Toelichting bij COM(2005)343 - Bij geldoverdrachten te voegen informatie over de betaler - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)343 - Bij geldoverdrachten te voegen informatie over de betaler. |
|---|---|
| bron | COM(2005)343   |
| datum | 26-07-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Met het voorliggende voorstel voor een verordening wordt beoogd Speciale Aanbeveling VII betreffende “elektronische overmakingen” (Special Recommendation VII – SR VII) van de Financiële Actiegroep Witwassen van Geld (Financial Action Task Force – FATF)[1] in het Gemeenschapsrecht op te nemen. Het voorstel stelt voorschriften vast voor de bij geldovermakingen te voegen informatie over de betaler om ervoor te zorgen dat de voor de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering verantwoordelijke autoriteiten onmiddellijk beschikken over de basisinformatie die hen kan helpen bij de uitvoering van hun taak. Volgens de herziene interpretatieve nota van de FATF, die op 10 juni 2005 is goedgekeurd, dient SR VII tegen december 2006 ten uitvoer te zijn gelegd.
Algemene context
De wereldwijde escalatie van terroristische daden in de afgelopen tien jaar heeft de internationale gemeenschap ertoe bewogen passende maatregelen uit te werken om dit verschijnsel te bestrijden. Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten is de strijd tegen het terrorisme overal ter wereld een belangrijke politieke prioriteit geworden. Tijdens zijn buitengewone bijeenkomst op 21 september 2001 heeft de Europese Raad besloten dat de strijd tegen het terrorisme meer dan ooit een prioritaire doelstelling van de Europese Unie zal zijn en een actieplan ter bestrijding van het terrorisme goedgekeurd. Na de aanslagen van 11 maart 2004 in Madrid heeft de Europese Raad op 25 maart 2004 een verklaring betreffende de bestrijding van terrorisme aangenomen en zijn actieplan ter bestrijding van het terrorisme herzien. In de verklaring verbinden de Unie en haar lidstaten er zich toe "(…) alles in het werk te stellen om het terrorisme in al zijn vormen te bestrijden (…)" en formuleren zij een aantal strategische doelstellingen die ertoe moeten bijdragen om dit doel te bereiken. Daartoe behoort ook de verplichting voor de Unie en haar leden om alle nodige maatregelen te treffen teneinde "terroristen de toegang tot financiële en andere economische middelen [te] belemmeren". In het herziene 'EU-actieplan ter bestrijding van het terrorisme' wordt erkend dat het wetgevingskader dat de Unie heeft ingesteld met het oog op de bestrijding van het terrorisme en de verbetering van de justitiële samenwerking, een beslissende rol te spelen heeft bij de bestrijding van terroristische activiteiten. Dit herziene EU-actieplan bevat gedetailleerde voorstellen teneinde de strijd tegen terrorismefinanciering op te voeren. Een van deze maatregelen bestaat erin nauw samen te werken met de FATF en ervoor te zorgen dat het EU-wetgevingskader wordt aangepast aan de negen door de FATF goedgekeurde speciale aanbevelingen inzake de financiering van terrorisme. In combinatie met de in 1990 aangenomen en in 2003 herziene veertig FATF-aanbevelingen inzake het witwassen van geld vormen de speciale aanbevelingen I tot en met IX het basiskader voor het opsporen, voorkomen en bestrijden van de financiering van terrorisme en terroristische handelingen op internationaal niveau. De FATF-regels worden alom als de internationale norm voor de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering beschouwd. De EU-lidstaten hebben er zich toe verbonden uitvoering te geven aan de FATF-normen. Het merendeel van de maatregelen waarin de negen speciale aanbevelingen van de FATF voorzien, zijn of worden overigens reeds ten uitvoer gelegd via communautaire wetgeving of volgens de procedures van titel V en titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001[2] en Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002[3] hebben betrekking op de bevriezing van vermogensbestanddelen van terroristen. Het bepaalde in deze verordeningen is echter alleen van toepassing op specifieke personen of groepen die door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties als terroristen worden beschouwd. Voorts bevat Richtlijn 2005/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van ….2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering een aantal maatregelen dat erop gericht is het misbruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering tegen te gaan. De bovenbeschreven maatregelen maken het terroristen en andere criminelen echter niet volkomen onmogelijk om zich toegang te verschaffen tot betalingssystemen voor het versluizen van hun gelden. Het voorstel vormt derhalve een aanvulling op deze maatregelen door ervoor te zorgen dat de basisinformatie over de opdrachtgever van geldovermakingen (de betaler) onmiddellijk beschikbaar is voor de bevoegde rechtshandhavings- en/of vervolgingsinstanties om hen te helpen bij de opsporing van, het onderzoek naar en de vervolging van terroristen of andere criminelen en bij het traceren van de vermogensbestanddelen van terroristen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en beleidsdoelstellingen van de EU Het voorstel strookt met de doelstellingen van het actieplan ter bestrijding van het terrorisme van de Europese Raad, waarmee specifiek wordt beoogd ervoor te zorgen dat het wetgevingskader dat de Gemeenschap heeft ingesteld met het oog op de bestrijding van het terrorisme en de verbetering van de justitiële samenwerking, wordt aangepast aan de negen speciale aanbevelingen van de Financiële Actiegroep Witwassen van Geld en Terrorismefinanciering.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een nieuw rechtskader voor betalingen in de interne markt heeft de Commissie de belanghebbenden geraadpleegd over de problemen waartoe de omzetting van SR VII in communautaire wetgeving aanleiding geeft. Daarnaast heeft de Commissie uitvoerig overleg gepleegd met de belangrijkste belanghebbenden tijdens gerichte vergaderingen van raadgevende comités (de Payment Systems Government Expert Group, de Payment Systems Market Group en het Contactcomité witwassen van geld).
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
De belangrijkste kwesties die in de mededeling betreffende een nieuw rechtskader voor betalingen in de interne markt werden behandeld, waren: 1) moet SR VII ten uitvoer worden gelegd door middel van communautaire dan wel nationale wetgeving; 2) welke informatieregeling moet in de EU worden toegepast; 3) is het voor blokovermakingen (batch transfers) tussen rechtsgebieden nodig van het beginsel van volledige informatieverstrekking over de betaler af te wijken; en 4) zijn vrijstellingen of drempelbedragen vereist.
1) Moet SR VII ten uitvoer worden gelegd door middel van communautaire dan wel nationale wetgeving? De raadpleging heeft uitgewezen dat alle belanghebbenden (het bankwezen, de nationale centrale banken, de Europese Centrale Bank en de lidstaten) groot voorstander zijn van de tenuitvoerlegging van SR VII door middel van communautaire wetgeving veeleer dan door middel van nationale wetgeving.
2) Welke informatieregeling moet in de EU worden toegepast: inhoud van de informatie over de betaler bij geldovermakingen binnen en tussen lidstaten Volgens SR VII kan de bij geldovermakingen binnen eenzelfde rechtsgebied te voegen informatie over de betaler beperkt blijven tot het rekeningnummer van de betaler, mits de betalingsdienstaanbieder van de betaler in staat is binnen drie werkdagen volledige informatie over de betaler (naam, adres en rekeningnummer) te verstrekken aan de betalingsdienstaanbieder van de begunstigde indien deze daarom verzoekt. Aangezien deze regel binnen de Gemeenschap door middel van communautaire wetgeving afdwingbaar is, is het voldoende voor te schrijven dat bij geldovermakingen binnen de EU het rekeningnummer van de betaler moet worden gevoegd. In situaties waarin de betalingsdienstaanbieder van ofwel de betaler, ofwel de begunstigde zich buiten de EU bevindt, dient volledige informatie over de betaler te worden verstrekt. In het onderhavige voorstel wordt derhalve bepaald dat de regeling inzake minimale informatieverstrekking (het rekeningnummer van de betaler of een unieke identificatiecode) op geldovermakingen binnen de EU van toepassing is, terwijl de regeling inzake volledige informatieverstrekking over de betaler geldt voor geldovermakingen tussen de EU en andere rechtsgebieden. Dit is volledig in overeenstemming met de resultaten van de openbare raadpleging.
