Toelichting bij COM(2003)550 - Bescherming van het grondwater tegen verontreiniging - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)550 - Bescherming van het grondwater tegen verontreiniging. |
|---|---|
| bron | COM(2003)550   |
| datum | 19-09-2003 |
1.1. Grondwater is een belangrijke natuurlijke hulpbron. Het vormt een reservoir waaruit water van goede kwaliteit kan worden gewonnen dat geschikt is om als drinkwater alsook in de industrie en de landbouw te worden gebruikt. Het is ook waardevol voor de instandhouding van wetlands en de regulering van het stroomdebiet, omdat het in droogteperiodes in een buffervoorraad voorziet. Grondwater migreert langzaam door de bodem en de gevolgen van menselijke activiteiten kunnen zich dan ook langere tijd doen gevoelen. Het kan lastig zijn om eenmaal vervuild grondwater weer schoon te krijgen, zelfs nadat de bron van verontreiniging werd weggenomen, en daarom moet de aandacht in eerste instantie worden toegespitst op preventie van verontreiniging. Het grondwater zorgt voor de 'permanente afvoer' van oppervlaktewatersystemen, zodat de kwaliteit ervan ook van invloed kan zijn op de kwaliteit van die oppervlaktewateren. Met andere woorden: de effecten van menselijke activiteiten op de grondwaterkwaliteit kunnen consequenties hebben voor de kwaliteit van de daarmee geassocieerde aquatische ecosystemen en de direct daarvan afhankelijke terrestrische ecosystemen. Grondwater is veel algemener verbreid dan oppervlaktewater en dat maakt het nog moeilijker om verontreiniging te voorkomen en de waterkwaliteit te bewaken en te herstellen.
1.2. Naast de bepalingen van Richtlijn 80/68/EEG betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen i, is de bescherming van het grondwater ook aan de orde in de kaderrichtlijn water (Richtlijn 2000/60/EG, hierna 'KW' genoemd) i, die de hoeksteen vormt van de wetgeving ter bescherming van het aquatische milieu in Europa. Artikel 17 van de KW bepaalt dat het Europees Parlement en de Raad op basis van een voorstel van de Commissie specifieke maatregelen vaststellen ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging. Daartoe stellen zij gemeenschappelijke criteria vast voor de beoordeling van de goede chemische toestand en de tendensen inzake kwaliteit. Het onderhavige voorstel voor een dochterrichtlijn betreffende grondwater voorziet hierin.
Inhoudsopgave
2.1. Grondwater migreert over het algemeen langzaam en de verspreiding van verontreinigende stoffen daarin verloopt dan ook traag. Dit heeft tot gevolg dat verontreiniging die zich decennia geleden als gevolg van landbouw-, industriële of andere menselijke activiteiten heeft voorgedaan, ook vandaag nog een bedreiging van de kwaliteit van het grondwater kan vormen. Deze processen zijn moeilijk waarneembaar en meetbaar, zodat de wetenschappelijke bewijzen voor grondwaterverontreiniging vaak schaars zijn en men zich daarom onvoldoende bewust is van het risico terzake. Recente rapporten i, i tonen aan dat verontreiniging door huishoudelijke, landbouw- en industriële bronnen toeneemt, hetzij rechtstreeks als gevolg van lozingen (effluenten), hetzij onrechtstreeks als gevolg van de verspreiding van meststoffen of de uitspoeling van percolatiewater uit - ten dele illegale - stortplaatsen. Hoewel puntbronnen verantwoordelijk zijn voor de meeste tot dusver getraceerde vervuiling, zijn er aanwijzingen dat het belang van diffuse bronnen voor de verontreiniging van grondwater hoe langer hoe groter wordt.
