "business-to-consumer"-handelspraktijken op de interne markt en tot wijziging van de richtlijnen 84/450/EEG, 97/7/EG en 98/27/EG (richtlijn oneerlijke handelspraktijken)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2003)356 - Oneerlijke "business-to-consumer"-handelspraktijken op de interne markt en tot wijziging van de richtlijnen 84/450/EEG, ...
bron COM(2003)356 NLEN
datum 18-06-2003
Achtergrond

1. Dat de EU-wetgeving inzake consumentenbescherming moet worden hervormd om de belemmeringen voor de grensoverschrijdende verschaffing van goederen en diensten aan consumenten weg te werken, werd voor het eerst bepleit in het groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie i. Als mogelijke basis voor deze hervorming werd daarin een kaderrichtlijn met een algemene verplichting met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken voorgesteld.

2. Een meerderheid van de respondenten was het met de hervorming eens. De meeste respondenten die een voorkeur aangaven, en ook een meerderheid van de lidstaten, was voorstander van een hervorming op basis van een kaderrichtlijn i. De Raad besloot daarop dat een effectieve follow-up van het groenboek prioriteit moest krijgen i.

3. De reacties op de eerste raadpleging en een schets van de mogelijke structuur van de kaderrichtlijn werden gepubliceerd in de mededeling over de follow-up van het groenboek i. Daarin werd de respondenten gevraagd hun mening te geven over de inhoud van de kaderrichtlijn. Bij de opstelling van dit voorstel is met deze raadpleging rekening gehouden i.

4. In een resolutie van de Raad van 2 december 2002 inzake de strategie voor het consumentenbeleid van de Gemeenschap 2002-2006 werd de Commissie verzocht in het licht van deze tweede raadpleging verdere stappen te ondernemen. De Europese Raad van Brussel van 20 en 21 maart 2003 pleitte voor een consumentenbeleid dat mondige consumenten centraal stelt in een concurrerende interne markt, waarin het groenboek inzake consumentenbescherming naar behoren wordt opgevolgd. Het Europees Parlement nam op 13 maart 2003 drie resoluties over het groenboek en de follow-upmededeling aan, waarin het zijn steun uitsprak voor een hervorming op basis van een kaderrichtlijn inzake oneerlijke handelspraktijken en de Commissie verzocht zo spoedig mogelijk een voorstel in te dienen.

5. Op 22 en 23 januari 2003 organiseerde de Commissie een workshop waaraan ruim 150 mensen deelnamen, onder wie vertegenwoordigers van de lidstaten, consumenten- en bedrijfsverenigingen en wetenschappers. De panelleden en andere deelnemers bespraken de argumenten voor een hervorming en harmonisatie door middel van een kaderrichtlijn, het verband tussen oneerlijke concurrentie en consumentenbescherming en de rol van gedragscodes i.

Inhoudsopgave

1.

De argumenten voor verandering


Potentiële voordelen van de interne markt

6. Het grensoverschrijdende verkeer van goederen en diensten ("producten") geeft consumenten toegang tot een grotere verscheidenheid aan producten, inclusief vernieuwende producten die misschien nog niet beschikbaar zijn in hun eigen land. Het zet ook aan tot een efficiënter en scherper geprijsd aanbod.

7. Hoewel de interne markt tot dusver duidelijk voordelen heeft opgeleverd, zijn er aanwijzingen dat deze nog lang niet voltooid is. In een recent verslag in opdracht van de Europese Ronde Tafel Financiële Diensten i worden bijvoorbeeld de uiteenlopende nationale regels inzake consumentenbescherming en handelspraktijken genoemd als belangrijke barrières die 'een pan-Europese marketingstrategie en gestandaardiseerde producten onmogelijk maken'. Een goed functionerende Europese detailhandel voor financiële diensten zou naar schatting jaarlijks 5 miljard euro aan besparingen en 0,5% extra economische groei opleveren.

8. In het recentste Cardiff-verslag i wordt bevestigd dat de prijsconvergentie, een sleutelindicator van de voltooiing van de interne markt, onlangs is gestagneerd. De convergentie die volgde op het initiële 'schokgolfeffect' van de invoering van de interne markt heeft zich niet doorgezet en er blijven aanzienlijke prijsverschillen bestaan. In het vorige Cardiff-verslag i werd erop gewezen dat de gemiddelde detailhandelsprijzen voor een product in één van de lidstaten maximaal 40% meer of minder kunnen bedragen dan het Europese gemiddelde, met een gemiddeld verschil van ongeveer 30%. Binnen de lidstaten daarentegen bedraagt de afwijking slechts ongeveer 5% rond het nationale gemiddelde.

9. In beide Cardiff-verslagen wordt geconcludeerd dat verdere integratie en grotere concurrentie tot meer convergentie kunnen leiden, wat de consumenten en de doeltreffende werking van de markt ten goede zou komen. Er wordt ook geconcludeerd dat grensoverschrijdend winkelen daartoe kan bijdragen. In het recentste verslag staat te lezen: 'De vlucht die het winkelen in het buitenland en de elektronische handel nemen, kan ook tot prijsconvergentie bijdragen omdat hierdoor een benedenwaartse druk op de prijzen wordt uitgeoefend'.

10. Uit enquêtes blijkt dat voor een verdere ontwikkeling van de interne markt bedrijven moeten worden aangemoedigd om over de grenzen heen reclame te maken en te verkopen, en consumenten, die in principe bereid zijn om over de grenzen heen aankopen te doen, daartoe moeten worden gestimuleerd. Bijvoorbeeld:

* 55% van de consumenten in de EU heeft tijdens de laatste 12 maanden geen grensoverschrijdende reclame of informatie gezien of gehoord i;

* 53% van de consumenten in de EU zou zeker of waarschijnlijk overwegen een product over de grens te kopen als dat product goedkoper of beter is i.

11. Zowel de potentiële voordelen als de risico's van het laten voortduren van de huidige situatie zullen in een uitgebreide Unie van 25 of meer lidstaten nog groter worden.

2.

