Toelichting bij COM(2005)47 - Rechten van luchtreizigers met beperkte mobiliteit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)47 - Rechten van luchtreizigers met beperkte mobiliteit. |
|---|---|
| bron | COM(2005)47   |
| datum | 16-02-2005 |
1. De eenmaking van de markt voor luchtvervoer heeft belangrijke voordelen opgeleverd voor de Europese burgers, zoals een ruimere keuze aan bestemmingen en luchtvaartmaatschappijen en lagere tarieven. Dankzij deze eenmaking heeft de meerderheid van de burgers toegang gekregen tot luchtvervoer. Voor velen onder hen is dit zelfs onontbeerlijk om actief te kunnen deelnemen aan het economische en sociale leven. Ze maken beroepsmatig gebruik van luchtvervoer, om familie en vrienden te bezoeken en voor vrijetijdsdoeleinden en toerisme. Slechte toegang tot luchtvervoer kan de integratie van vele burgers in het gedrang brengen, wat nadelige gevolgen heeft voor de maatschappij in haar geheel. Mensen van wie de mobiliteit beperkt is door handicaps, leeftijd of andere factoren moeten vergelijkbare kansen krijgen op het vlak van luchtvervoer. Ze moeten erop kunnen vertrouwen dat in de hele Europese Gemeenschap tegemoet wordt gekomen aan hun behoeften, ongeacht de luchtvaartmaatschappij of luchthaven die ze willen gebruiken.
2. Het garanderen van de rechten van personen met beperkte mobiliteit geniet dan ook de prioritaire aandacht van de Commissie. In 2000 heeft zij deze kwestie al onder de aandacht gebracht in een mededeling over de bescherming van luchtreizigers[1]. In 2001 heeft zij in haar witboek over het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010[2] aangekondigd dat zij voornemens was maatregelen te treffen op het vlak van gebruikersrechten, en in 2002 heeft zij een discussiestuk gepubliceerd over de contracten van luchtvaartmaatschappijen met passagiers, waarin operationele kwesties zijn besproken[3]. In dit document worden een aantal mogelijke verbeteringen van passagiersrechten voorgesteld en worden belanghebbenden verzocht aan te geven op welke punten de Europese Unie volgens hen actie moet ondernemen. Na grondige analyse van de vele antwoorden en na de belanghebbenden te hebben gehoord, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de bescherming van mensen met beperkte mobiliteit prioriteit nummer één is.
3. De Commissie is echter van mening dat het beleid ten gunste van mensen met beperkte mobiliteit niet mag worden beperkt tot luchtvervoer. Zij heeft steun verleend aan onderzoeksprogramma's naar de aanpassing van verschillende vervoersmiddelen aan de behoeften van deze mensen, gaande van bussen met lage vloer tot de toegankelijkheid van touringbussen en langeafstandsbussen en van het spoorvervoer; deze programma's hebben tot wetgevingsinitiatieven geleid of zullen daar in de toekomst toe leiden[4]. In het geval van het spoorvervoer zijn diverse acties ondernomen. Ten eerste zijn op basis van de richtlijn betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem[5] technische specificaties voor interoperabiliteit ontwikkeld, die betrekking hebben de toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit. Het doel hiervan is de Commissie in staat te stellen in 2005 een besluit aan te nemen. Ten tweede heeft de Commissie, zoals aangekondigd in haar mededeling over een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte[6], in maart 2004 een voorstel goedgekeurd voor een verordening over de rechten van passagiers die gebruik maken van internationale spoordiensten, met inbegrip van mensen met beperkte mobiliteit[7]. Wat het zeevervoer betreft, zijn vereisten met betrekking tot de veiligheid van personen met beperkte mobiliteit opgenomen in de gewijzigde richtlijn inzake veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen[8].
4. Deze initiatieven moeten in de context van het communautaire beleid inzake non-discriminatie worden gezien. In artikel 21 van het Handvest van de Grondrechten is het algemene beginsel vastgesteld dat discriminatie op basis van geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afstamming, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid verboden is. Bovendien kan de Gemeenschap, overeenkomstig artikel 13 van het EG-Verdrag, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden op de gebieden waarop zij bevoegd is. Op 27 november 2000 heeft de Raad Richtlijn 2000/78/EG[9] 'tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep' aangenomen. Deze richtlijn verbiedt elke vorm van directe of indirecte discriminatie op grond van religie of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid[10]. In deze richtlijn is bepaald dat het niet voorzien in redelijke aanpassingen voor personen met een handicap op de arbeidsplaats, een vorm van discriminatie kan zijn. Praktisch betekent dit dat werkgevers positieve stappen moeten ondernemen om te garanderen dat mensen met een handicap billijk worden behandeld. De Commissie heeft 2003 uitgeroepen tot het Europees jaar van mensen met een handicap en werd hierin gevolgd door de Raad. Om te garanderen dat dit initiatief ook na 2003 resultaten zou opleveren en om tot een duurzame en uitvoerbare aanpak van de gehandicaptenvraagstukken te komen, heeft de Commissie in oktober 2003 de mededeling 'Gelijke kansen voor personen met een handicap: een Europees actieplan' [COM(2003) 650] goedgekeurd. Voorts acht zij het noodzakelijk negatieve opvattingen te bestrijden, aan bewustmaking te doen, de uitwisseling van ervaringen aan te moedigen en de samenwerking tussen alle betrokken partijen te versterken.