2.2. Preventie van grondwaterverontreiniging is dan ook van cruciaal belang. Dit dient een van de hoofddoelstellingen van de Europese wetgeving te zijn, om de volgende redenen:
- als grondwater eenmaal verontreinigd is, zijn de gevolgen daarvan duurzamer (maanden, jaren en zelfs decennia) dan in het geval van de verontreiniging van oppervlaktewateren omdat grondwater in de meeste gevallen een zeer traag onderaards debiet heeft. Bovendien is zuivering achteraf meestal ofwel niet praktisch haalbaar, ofwel uiterst kostbaar. Voorts is het zowel onpraktisch als strategisch onverstandig om water aan een geavanceerde behandeling te onderwerpen om daaruit bepaalde verontreinigende stoffen zoals bestrijdingsmiddelen en andere slechts in sporenhoeveelheden aanwezige organische stoffen te verwijderen. Verontreinigd drinkwater is een gevaar voor de volksgezondheid en als de besmetting zich eenmaal heeft voorgedaan is het boren van nieuwe putten een dure en in veel gevallen onmogelijke zaak. Het is dan ook verkieslijk het risico van verontreiniging te voorkomen of te beperken, veeleer dan de consequenties daarvan te bestrijden;
- grondwater is een belangrijke natuurlijke hulpbron voor de productie van drinkwater alsook voor toepassingen in landbouw en industrie; het dient dan ook te worden beschermd met het oog op het huidige en toekomstige gebruik;
- grondwater voorziet in de 'permanente afvoer' (d.w.z., het in waterlopen het hele jaar door bestaande minimumdebiet) van oppervlaktewatersystemen waarvan er vele voor de watervoorziening en voor recreatie worden gebruikt. In veel rivieren is meer dan 50 % van de totale jaarlijkse afvoer afkomstig van grondwater, dat vaak een lange reis heeft afgelegd. Gedurende de zomerperiode, wanneer het debiet laag is, is in sommige rivieren meer dan 90 % van het afgevoerde water eigenlijk grondwater. Een verslechtering van de grondwaterkwaliteit kan dan ook directe gevolgen hebben voor andere aquatische en terrestrische ecosystemen die daarvan afhankelijk zijn.
3.1. Regelgeving ter bescherming van het grondwater tegen verontreiniging is reeds van kracht sedert de vaststelling van Richtlijn 80/68/EEG. Deze richtlijn voorziet in een beschermingskader waarbij enerzijds de directe lozing van een aantal absoluut prioritair geachte verontreinigende stoffen (lijst I) wordt voorkomen en de lozing van andere verontreinigende stoffen (lijst II) wordt onderworpen aan een vergunningsprocedure waaraan een grondig onderzoek per geval voorafgaat. Monitoring is alleen vereist in die specifieke aan een vergunning onderworpen gevallen, en is niet vereist voor alle grondwaterlichamen in het algemeen. Krachtens artikel 22, lid 2, van de KW wordt Richtlijn 80/68/EEG in 2013 ingetrokken en geldt vanaf dat moment een beschermingsregeling uit hoofde van de KW en de onderhavige dochterrichtlijn betreffende het grondwater.
3.2. De KW schrijft voor dat een goede grondwatertoestand wordt bereikt. Te dien einde voorziet zij in de monitoring van grondwaterlichamen alsook in maatregelen voor de bescherming van grondwater en het herstel van de kwaliteit daarvan. Door de KW wordt niet alleen een algemeen kader voor grondwaterbescherming in het leven geroepen; artikel 17 van die richtlijn voorziet ook in de vaststelling van specifieke criteria voor de beoordeling van de goede chemische toestand en voor de vaststelling van significante en aanhoudende stijgende tendensen alsook voor het bepalen van het beginpunt van omkeringen in tendensen.
3.3. Afgezien van de bestaande grondwaterrichtlijn (80/68/EEG) en de KW is de bescherming van het grondwater ook aan de orde in andere stukken milieuwetgeving en -beleid, bijvoorbeeld de richtlijn storten van afvalstoffen (99/31/EG) i, de drinkwaterrichtlijn (80/778/EEG) i, de nitratenrichtlijn (91/676/EEG) i, de richtlijn gewasbeschermingsmiddelen (91/414/EEG) i, de biocidenrichtlijn (98/8/EG) i en de mededeling van de Commissie "Naar een thematische strategie inzake bodembescherming i.