Belemmeringen en verstorende invloeden


12. In de uitgebreide effectbeoordeling die bij dit voorstel is gevoegd, worden de hier samengevatte belemmeringen en de opties voor veranderingen nader onderzocht. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van bronnen zoals Eurobarometer-enquêtes, de reacties op de raadplegingen, wetenschappelijke studies over de bestaande nationale wetgeving, de werkzaamheden van de groep van deskundigen van de lidstaten en een door GFA uitgevoerde effectbeoordeling ex ante i.

13. Uit de studie van GFA blijkt dat er verscheidene, al dan niet beleidsgebonden, belemmeringen voor grensoverschrijdend winkelen zijn, die verhinderen dat handelaars en consumenten ten volle van de interne markt gebruik kunnen maken. Het gaat om belastingen, met name om BTW, tijd en afstand (deze belemmeringen spelen echter ook op de nationale markt mee en worden door e-handel beperkt) en taalbarrières. Desondanks verklaart 53% van de Europeanen naast zijn of haar moedertaal minstens één andere Europese taal te spreken en 26% twee andere Europese talen.

14. Zelfs als al deze andere belemmeringen werden weggewerkt, zouden oneerlijke handelspraktijken echter nog een belangrijke belemmering voor de werking van de interne markt vormen.

15. Ten eerste kunnen oneerlijke handelspraktijken, indien ze niet door effectieve consumentenbescherming worden aangepakt, het vertrouwen van de consument ondermijnen. In een recente enquête vermeldde gemiddeld 18% van de consumenten een tekortschietende rechtsbescherming als een reden om geen financiële diensten in het buitenland te kopen. In één lidstaat liep dat percentage zelfs op tot 36% i. In een andere enquête over grensoverschrijdend winkelen in het algemeen werd consumenten die minder vertrouwen hadden in een aankoop in een ander EU-land dan hun eigen land, gevraagd waarom. 68% van deze consumenten vermeldde minder strenge normen in de consumentenbeschermingswetgeving als een zeer of vrij belangrijke reden voor hun gebrek aan vertrouwen. 76% vermeldde een gebrek aan vertrouwen in buitenlandse verkopers en een als groter ervaren risico van fraude of bedrog als een zeer of vrij belangrijke factor i.

16. Ten tweede ontregelen oneerlijke handelspraktijken de markt doordat ze de consument verhinderen een 'geïnformeerde' en dus efficiënte keuze te maken. Deze verstoring van de voorkeur van de consument schaadt de collectieve belangen van de consumenten, zelfs indien een specifieke consument die door de praktijk wordt beïnvloed, geen financieel verlies lijdt. De verstoring van de besluitvorming van de consument leidt ook tot concurrentievervalsing, doordat handelaars die oneerlijk te werk gaan, omzet weghalen bij concurrenten die de regels wel naleven.

17. Dit effect wordt bevestigd in het jaarverslag van 2002 over de behandeling van grensoverschrijdende klachten over reclame van de European Advertising Standards Alliance (EASA). Daarin wordt geconcludeerd dat 'het overgrote deel van de grensoverschrijdende klachten activiteiten van handelaars zonder scrupules en andere marginale operatoren betreft, die het voorzien hebben op de lacunes tussen de nationale regelgevingsstelsels'.

18. Voor de consumenten is de onzekerheid over welke consumentenbescherming in andere EU-landen wordt geboden een grotere belemmering voor grensoverschrijdend winkelen (79% van de respondenten vermeldt deze reden als een zeer of vrij belangrijke belemmering) dan hun perceptie dat de beschermingsnormen in andere landen minder streng zijn i.

19. Het effect van deze belemmeringen wordt nog vergroot door de uiteenlopende regelgeving inzake oneerlijke handelspraktijken in de lidstaten. De minimumclausules in de bestaande wetgeving inzake consumentenbescherming, zoals de richtlijn betreffende misleidende reclame i, houden dit probleem in stand doordat ze het de lidstaten mogelijk maken, uiteenlopende eisen toe te voegen en een verschillende mate en soort van bescherming te bieden.

20. Veel lidstaten hanteren een algemeen rechtsbeginsel (d.w.z. een algemene bepaling), soms ondersteund door specifieke regels die marketing regelen en oneerlijke handelspraktijken verbieden. De reikwijdte en de toepassing van deze algemene beginselen variëren evenwel sterk in de EU.

21. Bijvoorbeeld:

* Hoewel het Hof van Justitie een criterium van de 'gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende consument' heeft vastgesteld, passen verscheidene lidstaten dit criterium niet toe, maar onderzoeken zij om te beoordelen of handelspraktijken eerlijk zijn, het effect ervan op kwetsbare consumenten of een klein deel van de consumenten (bv. 10 à 15%) i;

* Sommige lidstaten veronderstellen dat alle reclame de besluitvorming van consumenten potentieel kan verstoren. Bijgevolg zou elke onnauwkeurigheid strijdig zijn met de nationale bepalingen, ook indien deze geen invloed heeft op de beslissingen van consumenten i.

22. Dat bedrijven aan een complexe lappendeken van verschillende nationale vereisten moeten voldoen, brengt extra kosten met zich voor bedrijven die over de grenzen heen willen verkopen. Voor veel bedrijven is dit zo afschrikwekkend dat ze het niet eens proberen:

* 47% van de bedrijven vermeldt het gebrek aan overeenstemming van de verschillende nationale reglementeringen inzake handelspraktijken, reclame en andere consumentenbeschermingsreglementeringen als zeer of vrij belangrijke hinderpalen voor grensoverschrijdende reclame en marketing;

* Deze hinderpaal wordt als even belangrijk beschouwd als belastingsvereisten (46%), en belangrijker dan taalbarrières (38%) i.

23. Dit is een van de bevindingen van een enquête die de European Mail Order Trade Association in 2002 heeft uitgevoerd onder haar leden. Van de genoemde tien belangrijkste belemmeringen voor grensoverschrijdende handel bleken er vijf geheel of gedeeltelijk verband te houden met verschillende nationale regels inzake handelspraktijken i.

