Toelichting bij COM(2003)622 - Toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op EG instellingen en organisaties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)622 - Toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en ... |
|---|---|
| bron | COM(2003)622   |
| datum | 24-10-2003 |
In 1998 heeft de Europese Gemeenschap samen met de vijftien lidstaten het VN/ECE-Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna 'het Verdrag van Aarhus' te noemen) ondertekend. Dit verdrag is in oktober 2001 van kracht geworden. Het is van groot belang voor de EG en haar lidstaten en ook voor de landen van Midden- en Oost-Europa en voor de nieuwe onafhankelijke staten (NOS), waarvan er vele dit verdrag hebben bekrachtigd en thans doende zijn, hun administratieve milieuprocedures op de eisen van het verdrag af te stemmen. Het belangrijkste doel van het verdrag is, het publiek nauwer bij milieuzaken te betrekken en concreet bij te dragen tot een doeltreffender behoud en een betere bescherming van het milieu.
De ondertekening van het Verdrag van Aarhus verplicht de Europese Gemeenschap ertoe haar wetgeving in overeenstemming te brengen met de eisen van dat verdrag. Wat betreft de wetgeving die gericht is tot de lidstaten, zijn twee richtlijnen vastgesteld: Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie i en Richtlijn 2003/35/EG tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad i. Een voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden wordt samen met het onderhavige voorstel ingediend.
Wat de toepassing van het Verdrag van Aarhus op het niveau van de Gemeenschap betreft, zijn diverse wetgevingsinstrumenten relevant. Op het stuk van toegang tot informatie verleent Verordening (EG) nr. 1049/2001 i het publiek toegang tot documenten van de Commissie, het Europees Parlement en de Raad. Daarnaast heeft de Commissie op 18 december 2002 een mededeling aangenomen die de algemene beginselen en minimumnormen inzake raadpleging door belanghebbende partijen vastlegt i. Met betrekking tot de toegang tot de rechter zijn de artikelen 230 en 232 van het EG-Verdrag relevant, die natuurlijke personen en rechtspersonen onder bepaalde voorwaarden toegang tot het Hof van Justitie garanderen.
Deze wettelijke bepalingen stellen de Gemeenschap evenwel nog niet in staat het Verdrag van Aarhus te bekrachtigen, aangezien de bepalingen van dat verdrag voor een deel uitvoeriger zijn of verder reiken dan de bestaande EG-regelingen, ook wat het toepassingsgebied ervan betreft. Daarom zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk teneinde de bepalingen van het Verdrag van Aarhus onverkort op de instellingen en organisaties van de Gemeenschap toe te passen.
Dit voorstel voor een verordening beoogt de toepassing van de drie pijlers van het Verdrag van Aarhus: toegang tot informatie, inspraak van het publiek bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, op de instellingen en organisaties van de Europese Gemeenschap, daarbij voortbouwend op de terzake reeds bestaande bepalingen.
Dit voorstel voor een verordening draagt bij tot het nastreven van de in artikel 174, lid 1, van het EG-Verdrag genoemde doelstellingen van het communautaire milieubeleid. Toegang tot milieu-informatie en inspraak bij besluitvorming dragen bij tot het realiseren van die doelstellingen door het verbeteren de kwaliteit van de besluiten en het stimuleren van een gevoel van betrokkenheid bij het eindresultaat. Doeltreffende gerechtelijke mechanismen dienen ook toegankelijk te zijn, zodat de legitieme belangen van de burger beschermd worden en de wet wordt gehandhaafd. In allereerste instantie moeten de maatregelen worden genomen die het de Gemeenschap mogelijk maken het Verdrag van Aarhus te ratificeren. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het in belangrijke mate communautaire wetgeving betreffende toegang tot milieu-informatie en inspraak bij besluitvorming op milieugebied is geweest die het vertrekpunt heeft gevormd voor de internationale onderhandelingen die uiteindelijk tot het Verdrag van Aarhus hebben geleid. In 1985 heeft de Gemeenschap de MER-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten i) aangenomen. Deze richtlijn bepaalt dat het publiek moet worden geïnformeerd over vergunningsaanvragen voor projecten waarop de richtlijn van toepassing is, en schrijft voor dat 'het betrokken publiek' de mogelijkheid dient te krijgen zijn mening te geven over een project alvorens een besluit over de aanvraag wordt genomen. Voorts heeft de Gemeenschap in 1990 Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie i vastgesteld, die iedere burger vrije toegang verleent tot de milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken.
Beide richtlijnen, die later door de EG-lidstaten ten uitvoer zijn gelegd, hebben een voorbeeldfunctie gehand op internationaal niveau en de filosofie die eraan ten grondslag ligt, is overgenomen in het Verdrag van Aarhus. In deze omstandigheden lijkt het passend dat de Europese Gemeenschap toetreedt tot het Verdrag van Aarhus, dat uitdrukkelijk werd opengesteld voor toetreding door regionale organisaties voor economische integratie. Zo maakt de Europese Gemeenschap de andere verdragsluitende partijen en ondertekenende staten - met name in Oost-Europa - duidelijk dat zij de beginselen van het Verdrag van Aarhus onverkort onderschrijft.
Daarnaast draagt de voorgestelde verordening bij tot de integratie van de zorg voor het milieu in alle onderdelen van het communautaire beleid. Artikel 6 van het EG-Verdrag bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming in het totale beleid van de Gemeenschap moeten worden geïntegreerd, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. De toepassing door de communautaire instellingen en organisaties van de diverse beginselen van het Verdrag van Aarhus bewijst dat de instellingen en organisaties van de Gemeenschap vastbesloten zijn ten aanzien van de milieuaangelegenheden waarvoor de EG bevoegd is, dezelfde verplichtingen te aanvaarden als de lidstaten. Dit zal niet alleen een grotere samenhang garanderen tussen de op nationaal en communautair niveau genomen beleidsinitiatieven en maatregelen, maar ook de erkenning vormen van het feit dat milieuproblemen vaak moeten worden aangepakt op een niveau dat het nationale overstijgt.
Ten slotte zal de vaststelling van de voorgestelde verordening voor de wereld het bewijs leveren dat de Europese Gemeenschap vastbesloten is haar verantwoordelijkheid inzake het milieu op te nemen. De EG wordt daardoor namelijk de eerste internationale organisatie die juridisch verbindende regels invoert inzake toegang tot milieu-informatie, inspraak bij besluitvorming op milieugebied en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Gezien het alsmaar toenemende aantal milieuproblemen dat in de toekomst op pan-Europees of zelfs mondiaal niveau zal moeten worden aangepakt, kan toetreding tot het Verdrag van Aarhus de invloed van de Europese Gemeenschap en haar lidstaten in deze internationale onderhandelingen alleen maar versterken, met name in het licht van de conclusies van de Wereldtop van de Verenigde Naties inzake duurzame ontwikkeling (WTDO, Johannesburg, 2002).
Dit voorstel beoogt een betere bescherming van het milieu door een vergroting van de participatiemogelijkheden voor het publiek in kwesties die het milieu betreffen; om deze reden dient artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag als rechtsgrond te worden gekozen.