3.4. Bovendien heeft de bescherming van het grondwater gevolgen voor de landbouwproductie. Dit komt tot uiting in de verwijzing naar Richtlijn 80/68/EEG die is opgenomen in de recente voorstellen van de Commissie inzake gemeenschappelijke voorschriften voor de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid i. Verordening (EG) nr. 1259/1999 maakt het de lidstaten overigens nu reeds mogelijk om betalingen die krachtens de regels inzake de diverse gemeenschappelijke marktordeningen rechtstreeks aan landbouwers worden toegekend, afhankelijk te maken van de naleving van de nationale uitvoeringsbepalingen inzake grondwaterbescherming.
4.1. De besprekingen die hebben geresulteerd in een definitieve overeenkomst over de kaderrichtlijn water (welke op 23 oktober 2000 werd vastgesteld) kenden een moeizaam verloop omdat werd uitgegaan van zeer uiteenlopende conceptuele benaderingen van grondwaterbescherming. Omdat het onmogelijk bleek om over gedetailleerde bepalingen met betrekking tot grondwater overeenstemming te bereiken, werd in de KW een bepaling (artikel 17) opgenomen krachtens welke het Europees Parlement en de Raad in de toekomst, en op basis van een voorstel van de Commissie, specifieke maatregelen dienen vast te stellen ter voorkoming en beheersing van grondwaterverontreiniging. Hieronder zijn begrepen criteria voor de beoordeling van de goede chemische toestand van grondwater (artikel 17, lid 2, onder a)) alsook criteria voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende tendensen en voor het bepalen van het beginpunt van omkeringen in tendensen (artikel 17, lid 2, onder b)).
4.2. Ter voorbereiding van het in artikel 17, leden 1 en 2, van de KW bedoelde voorstel heeft de Commissie het overleg met de betrokken partijen op gang gebracht. Zij heeft een raadgevend forum van deskundigen (RFD) voor het grondwater ingesteld, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten, de belanghebbende partijen (NGO's, brancheorganisaties en diverse diensten van de Commissie) en waarnemers uit de geassocieerde landen en kandidaat-lidstaten. Op de eerste bijeenkomst van het RFD voor het grondwater (op 26 november 2001) werd een door de Commissie opgesteld discussiestuk besproken en werden richtsnoeren gegeven inzake de oriëntaties die bij de ontwikkeling van een wetgevingsvoorstel betreffende grondwaterbescherming dienden te worden gevolgd.
4.3. Op de tweede vergadering van het RFD voor het grondwater op 25 en 26 maart 2002 werd een uitvoeriger discussiestuk gepresenteerd en besproken. De eerste elementen van een wetgevingsvoorstel voor een grondwaterrichtlijn werden voorgesteld op de derde vergadering van het RFD op 25 juni 2002, en de grote lijnen van een ontwerp-grondwaterrichtlijn (GWR) werden gepresenteerd op de vierde vergadering van het RFD op 8 oktober 2002. In het algemeen werd het voorstel door de lidstaten positief ontvangen. De NGO's hadden meer kritiek op de preventie-/beperkingsclausules, die zij niet streng genoeg vinden, en zij gingen niet akkoord met de voorgestelde EU-brede kwaliteitsnormen inzake nitraten en pesticiden, die zij wegens het risico van verontreiniging door landbouwactiviteiten als te laks beschouwen. Het onderdeel van het voorstel dat aanleiding gaf tot de meeste commentaren was de vertraging bij het opstellen van de lijsten van verontreinigende stoffen en drempelwaarden. De Commissie is evenwel van mening dat het onmogelijk is deze lijsten nu reeds op te stellen omdat er niet genoeg wetenschappelijke gegevens voorhanden zijn.