24. Bovendien maken de verschillen tussen de wetgevingen de handhaving door publieke autoriteiten of zelfreguleringscolleges duurder en complexer. Zoals de EASA opmerkt 'moeten alle nationale codes overeenstemmen met de nationale wetgeving. De belangrijkste verschillen tussen de nationale codes zijn het rechtstreekse gevolg van de verschillen tussen de nationale wetgevingen en zullen slechts verdwijnen als ook deze laatste verdwijnen' i. Het effect van de fragmentatie bleek ook uit de Eurobarometer-enquête van de Commissie: 65% van de ondervraagde bedrijven beschouwde Europese gedragscodes als een efficiënt of vrij efficiënt middel om gemakkelijker in de hele EU producten te kunnen verkopen of reclame te kunnen maken i.

3.

Conclusies


25. Uit dit alles blijkt dat oneerlijke handelspraktijken aanzienlijke belemmeringen voor de interne markt en concurrentievervalsing met zich brengen, en dat de gefragmenteerde regelgeving ook beleidsgebonden barrières opwerpt. Omdat de gefragmenteerde regelgeving zo'n aanzienlijke gevolgen heeft, moeten deze belemmeringen door maatregelen op EU-niveau worden aangepakt.

26. In de effectbeoordeling ex ante van GFA is nagegaan welke wetgevingsbenadering daarvoor kan worden gebruikt. De conclusie was dat het meest geschikte instrument een kaderrichtlijn met algemene beginselen is, eventueel aangevuld met specifieke wetgeving per sector. Dit op voorwaarde dat de richtlijn op een volledige harmonisatie gebaseerd is en bepalingen voor wederzijdse erkenning op basis van het land van herkomst omvat (dit wordt verder uitgewerkt in het volgende deel). De richtlijn zou ook zodanig moeten worden opgesteld dat deze voldoende duidelijkheid en rechtszekerheid biedt.

27. Het bleek dat:

* 38% van de bedrijven hun budget voor grensoverschrijdende reclame en marketing zou vergroten in geval van een volledige harmonisatie;

* 46% van de bedrijven verwacht dat het aandeel van hun grensoverschrijdende verkoop zal stijgen in geval van een volledige harmonisatie van alle reglementeringen inzake reclame, handelspraktijken en consumentenbescherming;

* 10 miljoen consumenten veel meer over de grens zouden kopen indien ze evenveel vertrouwen hadden in handelaars in een ander EU-land, en nog eens 70 miljoen consumenten iets meer zou kopen i;

* Volgens een meerderheid van nationale bedrijvenverenigingen die op een enquête hebben geantwoord, zullen de invoering van een algemeen beginsel van eerlijke handelspraktijken in een kaderrichtlijn en de combinatie van een passend niveau van harmonisatie met de toepassing van de beginselen van wederzijdse erkenning en land van oorsprong de kosten doen dalen.

28. Alternatieve benaderingen, bijvoorbeeld op basis van specifieke richtlijnen zonder algemeen kader, zouden daarentegen onder meer de volgende beperkingen hebben:

* Gebrek aan harmonisatie van de bestaande nationale algemene bepalingen en wettelijke beginselen, waardoor aanzienlijke belemmeringen voor de interne markt zouden blijven bestaan;

* Indien de bestaande minimale-harmonisatiebenadering behouden blijft, wordt niets gedaan aan het uit de enquêtes gebleken gebrek aan vertrouwen bij de consument in verband met grensoverschrijdende consumentenbescherming;

* De helft van de ondervraagde bedrijven verwacht dat de kosten voor toegang tot de markt, transacties en marketing daardoor zullen stijgen.

29. Veel belanghebbenden, die zowel de bedrijven als de consumenten vertegenwoordigen, hebben hun steun uitgesproken voor een initiatief op basis van de gemengde aanpak i. Veel belanghebbenden hadden scherpe kritiek op de eerste fasen van het initiatief. Sommige bedrijven hebben nog steeds veel kritiek op de richtlijn. Veel andere hebben hun standpunt echter herzien nadat de Commissie haar voorgestelde benadering had toegelicht, met name sinds de workshop van januari 2003, en hebben hun steun uitgesproken voor de benadering in dit voorstel.

4.

Overzicht van de richtlijn


30. Rekening houdend met de belemmeringen die moeten worden weggewerkt, de effectbeoordeling ex ante en de reacties op de consultatie steunt de benadering van de richtlijn op de volgende kernelementen i:

* In de richtlijn wordt vastgesteld onder welke voorwaarden een handelspraktijk als oneerlijk wordt beschouwd. Er worden dus geen positieve verplichtingen opgelegd waaraan een handelaar moet voldoen om aan te tonen dat hij eerlijk handelt. Dit stemt overeen met de visie van veel respondenten dat er meer rechtszekerheid wordt bereikt door oneerlijkheid te definiëren eerder dan eerlijkheid. Op deze manier is de richtlijn een evenredige reactie op situaties die consumenten materieel nadeel berokkenen.

* De richtlijn omvat een internemarktclausule waarin wordt bepaald dat handelaars alleen hoeven te voldoen aan de vereisten van het land van oorsprong en dat andere lidstaten hun geen extra vereisten mogen opleggen (d.w.z. wederzijdse erkenning). Dit is nodig om handelaars de nodige rechtszekerheid te bieden om met klanten over de grens zaken te doen, zonder hun onnodige lasten op te leggen. De lidstaten moeten erop toezien dat handelaars die op hun grondgebied gevestigd zijn, de nationale bepalingen naleven, ongeacht of de consumenten op wie hun commerciële praktijken gericht zijn of die erdoor worden bereikt, op hun grondgebied wonen of niet.

* De communautaire vereisten inzake oneerlijke 'business-to-consumer'-handelspraktijken worden volledig geharmoniseerd en de richtlijn biedt een voldoende hoog niveau van consumentenbescherming. Dit is nodig om de belemmeringen voor de interne markt die de uiteenlopende nationale bepalingen met zich brengen, weg te werken en bij de consumenten het nodige vertouwen te wekken om een benadering van wederzijdse erkenning mogelijk te maken. De lidstaten zullen de minimumclausules in andere richtlijnen niet kunnen gebruiken om op het door deze richtlijn gecoördineerde gebied extra vereisten op te leggen.