Toetreding tot het Verdrag van Aarhus is pas mogelijk nadat juridisch verbindende maatregelen zijn getroffen die van toepassing zijn op de Europese Gemeenschap. Een verordening is daartoe het passende rechtsinstrument. Een richtlijn is uitgesloten omdat richtlijnen gericht zijn tot de lidstaten, terwijl de adressaten van het onderhavige juridisch instrument de instellingen en organisaties van de Gemeenschap zijn. Een besluit komt evenmin in aanmerking omdat het juridisch instrument in kwestie toepasselijk dient te zijn op een potentieel onbeperkt aantal toekomstige situaties en niet, zoals dat bij besluiten normaliter het geval is, op afzonderlijke, specifieke gevallen.
Inhoudsopgave
- Subsidiariteit en evenredigheid
- 1.1 Algemene beschouwingen
- 1.2 Te bereiken milieudoelstellingen
- 2. KEUZE EN MOTIVERING VAN DE RECHTSGROND EN HET INSTRUMENT
- 3.1 Wat is de bedoeling van het voorgenomen optreden, gelet op de verplichtingen van de Gemeenschap?
- 3.2 Wat is de communautaire dimensie van het probleem?
- 3.3 Wat is de meest doelmatige aanpak, gelet op de mogelijkheden van de Gemeenschap en die van de lidstaten?
- 3.4 Wat zijn de nadelen als de Gemeenschap niets doet?
- 3.5 Over welke instrumenten beschikt de Gemeenschap om haar doel te bereiken?
- 4. KOSTPRIJS VAN DE IMPLEMENTERING VAN DIT VOORSTEL VOOR DE LIDSTATEN
- 5. OVERLEG MET DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN
- Toegang tot informatie
- Inspraak
- Toegang tot de rechter
- 6. UITVOERIGE TOELICHTING OP HET VOORSTEL
- Definities (artikel 2)
- Toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op verzoeken om toegang tot milieu-informatie die bij een communautaire instelling of organisatie berust (artikel 3)
- Verzameling en verspreiding van milieu-informatie (artikel 4)
- Kwaliteit van de milieu-informatie (artikel 5)
- Doorgeven van verzoeken om informatie (artikel 6)
- Samenwerking (artikel 7)
- Eisen inzake inspraak (artikel 8)
- Verzoek tot interne herziening (artikel 9)
- Beroepsrecht van de bevoegde entiteiten (artikel 10)
- Procedure voor het Hof van Justitie (artikel 11)
- Criteria voor de erkenning van bevoegde entiteiten (artikel 12)
- Procedure voor de erkenning van bevoegde entiteiten (artikel 13)
- Inwerkingtreding (artikel 15)
3.1 Wat is de bedoeling van het voorgenomen optreden, gelet op de verplichtingen van de Gemeenschap?
Artikel 1 van het verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat binnen de Europese Unie 'besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen'. Een democratische, open samenleving is het zichzelf verplicht de burger bij het besluitvormingsproces te betrekken en ervoor te zorgen dat haar politiek en bestuurlijk optreden zo doorzichtig mogelijk is. Deze beginselen werden recentelijk herhaald en bekrachtigd in het Witboek van de Europese Commissie over Europese governance i, waarin als de eerste twee beginselen van goede governance worden genoemd 'openheid' ("de instellingen moeten meer openheid betrachten bij hun werkzaamheden") en 'participatie' ("grotere participatie zal leiden tot meer vertrouwen in het eindresultaat en in de instellingen die het beleid ontwikkelen"). De beginselen van het Verdrag van Aarhus zijn niets anders dan de toepassing van goede governance op milieugebied.
Krachtens het EG-Verdrag is de Gemeenschap verplicht te streven naar een hoog niveau van milieubescherming (artikel 174, lid 2). Een verbeterde toegang tot informatie en participatie bij de besluitvorming kunnen voor de burger verduidelijken dat het zijn milieu is dat door de activiteiten van bestuurlijke instanties in positieve of negatieve zin wordt beïnvloed en dat hij actief kan bijdragen tot een beter milieu in de Gemeenschap en daarbuiten.
In een context van toenemende mondialisering worden - zoals de WTDO heeft benadrukt - besluiten die gevolgen hebben voor het milieu niet langer uitsluitend op nationaal niveau genomen. Vaker en vaker hebben zij een communautaire dimensie. Dit is precies de reden voor de ontwikkeling van het communautaire milieubeleid, waarvan het institutionele en politieke belang de voorbije vijftien jaar gestaag is toegenomen. Nu meer en meer besluitvorming over milieuaangelegenheden op Gemeenschapsniveau plaatsvindt, dient er ook voor te worden gezorgd dat de basisbeginselen voor ieder optreden op milieugebied ook op dat niveau worden toegepast.
3.3 Wat is de meest doelmatige aanpak, gelet op de mogelijkheden van de Gemeenschap en die van de lidstaten?
De voorgenomen maatregelen vormen een aanvulling op de maatregelen die op lidstaatniveau werden genomen of worden voorgesteld.
Er zijn geen redenen om aan te nemen dat aan de vaststelling van dit instrument of aan het achterwege laten daarvan een noemenswaardige financiële kostprijs is verbonden.
De belangrijkste politieke prijs die de Gemeenschap voor een eventuele dadenloosheid zou betalen, is een aanzienlijk verlies van geloofwaardigheid. De ondertekening van het Verdrag van Aarhus door de Gemeenschap samen met de lidstaten vormt inderdaad een signaal dat de juridische en feitelijke implementatie van de beginselen van Aarhus niet aan de lidstaten alléén wordt overgelaten. Bovendien wordt in bovengenoemd Witboek over Europese governance een centrale plaats toegekend aan informatie en participatie van de burger en wordt daarin gepleit voor een verbetering van de huidige situatie. Het zou weinig consequent zijn indien de Gemeenschap bij deze gelegenheid om de beginselen van het Witboek in de praktijk te brengen, in gebreke zou blijven. De verwachtingen terzake worden door de resultaten van de WTDO nog versterkt.
Van alle mogelijke juridisch verbindende instrumenten komt alleen de verordening in aanmerking (zie eerder).
Niet-verbindende instrumenten zoals interne richtsnoeren of gedragscodes zijn als zodanig niet toereikend om de Gemeenschap in staat te stellen het Verdrag van Aarhus te bekrachtigen. Het Hof van Justitie heeft in de loop van een consequente jurisprudentie steeds gesteld dat de lidstaten geen gebruik mogen maken van niet-verbindende juridische instrumenten wanneer zij de communautaire milieuwetgeving, die voor personen rechten en verplichtingen doet ontstaan, in nationaal recht omzetten. Dit zou de individuele burger onvoldoende rechtszekerheid garanderen. Dezelfde beginselen dienen van toepassing te zijn waar het gaat om de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag van Aarhus, aangezien dat verdrag eveneens bepalingen bevat die resulteren in rechten en plichten voor personen.
