Toelichting bij COM(2002)581 - Kwaliteit van het zwemwater - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)581 - Kwaliteit van het zwemwater. |
|---|---|
| bron | COM(2002)581   |
| datum | 24-10-2002 |
De bescherming van het zwemwater is een van de eerste en meest succesvolle onderdelen van het Europese waterbeleid geweest. De zwemwaterrichtlijn van 1976 i heeft niet alleen bindende normen voor het zwemwater in de hele Europese Unie vastgesteld, maar ook tot een ongekende bewustwording van het publiek geleid, aangezien de kwaliteit van het zwemwater door de burger als van directe invloed op zijn of haar dagelijks leven wordt beschouwd. Het jaarlijkse verslag over het zwemwater, dat elk jaar vóór de start van het badseizoen door de Commissie wordt gepubliceerd, benadrukt duidelijk de substantiële vorderingen die bij de verbetering van de kwaliteit van ons zwemwater worden geboekt.
Uit het meest recente verslag - over het badseizoen 2001 - blijkt dat er een hoge mate van naleving is en dat de waterkwaliteit de afgelopen tien jaar significant verbeterd is. Vooral in de badzones aan de kust zijn de verbeteringen indrukwekkend, maar ook voor het zwemwater in het binnenland (rivieren en meren) is de naleving nu op een goed peil gekomen.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
Vanwege veranderingen in wetenschap en technologie en ervaringen met het beheer moet de Commissie de EU-milieuwetgeving nu echter waar nodig herzien. De zwemwaterrichtlijn van 1976 is wat de technisch-wetenschappelijke basis, de beheersaanpak en de participatie van het publiek betreft duidelijk gebaseerd op de kennis en ervaring van het begin van de jaren 70 .
Al in 1994 zijn er initiatieven genomen om de zwemwaterrichtlijn te herzien en heeft de Commissie een voorstel tot herziening ingediend. Het voorstel is in eerste lezing door het Parlement behandeld, maar is nooit door de Raad besproken. Men gaf de voorkeur aan de ontwikkeling van een nieuwe richtlijn op basis van nieuwe wetenschappelijke gegevens en raadpleging in brede kring. Dit voorstel gaf echter de aanzet tot nieuw onderzoek en nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de kwaliteit van het zwemwater, zowel bij de parameters als bij de beheersaanpak.
Bovendien heeft de Europese Unie onlangs het EU-waterbeleid volledig geherstructureerd door de vaststelling van de kaderrichtlijn inzake water i, die een coherent beheerskader vormt voor alle EU-wetgeving op het gebied van water. De bepalingen van de zwemwaterrichtlijn moeten volledig verenigbaar zijn met dit nieuwe kader.
Uit een in 1999 door de Commissie (DG Milieu en DG Voorlichting, communicatie en cultuur) uitgevoerd onderzoek i bleek dat 71% van de Europeanen zich zorgen maakt over de verontreiniging van water, lucht en bodem. Vooral de verontreiniging van zeeën, kusten, rivieren en meren baart zorgen. Bij de beoordeling van hun directe leefomgeving hechten de Europeanen zelfs meer waarde aan een goede zwemwaterkwaliteit dan aan enig ander aspect van water.
Deze hoge waardering blijkt ook uit de Europese zwemwater-website i. In 2001 zijn er meer dan 2 miljoen verzoeken geregistreerd, waarvan meer dan 60% in de periode waarin de mensen hun vakantie plannen (mei tot juli) en nog eens 9% in augustus.
De Commissie baseert haar voorstel voor een herziene zwemwaterrichtlijn op de volgende overwegingen, redenen en beginselen:
- Samenhang met de strategie voor duurzame ontwikkeling, het zesde milieuactieprogramma en de door de Europese Raad geselecteerde doelstellingen voor toekomstige ontwikkelingen op prioriteitsgebieden zoals 'volksgezondheid' en 'natuurlijke hulpbronnen' i.
- Samenhang met andere EU-wetgeving op het gebied van water die sinds 1976 is vastgesteld, met name de kaderrichtlijn inzake water, moet worden gewaarborgd.
- De voor de normstelling gebruikte parameters moeten worden herzien en gestroomlijnd, waarbij de nadruk ligt op robuuste microbiologische indicatoren en rekening wordt gehouden met het bij de kaderrichtlijn inzake water ingevoerde monitoringsysteem; de parameters en waarden moeten, mede met het oog op kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen, worden gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke gegevens en een hoog beschermingsniveau.
- De zorg voor ons zwemwater moet van alleen monsterneming en monitoring worden opgevoerd tot geïntegreerde kwaliteitszorg.
- Om voor een betere en snellere voorlichting aan het publiek te zorgen moet gebruik worden gemaakt van zowel lokaal en regionaal beschikbare mogelijkheden als technologie zoals het internet en geografische informatiesystemen.
- De participatieprocessen moeten worden verbeterd en uitgebreid. Bij de uitvoering moeten niet alleen de lidstaten en de Commissie maar met name lokale en regionale instanties, stakeholders en NGO's en de wetenschappelijke wereld worden betrokken.
- Bij de herziening moet opnieuw een voorbeeld van goede Europese governance worden gegeven, zoals geschetst in het witboek van de Commissie van oktober 2001.