* De richtlijn bevat een algemeen verbod, dat de bestaande, uiteenlopende algemene bepalingen en beginselen in de lidstaten vervangt. Er wordt een gemeenschappelijk kader voor de hele EU vastgesteld, dat, zoals een aantal respondenten heeft verzocht, het wettelijk kader voor zowel handelaars als consumenten aanzienlijk vereenvoudigt. De onderdelen van het algemene verbod worden toegelicht in de punten 48 tot en met 54.

* Als referentieconsument wordt niet de kwetsbare of atypische consument gebruikt, maar de gemiddelde consument van het Hof van Justitie. Dit criterium, dat aan het evenredigheidsbeginsel beantwoordt, is van toepassing indien een handelspraktijk op de consument in het algemeen is gericht of de consument in het algemeen bereikt. Het criterium wordt aangepast indien een handelspraktijk specifiek op een bepaalde groep (bv. kinderen) gericht is; in dat geval wordt het gemiddelde lid van die groep beschouwd. Daarmee wordt verduidelijkt welke norm nationale rechtbanken moeten toepassen en zo blijft er aanzienlijk minder ruimte over voor uiteenlopende beoordelingen van soortgelijke praktijken in de EU. Tegelijk wordt, zoals toegestaan door het Hof, rekening gehouden met de sociale, culturele en taalkundige kenmerken van doelgroepen.

* Oneerlijke handelspraktijken worden in twee soorten onderverdeeld, namelijk 'misleidende' en 'agressieve' handelspraktijken. In deze bepalingen worden dezelfde elementen toegepast als in het algemene verbod, maar ze functioneren onafhankelijk daarvan. Dit houdt in dat een praktijk die overeenkomstig de desbetreffende bepalingen hetzij 'misleidend', hetzij 'agressief' is, automatisch oneerlijk is. Indien de praktijk noch 'misleidend', noch 'agressief' is, bepaalt het algemene verbod of deze oneerlijk is. In de bepalingen betreffende 'misleidende' handelspraktijken worden zowel handelingen als omissies gedefinieerd die misleidend kunnen zijn. Daarmee wordt een positieve informatieplicht vermeden die volgens veel respondenten te onereus zou zijn en die volgens de effectbeoordeling ex ante aanzienlijke kosten voor handelaars met zich zou brengen. Er was eveneens bezorgdheid over het definiëren van eerlijke of oneerlijke handelspraktijken na de verkoop. Deze worden in de richtlijn niet gedefinieerd; in plaats daarvan worden dezelfde eerlijkheidsbeginselen toegepast op handelspraktijken vóór en na de verkoop.

* Voor meer duidelijkheid en eenvoud worden de B2C-bepalingen van de richtlijn betreffende misleidende reclame mee in de richtlijn opgenomen (d.w.z. de bepalingen betreffende reclame die consumenten bereikt of die op consumenten is gericht) en wordt het toepassingsgebied van de bestaande richtlijn beperkt tot 'business-to-business'-reclame (d.w.z. bepalingen betreffende reclame die bedrijven bereikt of die op bedrijven is gericht) en vergelijkende reclame die geen consumenten schaadt, maar wel een concurrent kan schaden (bijvoorbeeld door laster). Ook sommige bepalingen betreffende niet-gevraagde leveringen uit de richtlijn betreffende verkoop op afstand worden ingetrokken en in de kaderrichtlijn opgenomen.

* Een bijlage bij de richtlijn bevat een beknopte zwarte lijst van handelspraktijken. Het gaat om praktijken die onder alle omstandigheden oneerlijk zijn en bijgevolg in alle lidstaten verboden zijn. Deze ene lijst geldt voor alle lidstaten en kan slechts op dezelfde wijze gewijzigd of aangevuld worden als de rest van de richtlijn. Er wordt ex ante een verbod opgelegd op specifieke praktijken zoals piramidesystemen, die de besluitvorming van de gemiddelde consument verstoren en strijdig zijn met de vereisten van professionele zorgvuldigheid. Dit draagt bij tot de rechtszekerheid en het consumentenvertrouwen.

5.

Algemene bepalingen (hoofdstuk 1)


Doel (artikel 1)

31. Zoals vermeld in artikel 1 is het doel een hoog niveau van consumentenbescherming te bieden en de werking van de interne markt te bevorderen.

32. De methode die daarvoor wordt gebruikt, is de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen inzake oneerlijke handelspraktijken door deze richtlijn.

33. In artikel 1 wordt verduidelijkt dat deze onderlinge aanpassing betrekking heeft op oneerlijke handelspraktijken die de economische belangen van de consument schaden.

6.

Definities (artikel 2)


34. In dit artikel wordt een aantal termen gedefinieerd dat in de richtlijn wordt gebruikt. De definitie van 'consument' is de standaarddefinitie die in verscheidene richtlijnen betreffende consumentenbescherming wordt gebruikt i.

35. Er wordt ook een definitie van de 'gemiddelde consument' gegeven; het gaat om de door het Hof van Justitie vastgestelde referentie i van een 'gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende consument'. Zoals hierboven is uitgelegd, wordt dit in artikel 5 aangepast; indien een handelspraktijk op een specifieke groep consumenten gericht is, wordt met de kenmerken van het gemiddelde lid van deze groep rekening gehouden om het effect van de praktijk te beoordelen.
[1994] Jurispr. I-317 en zaak C-210/96, Gut Springheide GmbH tegen Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt, [1998] Jurispr. I-4657.

36. De definitie van 'handelspraktijk' omvat uitdrukkelijk commerciële communicatie en reclame, om duidelijk het verband te leggen met de verordening betreffende verkoopbevordering en bepalingen die zijn overgenomen uit de richtlijn betreffende misleidende reclame i.

37. Er wordt ook een definitie gegeven van 'het economische gedrag van consumenten wezenlijk verstoren', één van de drie voorwaarden van de algemene verbod. De definitie is tweeledig: ten eerste moet de handelspraktijk worden gebruikt om het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, te beperken; ten tweede moet de handelspraktijk belangrijk genoeg zijn om de consument van besluit te doen veranderen. De toepassing van dit begrip wordt nader toegelicht in punt 54.