Evenredigheid
De voorgestelde verordening moet ervoor zorgen dat alle communautaire instellingen en organisaties de bepalingen van het Verdrag van Aarhus toepassen. Het is dan ook niet de bedoeling verder te gaan dan wat noodzakelijk is om de Gemeenschap in staat te stellen om het Verdrag van Aarhus te sluiten. Terzelfder tijd is het voorstel zoveel als mogelijk en passend is, afgestemd op de relevante richtlijnen die door de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd, met name Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en Richtlijn 2003/35/EG tot voorziening in inspraak van het publiek. Waar de genoemde richtlijnen bepalingen bevatten die verder reiken dan wat voor het nakomen van de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Aarhus strikt noodzakelijk is, geldt dit derhalve ook voor de voorgestelde verordening, voorzover zulks nuttig en passend is in het licht van de specifieke kenmerken van de besluitvorming op Gemeenschapsniveau.
De voorgestelde maatregelen betreffen de instellingen en organisaties van de Europese Gemeenschap; bijgevolg is het niet waarschijnlijk dat de vaststelling van dit instrument de lidstaten tot financiële uitgaven zal nopen.
In het najaar van 2002 hebben de diensten van de Commissie een werkdocument gepubliceerd waarin het doel en de mogelijke alternatieven ten aanzien van het op te stellen wetgevings instrument werden uiteengezet. Op basis van dit werkdocument heeft een reeks besprekingen plaatsgevonden met deskundigen van de lidstaten en de landen die kandidaat zijn voor toetreding, regionale en plaatselijke besturen, NGO's en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. Naar aanleiding van deze vergaderingen werden aanvullende schriftelijke commentaren ontvangen.
Algemene vragen die aan de orde werden gesteld, betroffen de keuze die is gemaakt om de drie pijlers van het Verdrag van Aarhus middels één juridisch instrument te regelen. Op de ruime omschrijving van de overheidsinstanties waarop het wetgevingsinstrument van toepassing zal zijn - waardoor de werkingssfeer ervan niet beperkt blijft tot de in artikel 7 van het EG-Verdrag genoemde communautaire instellingen - werd over het algemeen positief gereageerd.
Met betrekking tot de toegang tot informatie werd gewezen op de relatie tussen Verordening (EG) nr. 1049/2001 en het geplande juridisch instrument. Sommige deskundigen betwijfelden of een afzonderlijk juridisch instrument wel noodzakelijk was en meenden dat een wijziging van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kon volstaan. Anderen benadrukten hoe belangrijk het is dat dezelfde normen worden gehanteerd als die welke krachtens de nieuwe richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie van toepassing zijn op lidstaatniveau. Met deze opmerkingen is waar passend rekening gehouden bij het redigeren van het voorstel. Specifieke opmerkingen betroffen met name de uitzonderingen waarin het werkdocument voorziet en de relatie daarvan tot de uitzonderingen in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001.
Een aantal opmerkingen had betrekking op de definitie van "plannen en programma's betreffende het milieu". Sommige belanghebbende partijen hadden twijfels bij de praktische bruikbaarheid van deze definitie, zonder dat evenwel specifieke alternatieven werden voorgesteld. Sommigen wensten nog een verdere verduidelijking met betrekking tot de toepasselijkheid op plannen en programma's die in andere sectoren worden opgesteld maar waaraan waarschijnlijk milieueffecten zijn verbonden. Op die punt zijn geen wijzigingen aangebracht. De Commissie is van mening dat de huidige definitie van plannen en programma's betreffende het milieu, door het verband dat wordt gelegd met de maatregelen die vallen onder het zesde milieuactieplan, voldoende operationeel is. Het voorstel schept ook de nodige duidelijkheid ten aanzien van de toepasselijkheid op plannen en programma's in andere sectoren waaraan waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten zijn verbonden. Andere opmerkingen betroffen de noodzaak te verduidelijken in welke mate het nieuwe instrument van toepassing is op plannen en programma's die achteraf door middel van een juridisch instrument worden aangenomen of bekrachtigd. Dit aspect wordt geregeld via de definitie van 'communautaire instellingen en organisaties' in het onderhavige voorstel - op die instellingen en organisaties is het instrument namelijk alleen dán niet van toepassing 'wanneer en voorzover zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden'. Bijgevolg moet, bijvoorbeeld wanneer de Commissie een plan of programma betreffende het milieu opstelt, in inspraak van het publiek worden voorzien.
Er werden ook opmerkingen geformuleerd over de algehele draagwijdte van de bepalingen inzake inspraak. Sommige belanghebbende partijen spraken zich uit voor inspraak op EU-niveau ten aanzien van belangrijke besluiten over de financiering van projecten, en toonden zich voorstander van een of andere vorm van 'gefaseerde' inspraak bij besluitvorming over de goedkeuring van producten (chemische stoffen, bestrijdingsmiddelen) en met name GGO's (één groep van belanghebbende partijen). Deze opmerkingen hebben niet geresulteerd in een wijziging van de beslissing om connexe besluitvorming - om de onder punt 1 van de toelichting op titel III genoemde redenen - buiten beschouwing te laten. Andere commentaren hadden betrekking op de wijze en het tijdstip waarop inspraak dient plaats te vinden. Met name op dit punt wijkt de onderhavige tekst af van de oorspronkelijke, in het werkdocument gehanteerde aanpak. Het huidige voorstel, waarvan de formuleringen nauw aansluiten bij die van artikel 7, eerste deel, van het Verdrag van Aarhus, bepaalt als zodanig niet op welke wijze de inspraak moet worden geregeld, maar verplicht de instellingen en organisaties van de Gemeenschap tot het treffen van praktische regelingen terzake. Het voorstel omschrijft wel de belangrijkste elementen waarin die regelingen overeenkomstig het Verdrag van Aarhus moeten voorzien.
De belanghebbende partijen hebben beklemtoond dat de voorschriften moeten worden afgestemd op die welke voor het lidstaatniveau worden voorgesteld; daarover heeft overleg plaatsgevonden op basis van twee werkdocumenten. In het onderhavige voorstel wordt waar passend een soortgelijk parallellisme nagestreefd.
Voorts was verduidelijking vereist met betrekking tot de bepalingen inzake toegang tot de rechter van het communautaire instrument en de artikelen 230 en 232 van het EG-Verdrag. In dit voorstel wordt verduidelijkt dat hierbij een procedure wordt ingesteld om voor 'bevoegde entiteiten' de toegang tot de rechter te vergemakkelijken door deze entiteiten het recht te verlenen, instellingen en organisaties van de Gemeenschap om de interne herziening van administratieve handelingen of nalatigheden te verzoeken. Eén groep van belanghebbende partijen in het bijzonder was van mening dat er geen goede redenen waren om de toegang tot de rechter te beperken tot 'bevoegde entiteiten', waarbij zij aanvoerden dat het weinig waarschijnlijk was dat het voorzien in de mogelijkheid van een 'actio popularis' zou resulteren in een overbelasting van de Europese hoven. Zij hadden ook vragen bij de noodzaak van een regeling waarbij het doorlopen van de interne herzieningsprocedure een voorafgaande voorwaarde vormt waaraan moet worden voldaan alvorens een zaak bij het Hof van Justitie kan worden ingeleid. De benadering van het voorstel is naar aanleiding van deze opmerkingen niet gewijzigd, aangezien er bewust naar werd gestreefd de bepalingen van het Verdrag ongemoeid te laten.