Inhoudsopgave
- 2. De context voor een nieuwe richtlijn
- 2.1. De Europese waterwetgeving
- 2.1.1. De kaderrichtlijn inzake water
- 2.1.2. De richtlijn inzake stedelijk afvalwater
- 2.1.3. De richtlijn inzake de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen
- 2.2. Verwant beleid van de Europese Unie
- 2.2.1. De toegang tot milieu-informatie
- 3. De respons op de raadpleging over een nieuwe zwemwaterrichtlijn
- 3.1. De Raad
- 3.2. Het Europees Parlement
- 3.3. Het Comité van de Regio's
- 3.4. De raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM)
- 3.5. Verdere raadpleging van de lidstaten, de stakeholders, deskundigen, niet-gouvernementele organisaties en het grote publiek
- 4. De hoofdlijnen van het voorstel voor een nieuwe zwemwaterrichtlijn
- 4.1. Het blijvend belang van het EU-beleid inzake zwemwater; samenhang met het zesde milieuactieprogramma
- 4.2. De samenhang met het EU-waterbeleid en met name de kaderrichtlijn inzake water
- 4.3. Toepassingsgebied
- 4.4. De parameters
- 4.5. Parameterwaarden
- 4.6. Overwegingen in verband met gezondheidsrisico's
- 4.7. Monitoring van zwemwater
- 4.8. Normen voor de behandeling van monsters
- 4.9. Van monsterneming en monitoring tot een adequaat beheer van ons zwemwater
- 4.11. Het belang van onderzoek en technische ontwikkeling
- 4.12. Regelgevend comité
- 4.13. Participatie bij de ontwikkeling en uitvoering van de richtlijn - een voorbeeld van goede Europese governance; subsidiariteit
- 6. Evaluatie van de gevolgen voor de economie en het bedrijfsleven
Op 23 oktober 2000 hebben het Europees Parlement en de Raad de kaderrichtlijn inzake water i tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid vastgesteld.
De zwemwaterrichtlijn, die weliswaar een duidelijke bijdrage levert tot de integratie van beleidsmaatregelen op het gebied van milieu en toerisme en een duidelijke eigen identiteit heeft, zal toch nauw moeten worden gecoördineerd met de kaderrichtlijn inzake water. Deze aanpak wordt in praktijk gebracht via bepalingen krachtens de kaderrichtlijn inzake water met als algemene doelstelling het bereiken van een 'goede ecologische toestand' voor alle wateren en specifieke doelstellingen voor zogenaamde 'beschermde gebieden' zoals zwemwater i.
In de richtlijn inzake stedelijk afvalwater i komen de belangrijkste puntbronnen van de verontreiniging door lozingen door steden en de industrie aan de orde. Stedelijke lozingen hebben effecten op de waterkwaliteit door de in het afvalwater aanwezige biologisch afbreekbare materialen en nutriënten die tot eutrofiëring leiden. In veel meren en delen van onze regionale zeeën (de Noordzee, de Oostzee en delen van de Middellandse Zee) is er sprake van significante eutrofiëring met hoge concentraties microscopische en macroscopische algen, die tot duidelijke veranderingen in het ecosysteem leidt. Deze omstandigheden zijn onaangenaam voor baders en hebben een negatief effect op de reputatie van het zwemwater en op de toerisme-industrie.
De richtlijn beoogt een hoog beschermingsniveau, in het algemeen secundaire (biologische) zuivering en een nog geavanceerdere behandeling in 'kwetsbare gebieden' (verwijdering van nutriënten). De termijnen voor de uitvoering lopen, afhankelijk van de omvang van de lozing en de kenmerken van het desbetreffende water, van 1998 tot 2005.
De richtlijn inzake stedelijk afvalwater bevat een bepaling met betrekking tot de berekening van de belasting waarbij rekening wordt gehouden met een mogelijk toename tijdens het toeristenseizoen. Het niet-naleven van deze bepaling is een veel voorkomende oorzaak van bacteriologische verontreiniging van het zwemwater
De nitraatrichtlijn i is gericht op de beperking van de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen en een verdere preventie van deze verontreiniging. Nitraatverontreiniging is van invloed op de eutrofiëring van zowel binnenwateren als kustwateren (met de bovengeschetste effecten).
In gebieden met eutrofiëring of mogelijke eutrofiëring moeten er juridisch bindende maatregelen worden genomen (opslaginstallaties voor mest, beperkingen bij het opbrengen van mest enz.).
Uit recente ervaringen van de lidstaten is gebleken dat afspoeling, lekkage en een directe toegankelijkheid van rivieren voor vee een significante diffuse microbiologische verontreiniging van zwemwater kunnen veroorzaken i i. Dit betekent dat de controle op de kwaliteit van het zwemwater zal bijdragen tot de invoering van goede landbouwpraktijken, zoals in de nitraatrichtlijn is bepaald.
Sinds 1976 zijn er belangrijke ontwikkelingen geweest in het beleid en de wetgeving voor milieu-informatie en de participatie van het publiek De richtlijn van 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie i is een hoeksteen van de EU-wetgeving voor bewustmaking en betrokkenheid van het publiek, aangezien deze een katalysator is geweest voor de aanpak van de overheid op het gebied van openheid en doorzichtigheid.
Met de ondertekening in 1998 en de lopende ratificatie van het VN/ECE-Verdrag inzake toegang tot informatie, inspraak door de bevolking en mogelijkheid verhaal in milieuzaken (het 'Verdrag van Aarhus') hebben de Europese Unie en haar lidstaten zich vastgelegd op meer voorlichting en participatie. De Commissie heeft een nieuw voorstel goedgekeurd voor een richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, dat de richtlijn van 1990 moet aanpassen aan de elektronische media en de toezeggingen van de EU in het kader van het Verdrag van Aarhus moet waarmaken i. De nieuwe zwemwaterrichtlijn moet in overeenstemming met dit voorstel zijn. In de praktijk zal betere voorlichting neerkomen op real-time informatie over de strandsituatie, beheerpraktijken en de zwemwaterkwaliteit. Dit moet op lokaal niveau en afgezien van het lokale niveau ook op het internet gebeuren.
2.2.2. Geïntegreerd beheer van kustgebieden i
Het geïntegreerd beheer van kustgebieden (GBKG) is een multidisciplinaire benadering om het duurzame beheer van kustgebieden te bevorderen. Het bestrijkt de volledige cyclus van verzameling van informatie, planning (in de ruimste zin), besluitvorming, beheer en monitoring. GBKG gebruikt geïnformeerde participatie en samenwerking van alle stakeholders om de maatschappelijke doelstellingen in een bepaald kustgebied te evalueren. De herziene zwemwaterrichtlijn zal rekening houden met de GBKG-beginselen.