38. Dit deel bevat ook definities van 'professionele toewijding', 'uitnodiging tot aankoop' en 'ongepaste beïnvloeding'. Deze termen worden in de punten over de artikelen 5 tot en met 9 toegelicht.

7.

Toepassingsgebied (artikel 3)


39. Zoals in artikel 1 duidelijk wordt gemaakt, betreft de richtlijn alleen kwesties die van invloed zijn op de economische belangen van consumenten. Dit betekent dat kwesties van smaak, fatsoen en maatschappelijke verantwoordelijkheid buiten het toepassingsgebied vallen, tenzij de handelaar in zijn marketing een specifiek verband legt tussen zijn verplichtingen op deze gebieden en zijn producten. Indien een handelaar bijvoorbeeld ten onrechte beweert dat een bepaald deel van de winst van de verkoop van kerstkaarten naar het goede doel gaat, valt dit binnen het toepassingsgebied.

40. Dit betekent ook dat handelingen die in sommige lidstaten als oneerlijke concurrentie worden beschouwd maar de economische belangen van consumenten niet schaden, zoals slaafse imitatie (d.w.z. kopiëren, ongeacht of dit bij de consument verwarring kan scheppen) en het denigreren van een concurrent, buiten het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Handelingen die in sommige lidstaten als oneerlijke concurrentie worden beschouwd en de economische belangen van consumenten wel schaden, zoals verwarrende marketing (die bij de consument verwarring kan scheppen met de onderscheidingstekens en/of producten van een concurrent), vallen wel binnen het toepassingsgebied.

41. De richtlijn is niet van toepassing op antitrustkwesties zoals concurrentiebeperkende overeenkomsten, misbuik van machtspositie, fusies en overnames. De richtlijn is alleen van toepassing op handelspraktijken tussen bedrijven en eindverbruikers, en dus niet op handelspraktijken tussen bedrijven onderling, zoals boycots en weigeringen tot levering.

42. Het verbintenissenrecht valt buiten het toepassingsgebied. De richtlijn is dus niet van toepassing op de voorwaarden voor de opstelling, de geldigheid of de rechtsgevolgen van contracten.

43. Deze richtlijn betreft de bescherming van de economische belangen van consumenten. Het gezondheids- en veiligheidsaspect van producten valt dus buiten het toepassingsgebied. Misleidende gezondheidsclaims worden echter aan de hand van de bepalingen betreffende misleidende handelspraktijken beoordeeld, aangezien ze het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, kunnen beperken. Indien bijvoorbeeld ten onrechte van een product wordt beweerd dat het kaalheid verhelpt, is dit een misleidende bewering die onder deze richtlijn valt. Indien het product de consument daarentegen ziek maakt, valt dit buiten het toepassingsgebied en kan geen beroep worden gedaan op deze richtlijn.

44. De kaderrichtlijn is van toepassing voor zover sectorale wetgeving geen specifieke bepalingen betreffende oneerlijke handelspraktijken bevat. Indien er wel specifieke bepalingen bestaan, prevaleren deze boven de kaderrichtlijn. Verwijzingen naar enkel algemene beginselen, zoals het 'algemeen belang' of 'eerlijke handel', in sectorale richtlijnen volstaan echter niet om een afwijking te rechtvaardigen op gebieden die door de kaderrichtlijn zijn geharmoniseerd om redenen van de bescherming van de economische belangen van consumenten.

45. Indien in een sectorale richtlijn alleen bepaalde aspecten van handelspraktijken worden gereguleerd, bijvoorbeeld de inhoud van de vereiste informatie, kan de kaderrichtlijn op andere aspecten van toepassing zijn, bijvoorbeeld indien de door de sectorale wetgeving vereiste informatie op misleidende wijze wordt gepresenteerd. De richtlijn vormt bijgevolg een aanvulling op zowel bestaande als toekomstige wetgeving, zoals de voorgestelde verordening betreffende verkoopsbevordering, de richtlijn betreffende consumentenkrediet i en de richtlijn betreffende e-handel i.

46. De richtlijn doet geen afbreuk aan de toepassing van de regels inzake internationaal privaat recht op de gebieden die er niet door worden benaderd.

8.

Interne markt (artikel 4)


47. De door de voorgestelde richtlijn bewerkstelligde convergentie schept de voorwaarden voor de invoering van het beginsel van wederzijdse erkenning van wetten betreffende oneerlijke handelspraktijken. Overeenkomstig artikel 4 hoeven handelaars alleen te voldoen aan de wetten van de lidstaat waar zij gevestigd zijn en mogen andere lidstaten hun geen extra vereisten opleggen op gebieden die door de richtlijn worden gecoördineerd, noch beperkingen opleggen aan het vrije verkeer van goederen en diensten indien de handelaar voldoet aan de wetten van de lidstaat waar hij gevestigd is.

9.

Oneerlijke handelspraktijken (hoofdstuk 2)


Algemeen verbod (artikel 5)

48. Het algemene verbod vormt het hoofdonderdeel van de richtlijn. Het zorgt voor de nodige harmonisatie om de belemmeringen voor de interne markt weg te werken en een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming te bieden. Daartoe worden de bestaande nationale algemene bepalingen betreffende oneerlijke handelspraktijken tussen bedrijven en consumenten vervangen en worden om te bepalen wat oneerlijk is, duidelijkere criteria vastgesteld dan in de bestaande nationale algemene bepalingen. Zonder dit algemene verbod zouden de lidstaten hun uiteenlopende algemene bepalingen kunnen blijven toepassen, wat het harmoniserende effect van de richtlijn zou verzwakken, zelfs met betrekking tot misleidende en agressieve praktijken, die specifiek worden aangepakt.

49. In dit verband speelt de internemarktclausule een essentiële rol: indien een praktijk namelijk in een lidstaat oneerlijk wordt geacht, kan deze lidstaat handelaars die op zijn grondgebied gevestigd zijn, nog steeds verbieden om aan consumenten te verkopen. In tegenstelling tot wat nu het geval is, kan een lidstaat handelaars die in een andere lidstaat gevestigd zijn, echter niet verbieden om aan zijn consumenten te verkopen. Dat betekent dat er een grote rechtszekerheid zal zijn, aangezien slechts één reeks regels van toepassing zal zijn en de criteria in de wetgeving duidelijker zullen zijn dan degene die nu worden gebruikt.