5. Het discussiestuk van de Commissie over contracten van luchtvaartmaatschappijen heeft veel reacties teweeggebracht. De Commissie heeft niet minder dan 47 reacties ontvangen van diverse belanghebbenden, met name luchtvaartmaatschappijen en hun associaties, consumentenorganisaties, ministeries en overheidsagentschappen. Na afloop van het raadplegingsproces bestond er een brede consensus dat de communautaire wetgeving de rechten van personen met beperkte mobiliteit moet beschermen. Iedereen was het erover eens dat ongerechtvaardigde weigering deze personen te vervoeren op grond van hun beperkte mobiliteit moet worden verboden om oneerlijke behandeling te voorkomen. Anderzijds werd wel algemeen aanvaard dat luchtvaartmaatschappijen mogen weigeren iemand te vervoeren om veiligheidsredenen. Teneinde misbruiken te voorkomen, moeten deze redenen gerechtvaardigd zijn en wettelijk zijn vastgelegd. Er heerste ook eensgezindheid over het feit dat passagiers met beperkte mobiliteit niet hoeven te betalen voor de bijstand die ze nodig hebben om gebruik te maken van het luchtvervoer, maar dat deze kosten over alle passagiers moeten worden gespreid.
6. Anderzijds heerste er grote onenigheid over de vraag wie verantwoordelijk is voor de bijstand in luchthavens, de luchthavens dan wel de luchtvaartmaatschappijen. De luchtvaartmaatschappijen waren van mening dat de luchthavens verantwoordelijk zijn voor het verlenen van bijstand vóór en na de vluchten. Volgens hen moet deze bijstand centraal worden georganiseerd op elke luchthaven en worden gefinancierd via een belasting die elke luchtvaartmaatschappij betaalt in verhouding tot het aantal passagiers die ze van en naar die luchthaven vervoert. De luchthavens argumenteerden dat deze bijstand onder de verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappijen valt omdat zij het aanspreekpunt vormen voor de passagiers en over informatie beschikken met betrekking tot passagiers met beperkte mobiliteit en hun behoeften.
7. Het debat is al een hele tijd aan de gang, maar voorlopig vormt deze kwestie nog steeds een struikelblok. Hoewel de vrijwillige verbintenissen[11] die de luchtvaartmaatschappijen en luchthavens zijn aangegaan ook betrekking hebben op de behandeling van mensen met beperkte mobiliteit, wordt in deze engagementen geen antwoord gegeven op de vraag wie verantwoordelijk is voor het verlenen van bijstand in luchthavens. Aangezien mobiliteit zeer belangrijk is voor sociale integratie mag deze vraag niet onbeantwoord blijven. Omdat deze kwestie alleen via wetgeving kan worden opgelost, heeft de Commissie besloten het onderhavige voorstel voor een verordening in te dienen. Zij streeft hiermee twee belangrijke doelstellingen na: ten eerste wil zij oneerlijke behandeling, namelijk de weigering iemand te vervoeren vanwege zijn beperkte mobiliteit, voorkomen en ten tweede wil zij garanderen dat passagiers met beperkte mobiliteit gratis over de nodige bijstand kunnen beschikken om effectief gebruik te kunnen maken van het luchtvervoer.
8. De Commissie erkent dat de meeste luchtvaartmaatschappijen en luchthavens ernstige inspanningen leveren om tegemoet te komen aan de behoeften van mensen met beperkte mobiliteit. In dit opzicht is het luchtvervoer zelfs verder gevorderd dan de meeste andere sectoren. De Commissie is de Europese Conferentie voor de Burgerluchtvaart ook erkentelijk voor de waardevolle werkzaamheden die zij in de loop der jaren heeft verricht om het vervoer van mensen met beperkte mobiliteit te vergemakkelijken[12]. De Commissie wil echter zekerheid hebben dat in luchthavens van de Gemeenschap en op alle vluchten die van deze luchthavens vertrekken de beste praktijken worden nageleefd en ook in de toekomst zullen worden nageleefd, ondanks de toename van het aantal passagiers met beperkte mobiliteit ten gevolge van de vergrijzing van de bevolking en de niet-aflatende druk op de luchtvaartmaatschappijen om de kosten te drukken en concurrerend te blijven.