In december 2000 heeft de Commissie een mededeling over 'De ontwikkeling van een nieuw zwemwaterbeleid' i gepubliceerd. De Raad heeft naar aanleiding van de mededeling van de Commissie in de conclusies van de Raad van 8 maart 2001 geantwoord dat hij:
- zich verheugt over de voorgenomen herziening en erom verzoekt dat het voorstel voor wetgeving aan bepaalde beginselen voldoet;
- de nadruk op waterkwaliteitsbeheer en tendensen op lange termijn steunt;
- vraagt om duidelijke en ondubbelzinnige definities, een verdere verduidelijking van het verband met andere waterrichtlijnen en een kosten/baten-afweging;
- een vroegtijdige en betere voorlichting van het publiek steunt.
Het Europees Parlement heeft geen verslag over de mededeling van de Commissie over 'De ontwikkeling van een nieuw zwemwaterbeleid' i aangenomen, maar bij eerdere gelegenheden het belang van de bescherming van het zwemwater en de noodzaak van samenhang met de kaderrichtlijn inzake water benadrukt. Daarnaast heeft het Europees Parlement verzocht het toepassingsgebied van de richtlijn tot recreatieve wateren uit te breiden i. Met het akkoord tussen de Raad en het Europees Parlement over het zesde milieuactieprogramma werd de steun voor een herziening van de zwemwaterrichtlijn bevestigd i.
Het Comité van de Regio's stelt dat het bijzonder veel belang hecht aan de monitoring en evaluatie van eutrofiëring die wordt veroorzaakt door natuurlijke bronnen of de effecten van menselijke activiteiten. Het benadrukt dat bij de specificatie van bijvoorbeeld de lengte van het badseizoen of de monsternemingsregeling rekening moet worden gehouden met regionale verschillen i.
3.4. De raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM)
De Commissie heeft het Wetenschappelijk Comité geraadpleegd over de keuze van de parameters en de waarden daarvoor. Over de vraag "Is het Wetenschappelijk Comité van mening dat de twee gekozen indicatoren i (in mededeling COM(2000)860) en de voorgestelde grenswaarden afdoende zijn voor de bescherming van de mens?" heeft het WCTEM het volgende advies uitgebracht i:
- Hoewel de twee door de Commissie in aanmerking genomen studies wetenschappelijk verantwoord zijn, beveelt het WCTEM aan om gebruik te maken van alle beschikbare gegevens.
- De twee parameters zijn representatief voor de meest gerapporteerde periodes van verontreiniging en zijn aan gezondheidsproblemen gecorreleerd. Een bepaling van beide indicatoren in kustwateren en zoet water zal meer informatie opleveren en kan bijdragen tot een identificatie van de bronnen van verontreiniging. Desalniettemin blijft onderzoek naar virale indicatoren nodig. Bij de huidige stand van de kennis is het moeilijk een grenswaarde te bepalen voor Escherichia coli en intestinale enterokokken (waarbij geen schadelijke effecten worden waargenomen als deze niet wordt overschreden) en zal geen enkele gekozen grenswaarde in alle gevallen universeel geldig zijn. Het comité bevestigt overigens dat bij de huidige stand van de kennis de voorstellen van de Commissie in het juiste interval lijken te liggen, maar bij de vaststelling van waarden aan de hand van gegevens uit verschillende testmethodes kan een vraagteken worden geplaatst.
- Indicatororganismen moeten worden getest door middel van onderling gekalibreerde en gestandaardiseerde procedures zoals ISO/CEN-methodes.
- In het voorstel moet rekening worden gehouden met de uiteenlopende omstandigheden waaronder in Europa kan worden gebaad.
3.5. Verdere raadpleging van de lidstaten, de stakeholders, deskundigen, niet-gouvernementele organisaties en het grote publiek
Na de mededeling i heeft de Commissie een uitgebreide inspraakronde voor alle belanghebbende en betrokken partijen georganiseerd. Schriftelijk, via e-mail en via het internet maar ook tijdens specifieke bijeenkomsten zijn opmerkingen en suggesties ontvangen. Een van de hoogtepunten van de inspraakronde was een driedaagse conferentie over zwemwater tijdens de 'Green week' in april 2000.
De belangrijkste conclusies van deze inspraakronde waren:
- algemene steun voor de ontwikkeling van een nieuwe zwemwaterrichtlijn;
- parameters en waarden op basis van de meest recente wetenschappelijke gegevens;
- samenhang met de nieuwe kaderrichtlijn inzake water ten aanzien van monitoring, beheersaanpak en verplichtingen alsmede participatie van het publiek;
- meer, betere en snellere voorlichting aan het publiek;
- verschillen van mening over het toepassingsgebied van een nieuwe zwemwaterrichtlijn: moeten bepaalde soorten recreatieve wateren (voor windsurfen enz.) al dan niet in het toepassingsgebied worden opgenomen?
Tussen juli 2001 en februari 2002 heeft de Commissie daarnaast vergaderingen van deskundigen georganiseerd met de lidstaten en de regio's, de stakeholders, niet-gouvernementele organisaties en de wetenschappelijke wereld. De aanvullende resultaten hiervan kunnen als volgt worden samengevat:
- Het toepassingsgebied van de richtlijn: veel lidstaten maken een voorbehoud ten aanzien van een uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot recreatieve wateren (voor windsurfen, kanoën enz.); dit voorbehoud houdt vooral verband met gevolgen voor de kosten.