50. Sommige praktijken die in bepaalde lidstaten als oneerlijk worden beschouwd, kunnen onder de algemene bepaling vallen, zelfs indien ze niet misleidend of agressief zijn (bv. koppelverkoop in Frankrijk). Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer bij de aankoop van een pakketreis ook een annulatie- en reisverzekering moet worden afgesloten. Uit rechtszaken in andere lidstaten blijkt dat wetshandhavers het soms moeilijk hebben om een innovatieve praktijk te beoordelen in het licht van specifieke bepalingen betreffende misleidende of agressieve praktijken waarin met die praktijken geen rekening is gehouden (bv. een website die de internetverbinding van een consument stiekem omleidt naar een server in een ver land, wat voor een onverwacht hoge telefoonrekening zorgt). In dergelijke gevallen moeten de voorwaarden van de algemene bepaling rechtstreeks worden toegepast. Dankzij deze mogelijkheid kan de richtlijn zich aanpassen aan technologische ontwikkelingen en marktontwikkelingen.

51. Het algemene verbod betreft oneerlijke handelspraktijken. Er worden drie voorwaarden vastgesteld om te bepalen of een praktijk oneerlijk is. Om te bewerkstelligen dat een praktijk als oneerlijk wordt aangemerkt, moet een klager bewijzen dat aan alle drie de voorwaarden wordt voldaan:

* de praktijk moet strijdig zijn met de vereisten van professionele toewijding;

* de referentieconsument die wordt gebruikt om het effect van de praktijk te beoordelen, is de 'gemiddelde' consument zoals vastgesteld door het Hof van Justitie; en

* de praktijk moet het economisch gedrag van de consument (waarschijnlijk) wezenlijk verstoren.

52. Samen vormen deze drie onderdelen een autonoom algemeen verbod, dat ook kan worden ingeroepen indien de omstandigheden van een specifiek geval niet onder één van de verder in de richtlijn of in de bijlage vermelde specifieke categorieën vallen. In de praktijk zal dit algemene verbod waarschijnlijk weinig worden ingeroepen, aangezien het overgrote deel van de gevallen onder één van beide categorieën, namelijk misleidende of agressieve handelspraktijken, zal vallen.

53. Het concept 'professionele toewijding' waarnaar in de eerste voorwaarde wordt verwezen en dat in artikel 2 wordt gedefinieerd, is analoog met de begrippen van goede handelspraktijken die in de rechtsstelsels van de meeste lidstaten te vinden zijn. Het gaat om de mate van zorgvuldigheid en vakkundigheid van een goed zakenman, overeenkomstig de algemeen aanvaarde handelspraktijknormen in zijn sector. Dit begrip is nodig om ervoor te zorgen dat normale, gebruikelijke handelspraktijken zoals reclame op basis van merkherkenning of 'product placement' niet onder de richtlijn vallen, ook al kunnen ze het economisch gedrag van de consument beïnvloeden. Er zij eraan herinnerd dat de voorwaarden cumulatief zijn. Zelfs indien een praktijk strijdig met de professionele toewijding wordt bevonden, wordt deze dus slechts als oneerlijk beschouwd indien ook aan de andere voorwaarden van het algemene verbod is voldaan.

54. De derde voorwaarde houdt in dat de handelspraktijk, in de context,

* voldoende effect moet hebben om het gedrag van de consument (waarschijnlijk) te veranderen door hem ertoe te brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen; en

* dit effect moet hebben door het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, te beperken. Incentives zoals gratis koffie of thee of gratis vervoer naar de winkel komen bijgevolg niet in aanmerking, aangezien de consument vrij kan beslissen of hij ervan gebruik wil maken of niet.

55. Een besluit over een transactie kan bijvoorbeeld een besluit zijn om een product al dan niet te kopen en bij wie, om zijn rechten uit hoofde van een contract uit te oefenen, of om een handelsrelatie met een leverancier voort te zetten of te beëindigen.

Misleidende en agressieve handelspraktijken (artikelen 6 t.e.m.

9)

56. Het overgrote deel van de praktijken die overeenkomstig het algemene verbod als oneerlijk worden beschouwd, vallen onder twee categorieën, namelijk 'misleidende' en 'agressieve' praktijken. Voor meer rechtszekerheid worden deze twee categorieën in de artikelen 6 tot en met 9 verder uitgewerkt. In deze artikelen worden de drie voorwaarden van het algemene verbod op deze twee gebieden toegepast. Dit betekent dat indien een handelspraktijk hetzij 'misleidend', hetzij 'agressief' wordt bevonden, deze automatisch oneerlijk is, zonder dat verder naar de voorwaarden van artikel 5 hoeft te worden verwezen.

57. De drie voorwaarden van het algemene verbod worden als volgt in beide categorieën omvat:

* Een consument misleiden of hem agressief behandelen wordt, in tegenstelling tot rechtmatige beïnvloeding, op zich als verstorend voor het gedrag van de consument beschouwd, en dus strijdig met de vereisten van professionele toewijding. Bedrog, intimidatie, ongepaste beïnvloeding of dwang zijn altijd strijdig met de vereisten van professionele toewijding en beperken aanzienlijk het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen. Daarom is er geen afzonderlijke verwijzing naar het criterium 'professionele toewijding' of het element 'verstoren' uit de definitie van 'wezenlijk verstoren';

* De voorwaarde 'wezenlijk' is vervat in de vereiste van de artikelen 6 en 8 dat de handelspraktijk 'de gemiddelde consument er daardoor (waarschijnlijk) toe brengt een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen '.

* In elk van de artikelen 6, 7, 8 en 9 wordt het effect van de handelspraktijk op de 'gemiddelde consument' beoordeeld, overeenkomstig de voorwaarden van het algemene verbod. Dit betekent dat een handelspraktijk die rechtstreeks op een bepaalde groep consumenten gericht is, wordt beoordeeld vanuit het oogpunt van het gemiddelde lid van deze groep.