Clausule met betrekking tot eerlijke behandeling
9. Als luchtvaartmaatschappijen niet de volledige kosten van de bijstand aan passagiers met beperkte mobiliteit in rekening mogen brengen, wat totaal onaanvaardbaar is, kunnen zij geneigd zijn het vervoer van deze personen te weigeren om kosten te besparen. Ook mogelijke veiligheidsrisico's of ongepaste reacties van andere passagiers kunnen worden aangehaald als redenen om het vervoer te weigeren. De Commissie suggereert geenszins dat deze praktijken wijdverspreid zijn, maar vindt toch dat passagiers de garantie moeten krijgen dat ze niet geweigerd zullen worden vanwege hun beperkte mobiliteit. Een dergelijke weigering kan op twee manieren gebeuren: een luchtvaartmaatschappij of touroperator kan weigeren boekingen van mensen met beperkte mobiliteit te aanvaarden of weigeren ze aan boord te laten gaan in de luchthaven. Overeenkomstig het Verdrag stelt de Commissie voor dergelijke praktijken te verbieden in het geval van vluchten die vertrekken van een luchthaven die op het grondgebied van een lidstaat is gevestigd. Het verbod op het weigeren van boekingen en op instapweigering geldt ook voor passagiers die vertrekken van een luchthaven die in een derde land is gevestigd en vliegen naar een luchthaven die gevestigd is op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is, voorzover de vlucht deel uitmaakt van een reis die in de Gemeenschap begon en de exploiterende luchtvaartmaatschappij een communautaire maatschappij is.
10. Dit levert echter geen sluitende garanties op. Het vervoer van mensen met sterk beperkte mobiliteit of het vervoer van veel passagiers met beperkte mobiliteit op dezelfde vlucht kan immers in strijd zijn met de gangbare veiligheidsvoorschriften. Het kan bijvoorbeelde de evacuatie van een vlucht in noodgevallen bemoeilijken of al te zeer vertragen. De voorgestelde verordening moet luchtvaartmaatschappijen en luchtvervoerders dan ook de mogelijkheid laten om passagiers te weigeren om veiligheidsredenen. Om misbruiken te voorkomen, worden ze echter verplicht de geweigerde passagiers schriftelijk in kennis te stellen van de redenen voor de weigering en de veiligheidsregels die zij toepassen op het vervoer van mensen met beperkte mobiliteit te publiceren.
11. Gezien hun bijzondere behoeften, hebben mensen met beperkte mobiliteit vaak bijstand nodig om per vliegtuig te kunnen reizen. Zo kunnen ze hulp nodig hebben om zich bij aankomst aan de luchthaven naar het vliegtuig te begeven en, eenmaal ter bestemming, om zich van het vliegtuig te verplaatsen naar het punt van waar ze de luchthaven zullen verlaten. Soms wordt onder deze bijstand enkel het ter beschikking stellen van een rolstoel en een begeleider verstaan, maar dit is een al te simplistische kijk op de zaak, die geen rekening houdt met de sterk uiteenlopende behoeften van deze mensen.
12. In dat geval gaat men er immers van uit dat iemand met beperkte mobiliteit een gehandicapte is die niet kan lopen en dus een rolstoel nodig heeft. Voor een aantal mensen is dit inderdaad zo; anderen kunnen wel lopen, maar zijn blind of doof. Zij hebben eerder behoefte aan iemand die hen de weg wijst of essentiële informatie meedeelt in een begrijpelijke vorm, zoals het nummer van de incheckbalie en de gate, en de vertrektijd. Anderzijds zijn er ook passagiers die niet gehandicapt zijn, maar toch hulp nodig hebben om zich in een luchthaven te kunnen verplaatsen. Veel oude mensen hebben in hun dagelijkse leven geen bijstand nodig, maar kunnen geen lange afstanden lopen in luchthavens. De uitgestrektheid en complexiteit van moderne luchthavens kan tot gevolg hebben dat voor het overige zelfstandige mensen toch bijstand behoeven. Om haar werkzaamheden te vergemakkelijken heeft de Europese Conferentie voor de Burgerluchtvaart deze diversiteit in een definitie gegoten; de Commissie heeft deze definitie overgenomen in haar voorstel.
13. Bijstand begint niet altijd bij de incheckbalie en eindigt niet noodzakelijk in de hal waar de passagiers na aankomst hun bagage ophalen. Sommige passagiers met beperkte mobiliteit hebben al hulp nodig om zich van het parkeerterrein of het bus- of treinstation naar de incheckbalie te begeven. Ook bij aankomst hebben ze meestal hulp nodig om zich van de bagagehal, waar ze vaak onbegeleid worden achtergelaten, naar het punt te begeven van waar ze de luchthaven zullen verlaten. Passagiers die moeten overstappen op een andere vlucht kunnen ook hulp nodig hebben om zich van de ene vertrekgate naar de andere en eventueel zelfs van de ene terminal naar de andere te begeven. Het is mogelijk dat mensen met beperkte mobiliteit ook daarna nog bijstand nodig hebben, bijvoorbeeld bij het afhandelen van de incheckprocedures, de veiligheids- en paspoortcontroles, het ophalen van bagage en de douanecontrole. Dit betekent niet dat alle passagiers met beperkte mobiliteit zoveel hulp nodig hebben, maar wel dat deze hulp indien nodig beschikbaar moet zijn. Deze bijstand hoeft ook niet in de hele luchthaven te worden verleend, maar wel van en naar punten waar passagiers met beperkte mobiliteit ze gemakkelijk kunnen aanvragen.