- Parameters: algemene overeenstemming over een beperking van de keus tot een beperkt aantal microbiologische parameters; overeenstemming over de epidemiologische correlatie tussen de getalswaarden voor deze parameters en de daaraan verbonden risico's voor de gezondheid, zoals beschreven in hoofdstuk 4. De beschikbare epidemiologische correlatie zorgt voor een coherente basis. Overeenstemming dat de vaststelling van een toelaatbaar risico een politieke en geen wetenschappelijke beslissing is; de Commissie benadrukt in dit verband de noodzaak van een hoog beschermingsniveau (artikel 174 van het Verdrag).
- Beheersaanpak: overeenstemming dat in de richtlijn beginselen moeten worden vastgesteld maar dat de verdere details bij de uitvoering moeten worden geregeld. Algemene steun voor een brede participatie van de nationale instanties, de regionale en lokale instanties, de stakeholders, de niet-gouvernementele organisaties en de Commissie bij de uitvoering.
4.1. Het blijvend belang van het EU-beleid inzake zwemwater; samenhang met het zesde milieuactieprogramma
Het blijft belangrijk de burger te beschermen tegen de risico's van baden in water met een onvoldoende kwaliteit. Wateren houden zich niet aan bestuurlijke en politieke grenzen en ook de effecten van verontreiniging op deze wateren doen dit niet. Adequate maatregelen moeten worden gebaseerd op gemeenschappelijke kwaliteitsnormen die een hoog beschermingsniveau waarborgen (artikel 174 van het Verdrag). Terwijl het kader en de normen op coherente wijze op EU-niveau moeten worden geregeld, moet de aanpak ook voldoende flexibiliteit op lokaal en regionaal niveau mogelijk maken. Op dit niveau kunnen adequate en kosteneffectieve beheersmaatregelen worden genomen.
De EU heeft haar beleid voor waterbescherming onlangs grondig geherstructureerd. Een nieuwe zwemwaterrichtlijn moet voor samenhang met de kaderrichtlijn inzake water zorgen en een integraal onderdeel van dit beleid voor waterbescherming vormen. Deze aanpak wordt enerzijds in praktijk gebracht via bepalingen krachtens de kaderrichtlijn inzake water (wat als algemene doelstelling een 'goede ecologische toestand' voor alle wateren met aanvullende doelstellingen voor zogenaamde 'beschermde gebieden' zoals zwemwateren impliceert, in combinatie met beheersplannen voor rivierbekkens en maatregelenprogramma's als beheersinstrument) en anderzijds door voor de herziene zwemwaterrichtlijn parameters, maatregelen, beheersbenaderingen en termijnen te kiezen die verenigbaar zijn met die welke bij de werkzaamheden uit hoofde van de kaderrichtlijn worden toegepast.
De richtlijn van 1976 was vooral bedoeld om de kwaliteit van het water te verbeteren en zodoende de gezondheid te beschermen van de burgers die in natuurlijke wateren baden. In die tijd betekende baden vooral 'zwemmen'. In de afgelopen 25 jaar hebben zich veel sociale en technische veranderingen voorgedaan. Nieuwe wateractiviteiten hebben zich ontwikkeld, zoals surfen, windsurfen en kajakken. Bij al deze activiteiten komt het heel vaak voor dat mensen in het water vallen, kopje onder gaan en water inslikken. Dit geldt ook voor kanoën en kajakken op zoet water, vooral wanneer deze sport in familieverband wordt beoefend, d.w.z. door onervaren gebruikers die al gauw in het water vallen en kopje onder gaan.
Deze nieuwe vormen van recreatief watergebruik stellen ons voor significante uitdagingen. In de eerste plaats worden windsurfen en kajakken vaak op een behoorlijke afstand (1 km of meer) van de kust beoefend. Baden/zwemmen gebeurt daarentegen meestal binnen een afstand van 50 tot 100 meter. In de tweede plaats zijn beoefenaars van deze fysiek veeleisender sporten vaak bereid om naar plaatsen te gaan die niet geschikt zijn voor baden/zwemmen. In de derde plaats kunnen recreatieve watersporten met de ontwikkeling van nieuwe materialen nu gedurende een langere periode worden beoefend: veel langer dan het traditionele badseizoen. Ten slotte zijn sommige nieuwe vormen van recreatief watergebruik niet altijd verenigbaar met baden en zwemmen en moet een badzone dus in verschillende zones worden gesplitst.
In het licht van bovenstaande overwegingen is het legitiem om zich af te vragen of het momenteel aan baders geboden beschermingsniveau (qua waterkwaliteit en beheerspraktijk) moet worden uitgebreid tot personen die andere vormen van recreatief watergebruik beoefenen, ongeacht de locatie of de tijd van het jaar.
De Commissie is van mening dat het geen goede zaak zou zijn om de nieuwe vormen van recreatief watergebruik op te nemen in de definitie van zwemwater, aangezien dat voor de lidstaten zou inhouden dat zij de omvang van de verplichtingen inzake bescherming, monitoring en beheer van de waterkwaliteit, zowel fysiek als qua tijd, aanzienlijk zouden moeten uitbreiden.
De Commissie is echter wel van mening dat het een goede zaak zou zijn als de lidstaten de bescherming van personen die deze nieuwere watersporten beoefenen, zouden verbeteren. Daartoe moeten de lidstaten ervoor zorgen dat er relevante voorlichting aan het publiek wordt verstrek, waarbij duidelijk wordt aangegeven of monitoring van de waterkwaliteit en andere beheerspraktijken een gelijkwaardige bescherming voor de beoefenaars van deze sporten waarborgen. Dit zal gevolgen hebben voor de indeling (kwaliteitskeurmerk) van het zwemwater.
De richtlijn van 1976 bevat 19 parameters, gebaseerd op de toen beschikbare achtergrond qua kennis en ervaring, de bestaande problemen met de waterkwaliteit en het feit dat de richtlijn een van de eerste elementen van de EU-waterwetgeving was. De Commissie stelt nu voor het aantal parameters drastisch te beperken van 19 parameters tot 2 essentiële microbiologische parameters in de nieuwe richtlijn, aangevuld met visuele inspectie (algenbloei, olie) en meting van de pH in zoet water.