3) Is het voor blokovermakingen tussen rechtsgebieden nodig van het beginsel van volledige informatieverstrekking over de betaler af te wijken? In de oorspronkelijke interpretatieve nota van de FATF over SR VII (INSR VII) waren blokovermakingen tussen rechtsgebieden (met uitzondering van die afkomstig van geldtransactiekantoren) vrijgesteld van de regeling inzake volledige informatieverstrekking over de betaler. In afwijking van de bij geldovermakingen tussen twee rechtsgebieden geldende regeling inzake volledige informatieverstrekking behoefde bij blokovermakingen alleen maar het rekeningnummer van de betaler of een unieke identificatiecode te worden gevoegd. In de oorspronkelijke INSR VII van de FATF was de term 'blok' ("batch") echter niet gedefinieerd, waardoor de reikwijdte van de vrijstelling onduidelijk was. In de context van betalingssystemen kan de term 'blokovermakingen' evenwel zeer uiteenlopende betekenissen hebben. Zonder een geharmoniseerde definitie was een consensus tussen betalingsdienstaanbieders over de vrijstelling onwaarschijnlijk en wellicht zelfs niet eens mogelijk. Het bankwezen en een meerderheid van de lidstaten achten deze vrijstelling nodig voor afzonderlijke overmakingen van eenzelfde betaler aan begunstigden van buiten de Gemeenschap welke met het oog op de transmissie ervan in een batchbestand zijn opgenomen. Dit proces heeft in het bijzonder betrekking op de bundeling van groepen afzonderlijke overmakingen van een enkele betaler aan meerdere begunstigden (veelal een bepaald type van regelmatig terugkerende overmakingen, zoals socialezekerheidsuitkeringen), waarvoor het om redenen van kosteneffectiviteit niet haalbaar is om bij elke afzonderlijke overmaking de volledige informatie over de betaler te voegen, maar alleen bij het batchbestand dat deze overmakingen bevat. Na een herziening van de oorspronkelijke INSR VII wordt thans in de FATF dezelfde uitlegging aan dit begrip gegeven. Het onderhavige voorstel bevat dan ook een specifieke bepaling die toestaat dat bij geldovermakingen van eenzelfde betaler aan begunstigden van buiten de Gemeenschap welke met het oog op de transmissie ervan in een batchbestand zijn opgenomen, alleen het rekeningnummer van de betaler wordt gevoegd, mits het batchbestand de volledige informatie over de betaler bevat.
4) Zijn vrijstellingen of drempelbedragen vereist? In de oorspronkelijke interpretatieve nota over SR VII werd gesteld dat rechtsgebieden een 'de minimis drempel' (van ten hoogste 3 000 USD) konden vaststellen. Het was evenwel de bedoeling dat deze vrijstelling een tijdelijk karakter zou hebben en in 2004 door de FATF aan een nieuw onderzoek zou worden onderworpen. Dit nieuwe onderzoek heeft inmiddels plaatsgevonden tussen februari 2004 en juni 2005 en mondde uit in een herziene INSR VII, die op 10 juni 2005 is goedgekeurd. In het kader van het onderzoek werden zowel de betalingssector als de lidstaten uitvoerig geraadpleegd. Uit de resultaten van de raadpleging blijkt dat de betalingssector algemeen genomen tegen de toepassing van drempelbedragen is, omdat dit zou vereisen dat duale systemen worden ingevoerd voor de verwerking van geldovermakingen boven en onder bepaalde drempelbedragen. Andere belanghebbenden (lidstaten, nationale centrale banken en de Europese Centrale Bank) zijn over het algemeen evenmin voorstander van de invoering van drempelbedragen. Bovendien blijkt uit een studie van de FATF dat zelfs kleine bedragen voor de financiering van terrorisme kunnen worden aangewend. Er wordt evenwel gevreesd dat al te strikte identificatieverplichtingen transacties in de clandestiniteit kunnen dringen, waardoor het voor de instanties bijzonder moeilijk zou worden om informatie daarover te verkrijgen. In het onderhavige voorstel wordt bijgevolg geen enkel drempelbedrag (noch voor in de EU binnenkomende overmakingen, noch voor uitgaande overmakingen uit de EU) vastgesteld voor het verzamelen en doorgeven van informatie over de betaler. Daarom wordt in het voorstel bepaald dat voor in de EU binnenkomende anonieme overmakingen bijzondere waakzaamheid is geboden en passende maatregelen gelden om de ontbrekende informatie over de betaler te verwerven. Tevens wordt bepaald dat bij uitgaande geldovermakingen uit de EU volledige informatie over de betaler moet worden gevoegd, maar om rekening te houden met het risico dat transacties in de clandestiniteit worden gedrongen, is op grond van de risicogevoeligheid evenwel enige flexibiliteit toegestaan ten aanzien van de mate waarin de informatie over de betaler wordt geverifieerd.