14. Om mensen met beperkte mobiliteit echt de kans te geven om van het luchtvervoer gebruik te maken, moet bijstand ruim worden geïnterpreteerd. Teneinde te garanderen dat deze mensen een beroep kunnen doen op het volledige gamma van diensten, wordt in de voorgestelde verordening een standaardlijst opgenomen van diensten die in luchthavens in de Gemeenschap ter beschikking moeten worden gesteld. Vanuit het oogpunt van billijkheid en sociale integratie mogen de kosten van deze bijstand niet ten laste van de mensen met beperkte mobiliteit worden gelegd, maar moeten ze over alle luchtvaartpassagiers worden gespreid. Zoals reeds gezegd, is uit de raadpleging gebleken dat de belanghebbenden achter dit beginsel staan, maar dat de luchtvaartmaatschappijen en luchthavens de verantwoordelijkheid voor de organisatie en financiering van deze bijstand naar elkaar doorschuiven. Dit probleem kan alleen worden opgelost door communautaire regelgeving.
15. Welke optie is het gunstigst voor passagiers met beperkte mobiliteit die vertrekken van of aankomen op een luchthaven in een lidstaat: de luchthavens verantwoordelijk stellen voor de bijstand of deze taak toevertrouwen aan de luchtvaartmaatschappijen? Om ten volle gebruik te kunnen maken van het luchtvervoer moeten mensen met beperkte mobiliteit erop kunnen vertrouwen dat ze de nodige bijstand zullen krijgen, ongeacht de luchthaven waar ze zich bevinden of de luchtvaartmaatschappij waarmee ze vliegen. Dit vertrouwen kan alleen tot stand worden gebracht als zij over garanties beschikken dat hun in alle luchthavens van de Gemeenschap gratis bijstand van hoge kwaliteit zal worden verleend. Passagiers met beperkte mobiliteit moeten ook zeker zijn dat zij hetzelfde hoge niveau van bijstand zullen krijgen, ongeacht de luchtvaartmaatschappij die ze kiezen.
16. In de eerste plaats moet concreet worden gegarandeerd dat naadloos uitgebreide bijstand wordt verstrekt in alle luchthavens. Dit houdt in dat onderbrekingen van de dienstverlening en overgangen van de ene leverancier naar de andere zoveel mogelijk moeten worden vermeden omdat ze vaak tot vertragingen leiden en tot gevolg hebben dat de passagiers op nieuwe begeleiders moeten wachten. Naadloze dienstverlening tegen een billijke kostprijs is veel eenvoudiger te verwezenlijken als daarvoor in elke luchthaven slechts één orgaan verantwoordelijk is. Dit maakt het ook gemakkelijker om schaalvoordelen te verwezenlijken, bijvoorbeeld bij het ter beschikking stellen en exploiteren van voertuigen en hefapparatuur.
17. Het beheersorgaan heeft uitgebreide verantwoordelijkheden in de hele luchthaven en is dus goed geplaatst om naadloos een allesomvattende service te verlenen. De Commissie stelt daarom voor dit orgaan verantwoordelijk te stellen voor de organisatie en financiering van de bijstand die mensen met beperkte mobiliteit nodig hebben om gebruik te kunnen maken van luchtvervoer. Dit orgaan kan de bijstand zelf verlenen of contracten sluiten met toeleveranciers. Wat de andere optie betreft: het zou onredelijk zijn van een luchtvaartmaatschappij te verwachten dat zij in de hele luchthaven bijstand verleent, zowel voor haar eigen passagiers als voor passagiers die overstappen op een vlucht van een andere luchtvaartmaatschappij en zowel in de terminals die zij zelf gebruikt als in die van andere maatschappijen.
18. Ten tweede moet worden vermeden dat luchtvaartmaatschappijen gestimuleerd worden om het aantal passagiers met beperkte mobiliteit zo laag mogelijk te houden. Indien de luchtvaartmaatschappijen verantwoordelijk zouden zijn voor het verlenen van bijstand in elke luchthaven die zij aandoen en dus kosten zouden oplopen die ongeveer in verhouding staan tot het aantal passagiers met beperkte mobiliteit dat zij vervoeren, zouden sommige maatschappijen geneigd kunnen zijn zo weinig mogelijk van dergelijke passagiers te vervoeren. Omdat ze gehouden zijn aan de clausule die billijke behandeling voorschrijft, kunnen ze niet rechtstreeks weigeren om mensen met beperkte mobiliteit te vervoeren, maar ze kunnen deze mensen natuurlijk ontmoedigen door slechte dienstverlening of door misbruik te maken van de veiligheidsvoorschriften. Zodra een maatschappij een dergelijke reputatie krijgt, zullen mensen met beperkte mobiliteit ze ook beginnen te mijden. De meeste luchtvaartmaatschappijen zijn sterk gekant tegen dergelijke praktijken, maar als enkele maatschappijen op die manier een aanzienlijke kostenbesparing kunnen verwezenlijken, komen de andere onder druk te staan om dit voorbeeld te volgen. De mogelijkheden voor mensen met beperkte mobiliteit om gebruik te maken van luchtvervoer zouden dan in de praktijk afnemen.