4.4. Het voorstel voor een GWR is bedoeld als een aanvulling op de KW. Die bevat reeds uitvoerige bepalingen betreffende grondwater en met name:
- het gecoördineerd beheer van stroomgebieden (artikel 3);
- de milieudoelstellingen, met name de bepaling betreffende de voorkoming van achteruitgang van de toestand en de beschermende en beperkende bepalingen (artikel 4);
- de voorschriften om de kenmerken van het stroomgebieddistrict te analyseren, de milieueffecten van menselijke activiteiten te beoordelen en een economische analyse van het watergebruik te maken (artikel 5);
- de instelling van een register van beschermde gebieden (artikel 6);
- de aanwijzing van voor de winning van drinkwater bestemde wateren en de instelling van veiligheidszones voor de wateren in kwestie (artikel 7);
- de voorschriften inzake monitoring (artikel 8);
- het beginsel van de terugwinning van de aan waterdiensten verbonden kosten, inclusief milieukosten en hulpbronkosten (artikel 9);
- de vaststelling van een maatregelenprogramma (artikel 11);
- de kwesties die niet op lidstaatniveau kunnen worden geregeld (artikel 12);
- de vaststelling van een beheersplan voor ieder stroomgebieddistrict (artikel 13);
- de eisen inzake voorlichting en raadpleging van het publiek (artikel 14), die moeten worden aangevuld met educatie inzake goede milieupraktijken;
- de voorschriften inzake rapportering (artikelen 15 en 18);
- de plannen voor toekomstige maatregelen van de Gemeenschap (artikel 19);
- de technische aanpassingen van de richtlijn aan de vooruitgang van wetenschap en techniek (artikel 20);
- het regelgevend comité (artikel 21);
- de intrekkingsclausules en overgangsbepalingen (artikel 22); en
- de sancties (artikel 23).
Overzicht van het voorstel
5.1. Het voorstel voor een dochterrichtlijn betreffende het grondwater omschrijft de criteria voor de beoordeling van de chemische toestand van het grondwater, zoals voorgeschreven bij artikel 17, lid 2, onder a), van de KW. In het licht van de natuurlijke variabiliteit van de chemische samenstelling van grondwater en het feit dat monitoringgegevens en wetenschappelijke kennis terzake momenteel erg schaars zijn, werd het niet wenselijk geacht een lijst op te nemen van nieuwe kwaliteitsnormen die van uniforme toepassing zouden zijn op alle grondwater lichamen in heel Europa. Deze beslissing is geheel in overeenstemming met de beginselen van goede governance die zijn opgenomen in het zesde Milieuactieprogramma i, waar wordt gesteld dat 'gedegen wetenschappelijke kennis en economische beoordelingen, betrouwbare en up-to-date gegevens en informatie over het milieu en het gebruik van indicatoren dienen ten grondslag te liggen aan de opstelling, uitvoering en evaluatie van het milieubeleid.' Het spreekt vanzelf dat kwaliteitsnormen voor drinkwater slechts een zeer beperkte geldigheid hebben voor de beoordeling van de grondwaterkwaliteit, aangezien zij werden vastgesteld met het oog op de bescherming van de volksgezondheid en niet noodzakelijk geschikt zijn als ecologische norm. In dit stadium zijn de enige EU-brede kwaliteitsnormen die rechtstreeks samenhangen met de bescherming van het grondwater, de normen met betrekking tot nitraten (Richtlijn 91/676/EEG) alsmede gewasbeschermings middelen en biociden (Richtlijn 91/414/EEG respectievelijk Richtlijn 98/8/EG). Deze zijn derhalve in het onderhavige voorstel verwerkt.
5.2. Op een workshop over het BASELINE-project die op 27 januari 2003 werd gehouden (en die door DG RTD in het kader van het vijfde Kaderprogramma werd gefinancierd) werd beklemtoond hoe moeilijk het is, uniforme kwaliteitsnormen voor grondwater vast te stellen, en werd de nadruk gelegd op de noodzaak rekening te houden met de kenmerken van de watervoerende lagen en de druk van menselijke activiteiten.
5.3. Dit voorstel bevat ook criteria voor de vaststelling en de omkering van significante en aanhoudende stijgende tendensen inzake verontreiniging door menselijke activiteiten, rekening houdend met de noodzaak om de prioriteit die aan dergelijke maatregelen wordt toegekend, af te stemmen op het ecologisch belang van de betrokken tendens. Er wordt een gemeenschappelijke methodiek voorgesteld voor het toetsen van de statistische significantie van deze tendensen.
5.4. De voorschriften inzake grondwatermonitoring zijn vervat in de kaderrichtlijn water en worden derhalve in deze richtlijn niet herhaald.