De commentaren van de plaatselijke en regionale besturen hadden hoofdzakelijk betrekking op hun rol bij de toepassing van het geplande instrument, waarbij zij de stelling verdedigden dat ook zij in aanmerking dienen te komen om als 'bevoegde entiteiten' te worden erkend. Daaraan is geen gevolg gegeven omdat deze besturen zelf overheidsinstanties zijn.
ALGEMENE BEPALINGEN (Titel I)
Doelstelling (artikel 1)
De voorgestelde verordening beoogt de toepassing van de beginselen van het Verdrag van Aarhus op de instellingen en organisaties van de Gemeenschap door de invoering, op communautair niveau, van een kader van voorschriften betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.
Met het oog op de samenhang worden in dit voorstel de drie pijlers van het Verdrag van Aarhus in één enkel wetgevingsinstrument ondergebracht.
Dit artikel bevat definities die van essentieel belang zijn voor de interpretatie van de voorgestelde verordening. De belangrijkste zijn:
* Het publiek
Deze definitie is opgenomen met het oog op de bepalingen inzake inspraak. Zij is een afspiegeling van de definitie van het Verdrag van Aarhus.
* Communautaire instellingen en organisaties
Met deze definitie wordt het begrip 'overheidsinstantie' dat in het Verdrag van Aarhus wordt gebruikt, operationeel gemaakt. Het Verdrag van Aarhus gaat over de relatie tussen individuele personen en hun verenigingen enerzijds en overheidsinstanties anderzijds. Het begrip 'overheidsinstantie' wordt in artikel 2, punt 2, van het verdrag zeer ruim omschreven. Het omvat, naast besturen op alle niveaus, ook 'natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuurfuncties ... vervullen, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu'. De basisgedachte is dat overal waar enige vorm van openbaar gezag wordt uitgeoefend - parlementen en rechtbanken zijn van de werkingssfeer uitgesloten voorzover zij optreden in een wetgevende of rechterlijke hoedanigheid - er uit hoofde van het verdrag ook rechten bestaan voor individuele personen en hun organisaties.
Overeenkomstig artikel 2, punt 2, onder d), van het Verdrag van Aarhus omvatten 'overheidsinstanties' ook 'de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die partij is bij dit verdrag'. Uit de brede interpretatie die in de rest van de definitie wordt gehanteerd, volgt dat dit begrip voor de Gemeenschap in ruime zin moet worden opgevat en niet kan worden beperkt tot de communautaire instellingen die in artikel 7 van het EG-Verdrag worden genoemd. Anders zouden op lidstaat- en Gemeenschapsniveau niet dezelfde normen van toepassing zijn.
Daarom geldt het onderhavige voorstel de 'communautaire instellingen en organisaties', die als volgt worden omschreven: 'alle openbare instellingen, organisaties, bureaus of agentschappen die krachtens of op basis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap werden ingesteld en openbare functies vervullen, uitgezonderd wanneer en voorzover zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden.' De uitzondering die wordt gemaakt voor organisaties en instellingen die in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden, vloeit voort uit artikel 2, punt 2, van het Verdrag van Aarhus.
* Bevoegde entiteit
Hieronder wordt verstaan elke vereniging of organisatie die ten doel heeft het milieu te beschermen en die werd erkend op grond van de procedure die uit hoofde van artikel 13 van de voorgestelde verordening wordt ingesteld. Om te worden erkend als bevoegde entiteit moet een organisatie voldoen aan de criteria van artikel 12. Deze definitie is opgenomen met het oog op de bepalingen inzake toegang tot de rechter van het voorstel.
* Milieu-informatie
Onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie in schriftelijke, visuele, mondelinge, elektronische of enige andere materiële vorm over de toestand van de componenten van het milieu, over de factoren die van invloed zijn of kunnen zijn op deze milieucomponenten, en over maatregelen, bijvoorbeeld beleidslijnen, wetgeving, plannen, programma's, milieuovereenkomsten en activiteiten, die van invloed zijn of kunnen zijn op het milieu. Milieu-informatie omvat ook verslagen over de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving, economische analyses en veronderstellingen met betrekking tot het milieu en informatie over de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levens omstandigheden, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken voorzover deze ook een milieudimensie hebben.
De definitie in dit voorstel is dezelfde als de definitie in Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. Hoewel zij uitvoeriger en explicieter is dan die welke in het Verdrag van Aarhus wordt gehanteerd, betreft zij precies dezelfde informatie als het Verdrag van Aarhus.
* Plannen en programma's betreffende het milieu
Het Verdrag van Aarhus bevat geen definitie van "plannen en programma's betreffende het milieu". In de algemene context wordt aan dit begrip een ruime interpretatie gegeven, die ook complexe strategieën zoals milieuactieplannen omvat die op hun beurt aanleiding kunnen geven tot op deze strategieën gebaseerde plannen i. De voorgestelde definitie van "plannen en programma's betreffende het milieu" sluit - waar passend - doelbewust zo dicht mogelijk aan bij de bepalingen die gelden voor de lidstaten, met name deze van Richtlijn 2003/35/EG tot voorziening in inspraak van het publiek en Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de 'strategische milieueffectbeoordeling' i. De voorgestelde definitie behelst ook plannen en programma's die bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen van het communautaire milieubeleid, en voorts ook de plannen en programma's die van aanzienlijke invloed kunnen zijn op het bereiken van die doelstellingen. Dit is in overeenstemming met de in artikel 6 van het EG-Verdrag gestelde eis tot integratie. Ten aanzien van de lidstaten wordt een soortgelijke benadering gevolgd door Richtlijn 2001/42/EG, die in het kader van de voorschriften inzake milieubeoordelingen voorziet in een inspraakprocedure conform het Verdrag van Aarhus. Om een richtsnoer voor de identificatie van de betrokken plannen en programma's te verschaffen, wordt in het voorstel verwezen naar Besluit nr. 1600/2002/EG tot vaststelling van het zesde milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap i, dat de maatregelen bevat die de komende 10 jaar moeten worden genomen om de doelstellingen van het communautaire milieubeleid te bereiken. Op de daarmee samenhangende plannen en programma's zijn de bepalingen inzake inspraak van toepassing. Bovendien voorziet de definitie in specifieke uitzonderingen. Zo vallen financierings- of begrotingsplannen en -programma's hier niet onder, aangezien zij als zodanig geen noemenswaardige directe milieueffecten hebben. Onder begrotingsplannen en -programma's worden onder meer de jaarlijkse begrotingen van communautaire instellingen en organisaties verstaan. De financieringsplannen en -programma's omvatten de plannen of programma's die beschrijven hoe een project of activiteit dient te worden gefinancierd of hoe toelagen of subsidies moeten worden verdeeld. Ook interne werkprogramma's vallen buiten het toepassingsgebied.