Er zijn twee redenen voor deze drastische beperking in het voorstel: in de eerste plaats leidt een evaluatie van de monitoringresultaten en van de trends tot de conclusie dat microbiologische verontreiniging in verreweg de meeste gevallen de beperkende factor voor het bereiken van een goede zwemwaterkwaliteit is. In de tweede plaats wordt met de kaderrichtlijn inzake water een uitgebreid chemisch en biologisch monitoringsysteem voor alle wateren ingevoerd, met inbegrip van kustwateren, dat eind 2006 operationeel moet zijn.
In de richtlijn van 1976 werden er drie microbiologische parameters gemeten (totale colibacteriën, fecale colibacteriën en fecale streptokokken), maar bij de twee eerste parameters gaat het om dezelfde bacteriefamilie en met de derde (fecale streptokokken) werd alleen rekening gehouden als richtwaarde voor een betere kwaliteit.
De twee fecale indicatorparameters die in de herziene richtlijn worden opgenomen, zijn intestinale enterokokken (IE) en Escherichia coli (EC), die de best beschikbare koppeling opleveren tussen de fecale verontreiniging en gezondheidseffecten in recreatieve wateren. De keuze van de microbiologische parameters en de waarden is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens uit epidemiologisch onderzoek i.
Het is derhalve duidelijk dat de drastische vermindering van het aantal parameters in de nieuwe zwemwaterrichtlijn voor een aanzienlijke kostenbesparing zal zorgen en dubbel werk zal voorkomen maar toch geen enkele verlaging van het beschermingsniveau voor de burger tot gevolg zal hebben.
Tijdens een epidemiologisch onderzoek van de WHO i is het verband onderzocht tussen de mate van microbiologische verontreiniging (op basis van intestinale enterokokken (IE) als parameter) en het aantal ziektegevallen bij mensen die in dit verontreinigde water baden. De WHO heeft een risico van 1% op het oplopen van een ziekte door baden gedefinieerd als 'een ziektetoename van één incidentie per 100 blootstellingen' in vergelijking met niet-baders.
De dosis/respons-relatie tussen het verontreinigingsrisico en de 95-percentielwaarde van de IE-indicator voor het oplopen van gastro-enteritis en AFRI i door baden in microbiologisch verontreinigd water wordt weergegeven in de volgende grafiek:
>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>
Bij een aselect epidemiologisch onderzoek naar gezondheidsrisico's ten gevolge van het baden in Duitse zoetwater-badzones i met hetzelfde protocol is het WHO-onderzoek met IE bevestigd en is gebleken dat een EC/IE-verhouding van 2 tot 3 een adequate afspiegeling van gelijke risico's zou zijn.
Op basis van de meest recente studies en rekening houdend met de Verdragsverplichting om een hoog beschermingsniveau te waarborgen, stelt de Commissie met betrekking tot de concentratie van intestinale enterokokken en Escherichia coli in zwemwater een juridisch bindende waarde voor 'goede kwaliteit' en een richtwaarde voor 'uitstekende kwaliteit' voor, overeenkomstig de onderstaande tabel.
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
De voorgestelde normen komen overeen met een risico van 5% (norm voor 'goede kwaliteit') en 3% voor het oplopen van gastro-enteritis en een risico van 2,5% (norm voor 'goede kwaliteit') en 1% voor het oplopen van AFRI.
Deze cijfers komen overeen met het meest recente WHO-onderzoek i. Daarnaast is het deskundig advies van het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu (WCTEM) ingewonnen en dit comité heeft met beide parameters ingestemd. Het comité was van oordeel dat de waarden die werden voorgesteld in de mededeling over de zwemwaterkwaliteit i binnen een aanvaardbaar bereik leken te liggen, hoewel er op basis van de beschikbare gegevens geen wetenschappelijk betrouwbare grenswaarden konden worden vastgesteld. Desalniettemin kan het risico alarmerend hoog lijken. Er zijn geen ouders die hun kind rustig zouden laten baden als er een infectiekans van 1 op 20 was. Bovengenoemde risicocijfers zijn echter gebaseerd op een herhaalde blootstelling aan concentraties verontreinigingen die overeenkomen met de normen voor 'goede kwaliteit'. In werkelijkheid zal de kwaliteit van het zwemwater in veel gevallen 'uitstekend' of beter zijn en het bereiken van de norm voor 'uitstekende kwaliteit' zal een duidelijk positief punt voor het betrokken zwemwater zijn. Bovendien zullen de risiconiveaus nog verder worden verlaagd door afdoende voorlichting aan de burger op of in de buurt van het strand en de op basis van zowel het profiel voor het specifieke zwemwater als de resultaten van monitoring genomen beheersmaatregelen.
Een vergelijkende beoordeling van de oude en nieuwe normen heeft de volgende conclusies opgeleverd: zwemwater dat aan de richtwaarden van de richtlijn van 1976 voldoet, levert een risico op gastro-enteritis van 5% op, en zwemwater dat alleen aan de verplichte normen voldoet een risico van ongeveer 12% tot 15%. De meeste zwemwateren voldoen aan de richtwaarden van de richtlijn van 1976 (meer dan 85% van de zones aan de kust en meer dan 70% van de zones in zoetwater).
De lidstaten hebben in het kader van de zwemwaterrichtlijn van 1976 een ruime ervaring opgebouwd met de monitoring van het zwemwater, die nu bovendien wordt aangevuld door de toepassing van de richtlijn inzake stedelijk afvalwater, de Nitraatrichtlijn en de kaderrichtlijn Water. Er zullen monitoringpunten worden opgezet bij de bepaling van het zwemwaterprofiel op plaatsen die representatief zijn voor de waterkwaliteit waaraan baders worden blootgesteld.
