Toelichting bij COM(2005)171-1 - Richtlijn 2005/94/EG van de Raad van 20 decembre 2005 betreffende communautaire maatregelen ter bestrijding van aviaire influenza en tot intrekking van Richtlijn 92/40/EEG

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2005)171-1 - Richtlijn 2005/94/EG van de Raad van 20 decembre 2005 betreffende communautaire maatregelen ter bestrijding van aviaire ...
bron COM(2005)171 NLEN
datum 28-04-2005
1. Context van het voorstel

Motivering en doel van het voorstel



De Commissie is voornemens de huidige maatregelen betreffende aviaire influenza (AI) overeenkomstig Richtlijn 92/40/EEG van de Raad aan te passen om uitbraken van deze ziekte beter te kunnen voorkomen en bestrijden en om de eraan verbonden gezondheidsrisico's, kosten, verliezen en de negatieve consequenties voor de samenleving als geheel te beperken. De voorgestelde veranderingen van de communautaire wetgeving inzake de bestrijding van AI dienen samen te vallen met de wijziging van Beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied, zodat deze met dit voorstel in overeenstemming wordt gebracht en een toereikende financiële ondersteuning van de lidstaten ten behoeve van een aantal van de geplande bestrijdingsmaatregelen gegarandeerd wordt.

Algemene context



AI is een gevaarlijke, uiterst besmettelijke ziekte bij pluimvee en andere vogels, die door verschillende soorten van de zeer grote virusfamilie Influenzaviridae wordt veroorzaakt. AI-virussen kunnen ook overgaan op andere dieren en op mensen, in de regel na rechtstreeks contact met besmette vogels. Bij de menselijke gastheer lopen de symptomen uiteen van een lichte conjunctivitis tot ernstige, soms fatale aandoeningen; in het geval van de nog steeds heersende AI-epizoötie in bepaalde Aziatische landen is het percentage patiënten dat overlijdt erg hoog.

Als gevolg van de ononderbroken genetische veranderingen van de ziekteverwekkers en hun mogelijke “aanpassing” aan pas besmette dierlijke of menselijke gastheren zijn de risico's van de diverse AI-virussen voor de gezondheid van dier en mens uiteenlopend en in hoge mate onvoorspelbaar. De zogenaamde laagpathogene AI (LPAI)-virussen leveren echter volgens de huidige kennis geringere risico's voor de gezondheid op dan de hoogpathogene AI (HPAI)-virussen, die als gevolg van een mutatie van bepaalde LPAI-virussen, in het bijzonder van de types H5 en H7, ontstaan en die een ziekte bij pluimvee met een sterftecijfer van wel 90% kunnen veroorzaken.

Ten aanzien van de volksgezondheid blijkt uit de beschikbare gegevens dat het merendeel van het aantal gemelde besmettingen van mensen met AI en alle menselijke sterfgevallen ten gevolge van AI-virussen te wijten zijn aan HPAI-virussen van de types H5 en H7.

Over het algemeen zijn populaties van als huisdier gehouden pluimvee vrij van AI-virussen. Bepaalde wilde vogels (vooral trekkende watervogels, zoals eenden en ganzen) zijn een permanent “reservoir” van LPAI-virussen en geven deze van tijd tot tijd aan als huisdier gehouden pluimvee door. Thans en in de te voorziene toekomst bestaan er geen middelen waardoor de circulatie van het virus bij wilde vogels een halt kan worden toegeroepen of kan worden teruggedrongen, zodat het voortdurende gevaar aanwezig is dat potentieel zeer gevaarlijke AI-virussen van wilde op als huisdier gehouden vogels, of uiteindelijk op andere dieren of mensen overgedragen worden.