Van 2.12.2003 tot 15.2.2004 heeft op internet een openbare raadpleging plaatsgevonden. De Commissie heeft 103 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar op: europa.eu.int/comm/internal_market/payments
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
Effectbeoordeling
Er is geen effectbeoordeling van het voorstel verricht omdat het voortvloeit uit internationale verplichtingen en geen belangrijke transversale gevolgen heeft. Bovendien is over het voorstel een uitgebreide raadpleging gehouden waaraan alle belanghebbenden hebben deelgenomen. Met het voorstel wordt SR VII van de FATF op zodanige wijze ten uitvoer gelegd dat de kosten voor de betalingssector minimaal zijn en tegelijkertijd een hoge norm wordt gehaald in de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Met het voorstel wordt beoogd voorschriften vast te stellen die erop gericht zijn geldovermakingen traceerbaar te maken. Deze voorschriften zijn van toepassing op alle betalingsdienstaanbieders die bij de betalingsketen betrokken zijn. De betalingsdienstaanbieder van de betaler moet ervoor zorgen dat bij geldovermakingen volledige, accurate en betekenisvolle informatie over de betaler wordt gevoegd. Elke intermediaire betalingsdienstaanbieder moet ervoor zorgen dat alle bij een overmaking behorende informatie over de betaler bij de overmaking blijft of dat de nodige bewijsstukken worden bewaard. De betalingsdienstaanbieder van de begunstigde moet in staat zijn bij de ontvangst van overmakingen op te merken dat informatie over de betaler ontbreekt en passende stappen te ondernemen om deze situatie recht te zetten, zodat ontvangen geldovermakingen niet anoniem blijven. Hij moet daarbij bijzondere waakzaamheid aan de dag leggen met betrekking tot dergelijke overmakingen en op grond van de risicogevoeligheid met andere relevante factoren rekening houden, alsmede verdachte transacties aan de voor de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering verantwoordelijke autoriteiten melden. Ook de betalingsdienstaanbieders moeten de nodige bewijsstukken bewaren en ten volle en snel reageren op verzoeken van de voor de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering verantwoordelijke autoriteiten van de lidstaat waar zij gevestigd zijn.
Rechtsgrondslag
Artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Een ongecoördineerd optreden door individuele lidstaten op het gebied van grensoverschrijdende geldovermakingen kan ernstige negatieve gevolgen hebben voor de goede werking van betalingssystemen op EU-niveau en aldus een schadelijk effect sorteren op de interne markt voor financiële diensten.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Vanwege de reikwijdte van zijn werkingssfeer, waarborgt een maatregel van de Gemeenschap een eenvormige omzetting van SR VII in de gehele EU, en meer in het bijzonder dat er geen sprake is van discriminatie tussen binnenlandse betalingen binnen eenzelfde lidstaat en grensoverschrijdende betalingen tussen lidstaten. Dit beginsel is neergelegd bij Verordening (EG) nr. 2560/2001 betreffende grensoverschrijdende betalingen in euro, welke als de eerste belangrijke stap in de richting van de totstandbrenging van een eengemaakte betalingsruimte in de EU moet worden gezien.
Er bestaat een algemene consensus tussen alle belanghebbenden (met name de lidstaten en de betalingssector) dat de doelstellingen van het optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Het toepassingsgebied van het voorstel, dat de in SR VII aanbevolen maatregelen ten uitvoer legt, kan, wegens de aard ervan en om inconsistenties te vermijden, niet worden opgesplitst in een actieterrein van de Gemeenschap en een actieterrein van de lidstaten.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Conform de resultaten van het raadplegingsproces wordt SR VII op de eenvoudigste wijze door het voorstel ten uitvoer gelegd, namelijk door middel van een binnen de EU geldende regeling inzake minimale informatieverstrekking en een kosteneffectief systeem om de traceerbaarheid van geldovermakingen naar en vanuit derde landen te waarborgen. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.
Door betalingsdienstaanbieders verplichtingen op te leggen die zo min mogelijk kosten voor de betalingssector met zich meebrengen, beperkt het voorstel de financiële lasten voor nationale overheden, economische subjecten en burgers tot een minimum.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. De EU-betalingssystemen worden momenteel geïntegreerd om tot een eengemaakte betalingsruimte te komen. SR VII dient dan ook overal in de EU op geharmoniseerde wijze ten uitvoer te worden gelegd. Alle belanghebbenden pleitten voor het hanteren van een verordening omdat dit het meest effectieve instrument is om een eenvormige toepassing en dus gelijke concurrentieverhoudingen te garanderen.
Vergaderingen van het Comité voor de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
E-
1. 2005/0138 (COD)