Er zal enige flexibiliteit voor de monitoringfrequentie moeten zijn, zodat de monsterneming van zwemwater zonder grote problemen kan worden beperkt en de monitoring van 'probleemwater' met de normale frequentie kan worden uitgevoerd, met name om voor een snelle en afdoende voorlichting aan de burger te zorgen. Daarnaast moet er door maatregelen voor kwaliteitsborging naar worden gestreefd op betrouwbare wijze een deugdelijke basis te verkrijgen voor de voorlichting van het publiek en beheersmaatregelen wanneer dit nodig is.
Bij de vaststelling van grenswaarden op basis van verschillende testmethodes kan een vraagteken worden geplaatst. Bij de normen voor de parameterwaarden horen geharmoniseerde methodes voor de behandeling van de monsters. De resultaten van de microbiologische analyse kunnen worden beïnvloed door de manier waarop het monster wordt genomen en de manier waarop de opslag en het vervoer worden georganiseerd. Om te komen tot een maximale vergelijkbaarheid van de analyses die in de verschillende lidstaten worden uitgevoerd, is het dan ook wenselijk dat richtsnoeren voor de behandeling van monsters worden vastgesteld. Het is de bedoeling dat deze worden aangepast aan nieuwe ISO/CEN-normen i, waaraan momenteel wordt gewerkt.
Het beheer van de zwemwaterkwaliteit moet meer omvatten dan alleen monsterneming en monitoring. In de voorgestelde herziening krijgen instanties een belangrijke taak bij de ontwikkeling van zwemwaterprofielen, het identificeren van potentiële bronnen van verontreiniging (en de nodige remediërende maatregelen), het verzamelen, analyseren en interpreteren van gegevens over de waterkwaliteit en het verstrekken van informatie aan het publiek. Ook moeten de instanties kunnen ingrijpen bij noodsituaties en met name het publiek kunnen informeren wanneer baden niet raadzaam is.
4.10. Van getalsmatige overeenstemming naar beheergestuurde conformiteit
Aan het eind van elk badseizoen vindt een beoordeling plaats van de controlegegevens die de laatste drie jaar zijn verzameld, zoals nader wordt uiteengezet in bijlage I. Afhankelijk van de uitkomst van de berekening wordt zwemwater ingedeeld (zie bijlage II) als 'slecht', 'goed' of 'uitstekend'. De classificatie 'uitstekend' kan alleen worden verkregen als de kwaliteit in overeenstemming is met de in de richtlijn vastgestelde normen en als voor de beheermaatregelen rekening is gehouden met de vormen van waterrecreatie die in het betreffende zwemwater worden beoefend.
Om te voldoen aan de conformiteitsvoorwaarden van de richtlijn moet zwemwater minimaal als 'goed' zijn ingedeeld en moeten alle parameters volledig worden gemonitord. Als een indeling als 'goed' niet wordt gehaald, wordt het zwemwater toch beschouwd als zijnde in overeenstemming met de richtlijn, op voorwaarde dat de nodige beheermaatregelen zijn genomen om de waterkwaliteit binnen drie jaar met de normen in overeenstemming te brengen. Daarnaast moeten maatregelen worden genomen om het publiek te informeren en blootstelling van de mens aan verontreiniging te voorkomen.
Onderzoek en technische ontwikkeling hebben in het verleden bijgedragen tot meer kennis en inzicht, met name op het gebied van epidemiologische correlaties. Tevens moet er op dit gebied worden doorgewerkt aan de verdere ontwikkeling van parameters en analysemethoden die voor een nog hogere betrouwbaarheid en snellere en minder dure resultaten zorgen en moeten ook nieuwe uitdagingen inzake de waterkwaliteit worden aangepakt. Er wordt met name gewerkt aan onderzoek naar methoden voor virusdetectie. Verdere activiteiten binnen de EU-onderzoekprogramma's i zullen hiertoe bijdragen, zodat de richtlijn aan de vorderingen van wetenschap en techniek kan worden aangepast.
Een regelgevend comité zal de Commissie waar nodig bijstaan bij aanpassingen aan de vorderingen van wetenschap en techniek. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om nieuwe parameters die voor eenzelfde beschermingsniveau zorgen en nog betrouwbaarder en minder duur zijn dan de huidige, analysemethoden of de ontwikkeling van richtsnoeren voor bepaalde uitvoeringsaspecten.
4.13. Participatie bij de ontwikkeling en uitvoering van de richtlijn - een voorbeeld van goede Europese governance; subsidiariteit
De Commissie heeft bij de ontwikkeling van het voorstel voor herziening van de zwemwaterrichtlijn uitgebreid overleg gevoerd met alle belanghebbende en betrokken partijen. Deze aanpak moet niet alleen bij de ontwikkeling, maar ook bij de uitvoering van EU-milieuwetgeving worden gehanteerd. Bij de uitvoering moeten niet alleen de lidstaten en de Commissie worden betrokken, maar vooral lokale en regionale instanties, handhavingsinstanties, stakeholders, NGO's en de wetenschappelijke wereld. Deze initiatieven moeten opnieuw een voorbeeld geven van goede Europese governance, zoals geschetst in het witboek van de Commissie van juli 2001 i.
De nieuwe zwemwaterrichtlijn zal voor samenhangende taken zorgen, gedeeld tussen de EU en de lidstaten en hun regio's. Er moeten coherente doelstellingen inzake milieu en gezondheid op EU-niveau worden geformuleerd, alsmede vergelijkbare methoden voor bemonstering, analyse en evaluatie, waarbij er toch wordt gezorgd voor flexibiliteit bij aspecten als de monitoringfrequentie of beheersmaatregelen om problemen bij de kwaliteit van het zwemwater aan te pakken, rekening houdend met de lokale en regionale situatie en een optimaal gebruik makend van in de desbetreffende regio beschikbare kennis en ervaring.