De afgelopen jaren is om onduidelijke redenen het aantal uitbraken van AI toegenomen. De laatste tijd worden ernstige uitbraken van AI (HPAI) bij talrijke vogelsoorten – waaronder bij op verscheidene wijze gehouden pluimvee - in verschillende delen van de wereld en op alle continenten gemeld. Als gevolg hiervan zijn honderden miljoenen vogels gestorven of in het kader van ziektebestrijding gedood, waardoor de pluimveesector in de gehele wereld zeer zware verliezen heeft geleden. Voorts werden in samenhang met deze uitbraken diverse gevallen van besmetting van mensen – met soms dodelijke afloop – gemeld.

In de EU deden zich de afgelopen vijf jaar omvangrijke uitbraken van HPAI voor in Italië (1999-2000) en in Nederland, met een secundaire verspreiding naar België en Duitsland (2003). Deze uitbraken hadden rampzalige gevolgen voor de pluimveehouderij en een negatief effect op de samenleving als geheel – met name in Nederland, waar ook verscheidene mensen met de ziekte besmet raakten. Dit alles ondanks de uiterst strenge bestrijdingsmaatregelen van de lidstaten, zoals grootschalig doden en vernietigen van pluimvee en andere vogels in de getroffen gebieden, die dikwijls veel ingrijpender waren dan de minimumeisen van Richtlijn 92/40/EEG voorschrijven.

Na eerdere diergezondheidscrises in de EU hebben deze uitbraken in de lidstaten verdere, tegen het massaal slachten van dieren gerichte kritiek losgemaakt, om redenen van dierwelzijn, maar ook uit ethische, sociale, economische en milieu-overwegingen. De publieke opinie keerde zich fel tegen deze maatregel, die een storm van kritiek opriep, vooral waar het bijzondere categorieën vogels, zoals bedreigde soorten of rassen, of gezelschapsvogels betrof. De Rekenkamer heeft vanwege de economische consequenties van het massaal slachten voor de Gemeenschapsbegroting ook vaak bij de Commissie bezwaar aangetekend.

Volgens wetenschappelijke inzichten kunnen ongecontroleerde AI-uitbraken, met name door bepaalde types virussen veroorzaakte uitbraken na overdracht van het virus van vogels of andere dieren op de mens uiteindelijk leiden tot het ontstaan van een volledig aan de mens aangepast virus. Een soortgelijk virus kan een influenzapandemie zoals de “Spaanse griep” van 1917-1919 teweegbrengen. Een dergelijke pandemie zou in de gehele wereld miljoenen slachtoffers kunnen eisen met aanzienlijke sociaal-economische gevolgen.

Overeenkomstig Richtlijn 92/40/EEG zijn ziektebestrijdingsmaatregelen alleen verplicht als de ziekte bij pluimvee door HPAI veroorzaakt wordt. Er is lering getrokken uit de recente epizoötieën. Uitbraken van AI veroorzaakt door LPAI-virussen van de types H5 en H7, die vervolgens gemuteerd zijn tot HPAI-virussen hebben rampzalige gevolgen gehad. Zodra mutatie heeft plaatsgevonden, kan het virus slechts met de grootst mogelijke moeite worden bestreden.

In het licht van het toegenomen besef van de risico's die AI-virussen met zich meebrengen voor de menselijke gezondheid, van de adviezen van het Wetenschappelijk Comité en de meest recente inzichten in de pathogenese, de epizoötiologie en de verspreiding van AI bestaat er thans een onmiskenbare noodzaak om de huidige wetgeving te herzien en aan te passen om recht te doen aan deze nieuwe ontwikkelingen en ervaringen en om de bestrijding van zowel LPAI als HPAI in de toekomst te verbeteren. Dit zal de diergezondheid rechtstreeks, en indirect ook de menselijke gezondheid ten goede komen.

Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied



Richtlijn 92/40/EEG van de Raad; Beschikking 2002/649/EG van de Commissie; Beschikking 2002/673/EG van de Commissie; bij Beschikking 2002/649/EG werden richtsnoeren vastgelegd voor het de gehele EU omvattend onderzoek naar AI bij pluimvee en bij wilde vogels. Bij de Beschikkingen 2002/673/EG en 2004/630/EG van de Commissie zijn programma's van de lidstaten voor het uitvoeren van onderzoek naar aviaire influenza bij pluimvee en bij wilde vogels goedgekeurd, die op het ogenblik worden uitgevoerd.

Beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied bepaalt dat lidstaten in aanmerking komen voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap ten behoeve van een aantal maatregelen ter bestrijding en uitroeiing van AI (HPAI).

Samenhang met ander communautair beleid



Daar levend pluimvee in bijlage I bij het Verdrag is opgenomen, bestaat een van de taken van de Gemeenschap op veterinair gebied erin de gezondheidsstatus van pluimvee te verbeteren ter bevordering van de handel in pluimvee en pluimveeproducten om zo de ontwikkeling van deze sector te garanderen. Voorts moet bij de formulering en uitvoering van alle beleid en activiteiten van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid gewaarborgd worden.

2. Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling

Raadpleging van belanghebbende partijen



De raadpleging met de lidstaten vond in de periode juli-oktober 2004 plaats in werkgroepen en in de vorm van een elektronische gedachtewisseling over een ontwerp-voorstel.

In oktober 2004 zijn de Europese NGO's geraadpleegd over een ontwerp-voorstel.

Op basis van de raadpleging werden suggesties aangaande de verbetering van sommige artikelen en bijlagen van het ontwerp-voorstel overgenomen.

Verzameling en benutting van deskundigheid



1. In 2000 heeft het Wetenschappelijk Comité een advies over AI uitgebracht en aanbevolen de definitie van Richtlijn 92/40/EEG te wijzigen, zodat er ook bij besmetting met laagpathogene AI-virusstammen ziektebestrijdingsmaatregelen worden genomen.

2. In 2003 is er nog een wetenschappelijk advies inzake de meest recente diagnostische technieken en vaccinatie tegen AI uitgebracht.

3. De adviezen van het Wetenschappelijk Comité kunnen op de volgende website worden geraadpleegd:

europa.eu.int/comm/food/fs/sc/scah/outcome_en.

Bij het opstellen van het voorstel is met de adviezen rekening gehouden.

Effectbeoordeling



De drie in het verslag van het Wetenschappelijk Comité vastgestelde beleidsopties zijn geëvalueerd en er is een effectbeoordeling opgesteld1.

Het resultaat kan als volgt worden samengevat:

Optie 1: geen verandering van de definitie van AI en de bestrijdingsmaatregelen overeenkomstig Richtlijn 92/40/EEG, met de aanbeveling dat de lidstaten beperkingen opleggen om de verspreiding van LPAI te voorkomen:

Handhaving van de status-quo zou voor de Gemeenschap het risico van toekomstige uitbraken van HPAI als gevolg van de ongecontroleerde circulatie van LPAI-virussen in pluimveebedrijven niet verminderen. Alleen de aanbeveling aan de lidstaten om nationale maatregelen ter bestrijding van LPAI te nemen zou niet voldoende waarborgen bieden voor een betere ziektebestrijding en het terugdringen van de daaraan verbonden risico's, mede gezien de weerstand bij de exploitanten tegen strengere bestrijdingsmaatregelen. Dergelijke maatregelen gelden immers wellicht niet in dezelfde mate voor hun concurrenten in andere lidstaten. De toepassing van nationale maatregelen ter bewaking en bestrijding van LPAI door iedere afzonderlijke lidstaat kan derhalve tot ernstige verstoring van de handel in pluimvee en pluimveeproducten en tot oneerlijke concurrentie tussen pluimveeproducenten op een fel concurrerende markt leiden.