* Milieurecht
Het begrip 'milieurecht' is van belang voor het gedeelte van het voorstel dat betrekking heeft op toegang tot de rechter. 'Milieurecht' wordt gedefinieerd in algemene termen die ruim genoeg zijn om alle voor het milieu relevante wetgeving te omvatten. Aangezien het milieurecht in voortdurende evolutie verkeert, zou het opstellen van een uitputtende lijst van wetgeving problematisch zijn geweest omdat in dat geval in een procedure voor regelmatige actualisering moest worden voorzien. Het voorstel houdt derhalve rekening met de volgende aspecten:
- het doel van de wetgeving in kwestie moet vallen onder een van de doelstellingen van artikel 174 van het EG-Verdrag;
- de definitie moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Aarhus en de belangrijkste aspecten van het milieu in aanmerking nemen. Het lijkt niet wenselijk een uitputtende lijst op te stellen van wat onder 'milieurecht' moet worden verstaan, aangezien dit begrip in het Verdrag van Aarhus niet wordt omschreven. Doordat het milieurecht voortdurend evolueert, is een indicatieve lijst vereist.
* Administratieve handelingen en nalatigheden
Administratieve handelingen en nalatigheden van communautaire instellingen of organisaties kunnen het voorwerp vormen van een beroep indien zij in strijd zijn met het milieurecht. Onder administratieve handelingen worden alle door een communautaire instelling of organisatie genomen administratieve maatregelen verstaan die een juridisch verbindend extern effect hebben. Van een administratieve nalatigheid is sprake wanneer een communautaire instelling of organisatie verzuimt een administratieve maatregel uit hoofde van het milieurecht te nemen wanneer zij daartoe wettelijk verplicht is.
Aangezien instellingen of organisaties die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid niet vallen onder de definitie van 'communautaire instellingen en organisaties', vallen hun administratieve handelingen evenmin onder de bepalingen van de voorgestelde verordening.
Voorts is de voorgestelde verordening, zoals bepaald in lid 2 van het artikel dat de definities bevat, niet van toepassing op handelingen en nalatigheden van een communautaire instelling of organisatie die optreedt in de hoedanigheid van administratief-toezichtsorgaan. In verband hiermee wordt gepreciseerd dat besluiten die worden genomen in het kader van procedures in samenhang met mededinging of staatssteun, inbreukprocedures, het optreden van de ombudsman en het optreden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding niet onder de bepalingen van de voorgestelde verordening vallen. Deze besluiten omvatten onderzoeks handelingen waarvan de doeltreffendheid ernstig in het gedrag zou komen indien zij aan rechterlijke toetsing werden onderworpen.
(TITEL II)
TOEGANG TOT MILIEU-INFORMATIE
De relevante artikelen met betrekking tot de toegang van het publiek tot milieu-informatie zijn de artikelen 1 tot en met 5 van het Verdrag van Aarhus. De in deze artikelen vervatte regels beantwoorden grotendeels aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001/EG inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De werkingssfeer van die verordening is recentelijk uitgebreid tot een aantal communautaire bureaus en agentschappen, waarvan in dit verband het Europees Milieuagentschap het belangrijkste is i. Deze regels worden nu van overeenkomstige toepassing gemaakt op verzoeken om toegang tot milieu-informatie die gericht worden aan communautaire instellingen en organisaties die onder de onderhavige verordening vallen.
Overeenkomstig artikel 2, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt die verordening verder aangevuld met bepalingen die noodzakelijk worden geacht om de communautaire wetgeving helemaal met de eisen van het Verdrag van Aarhus in overeenstemming te brengen. Voorts werden de formuleringen van de voorgestelde verordening waar passend afgestemd op die van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.
De verschillen tussen de bepalingen van het Verdrag van Aarhus en Verordening (EG) nr. 1049/2001 die met het onderhavige voorstel worden ondervangen, betreffen met name de volgende punten:
- het recht op toegang tot informatie wordt toegekend aan alle natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht hun nationaliteit of verblijfplaats;
- dit toegangsrecht geldt ten aanzien van alle communautaire instellingen en organisaties die overheidstaken vervullen (dus ook b.v. het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's, de Rekenkamer en de Europese Investeringsbank); en
- er worden meer gedetailleerde en specifieke bepalingen betreffende de vergaring en verspreiding van milieu-informatie opgenomen.
Toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 op verzoeken om toegang tot milieu-informatie die bij een communautaire instelling of organisatie berust (artikel 3)
Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt rechtstreeks toepasselijk gemaakt op alle verzoeken die worden ingediend met betrekking tot milieu-informatie die bij communautaire instellingen of organisaties berust of te hunnen behoeve wordt bijgehouden. Verduidelijkt wordt dat 'instelling' in Verordening (EG) nr. 1049/2001 wordt gelezen als 'communautaire instelling of organisatie'. Zodoende zorgt artikel 3 ervoor dat die verordening spoort met de eisen van het Verdrag van Aarhus. Bovendien zijn de regels voor de praktische afhandeling van verzoeken, de uitzonderingsgevallen waarin de toegang kan worden geweigerd of het niet verspreiden van informatie kan worden gerechtvaardigd, alsook de toetsingsmechanismen identiek in beide regelingen.
Verordening (EG) nr. 1049/2001 bevat een aantal bepalingen betreffende de bekendmaking van documenten in registers. Deze bepalingen komen grotendeels tegemoet aan de eisen van het Verdrag van Aarhus. Waar zulks nodig is, voegt het onderhavige voorstel de bepalingen toe die door het Verdrag van Aarhus worden vereist. Deze vormen een aanvulling op het bepaalde in Verordening (EG) nr. 1049/2001 en voegen de meer gedetailleerde bepalingen toe die nodig zijn om de voorschriften van de artikelen 11 tot en met 13 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 helemaal met het Verdrag van Aarhus in overeenstemming te brengen. Het krachtens artikel 4, lid 4, vereiste rapport zal betrekking hebben op het hele grondgebied van de EU en een aanvulling vormen op de soortgelijke rapporten die de lidstaten uit hoofde van Richtlijn 2003/4/EG moeten opstellen.
Noch Verordening (EG) nr. 1049/2001, noch het Verdrag van Aarhus bevat expliciete bepalingen inzake de kwaliteit van de informatie die moet worden verstrekt. Het spreekt echter vanzelf dat als de kwaliteit van de informatie niet wordt gegarandeerd, het recht van het publiek op toegang tot die informatie een lege huls is. Met betrekking tot de implementatie van het Verdrag van Aarhus op lidstaatniveau bevat Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie uitdrukkelijke regels betreffende de kwaliteit van milieu-informatie. Met het oog op de consistentie werden soortgelijke bepalingen opgenomen in dit voorstel.
Dit artikel behandelt het geval van verzoeken om toegang tot informatie die niet bij de aangezochte communautaire instelling of organisatie berust. Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet niet in regels terzake. De behoefte aan dergelijke regels vloeit rechtstreeks voort uit de eisen van het Verdrag van Aarhus.
Dit artikel verduidelijkt dat voor communautaire instellingen en organisaties de verplichting geldt om, in gevallen waarin de gevraagde informatie niet bij hen berust, hetzij aan te geven waar volgens hen de informatie kan worden gevonden, hetzij het verzoek te doen toekomen aan de overheidsinstantie waarbij de informatie volgens hen berust.