58. Deze specifieke categorieën doen geen afbreuk aan het autonome functioneren van het algemene verbod, dat als vangnet dient en aan de hand waarvan de eerlijkheid kan worden beoordeeld van huidige of toekomstige handelspraktijken die niet onder één van beide expliciet vermelde categorieën vallen.

59. Zoals hierboven is uitgelegd, wordt in dit voorstel geen specifieke categorie vastgesteld voor praktijken na de verkoop, maar worden de bepalingen van de richtlijn zowel toegepast op praktijken vóór als na de verkoop. De handelaar moet er dus voor zorgen dat de handelspraktijken na de verkoop aan dezelfde eerlijkheidsnormen voldoen als de handelspraktijken vóór de verkoop. Het ontbreken van klantenservice op zich wordt echter niet als oneerlijk beschouwd, tenzij het gedrag van de handelaar de consument wezenlijk andere verwachtingen zou geven over de aangeboden klantenservice. Bij de voorgestelde richtlijn wordt bijvoorbeeld geen verplichting opgelegd om in een telefonische technische hulpdienst te voorzien. Indien een handelaar (bv. een computerleverancier) echter ten onrechte beweert dat hij een dergelijke dienst biedt, is dit misleidend en dus oneerlijk.

10.

Misleidende praktijken (artikelen 6 en 7)


60. Een handelspraktijk kan misleidend zijn door een handeling of een omissie. Ook in de structuur van de artikelen wordt dit onderscheid gemaakt.

61. In deze artikelen worden de huidige bepalingen van de richtlijn betreffende misleidende reclame overgenomen en op andere handelspraktijken, onder andere na de verkoop, toegepast. Het gaat om dezelfde bepalingen als die van de richtlijn betreffende misleidende reclame, met de nodige toevoegingen om een volledige harmonisatie te bewerkstelligen. Het is bijvoorbeeld misleidend, de consument te bedriegen met betrekking tot de resultaten die van het product kunnen worden verwacht, bijvoorbeeld gewichtsverlies, haargroei of betere prestaties.

62. Een belangrijk beginsel in dit verband is dat het effect van de handelspraktijk in zijn geheel, waaronder ook de presentatie, moet worden beschouwd. Een onduidelijke presentatie staat overeenkomstig artikel 7 gelijk met een omissie.

63. In de bepalingen wordt niet geprobeerd een volledige lijst vast te stellen van informatie die onder alle omstandigheden zeker moet worden verstrekt. De kaderrichtlijn verplicht de handelaar integendeel geen 'essentiële' informatie achter te houden die de gemiddelde consument nodig heeft om een geïnformeerd besluit over een transactie te nemen, voor zover deze informatie niet uit de context blijkt.

64. Overeenkomstig artikel 7 moet de handelaar een beperkte hoeveelheid essentiële informatie verstrekken opdat de consument een geïnformeerd besluit over een transactie kan nemen. De consument heeft deze informatie nodig wanneer hij een aankoop overweegt. De bepalingen van artikel 7, lid 3, zijn alleen van toepassing op commerciële communicatie die overeenkomstig de definitie van artikel 2 een uitnodiging tot aankoop vormt. Algemene merk- of productmarketing die niet aan de definitie van uitnodiging tot aankoop beantwoordt, hoeft deze informatie niet te bevatten. Indien deze informatie niet uit de context blijkt, moet de handelaar deze vermelden om geen misleidende omissie te begaan.

65. In artikel 7 wordt ook bepaald dat overeenkomstig andere richtlijnen vereiste informatie in het kader van deze richtlijn als 'essentiële' informatie wordt beschouwd. Bij deze benadering wordt de behoefte van de consument aan informatie afgewogen tegen de erkenning dat te veel informatie voor de consument een even groot probleem kan zijn als te weinig informatie.

66. In artikel 6 wordt vastgesteld welke handelingen van handelaars consumenten kunnen bedriegen en dus oneerlijke handelspraktijken zijn. Het gaat om dezelfde vereisten als in de richtlijn betreffende misleidende reclame, met enkele toevoegingen zoals klantenservice en klachtenbehandeling, de noodzaak van diensten, vervangingen of herstellingen, en voorstellingen betreffende directe of indirecte sponsoring.

67. Artikel 6 betreft ook marketing waarbij de kenmerken van een ander product op dergelijke wijze worden nagebootst dat verwarring ontstaat tussen beide producten, niet-naleving door een handelaar van verbintenissen tegenover een publieke autoriteit om een oneerlijke handelspraktijk te staken en, onder bepaalde omstandigheden, niet-naleving door een handelaar van de bepalingen van een code waartoe hij zich heeft verbonden.

68. In de bepaling wordt erkend dat gedragscodes eigenlijk vrijwillig van aard zijn en worden criteria vastgesteld om te bepalen of redelijkerwijs kan worden verondersteld dat de prestatie van de handelaar met betrekking tot de code het besluit van de consument beïnvloedt. Deze bepalingen zijn van toepassing op om het even welke code, ongeacht of het een nationale code of een code op EU-niveau is. Er wordt echter alleen rekening gehouden met de onderdelen van de code die het economische gedrag van een redelijke consument met betrekking tot het product waarschijnlijk wezenlijk zouden verstoren. Kwesties van smaak, fatsoen en maatschappelijke verantwoordelijkheid vallen, zoals hierboven uitgelegd, buiten het toepassingsgebied, tenzij de handelaar in zijn marketingmateriaal een specifiek verband legt tussen zijn handelingen op deze gebieden en zijn producten.

69. Als algemene regel ligt de bewijslast van de oneerlijkheid van een betwiste handelspraktijk bij de klager. In artikel 6, lid 1, onder f), wordt hierop een uitzondering gemaakt. Indien een handelaar een feitelijke bewering over een product doet en deze niet kan staven, wordt dit door de rechter in aanmerking genomen om te bepalen of de handelaar misleidend en dus oneerlijk heeft gehandeld. Deze omkering van de bewijslast bestaat reeds als mogelijkheid in de richtlijn betreffende misleidende reclame en beantwoordt aan het feit dat consumenten niet in staat zijn te bewijzen dat een feitelijke bewering onjuist is. Anderzijds is een handelaar die beweert dat zijn product geen nevenwerkingen heeft of klinisch of wetenschappelijk getest is, veel beter in staat de juistheid van deze beweringen te staven, bijvoorbeeld door onderzoeksresultaten voor te leggen. Indien hij dit niet kan, hoort hij geen dergelijke feitelijke beweringen te doen.