6.1 Doel van de dochterrichtlijn betreffende het grondwater (artikel 1) is de vaststelling van specifieke maatregelen om grondwaterverontreiniging te voorkomen en te beheersen. Hieronder zijn begrepen: bijzondere criteria voor de beoordeling van de goede chemische toestand, criteria voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende tendensen in de concentratie van verontreinigende stoffen in grondwater, en criteria voor het bepalen van het beginpunt van omkeringen in tendensen.
6.2. Artikel 2 bevat een aantal definities die een aanvulling vormen op de definities van de KW, met name voor de begrippen 'drempelwaarde', 'significante en aanhoudende stijgende tendens' en 'indirecte lozing in grondwater'.
6.3. Artikel 3 bevat de criteria voor de beoordeling van de goede chemische toestand van grondwater. Het artikel preciseert wat wordt verstaan onder naleving van de kwaliteitsnormen van bijlage I van deze richtlijn en de drempelwaarden voor verontreinigende stoffen, waarvoor in het volgende artikel de eisen nader worden uitgewerkt.
6.4. Artikel 4 bevat voorschriften met betrekking tot drempelwaarden voor verontreinigende stoffen. Voor grondwaterlichamen die op basis van een overeenkomstig artikel 5 van de KW uitgevoerde analyse van de ecologische belasting en de effecten waaraan zij blootstaan, geacht worden een risico te lopen, dienen de lidstaten drempelwaarden voor verontreinigende stoffen vast te stellen. De lijsten daarvan moeten door de lidstaten uiterlijk op 22 juni 2006 worden bekendgemaakt overeenkomstig de aanbevelingen van bijlage III van de richtlijn. Op basis van deze lijsten beslist de Commissie vervolgens in voorkomend geval om in de hele EU toepasselijke milieukwaliteitsnormen voor te stellen. Deze criteria garanderen dat de chemische toestand van het grondwater in heel Europa op vergelijkbare wijze wordt beoordeeld en dat de besluitvorming terzake wordt geharmoniseerd.
6.5. Artikel 5 omschrijft de specifieke criteria voor het vaststellen van significante en aanhoudende stijgende tendensen in concentraties van verontreinigende stoffen en voor het bepalen van het beginpunt van omkeringen in tendensen. De technische specificaties zijn opgenomen in bijlage IV van de richtlijn.
6.6. Artikel 6 voegt een extra bepaling toe om een toereikende bescherming van de grondwaterlichamen te garanderen. De bestaande grondwaterrichtlijn (80/68/EEG) bevat bepalingen (de artikelen 4 en 5) om de directe en indirecte lozing van gevaarlijke stoffen in grondwater te voorkomen of te beperken. De KW bevat algemene bepalingen die erop gericht zijn, het inbrengen van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken en de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen (artikel 4, lid 1, onder b), punt i)). Bovendien verbiedt de KW in het kader van het basispakket beheersmaatregelen (artikel 11) - met bepaalde uitzonderingen - de directe lozing van verontreinigende stoffen in grondwater. De KW zegt evenwel niets over indirecte lozingen van verontreinigende stoffen in grondwater. Dit betekent dat, wanneer Richtlijn 80/68/EEG wordt ingetrokken, er geen specifieke wetgeving inzake indirecte lozingen meer zal zijn. Artikel 6 van deze nieuwe richtlijn is dan ook bedoeld om de continuïteit van de bij Richtlijn 80/68/EEG ingestelde beschermingsregeling ook na de intrekking van die richtlijn te verzekeren, waarbij ook een koppeling tot stand wordt gebracht met de lijst van belangrijkste verontreinigende stoffen in bijlage VIII van de KW.
6.7. Overgangsbepalingen (artikel 7) garanderen de continuïteit van de bij Richtlijn 80/68/EEG gewaarborgde bescherming wat betreft voorafgaande onderzoeken van en vergunningen voor indirecte lozingen.
6.8. Krachtens artikel 8 kunnen de bijlagen II tot en met IV van de richtlijn worden aangepast aan de vooruitgang van wetenschap en techniek, conform de comitéprocedure van artikel 21 van de KW.