Dit artikel voorziet in de verplichting om samen te werken in het geval van een onmiddellijke bedreiging van de menselijke gezondheid of het milieu. Het Verdrag van Aarhus schrijft voor dat in dergelijke gevallen alle informatie die schade kan helpen voorkomen of beperken, terstond onder het publiek wordt verspreid. Richtlijn 2003/4/EG bevat een dergelijke verplichting voor de lidstaten. Het onderhavige voorstel vult dit informatiesysteem aan met de eis dat de communautaire instellingen en organisaties op verzoek van een overheidsinstantie met deze overheidsinstantie samenwerken en haar assistentie verlenen om relevante informatie, met inbegrip van informatie die bij communautaire instellingen en organisaties berust of te hunnen behoeve wordt bijgehouden, onder het publiek te verspreiden.
Wat onmiddellijke bedreigingen voor de menselijke gezondheid betreft, is bij Beschikking nr. 2119/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 1998 tot oprichting van een netwerk voor epidemiologische surveillance en beheersing van overdraagbare ziekten in de Europese Gemeenschap i een de gehele Gemeenschap bestrijkend netwerk ingesteld ter bevordering van samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten, met bijstand van de Commissie, met het oog op de verbetering van de preventie en beheersing van een aantal overdraagbare ziekten in de Gemeenschap. Dit netwerk wordt onder meer gebruikt voor een systeem voor vroegtijdige waarschuwing en maatregelen voor het voorkomen en beheersen van die ziekten. Dit netwerk en dit systeem voor vroegtijdige waarschuwing en maatregelen voldoen reeds volledig aan de eisen van het Verdrag van Aarhus. Besluit nr. 1786/2002/EG voorziet in een communautair actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid dat een aanvulling vormt op het beleid van de lidstaten. Een aantal elementen van dit programma, zoals de verbetering van kennis en informatie voor de ontwikkeling van de volksgezondheid en een versterking van de mogelijkheden om snel en op gecoördineerde wijze te reageren op bedreigingen voor de volksgezondheid, zijn doelstellingen die eveneens volledig in overeenstemming zijn met de eisen van het Verdrag van Aarhus.
De onderhavige verordening laat Beschikking nr. 2119/98/EG en Besluit nr. 1786/2002/EG derhalve onverlet.
(TITEL III)
INSPRAAK BIJ HET OPSTELLEN VAN PLANNEN EN PROGRAMMA'S BETREFFENDE HET MILIEU DOOR COMMUNAUTAIRE INSTELLINGEN EN ORGANISATIES
Het uitgangspunt van het onderhavig voorstel voor een verordening was dat alleen de juridisch verbindende eisen van het Verdrag van Aarhus met betrekking tot inspraak bij het opstellen van plannen en programma's betreffende het milieu, d.w.z. de artikelen 6 en 7, dienden te worden omgezet.
Inspraak in besluiten betreffende specifieke activiteiten en projecten (artikel 6 van het Verdrag van Aarhus)
Het Verdrag van Aarhus voorziet in inspraak 'ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan' van bepaalde activiteiten die in bijlage I van het verdrag worden opgesomd (artikel 6, lid 1, onder a)). Besluiten over het al dan niet toestaan van de opgesomde activiteiten worden niet op Gemeenschapsniveau genomen maar door de lidstaten, op plaatselijk, regionaal of nationaal niveau.
Er is onderzocht of de bepalingen van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus van toepassing dienen te zijn op besluiten die op Gemeenschapsniveau worden genomen met betrekking tot de financiering van de opgesomde activiteiten en andere activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben (artikel 6, lid 1, onder b)). In dit voorstel werd ervoor gekozen om van deze mogelijkheid af te zien. Het Verdrag van Aarhus bepaalt namelijk niet uitdrukkelijk dat inspraak in de besluitvorming betreffende de financiering van de onder dat verdrag vallende activiteiten vereist is. Toen de Commissie haar voorstel betreffende de omzetting van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus met betrekking tot inspraak in de wetgeving van de lidstaten formuleerde, heeft zij de invoering van daartoe strekkende bepalingen op lidstaatniveau niet voorgesteld, en ook de Raad noch het Europees Parlement hebben dit noodzakelijk of wenselijk geacht. De invoering van een participatie-eis met betrekking tot de financiële besluitvorming op Gemeenschapsniveau zou derhalve een verschil doen ontstaan tussen de aanpak op nationaal en op communautair niveau. Bovendien bestaat er met een groot risico van overlappingen, aangezien de vergunningsprocedure voor de betrokken onder het Verdrag van Aarhus vallende activiteit op zich reeds in een verplichte inspraakprocedure voorziet. Inspraak dient derhalve als eis te worden gesteld in het kader van de vergunningsprocedure, zoals bepaald in Richtlijn 2003/35/EG, maar niet met betrekking tot de financiële besluitvorming in samenhang met de betrokken activiteiten.
Artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus, dat voorziet in inspraak in de besluitvorming inzake andere voorgestelde activiteiten 'die een aanzienlijk effect op het milieu hebben', is niet van toepassing op het niveau van de Gemeenschap. Administratieve besluiten inzake vergunningen voor chemische stoffen, bestrijdingsmiddelen en biociden worden in de regel op lidstaatniveau genomen. Besluiten die op Gemeenschapsniveau worden genomen, zoals de vaststelling van lijsten van actieve stoffen of de indeling van chemische stoffen, vallen als zodanig niet binnen de omschrijving van de 'specifieke activiteiten' als bedoeld in artikel 6. Verordening (EG) nr. 2037/2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen i voorziet wel in het nemen van administratieve besluiten op Gemeenschapsniveau. De bedoelde besluiten hebben echter geen noemenswaardig effect op het milieu, aangezien zij alleen verband houden met het beheer van de diverse quota voor het in de handel brengen of de invoer van dergelijke stoffen.
Wat genetisch gemodificeerde organismen (GGO's) betreft, bepaalt Richtlijn 2001/18/EG i eveneens dat in bepaalde omstandigheden besluiten betreffende het in de handel brengen van GGO's op Gemeenschapsniveau worden genomen. Artikel 24 van die richtlijn bevat een aantal bepalingen met betrekking tot inspraak. In het huidige voorstel wordt met betrekking tot GGO's niet in nadere specifieke inspraak voorzien. In het Verdrag van Aarhus zelf wordt overigens de specifieke status van GGO's in het kader van dat verdrag erkend i. Momenteel wordt in het kader van het Verdrag van Aarhus werk gemaakt van het opstellen van specifieke regels inzake de toepassing van dat verdrag op GGO's; de Gemeenschap en de lidstaten nemen deel aan de besprekingen terzake. Daarom lijkt het beter het resultaat van deze internationale onderhandelingen af te wachten alvorens op Gemeenschapsniveau specifieke regels worden vastgesteld.
Inspraak in plannen en programma's betreffende het milieu (artikel 7, eerste deel, van het Verdrag van Aarhus)
Artikel 7, eerste deel, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat ervoor moet worden gezorgd dat het publiek inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van plannen en programma's betreffende het milieu i. Voor de essentiële eisen waaraan deze inspraak moet voldoen, wordt verwezen naar een aantal bepalingen van artikel 6. Het begrip "plannen en programma's betreffende het milieu" wordt in het verdrag niet gedefinieerd. Om de eisen van het verdrag in Gemeenschapsrecht om te zetten en tegelijkertijd rechtszekerheid te bieden aan de besturen en de burgers, wordt in dit voorstel een definitie van "plannen en programma's betreffende het milieu" gegeven. De definitie is voldoende ruim om ook van toepassing te zijn op reeksen maatregelen die, hoewel zij niet officieel als 'plan' of 'programma' worden aangemerkt, in feite een "samenhangend en gestructureerd stelsel [vormen] om bepaalde doelstellingen te verwezenlijken" i.