19. Dit kan worden vermeden door luchtvaartmaatschappijen te laten betalen in verhouding tot het aantal passagiers die ze van of naar een luchthaven vervoeren, zodat deze kosten los staan van het aantal vervoerde mensen met beperkte mobiliteit. Op die manier vallen de stimulansen om minder mensen met beperkte mobiliteit te vervoeren voor een groot gedeelte weg (niet helemaal, want de luchtvaartmaatschappijen moeten ook voorzien in bijstand aan boord van de vliegtuigen). Dit kan worden verwezenlijkt door in elke luchthaven een gecentraliseerd systeem op te zetten en de organisator van het systeem de bevoegdheid te geven om een heffing op te leggen aan alle luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van de luchthaven, in verhouding tot het aantal passagiers die de maatschappij van en naar de luchthaven heeft vervoerd. Eens te meer is het beheersorgaan van een luchthaven de aangewezen instantie voor het opleggen van deze heffing, die kostengerelateerd en transparant moet zijn en moet worden vastgesteld na overleg met de luchtvervoerders. Alle maatschappijen die gebruik maken van een luchthaven moeten deze heffing betalen, zowel de maatschappijen uit de Gemeenschap als die uit derde landen.
20. Krachtens de verordening worden de beheersorganen van luchthavens verplicht om te voorzien in specifieke diensten voor passagiers met beperkte mobiliteit (zie bijlage I van het voorstel) om bepaalde sociale doelstellingen te verwezenlijken. Dit betekent niet dat in de verordening een zelfde model wordt opgelegd voor alle omstandigheden; het voorstel laat veel ruimte voor flexibiliteit. Ten eerste worden de kwaliteitsnormen niet centraal opgelegd, maar kan elk beheersorgaan, na overleg met de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van de luchthaven en de organisaties die passagiers met beperkte mobiliteit vertegenwoordigen, zelf deze normen en de daarmee gepaard gaande vereisten inzake middelen vaststellen. Hierdoor zullen de normen en specificaties beter beantwoorden aan de omvang en vorm van de verschillende luchthavens en aan de gebruikte vliegtuigtypes.
21. Ten tweede mogen de beheersorganen volgens de voorgestelde verordening kiezen of ze de bijstand zelf verlenen of zullen uitbesteden aan toeleveranciers, waaronder ook luchtvaartmaatschappijen, zo lang ze de communautaire wetgeving inzake overheidsopdrachten[13] maar naleven. Als de beheersorganen de bijstand uitbesteden, mogen ze een contract sluiten met één toeleverancier of de diensten opsplitsen tussen meerdere toeleveranciers, per terminal, luchtvaartmaatschappij of op de manier die zij zelf het best geschikt achten. Er zij op gewezen dat de diensten die op die manier worden geleverd aan de beheersorganen van luchthavens niet onder de grondafhandelingsrichtlijn[14] vallen. Die richtlijn heeft betrekking op diensten die door toeleveranciers worden verstrekt aan de gebruikers van luchthavens (voornamelijk luchtvaartmaatschappijen) en heeft tot doel om, binnen bepaalde grenzen, de toegang tot deze markt vrij te maken. De twee stukken wetgeving overlappen elkaar dus niet en leveren geen problemen op wat de onderlinge samenhang betreft.
22. Bepaalde diensten aan passagiers met beperkte mobiliteit worden aan boord van vliegtuigen verstrekt en vallen dus logischerwijze onder de verantwoordelijkheid van de luchtvervoerders. Voorbeelden hiervan zijn het vervoer van rolstoelen en andere mobiliteitshulpmiddelen en het vervoer van blindengeleidehonden, die door de meeste luchtvaartmaatschappijen in de passagiersruimte worden toegelaten (zie bijlage II van de voorgestelde verordening). In het geval van vluchten die vertrekken van een luchthaven die in een lidstaat is gevestigd, stelt de Commissie voor de luchtvaartmaatschappijen te verplichten deze diensten gratis te verlenen.
23. Wanneer luchthavens en luchtvaartmaatschappijen van tevoren weten dat passagiers met beperkte mobiliteit speciale behoeften hebben, kunnen zij de bijstand gemakkelijker organiseren, in een stipte dienstverlening voorzien en hun middelen optimaal aanwenden. Momenteel worden zij niet van tevoren op de hoogte gebracht en moeten zij zich zo goed mogelijk uit de slag trekken. Het zou te veel gevraagd zijn deze voorafgaande kennisgeving verplicht te stellen omdat veel luchthavens en luchtvaartmaatschappijen ook nu reeds een aanvaardbare service leveren, zonder vooraf in kennis te worden gesteld. De communautaire regelgeving moet de passagiers aanmoedigen om de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen vooraf op de hoogte te brengen, maar mag geen daadwerkelijke verplichting stellen. De Commissie heeft een compromis voorgesteld: als passagiers met beperkte mobiliteit van tevoren kennis geven van hun speciale behoeften, zijn de luchthavens verplicht hen zodanig te assisteren dat ze hun vlucht zeker zullen halen. Zoniet hoeven de luchthavens alleen hun best te doen om ervoor te zorgen dat ze hun vlucht zullen halen. Dit moedigt de passagiers in kwestie aan om de luchthavens van tevoren op de hoogte te brengen, zonder hen daar evenwel toe te verplichten. Dat zou immers een stap achteruit zijn in vergelijking met de actuele praktijk.