11.

Agressieve praktijken (artikelen 8 en 9)


70. In deze artikelen wordt beschreven op welke drie wijzen een handelspraktijk agressief kan zijn, namelijk door intimidatie, dwang en ongepaste beïnvloeding. Er worden criteria vastgesteld om een onderscheid te maken tussen agressieve praktijken enerzijds en rechtmatige marketing anderzijds.

71. Volgens de definitie van artikel 2 houdt 'ongepaste beïnvloeding' in dat de handelaar een machtspositie uitbuit op een wijze die het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen, aanzienlijk beperkt. Indien een consument bijvoorbeeld achterstallige schulden heeft bij een handelaar, is het ongepaste beïnvloeding als de handelaar aanbiedt de schulden te herschikken indien de consument nog een product koopt. De consument een incentive aanbieden, bijvoorbeeld een gratis bus naar een winkel buiten de stad of een drankje bij het winkelen, kan de consument beïnvloeden maar vormt geen ongepaste beïnvloeding omdat het het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit over een transactie te nemen, niet beperkt. Volgens dezelfde logica kan verkoopbevordering op zich niet als een agressieve praktijk worden beschouwd.

12.

Gedragscodes (hoofdstuk 3)


72. In sommige lidstaten worden gedragsnormen die niet bij wet voorgeschreven zijn, traditioneel in gedragscodes vastgesteld. Deze kunnen hetzij worden gebruikt om nader toe te lichten hoe wetsbepalingen moeten worden toegepast (bv. om complexe begrippen op een voor consumenten begrijpelijke manier uit te leggen), hetzij op gebieden waarvoor geen specifieke wetsbepalingen bestaan (bv. aspecten van klantenservice).

73. Codes die in de hele EU van toepassing zijn, kunnen potentieel convergentie in de verwachtingen met betrekking tot professionele toewijding bevorderen en daardoor de belemmeringen voor de interne markt verder helpen wegwerken. Er moet er echter wel voor worden gezorgd dat dergelijke codes de concurrentie niet verhinderen, beperken of verstoren. Deze codes kunnen meerwaarde bieden door handelaars de beginselen van de richtlijn in hun dagelijkse praktijk te helpen toepassen.

74. De lidstaten kunnen met gedragscodes op het door de richtlijn geharmoniseerde gebied rekening houden om te beoordelen of een handelaar de bepalingen van de richtlijn zoals omgezet in de lidstaat waar hij gevestigd is, heeft overtreden. Hoe een communautaire gedragscode kan functioneren, hangt af van de behoeften en omstandigheden van de verschillende sectoren.

75. Dit hoofdstuk omvat bepalingen voor het toezicht op de bepalingen van de richtlijn door de eigenaars van codes, als aanvulling op, maar niet ter vervanging van de andere in hoofdstuk 4 vermelde mechanismen. Deze bepaling is overgenomen uit de bestaande richtlijn betreffende misleidende reclame.

13.

Slotbepalingen (hoofdstuk 4)


76. Dit hoofdstuk omvat een aantal algemene bepalingen en ook:

* handhaving en sancties;

* wijzigingen in het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende misleidende reclame om, zoals hierboven uitgelegd, de 'business-to-consumer'-aspecten in de kaderrichtlijn op te nemen; en

* vervanging van de richtlijn betreffende misleidende reclame door deze richtlijn in de lijst bij de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken.

77. De bepalingen betreffende handhaving in de artikelen 11 tot en met 13 zijn overgenomen uit verschillende bestaande richtlijnen i; het gaat met name om de artikelen 4 tot en met 6 van Richtlijn 84/450/EEG betreffende misleidende reclame, zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/55/EG inzake misleidende reclame teneinde ook vergelijkende reclame te regelen i. De lidstaten worden dus geen nieuwe verplichtingen opgelegd met betrekking tot de aard of de vorm van de vereiste handhaving.

78. De bepalingen van artikel 13 betreffende het opleggen van sancties aan handelaars die de regels inzake eerlijke handel overtreden, zijn eveneens uit bestaande consumentenrichtlijnen i overgenomen. De lidstaten wordt verzocht overeenkomstig het arrest van het Hof in zaak C-68/88 (Commissie tegen Griekenland) op het effect van de richtlijn toe te zien.

79. Overeenkomstig de artikelen 14 en 16 worden de nodige wijzigingen aangebracht om het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende misleidende reclame te beperken tot reclame die wel bedrijven, maar geen consumenten schaadt. Deze wijziging is nodig doordat alle bepalingen van die richtlijn met betrekking tot consumenten in de kaderrichtlijn zijn opgenomen. In artikel 14 worden het toepassingsgebied en de bepalingen van Richtlijn 84/450/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/55/EG, gewijzigd. In artikel 16 wordt die richtlijn in de bijlage bij de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken vervangen door deze richtlijn, om het mogelijk te maken stappen te ondernemen om een inbreuk te doen staken met het oog op de bescherming van de collectieve belangen van de consumenten met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken.

80. Overeenkomstig andere recente richtlijnen in verband met consumenten worden de lidstaten in artikel 17 verplicht hun burgers voor te lichten over de geharmoniseerde nationale consumentenwetgeving, zo mogelijk in samenwerking met het bedrijfsleven i.

14.

Slotopmerkingen


81. De Commissie is van mening dat de Raad en het Parlement de voorgestelde richtlijn zo spoedig mogelijk moeten goedkeuren.

82. Een aanvullend voorstel voor een verordening betreffende samenwerking op het gebied van consumentenbescherming zal meer doeltreffende administratieve samenwerking tussen de lidstaten mogelijk maken ter ondersteuning van de effectieve handhaving van de beginselen in dit voorstel.