Artikel 2, lid 1, onder c), van het voorstel verduidelijkt dat de definitie van 'communautaire instellingen en organisaties' zo moet worden verstaan dat deze instellingen en organisaties 'wanneer en voorzover zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden', niet onder de definitie vallen. Ten aanzien van de besluitvorming inzake plannen en programma's betreffende het milieu die door de Commissie worden opgesteld en vervolgens bij wetgevingsinstrument worden bekrachtigd of aangenomen, betekent dit dat de eisen inzake inspraak van toepassing zijn op de fase die aan het wetgevingsvoorstel van de Commissie voorafgaat. Vanaf het moment dat het voorstel wordt ingediend, komt de participatie tot stand via het parlementaire proces.
Artikel 7, eerste deel, bepaalt dat 'praktische en/of andere voorzieningen' worden getroffen voor inspraak van het publiek gedurende de voorbereiding van plannen en programma's betreffende het milieu. Voor de regelingen waarin moet worden voorzien, wordt verwezen naar artikel 6, leden 3, 4 en 8. Het onderhavige voorstel past deze eisen toe op communautaire instellingen en organisaties die plannen en programma's betreffende het milieu opstellen.
Overeenkomstig artikel 7, derde zin, van het Verdrag van Aarhus is het de betrokken communautaire instelling of organisatie die het publiek dat inspraak heeft, aanwijst. Zo wordt rekening gehouden met het feit dat de plannen en programma's in kwestie zeer verscheiden kunnen zijn en dat de betrokken overheidsinstantie in de beste positie verkeert om de doelpopulatie aan te wijzen. In ieder geval moet de communautaire instelling of organisatie bij de omschrijving van het publiek dat inspraak heeft, rekening houden met de doelstellingen van het verdrag en inspraak verlenen aan belanghebbende niet-gouvernementele organisaties zoals die welke het milieu beschermen. Conform artikel 7 en artikel 6, lid 3, van het Verdrag van Aarhus schrijft het voorstel voor dat de bepalingen inzake inspraak redelijke termijnen omvatten en garanderen dat de informatie wordt verstrekt die voor een doeltreffende participatie noodzakelijk is. De formulering van de eis om in vroegtijdige en doeltreffende inspraak te voorzien, is afgestemd op artikel 6, lid 4, van het Verdrag van Aarhus. De eis om terdege rekening te houden met de resultaten van het inspraakproces vloeit voort uit artikel 7 juncto artikel 6, lid 8, van het Verdrag van Aarhus.
Wat de Commissie betreft, werden reeds in december 2002 algemene beginselen en minimumnormen voor de raadpleging van betrokken partijen vastgesteld i. Die normen waren niet specifiek toegesneden op de besluitvorming met betrekking tot het milieu, maar in het bijzonder op belangrijke beleidsinitiatieven waarvoor in eerste instantie ook een uitgebreide effectbeoordeling is vereist uit hoofde van de mededeling van de Commissie van 5 juni 2002 over dat thema i. In dat kader behelzen zij de basisvoorschriften voor de raadpleging van de betrokken partijen, waaronder - overeenkomstig het beleidsvoorstel dat wordt voorbereid - ook het brede publiek en de organisaties van het maatschappelijk middenveld zijn begrepen. In het bijzonder vereisen genoemde algemene beginselen en minimumnormen dat de raadpleging in een vroeg stadium plaatsvindt, dat alle noodzakelijke informatie over de raadpleging wordt verstrekt, dat er voldoende tijd wordt geboden voor het geven van commentaar en dat wordt voorzien in feedback aan de geraadpleegden, met name over de resultaten van de raadpleging en de manier waarop daarmee in het voorstel rekening werd gehouden.
Deze richtsnoeren zijn evenwel niet van toepassing op de andere communautaire instellingen en organisaties, die krachtens dit voorstel verplicht zullen worden, een soortgelijk instrument met betrekking tot de voorbereiding van plannen en programma's betreffende het milieu aan te nemen.
Aangezien de algemene beginselen en minimumnormen van de Commissie inzake inspraak in de besluitvorming werden aangenomen met het oog op een breed toepassingsgebied, dient de Commissie deze aan te vullen teneinde volledig aan de specifieke eisen van het Verdrag van Aarhus tegemoet te komen, met name wat de daaronder vallende plannen en programmas betreffende het milieu' betreft. In de mededeling van de Commissie tot vaststelling van die normen is dienaangaande reeds een verbintenis opgenomen i. Omdat de normen inzake raadpleging pas korte tijd van toepassing zijn, is het de bedoeling deze kwestie opnieuw te bezien over twee jaar, wanneer meer praktische ervaring met alle aspecten van het functioneren ervan zal zijn opgedaan.
(TITEL IV)
TOEGANG TOT DE RECHTER INZAKE MILIEUAANGELEGENHEDEN
De relevante bepalingen betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden zijn vervat in de artikelen 9 tot en met 13 van de voorgestelde verordening. Deze artikelen beogen het Gemeenschapsrecht op één lijn te brengen met de bepalingen van het verdrag inzake toegang tot de rechter.
Wat artikel 9, lid 1, van het Verdrag van Aarhus betreft, dat handelt over toegang tot de rechter met betrekking tot verzoeken om milieu-informatie, bevatten de artikelen 7 en 8 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 reeds zekere bepalingen. In het onderhavige voorstel worden deze uitgebreid tot toegang tot de rechter met betrekking tot milieu-informatie die bij andere communautaire instellingen en organisaties dan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie berust.
Artikel 9, lid 2, van het verdrag is niet direct relevant, aangezien de in artikel 6 van dat verdrag bedoelde besluitvorming meestal plaatsvindt op lidstaat- en niet op Gemeenschaps niveau. Toch kunnen juridische bepalingen inzake inspraak in besluitvorming betreffende het milieu deel uitmaken van het 'milieurecht'; in dat geval is toegang tot de rechter mogelijk in het kader van de algemene procedure die ter uitvoering van artikel 9, lid 3, van het verdrag wordt vastgesteld.
Bij de afstemming van het Gemeenschapsrecht op de bepalingen van artikel 9, lid 3, van het verdrag werd de invoering van een recht op toegang tot de rechter inzake milieu aangelegenheden voor alle natuurlijke en rechtspersonen niet als een redelijke optie beschouwd. Dat zou immers een wijziging van de artikelen 230 en 232 van het EG-Verdrag vereisen - iets wat niet mogelijk is middels afgeleide wetgeving. In het onderhavige voorstel wordt het recht om in beroep te gaan, beperkt tot op Europees niveau actieve milieuorganisaties die aan bepaalde voorwaarden voldoen - de zogenaamde 'bevoegde entiteiten'. Een dergelijke beperking wordt geacht in overeenstemming te zijn met artikel 9, lid 3, aangezien deze bepaling de verdragsluitende partijen de mogelijkheid biedt om criteria vast te stellen voor de toekenning van beroepsrecht aan leden van het publiek. De verdere eis van artikel 9, lid 3, om ook toegang tot de rechter te verlenen met betrekking tot handelingen en nalatigheden van particulieren, moet worden gezien in samenhang met het voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Voorgesteld wordt, bedoeld aspect via die richtlijn te regelen, aangezien het in eerste instantie de lidstaten zijn die ervoor moeten zorgen dat particulieren het milieurecht naleven. De voorgestelde richtlijn stelt overeenkomstig artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus het doel vast; daarbij wordt het aan de lidstaten overgelaten, in het kader van hun nationaal recht in dit verband passende criteria voor toegang tot de rechter vast te stellen.