Optie 2: verandering van de huidige definitie van AI, zodat LPAI er ook onder komt te vallen. Hierdoor zouden bij LPAI en HPAI dezelfde ziektebestrijdingsmaatregelen toegepast worden:

De uitbreiding van de huidige HPAI-bestrijdingsmaatregelen tot LPAI zou niet in de juiste verhouding staan tot de risico's van LPAI voor de gezondheid van dier en mens; dit zou ook kunnen resulteren in het massaal doden van dieren, in zeer negatieve gevolgen voor het dierwelzijn en zeer hoge kosten van de ziektebestrijding, in omstandigheden waar grootschalig doden en omvangrijke kosten wellicht niet gerechtvaardigd of te verdedigen zijn. De uitvoering van een verplicht en stelselmatig uitroeiingsbeleid, dat tot een massale vernietiging van dieren zou leiden, lijkt bij LPAI niet noodzakelijk; toch zou dit in bepaalde gevallen – gezien de kosten en risico's in vergelijking tot de voordelen ervan – overwogen kunnen worden. Voorts zouden diverse andere aanvullende, voor HPAI benodigde bestrijdingsmaatregelen bij LPAI flexibeler toegepast moeten worden.

Optie 3: verandering van de huidige definitie van AI, zodat LPAI er ook onder komt te vallen, zij het dat er in dat geval bestrijdingsmaatregelen worden vastgelegd waarbij gelet wordt op de verschillende virustypes en het desbetreffende gastheerdier:

Optie 3 zou als belangrijk voordeel de vermindering van het risico van HPAI-uitbraken bij pluimvee en andere vogels kunnen hebben door een betere bestrijding van LPAI op basis van een benadering die in de juiste verhouding tot beide vormen van AI staat. Bovendien zou dit de enige met het nieuwe hoofdstuk van de OIE-code overeenstemmende benadering zijn, dat naar verwachting in mei 2005 definitief goedgekeurd zal worden. Hierdoor zou voorkomen worden dat ziektebestrijdingsmaatregelen van de EG een nadelig effect op de internationale handel zouden hebben.

3. Juridische onderdelen van het voorstel

Samenvatting van de voorgestelde maatregelen



Richtlijn 92/40/EEG wordt vervangen door een nieuwe richtlijn, waarin de bestaande bepalingen met het oog op een betere bestrijding van AI wordt aangepast, daarbij rekening houdend met de noodzaak het massaal doden van vogels zoveel mogelijk te beperken.

Overeenkomstig optie 3 worden de volgende belangrijke veranderingen aangebracht in de huidige bepalingen inzake de bestrijding van AI:

1. Verandering van de definitie van AI, zodat de LPAI-virussen die tot HPAI-virussen kunnen muteren onder de werkingssfeer van de bestrijdingsmaatregelen komen te vallen; er wordt evenwel tussen beide vormen onderscheid gemaakt, zodat naargelang de verschillende risico's die deze virussen opleveren, specifieke bestrijdingsmaatregelen kunnen worden genomen.

2. Invoering van verplichte bewaking van LPAI in alle lidstaten.

3. Nieuwe en flexibeler bepalingen inzake vaccinatie.

4. Nieuwe en flexibele bepalingen inzake de bestrijding van LPAI en HPAI bij andere als huisdier gehouden vogels dan pluimvee, zoals bijvoorbeeld in dierentuinen gehouden vogels of bedreigde soorten.

5. Nieuwe bepalingen om met het oog op de bescherming van de volksgezondheid samenwerking tussen nationale autoriteiten op veterinair gebied en op het terrein van de volksgezondheid bij vaststelling van AI te waarborgen.

6. De Commissie wordt gemachtigd om door middel van de comitéprocedure verdere en specifiekere maatregelen ter bestrijding van AI vast te stellen en een AI-vaccinbank op te richten.

Rechtsgrondslag



Artikel 37 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

Subsidiariteitsbeginsel



De in dit voorstel vastgelegde veterinairrechtelijke maatregelen vallen onder de uitsluitende bevoegdheid inzake regelgeving van de Gemeenschap. Er zijn slechts zeer weinig met de volksgezondheid samenhangende maatregelen die verenigbaar zijn met het subsidiariteitsbeginsel; zo zijn de lidstaten bijvoorbeeld volledig verantwoordelijk voor maatregelen op het terrein van ziektepreventie ten behoeve van werknemers die zijn blootgesteld aan met AI besmet pluimvee of pluimvee dat daarvan verdacht wordt.