24. Passagiers met beperkte mobiliteit staan in een zwakke positie als luchtvaartmaatschappijen of luchthavens hun verplichtingen niet nakomen. Een strikte handhaving van de voorgestelde verordening is dan ook noodzakelijk. Het voorstel van de Commissie bevat een artikel dat de lidstaten ertoe verplicht niet-naleving te sanctioneren en organen aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de verordening en voor de behandeling van klachten van passagiers. Deze bepalingen sluiten erg dicht aan bij die van de verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten[15].
Inhoudsopgave
- Subsidiariteit
- 2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING
- 3. ELEMENTEN VAN DE VERORDENING
- Bijstand in luchthavens: voor een goed begrip
- Bijstand in luchthavens: de opties
- Bijstand aan boord van vliegtuigen
- Kennisgeving van behoefte aan bijstand
- Handhaving
- EN PROPORTIONALITEIT
- 5. BEOORDELING VAN DE SOCIALE EN ECONOMISCHE GEVOLGEN
- Economische gevolgen
- 6. OPMERKINGEN PER ARTIKEL
25. De Gemeenschap heeft een interne markt voor luchtvervoer tot stand gebracht waarin luchtvervoerders gemeenschappelijke regels moeten naleven bij het uitoefenen van hun activiteiten. Deze regels hebben niet alleen betrekking op de toegang tot de markt, maar ook op de bescherming van passagiers. Ook mensen met beperkte mobiliteit die van de ene lidstaat naar de andere reizen hebben baat bij een bescherming die op hoog niveau geharmoniseerd is. Zonder harmonisatie zouden ze in het beste geval sterk uiteenlopende rechten genieten en in het slechtste geval helemaal geen. Bovendien zouden ze het moeilijk hebben om hun precieze rechten te kennen tijdens reizen in Europa en om de naleving ervan af te dwingen. Zonder harmonisatie zouden ook luchtvaartmaatschappijen in hun activiteiten geconfronteerd worden met verschillende regels en dus ook met hogere kosten en omslachtige procedures. Zelfs indien alle nationale regels een hoog beschermingsniveau boden, zouden ze niet tot de verwezenlijking van de essentiële communautaire doelstellingen leiden en deze zelfs in de weg kunnen staan.
26. De Gemeenschap beseft al lang dat de regels voor de bescherming van luchtvaartpassagiers moeten worden geharmoniseerd. Ze heeft wetgeving goedgekeurd met betrekking tot compensatie bij instapweigering[16], aansprakelijkheid van luchtvervoerders[17] en, recentelijk, compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten[18]. Voorts heeft de Gemeenschap ook wetgeving aangenomen over pakketreizen, die vaak luchtvervoer omvatten[19]. De voorgestelde verordening is dus voorlopig de laatste in een lange rij. De Gemeenschap beschikt niet over andere middelen dan wetgeving om rechten voor luchtvaartpassagiers vast te stellen.
27. Zowel passagiers, luchthavens als luchtvaartmaatschappijen vinden baat bij precieze en volledige regelgeving. Door de verregaande internationalisering van de luchtvaart leiden verschillen tussen nationale regels tot ernstige problemen. Bovendien moeten beslissingen over passagiersrechten vaak snel en ter plaatse worden genomen, waardoor de waarde van precieze regels op communautair niveau nog toeneemt. De ervaring met andere maatregelen ter bescherming van de rechten van luchtvaartpassagiers heeft dan ook geleerd dat een verordening hiervoor een beter instrument is dan een richtlijn.
28. De Commissie heeft haar voorstel beperkt tot de gebieden waarop precieze communautaire regels noodzakelijk zijn en ook wenselijk worden geacht door de belanghebbenden. In de verordening is opgesomd welke bijstand in luchthavens en aan boord van vliegtuigen moet worden verleend, maar de bijstand en de manier waarop deze moet worden verleend zijn niet in detail gedefinieerd; de verordening heeft ook geen betrekking op andere kwesties, zoals de faciliteiten aan boord van vliegtuigen. De Commissie erkent dat zowel passagiers met beperkte mobiliteit als luchtvervoerders profijt zouden trekken van een grondiger harmonisatie, maar geeft er de voorkeur aan dit via internationaal erkende aanbevelingen te doen omdat dit meer ruimte laat voor flexibiliteit en aanpassing aan specifieke omstandigheden.
29. De Commissie heeft daarom haar steun verleend aan de werkzaamheden die de Europese Conferentie voor de Burgerluchtvaart heeft verricht om het vervoer van personen met beperkte mobiliteit te vergemakkelijken. De aanbevelingen van deze Conferentie vormen een uitgebreide gids voor het verlenen van bijstand aan mensen met beperkte mobiliteit, waarin aandacht wordt besteed aan informatieverstrekking aan deze passagiers, aan de luchtvaartmaatschappijen en aan het luchthavenpersoneel, communicatiefaciliteiten, opleiding van personeel, toegankelijkheid van luchthavens, in- en uitstapvoorzieningen, bijstand aan boord, apparatuur in het vliegtuig en groepsreizen. Voorts zijn ook beginselen en normen vastgelegd in de onlangs goedgekeurde gedragscode inzake grondafhandeling voor mensen met beperkte mobiliteit.