Dit voorstel stelt daarom bepalingen vast inzake toegang tot de rechter met betrekking tot handelingen en nalatigheden van communautaire instellingen en organisaties die in strijd zijn met het milieurecht.
Bevoegde entiteiten kunnen een verzoek tot herziening indienen met betrekking tot een bestuurlijke handeling of nalatigheid die naar hun mening in strijd is met het milieurecht. Dit verzoek moet bij de betrokken communautaire instelling of organisatie worden ingediend alvorens enige gerechtelijke stap kan worden ondernomen.
Deze voorafgaande procedure werd ingesteld om te vermijden dat er een botsing ontstaat met het recht op toegang tot de rechter uit hoofde van artikel 230 van het EG-Verdrag, dat bepaalt dat personen bij het Hof van Justitie beroep kunnen instellen tegen beschikkingen die hen rechtstreeks en individueel raken. De adressaat van een besluit inzake interne herziening kan zich beroepen op artikel 230 van het EG-Verdrag; op die manier garandeert het voorstel het noodzakelijke parallellisme met het voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en met artikel 230 van het EG-Verdrag. De communautaire instelling of organisatie dient ieder dergelijk verzoek tot interne herziening in overweging te nemen, tenzij het duidelijk ongegrond is. Zij stelt de bevoegde entiteit die het verzoek heeft ingediend, binnen een termijn van 12 weken na de registratie van dat verzoek in kennis te stellen van haar besluit om maatregelen te nemen die de naleving van het milieurecht garanderen, dan wel van haar besluit om het verzoek af te wijzen. De communautaire instelling of organisatie is er bovendien toe gehouden, de redenen voor haar besluit bekend te maken.
Indien de communautaire instelling of organisatie ondanks haar inspanningen niet in staat is binnen bovengenoemde termijn tot een besluit te komen, is zij verplicht de bevoegde entiteit zo snel mogelijk hiervan in kennis te stellen, toe te lichten waarom geen besluit kon worden genomen en mee te delen wanneer zij voornemens is een besluit vast te stellen. De communautaire instelling of organisatie dient binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen over het verzoek, rekening houdend met de aard, de omvang en de ernst van de betrokken inbreuk op het milieurecht.
De benadering waarbij beroepsrecht wordt verleend aan representatieve groepen van het publiek, combineert verenigbaarheid met het EG-Verdrag met een breed opgezette bescherming van het milieu. Conform het voorstel voor een richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag van Aarhus zullen deze groepen, om een herzieningsprocedure voor het Hof van Justitie te kunnen inleiden, geen 'voldoende belang' hoeven te hebben of niet hoeven aan te tonen dat één van hun rechten werd geschonden. Toch zullen niet alle groepen toegang hebben tot deze procedures. Teneinde over beroepsrecht te beschikken, moet een bevoegde entiteit erkend zijn en dient zij te voldoen aan de criteria van artikel 12 van dit voorstel. In het bijzonder moet het voorwerp van de procedure vallen binnen het statutaire en geografische werkterrein van bedoelde entiteit.
Wanneer
- de betrokken communautaire instelling of organisatie een eerder verzoek tot interne herziening heeft verworpen, of
- de betrokken communautaire instelling of organisatie geen besluit neemt binnen de in artikel 9 van de verordening genoemde termijn, of
- de bevoegde entiteit van mening is dat het genomen besluit niet volstaat om de naleving van de milieuwetgeving in kwestie te garanderen,
is de bevoegde entiteit gerechtigd de zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie.
De bevoegde entiteit is gerechtigd om bij het Hof van Justitie een herzieningsprocedure in te leiden teneinde de inhoudelijke en procedurele rechtmatigheid van bovengenoemd besluit van de communautaire instelling of organisatie te betwisten.
Mogelijke 'bevoegde entiteiten' zijn groepen, verenigen of organisaties waarvan het belangrijkste statutaire doel de bescherming van het milieu is. Dat aan deze entiteiten toegang tot de rechter wordt verleend, is gerechtvaardigd door de hoe langer hoe belangrijkere rol die zij spelen bij de milieubescherming op nationaal en internationaal niveau.
Aan de participatie van deze organisaties in milieuprocedures zijn aanzienlijke voordelen verbonden omdat zij de rol van hoedsters van het milieu vervullen. Vaak beschikken deze entiteiten over goed opgeleide, gemotiveerde en gekwalificeerde medewerkers.
In ieder geval dienen deze organisaties aan de volgende criteria te voldoen:
(a) Zij moeten rechtspersoonlijkheid hebben. Zij moeten hun activiteiten ontplooien zonder winstoogmerken en in het algemeen belang van het milieu: zij mogen geen andere economische activiteiten ontplooien dan die welke samenhangen met het hoofddoel van de organisatie.
(b) Zij moeten actief zijn op Gemeenschapsniveau. Indien zij optreden als een samenwerkingsverband van meerdere gecoördineerde verenigingen, dienen deze hun activiteiten in ten minste drie lidstaten te ontplooien.
(c) Zij moeten meer dan twee jaar eerder rechtspersoonlijkheid hebben verkregen en sedertdien, overeenkomstig hun statuten, actief milieubeschermings doelstellingen hebben nagestreefd.
(d) Zij dienen hun jaarrekeningen over de voorbije twee jaar te laten certificeren door een geregistreerd financieel controleur.
Wat de procedure voor de erkenning van bevoegde entiteiten betreft, voorziet dit voorstel in een gecombineerde benadering die zowel de mogelijkheid van een voorafgaande procedure als een erkenning per geval ["ad hoc"] omvat. Deze aanpak combineert soepelheid en doeltreffendheid. Nadere bijzonderheden met betrekking tot de procedure worden door de Commissie uitgewerkt en vastgesteld.
Wanneer een bevoegde entiteit niet langer aan de criteria van artikel 12 van de voorgestelde verordening voldoet, kan de erkenning worden ingetrokken. De betrokken bevoegde entiteit moet hiervan ten minste één maand van tevoren in kennis worden gesteld, waarbij de redenen van de voorgenomen intrekking moeten worden vermeld.
(TITEL V)
SLOTBEPALINGEN
Uitvoeringsmaatregelen (artikel 14)
Dit artikel verplicht de communautaire instellingen en organisaties ertoe, hun bestuurlijk reglement aan te passen aan de bepalingen van de voorgestelde verordening. Deze bepalingen treden in werking op [DATUM].
De slotbepaling stelt de datum van inwerkingtreding vast op [DATUM] en bepaalt dat de voorgestelde verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.