Rechtsgrondslag
De Commissie baseert haar voorstel op artikel 175, lid 1, van het Verdrag.
Het EU-zwemwaterbeleid heeft in het verleden op basis van de richtlijn van 1976 belangrijke resultaten opgeleverd, zowel voor de bevordering van het toerisme als voor de verbetering van de waterkwaliteit. In veel regio's heeft een goede kwaliteit van het zwemwater een belangrijke rol gespeeld bij de bevordering van het toerisme; dit blijkt ook uit de enorme belangstelling van het publiek en de media voor het jaarlijkse verslag van de Commissie over het zwemwater. Het streven naar een betere bescherming van water heeft echter tevens kosten met zich meegebracht voor de verbetering van de infrastructuur voor de zuivering van afvalwater.
Er is in Europa maar weinig specifiek onderzoek gedaan met een uitgebreide economische evaluatie van de veranderingen in de kwaliteit van het zwemwater, maar er zijn wel verschillende studies verricht naar de economische aspecten die gedeeltelijk verband houden met de verbetering van de waterkwaliteit. Uit onderzoek blijkt het economische belang van verbeteringen in de kwaliteit van het zwemwater voor specifieke regio's en badzones en voor specifieke economische sectoren en bedrijven. Globaal leidt een verbetering van de kwaliteit van het zwemwater tot minder gevaren voor de gezondheid van de mens en behandelingskosten, een stijging van de omzet in bepaalde economische sectoren (vooral het toerisme maar ook de visserij), een stijging van de waarde van onroerend goed en de economische waarde van grond en bepaalde niet in geld uit te drukken effecten, zoals een verhoging van esthetische en culturele waarden. Ter illustratie:
- In een studie van GESAMP i/WHO i - op basis van globale ramingen van het aantal badende toeristen wereldwijd en WHO-ramingen betreffende de relatieve risico's bij verschillende besmettingsniveaus - wordt geraamd dat baden in verontreinigd zeewater jaarlijks zo'n 250 miljoen gevallen van gastro-enteritis en ziekten van de bovenste luchtwegen veroorzaakt. Een deel van deze personen zal daar op termijn een blijvende handicap aan overhouden. Het totale effect kan worden gemeten door het aantal gezonde levensjaren dat verloren gaat door ziekte, handicaps en overlijden bij elkaar op te tellen met gebruikmaking van de nieuwe, door de WHO en de Wereldbank ontwikkelde DALY-methode (Disability Adjusted Life Year). Daaruit blijkt dat ziekte als gevolg van baden in zee wereldwijd circa 400.000 DALY's kost, wat vergelijkbaar is met het wereldwijde effect van difterie en lepra. Dit kost de samenleving wereldwijd jaarlijks naar schatting USD 1,6 miljard.
- Studies voor de Opaalkust in het rivierbekken Artois-Picardie i in Frankrijk hebben becijferd dat de toeristische sector een economisch verlies van 300 tot 500 miljoen euro per jaar zou lijden als de kwaliteit van het zwemwater achteruit zou gaan. Deze economische verliezen kunnen worden vergeleken met de investeringen van in totaal 150 miljoen euro in riolering en afvalwaterzuivering van de afgelopen tien jaar om de huidige kwaliteit van het zwemwater te bereiken.
- In een studie voor het eiland Rhodos i in Griekenland wordt geraamd wat de algehele baten zijn wanneer wordt voorkomen dat het kustmilieu door een steeds sterkere druk door het toerisme verslechtert. In totaal zou dit leiden tot baten (voorkomen schadeposten) van 15 miljoen euro per jaar of 3% van het BBP van het eiland.
- Studies in het Verenigd Koninkrijk i hebben voor verscheidene locaties bepaald hoeveel de mensen bereid zijn te betalen voor de verlaging van het ziekterisico door herziening van de huidige zwemwaterrichtlijn. Volgens de ramingen zouden de mensen gemiddeld bereid zijn EUR 25-45 per jaar te betalen.
Bij de voorbereiding van het voorstel voor de herziening van de zwemwaterrichtlijn heeft de Commissie in 2001 opdracht gegeven voor een economisch onderzoek i . Voor het onderzoek zijn casestudies gekozen in verschillende regio's met uiteenlopende omstandigheden:
- kustwateren en zoet water;
- wateren in het noorden en in het zuiden;
- wateren met veel en met weinig toerisme.
Het onderzoek is in samenwerking met de lidstaten en de regionale en lokale instanties uitgevoerd, waarbij de nadruk lag op de volgende casestudies:
- de kust van Fylde in Engeland (Verenigd Koninkrijk),
- de omgeving van Barcelona in de regio Catalonië (Spanje),
- de rivier Célé in de regio Aquitaine (Frankrijk) en
- de kust van Ayrshire in Schotland (Verenigd Koninkrijk).
De resultaten van de casestudies leiden tot de conclusie dat strengere kwaliteitsnormen dan de huidige voor de meeste locaties haalbaar zijn tegen lagere kosten dan de verwachte baten. Gelet op het belang van toerisme bij de bepaling van de baten zullen de baten hoger zijn waar toerisme belangrijk is, zelfs bij zeer strenge normen.
In gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid en/of met gecombineerde riooloverstort i in de onmiddellijke nabijheid van zwemwater, zijn in de eerste plaats verbeterde opslagfaciliteiten en uitgebreide behandeling van stedelijk afvalwater noodzakelijke maatregelen. In stroomgebieden met aanzienlijke effecten van diffuse verontreiniging zal de toepassing van codes voor goede landbouwpraktijk (overeenkomstig de bestaande wetgeving) al helpen bij een verbetering van de kwaliteit van het zwemwater.