30. Het voorstel van de Commissie heeft geen betrekking op deze kwesties, die beter via aanbevelingen kunnen worden geregeld, en blijft beperkt tot de gebieden waarop de behoefte aan communautaire actie duidelijk en algemeen aanvaard is. Het voorstel staat dan ook in verhouding tot het nagestreefde doel en is aangepast aan de omstandigheden waarin het wordt nagestreefd.
Sociale gevolgen
31. Onder mensen met beperkte mobiliteit worden niet alleen gehandicapten verstaan, wier aantal in de Gemeenschap op 45 miljoen of 10% van de bevolking wordt geschat, maar ook andere mensen die zonder bijstand geen gebruik kunnen maken van luchtvervoer. Vaak gaat het om oudere mensen die in hun dagelijkse leven nog mobiel zijn, maar geen lange afstanden te voet kunnen afleggen in grote, moderne luchthavens. Van alle passagiers die in luchthavens in de Gemeenschap instappen of uitstappen krijgt in het geval van lijnvluchten[20] naar schatting 1% bijstand en in het geval van chartervluchten 1,6%[21], wat in totaal neerkomt op ongeveer 7 miljoen gevallen per jaar. Door de vergrijzing van de bevolking zal zich op lange termijn een stijging voordoen van het aantal gehandicapten – handicaps komen veel vaker voor bij ouderen dan bij de rest van de bevolking – en van het aantal personen die niet mobiel genoeg zijn om zonder bijstand gebruik te maken van het luchtvervoer.
32. Het voorstel draagt in grote mate bij tot de verwezenlijking van een belangrijke sociale doelstelling: mensen met beperkte mobiliteit evenveel kansen geven om gebruik te maken van luchtvervoer, ondanks hun stijgende aantal en de concurrentiedruk op de luchtvaartmaatschappijen. Zoniet worden deze mensen niet alleen uitgesloten van de voordelen van luchtvervoer, maar ook van die van een volledige integratie in het economische en sociale leven van de gemeenschap. Ze zouden bijvoorbeeld niet in staat zijn om te gaan werken, om familie en vrienden te bezoeken en om op vakantie te gaan, zoals andere burgers. Daarom moeten ze in luchthavens en aan boord van vliegtuigen gratis bijstand krijgen om tegemoet te komen aan hun bijzondere behoeften.
33. De verordening voorziet niet alleen in bijstand bij de verplaatsingen van de incheckbalie naar het vliegtuig en van het vliegtuig naar de bagagehal, wat momenteel gebruikelijk is, maar ook van het punt van aankomst in de luchthaven naar het vliegtuig en van het vliegtuig naar het punt van waar de luchthaven wordt verlaten. Door deze verantwoordelijkheid in elke luchthaven toe te vertrouwen aan één orgaan, worden de omstandigheden voor naadloze dienstverlening, zonder onderbrekingen en vertragingen, gecreëerd, zelfs wanneer een passagier van de ene luchtvaartmaatschappij op de andere overstapt en zich naar een andere terminal moet begeven.
34. Het beheersorgaan heeft ruime bevoegdheden met betrekking tot diensten in de hele luchthaven en is beter geplaatst om deze rol te vervullen dan individuele luchtvaartmaatschappijen; vandaar het voorstel van de Commissie. Ondanks langdurige gesprekken zijn de luchtvaartmaatschappijen en luchthavens er niet in geslaagd overeenstemming te bereiken over wie deze verantwoordelijk op zich moet nemen. Het ziet er ook niet naar uit dat zij het in de toekomst eens zullen raken. Indien deze patstelling niet wordt doorbroken, kunnen passagiers met beperkte mobiliteit niet rekenen op een volledige en naadloze dienstverlening.
35. Passagiers met beperkte mobiliteit moeten de zekerheid hebben dat zij in alle luchthavens een beroep kunnen doen op gratis bijstand van hoge kwaliteit. Ze moeten er ook zeker van zijn dat dit in de toekomst zal blijven duren, ondanks de stijgende kosten en de concurrentiedruk op luchtvaartmaatschappijen om de kosten te beperken. De kosten van bijstand aan rolstoelpassagiers in een luchthaven worden geraamd op 24[22] of 30 euro[23], zowel bij vertrek als bij aankomst. Wanneer de totale kosten voor personen met beperkte mobiliteit over alle passagiers in Europa worden gespreid (ongeveer 590 miljoen passagiers in 2003), zijn deze kosten dus vrij bescheiden. Doorgaans verlenen de luchtvaartmaatschappijen deze bijstand nu al gratis. De verordening zal dus geen volledig nieuwe kostenpost voor de sector tot gevolg hebben. Er zij enerzijds op gewezen dat niet alle passagiers met beperkte mobiliteit al deze bijstand nodig hebben en anderzijds dat het gamma aan beschikbare bijstand krachtens de verordening moet worden uitgebreid.