Evenredigheidsbeginsel



Het voorstel bevat minimummaatregelen die moeten worden toegepast bij een uitbraak van AI bij pluimvee en andere vogels. Het staat de lidstaten vrij strengere bestuursrechtelijke en sanitaire maatregelen te nemen voor het toepassingsgebied van de voorgestelde richtlijn. Voorts zijn er bepalingen opgenomen die de autoriteiten van de lidstaten de mogelijkheid bieden om maatregelen te nemen die in verhouding staan tot de respectieve ziektesituaties.

Keuze van het instrument



Voorgesteld instrument: richtlijn.

Andere middelen zouden om de volgende redenen niet geschikt zijn:

De ervaring met de geharmoniseerde veterinaire wetgeving van de Gemeenschap heeft sinds 1964 aangetoond dat een richtlijn de lidstaten voldoende ruimte biedt om de wetgeving in het kader van hun wetstelsel en bestuursrechtelijk systeem toe te passen. Zie ook de opmerkingen ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel hierboven.

4. Gevolgen voor de begroting

De gevolgen van dit voorstel en het daarmee samenhangende voorstel tot wijziging van Beschikking 90/424/EEG voor de begroting worden uiteengezet in de effectbeoordeling en kunnen als volgt worden samengevat:

De extra jaarlijkse kosten ten laste van de Gemeenschapsbegroting die de goedkeuring en uitvoering van de bovengenoemde maatregelen met zich zouden meebrengen, zouden tussen 3 en 8 miljoen euro liggen, d.w.z. gemiddeld ongeveer 5,5 miljoen euro bedragen. Deze kosten zouden grotendeels gecompenseerd worden door de besparingen als gevolg van het geringere gevaar van toekomstige HPAI-epizoötieën. Vanzelfsprekend kan niet exact worden aangegeven in welke mate de nieuwe wetgeving zou leiden tot een daling van het aantal toekomstige epizoötieën, die momenteel nog grotendeels onvoorspelbaar zijn en gezien de aard van het desbetreffende risico nooit helemaal uitgesloten kunnen worden. Als deze maatregelen echter de afgelopen vijf jaar reeds in de EU ingevoerd en geïmplementeerd waren, zou een van de beide grote epizoötieën die zich in de Gemeenschap hebben voorgedaan, waarschijnlijk voorkomen hebben kunnen worden. Daarom kan ervan worden uitgegaan dat de uitvoering van de voorgestelde maatregelen de komende tien jaar twee omvangrijke HPAI-epizoötieën zal kunnen verhinderen.

De uitgaven van de lidstaten voor de schadeloosstelling van de pluimveehouders, voor ruimingsmaatregelen en voor reiniging en ontsmetting (deze uitgaven komen overeenkomstig de huidige bepalingen van Beschikking 90/424/EEG in beginsel voor 50% communautaire medefinanciering in aanmerking) bedroegen bij de beide recente grote epizoötieën in de EU tussen 101 en 174 miljoen euro. Daarom kan uitgaande van de huidige kosten geschat worden dat de preventie van twee grote epizoötieën over een termijn van 10 jaar besparingen ten bedrage van 100 miljoen euro of meer voor de communautaire begroting zou opleveren. Dit zou ruimschoots opwegen tegen de verwachte extra kosten voor de nieuwe LPAI-bewakings- en bestrijdingsmaatregelen (ca. 55 miljoen euro in tien jaar).

Voorts zouden dankzij de in het huidige voorstel voorziene andere bestrijdingsmaatregelen, zoals bijvoorbeeld vaccinatie, als resultaat van de verwachte geringere omvang van toekomstige AI-epizoötieën nog meer besparingen kunnen worden bereikt. Het is evenwel uiterst moeilijk deze besparingen te kwantificeren.

5. Nadere informatie

Intrekking van de bestaande wetgeving



De goedkeuring van het voorstel houdt de intrekking van de bestaande wetgeving in.

Europese Economische Ruimte



Het voorgestelde besluit is relevant voor de EER en dient derhalve ook voor de EER te gelden.