In een beperkt aantal gevallen, waar drastische ingrepen en oplossingen nodig zijn en waar het aantal bezoekers van de badzones heel laag is (en derhalve de baten laag zijn), kunnen er bepaalde problemen blijven bestaan.
Deze algemene conclusies kunnen met de volgende voorbeelden worden geïllustreerd:
- Voor de omgeving van Barcelona (Spanje), waar het toerisme een belangrijk deel van de economie uitmaakt, zijn de baten bij alle geteste scenario's hoger dan de kosten. De baten worden bijvoorbeeld geraamd op EUR 12 per bezoeker per seizoen, terwijl de eraan verbonden kosten op EUR 4 per bezoeker per seizoen bedragen, bij een norm die wordt vastgesteld op 200 FS i waarbij 95% van de monsters aan de norm voldoet.
- Voor de kust van Fylde (Engeland) liggen de geraamde baten per seizoenbezoek hoger dan de kosten bij een norm van 500 FS (bij 95% van de monsters), maar lager dan de baten per persoon bij de norm van 200 FS (bij 95% van de monsters). In de praktijk zullen er echter maatregelen noodzakelijk zijn om de effecten van diffuse verontreiniging uit de landbouw te reduceren in verband met de Kaderrichtlijn Water, de richtlijn Stedelijk Afvalwater, de Nitraatrichtlijn en de richtlijn Schelpdierwater i. Een verlaging van parameterwaarden voor deze richtlijnen zal een gunstig effect hebben op fecale besmetting. Deze maatregelen kunnen de totale kosten van de bestrijding van diffuse verontreiniging in het kader van de Zwemwaterrichtlijn omlaag brengen.
- In Ayrshire, waar minder baders komen, liggen de kosten per seizoen boven de baten. Hier is het grote probleem dat substantiële inspanningen noodzakelijk zijn om aan de kwaliteitseisen van de huidige Zwemwaterrichtlijn te voldoen.
- In de streek van de rivier de Célé brengt de norm van 200 FS (bij 95% van de monsters) geen kosten met zich mee, terwijl er beperkte kosten verbonden zijn aan de inspanningen om de stringentste norm van 40 FS (bij 95% van de monsters) te halen.
- Bij een vergelijking van de casestudies blijkt dat er in de verschillende badzones een breed scala van maatregelen zou moeten worden overwogen om tot strengere kwaliteitsnormen voor het zwemwater te komen en de belangrijkste bronnen van verontreiniging aan te pakken. Deze variëren van de meer klassieke maatregelen, zoals een uitbreiding van de overstort-opslag in Barcelona (Spanje) of een uitbreiding van het rioleringssysteem om 100% van de bevolking aan te sluiten in de streek van de rivier de Célé (Frankrijk), tot de verwijdering van dieren uit zoutmoerassen aan de kust van Fylde (Engeland) of de ontwikkeling van netwerkopslag voor de drainage van weidegebieden in het Ayrshire-stroomgebied (Schotland).
Het onderzoek illustreert ook de effecten van het voorstel op de monitoringkosten. De huidige monitoringkosten voor de zwemwaterrichtlijn van 1976 zijn geraamd op 15 miljoen euro per jaar. De kosten van monitoring en beheer zullen op korte termijn waarschijnlijk stijgen doordat de monsternemingsfrequentie moet worden opgevoerd. Op langere termijn zal de herziening van de richtlijn echter tot een kleine daling van de monitoringkosten leiden naarmate de badzones schoner worden en de monitoringfrequentie afneemt.
De resultaten van de kosten/batenanalyse wijzen erop dat bij een aantal bestaande badstranden het water hoe dan ook niet aan de voorgestelde normen kan voldoen als gevolg van aan de locatie inherente natuurlijke bacteriologische verontreiniging (bijvoorbeeld door vogels). Het is duidelijk dat de voorgestelde regelgeving ertoe kan leiden dat die stranden door de lidstaten als 'slecht' worden ingedeeld of zelfs van de lijst van zwemwateren worden afgevoerd.
De zwemwaterprofielen zullen tot nieuwe aanloop- en onderhoudskosten leiden die worden geraamd op 13 miljoen euro per jaar. Er wordt echter verwacht dat de lidstaten zullen zorgen voor een optimale integratie en synergie tussen de ontwikkeling van strandprofielen en de analyse van effecten en druk, zoals voor 2004 vereist krachtens de kaderrichtlijn inzake water, en de beheersplannen voor rivierbekkens in 2008-2009. De extra kosten ten gevolge van de ontwikkeling van strandprofielen zullen tot een minimum beperkt blijven. De totale kosten voor monitoring en strandprofielen zullen heel laag blijven in vergelijking met de kosten van maatregelen die nodig zijn voor de verbetering van de kwaliteit van het zwemwater.
Het is niet mogelijk gebleken een volledige kosten/batenanalyse uit te voeren van de gevolgen van de voorgestelde regelgeving voor de EU als geheel. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft echter onlangs twee studies gepubliceerd die uitgebreidere kosten/batenramingen bevatten voor 470 stranden in het VK. De conclusie van de batenanalyse, die gebaseerd was op een enquête naar de bereidheid van het publiek om extra te betalen, was dat er sprake was van baten in de sfeer van de belevingswaarde in de orde van £60 miljoen en van gezondheidsbaten ten bedrage van £62 miljoen, dus in totaal £122 miljoen. In de studie werden de kosten voor de uitvoering van de voorgestelde norm van 200 FS (95%) berekend op circa £250 miljoen per jaar i. Een aanzienlijk deel van deze geraamde kosten heeft echter betrekking op maatregelen ter vermindering van diffuse verontreiniging door de landbouw. Het rapport vermeldt dat de geraamde kosten met betrekking tot de verontreiniging door de landbouw weinig betrouwbaar worden geacht. Voorts worden deze kostenramingen in het rapport aangemerkt als 'conservatieve overschattingen'.
£9,7 miljoen en £3500 miljoen.