7.1. Het zesde Milieuactieprogramma (6MAP) bevat een aantal doelstellingen betreffende het beheer van de natuurlijke hulpbronnen. Het algemene doel is de totstandbrenging van een efficiënter grondstoffengebruik en een betere beheersing van de verontreiniging. Het 6MAP bepleit de vaststelling van een aantal maatregelingen om die doelstellingen te bereiken. Eén daarvan is de onderhavige dochterrichtlijn betreffende het grondwater, die ook deel uitmaakt van het ruimere waterbeleidskader van de KW.
7.2. De beoordeling van de chemische toestand is gebaseerd op de aanwijzing van de verontreinigende stoffen die een risico vormen voor het grondwater, en de vaststelling van drempelwaarden voor die verontreinigende stoffen, rekening houdend met de natuurlijke variabiliteit van het grondwater in Europa. Deze aanpak is noodzakelijk omdat er momenteel onvoldoende monitoringgegevens en geconsolideerde kennis voorhanden zijn. Zoals gesteld in punt 5.1 is dit geheel en al in overeenstemming met de beginselen van goede governance die in 6MAP zijn opgenomen.
8.1. Grondwater is een natuurlijke hulpbron die in toenemende mate onder druk komt te staan als gevolg van menselijke activiteiten. Al te vaak geldt nochtans: 'uit het oog, uit het hart'. Terwijl het inzicht dat drinkwater moet worden beschermd, algemeen verspreid is omdat de milieuwaarde daarvan evident is, zijn de lidstaten het niet alle eens over de aanpak van grondwaterbescherming. Hoewel de meeste lidstaten voorstanders zijn van een goede bescherming van het grondwater, is de meerderheid van mening dat een beoordeling van de chemische toestand op basis van de naleving van een lange lijst in heel Europa toepasselijke kwaliteitsnormen niet de juiste manier is om deze bescherming tot stand te brengen. Toch zijn er ook enkele lidstaten die zo snel mogelijk EU-normen vastgesteld willen zien. In het voorstel van de Commissie is er dan ook voor geopteerd, de stoffen te inventariseren waarvoor thans reeds EU-brede normen inzake grondwater bestaan. Voor andere stoffen dienen de lidstaten drempelwaarden vast te stellen op basis van de criteria in dit voorstel. In het licht van de op nationaal niveau genomen maatregelen zal de Commissie bepalen of het passend is, voorstellen in te dienen om de lijst van onder EU-normen vallende stoffen uit te breiden.
9.1. Dit voorstel gaat vergezeld van een in het eerste kwartaal van 2003 opgestelde uitgebreide effectbeoordeling. Op te merken valt dat de kosten die verbonden zijn aan een beoordeling van de algehele waterkwaliteit, de kosten van de monitoring en de schoonmaakoperaties die uit hoofde van het stroomgebiedbeheersplan zijn voorgeschreven alsook de administratieve kosten, reeds in rekening zijn gebracht in het kader van de KW. De voorgestelde dochterrichtlijn betreffende het grondwater bevat duidelijke aanvullende specificaties die moeten resulteren in een meer geharmoniseerde benadering van de karakterisering en bewaking van de toestand van het grondwater dan die welke gebaseerd is op de bestaande bepalingen van de KW.
9.2. In termen van kosten en baten vormt dit voorstel dus een verbetering ten opzichte van de bestaande situatie. Momenteel zijn er geen gemeenschappelijke referentiepunten (lijst van verontreinigende stoffen en bijbehorende drempel waarden) en geen gemeenschappelijke criteria voor grondwater, wat het bereiken van een vergelijkbare chemische toestand over heel het Europese grondgebied bemoeilijkt. Dit kan leiden tot aanzienlijke economische verliezen en risico's. Indien een grondwaterlichaam ten onrechte geacht wordt in een slechte chemische toestand te verkeren, bestaat het gevaar dat nutteloze herstelmaatregelen worden genomen en aanzienlijke financiële middelen worden verspild. Andersom bestaat ook het gevaar dat aan een grondwaterlichaam op basis van foutieve gegevens een goede chemische toestand wordt toegeschreven; indien aanwijzingen voor een verslechtering van de situatie over het hoofd worden gezien, riskeert men mogelijke schade aan het milieu en de menselijke gezondheid. Dit soort onzekerheid heeft niet alleen kwalijke gevolgen voor de besluitvorming, maar resulteert ook in een verlies van vertrouwen bij het brede publiek.