36. Momenteel heeft de bijstand aan mensen met beperkte mobiliteit een negatieve invloed op de winst van de luchtvaartmaatschappijen, met name wanneer deze mensen met goedkopere tickets reizen. Gezien de concurrentiedruk om de kosten te verlagen en, op lange termijn, de toename van het aantal passagiers met beperkte mobiliteit ten gevolge van de vergrijzing van de bevolking, is het twijfelachtig of de luchtvaartmaatschappijen het huidige niveau van bijstand in luchthavens kunnen aanhouden. De cruciale vraag is hoe de kosten moeten worden gespreid over de verschillende betrokkenen en hoe de economische stimulansen om zo weinig mogelijk mensen met beperkte mobiliteit te vervoeren, tot een minimum kunnen worden beperkt.
37. Alles maar bij het oude laten is geen oplossing. In dat geval zou elke luchtvaartmaatschappij beperkte en doorgaans gratis bijstand verlenen aan haar eigen passagiers. Luchtvaartmaatschappijen zouden onder economisch druk komen te staan om het aantal passagiers met beperkte mobiliteit tot een minimum te beperken. Ze zouden dat in veel gevallen zelfs kunnen doen zonder het verbod op vervoersweigering te overtreden. Momenteel aanvaarden bijna alle luchtvaartmaatschappijen dat zij verantwoordelijk zijn voor de bijstand en het vervoer van mensen met beperkte mobiliteit en gaan daarvoor geen inspanningen uit de weg. Als één maatschappij haar beleid echter zou wijzigen, zouden de andere onder druk komen te staan om dit voorbeeld te volgen of om kosten in rekening te brengen voor de bijstand. Beide ontwikkelingen zijn onaanvaardbaar.
38. In het voorstel van de Commissie worden beide scenario's vermeden omdat de heffing die aan elke luchtvaartmaatschappij wordt opgelegd in verhouding staat tot het totale aantal passagiers dat met deze maatschappij van of naar een luchthaven vliegt. Aangezien de heffing dus los staat van het aantal passagiers met beperkte mobiliteit die door de maatschappij zijn vervoerd, ondervindt de maatschappij geen economische druk om het aantal passagiers met beperkte mobiliteit terug te dringen. Het voorstel houdt één extra kostenpost in voor de sector: de kosten van uitgebreide bijstand wanneer mensen daarom vragen. Het belangrijkste economische gevolg hiervan is dat de manier waarop bijstand in luchthavens wordt georganiseerd en gefinancierd, zal veranderen. De verantwoordelijkheid verschuift van de luchtvaartmaatschappijen naar de beheersorganen van de luchthavens. De beheersorganen dragen deze kosten echter niet zelf, maar rekenen ze door aan de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van hun luchthaven. De luchtvaartmaatschappijen rekenen de kosten op hun beurt door aan al hun passagiers, zodat ze worden gespreid over een groot aantal burgers. Mensen met beperkte mobiliteit worden op die manier niet als een extra kostenpost beschouwd, maar als gewone passagiers, en dit in alle fasen, van het boeken van een ticket tot de aankomst op de plaats van bestemming.
In artikel 1 zijn het doel en het toepassingsgebied van de verordening vastgesteld.
In artikel 2 zijn de in de verordening gebruikte termen gedefinieerd.
Artikel 3 verbiedt luchtvervoerders of touroperators om het vervoer van mensen met beperkte mobiliteit te weigeren vanwege hun beperkte mobiliteit. Dit laat bepaalde uitzonderingen en afwijkingen onverlet, met name uitzonderingen om gegronde en bij wet voorziene veiligheidsredenen, zoals bepaald in artikel 4.
Krachtens artikel 5 kunnen mensen met beperkte mobiliteit in luchthavens een beroep doen op het in bijlage I vermelde bijstandspakket, bij vertrek, bij aankomst en op doorreis; dit artikel bevat ook bepalingen inzake voorafgaande kennisgeving van de behoefte aan deze bijstand.
Bij artikel 6 wordt de verantwoordelijkheid voor het gratis verlenen van de in artikel 5 vermelde bijstand aan personen met beperkte mobiliteit bij de beheersorganen van de luchthaven gelegd, en wordt hun toegestaan heffingen op te leggen aan luchtvervoerders om deze bijstand te financieren.
Krachtens artikel 7 moet het beheersorgaan van een luchthaven, na grondig overleg, kwaliteitsnormen voor de bijstand vaststellen.
Overeenkomstig artikel 8 moeten luchtvervoerders aan boord van vliegtuigen gratis de in bijlage II vermelde bijstand verlenen aan mensen met beperkte mobiliteit.
Bij artikel 9 worden luchtvervoerders en touroperators verplicht om een regeling betreffende de voorafgaande kennisgeving van behoefte aan bijstand op te stellen.
Krachtens artikel 10 is het verboden afstand te doen van de bij de verordening opgelegde verplichtingen of deze te beperken.
Krachtens artikel 11 moeten de lidstaten organen aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de verordening en voor het afhandelen van klachten, en moeten zij sancties voor overtredingen vaststellen.
Overeenkomstig artikel 12 moeten de lidstaten vaststellen welke sancties worden toegepast in het geval van overtredingen.
Overeenkomstig artikel 13 moet de Commissie verslag uitbrengen over de werking en resultaten van de verordening.
In artikel 14 is de datum van inwerkingtreding van de verordening vastgesteld.