Toelichting bij COM(2004)2 - Diensten op de interne markt [SEC(2004) 21] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)2 - Diensten op de interne markt [SEC(2004) 21]. |
|---|---|
| bron | COM(2004)2   |
| datum | 13-01-2004 |
Diensten zijn niet meer weg te denken uit de moderne economie. Samen zijn zij goed voor bijna 70% van het BNP en van de werkgelegenheid en voorts hebben zij een aanzienlijk groei- en werkgelegenheidspotentieel. De benutting van dat potentieel staat centraal in het proces van economische hervorming waartoe door de Europese Raad van Lissabon het initiatief is genomen met het doel om van de EU tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Het groeipotentieel van de dienstensector is tot dusver niet volledig benut doordat talrijke belemmeringen de ontwikkeling van dienstenactiviteiten tussen de lidstaten in de weg staan.
In zijn verslag over 'de toestand van de interne markt voor diensten' i (hierna 'het verslag' genoemd) heeft de Commissie deze belemmeringen op een rij gezet en geconcludeerd dat er 'tien jaar nadat de interne markt voltooid had moeten zijn, moet worden geconstateerd dat er nog een grote kloof gaapt tussen de visie van een economisch geïntegreerd Europa en de dagelijkse werkelijkheid voor de Europese burgers en dienstverrichters'. Deze belemmeringen gelden voor een breed scala van diensten, zoals de handel, uitzendbureaus, certificatiediensten, laboratoria, diensten in verband met de bouw, vastgoedmakelaars, ambachtelijke diensten, toerisme, gereglementeerde beroepen, om er maar enkele te noemen, en vormen vooral een probleem voor het midden- en kleinbedrijf dat in de dienstensector prevaleert. Kleine en middelgrote bedrijven worden er te vaak van weerhouden de door de interne markt geboden kansen te benutten, omdat zij niet over de middelen beschikken om de juridische risico's van een grensoverschrijdende activiteit te beoordelen en zich hiertegen in te dekken, en om alle complexe administratieve formaliteiten te vervullen. Het verslag en de effectbeoordeling van het voorstel laten zien wat het economisch effect van deze gebrekkige werking van de dienstenmarkten is en maken duidelijk dat deze een rem is op de gehele Europese economie en op haar potentieel inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid.
Deze belemmeringen voor de ontwikkeling van dienstenactiviteiten tussen de lidstaten blijken met name in twee soorten situaties:
- wanneer een dienstverrichter uit een lidstaat zich in een andere lidstaat wil vestigen om daar diensten te verrichten (in welke situatie hij te maken kan krijgen met lange vergunningsprocedures, buitensporige formaliteiten, discriminerende eisen, economische criteria enz.);
- wanneer een dienstverrichter vanuit zijn lidstaat van oorsprong een dienst in een andere lidstaat wil verrichten, met name door zich tijdelijk naar die lidstaat te verplaatsen (in welke situatie hij te maken kan krijgen met de wettelijke verplichting zich in die lidstaat te vestigen of er erkenning te verkrijgen, de verplichting om aan de in die lidstaat geldende eisen voor de uitoefening van de activiteit te voldoen, onevenredige procedures betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers enz.).
Dit voorstel voor een richtlijn heeft dan ook tot doel een rechtskader vast te stellen dat de uitoefening van de vrijheid van vestiging door dienstverrichters in de lidstaten en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten bevordert. Het beoogt de opheffing van een aantal juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, en heeft tevens tot doel de dienstverrichters en afnemers de nodige rechtszekerheid te bieden, zodat zij deze twee fundamentele vrijheden, die in het Verdrag zijn verankerd, concreet kunnen uitoefenen.
2. CONTEXT
Het voorstel voor een richtlijn maakt deel uit van een politiek proces waarvoor in 2000 door de Europese Raad het startsein werd gegeven:
In maart 2000 heeft de Europese Raad van Lissabon een programma van economische hervormingen aangenomen om van de Europese Unie tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. De staatshoofden en regeringsleiders hebben de Commissie en de lidstaten in dit verband verzocht een strategie uit te werken voor het verwijderen van de belemmeringen voor diensten i.
In december 2000 kwam de Commissie naar aanleiding van het verzoek van de Europese Raad van Lissabon met een 'internemarktstrategie voor de dienstensector' i die grote steun vond bij de lidstaten i, het Europees Parlement i, het Europees Economisch en Sociaal Comité i en het Comité van de Regio's i. Deze strategie heeft tot doel de verrichting van diensten tussen lidstaten even gemakkelijk te maken als de verrichting van diensten binnen een lidstaat. Zij is met name gebaseerd op een horizontale aanpak die alle bij diensten betrokken economische sectoren omvat en die uit twee fasen bestaat: eerst wordt een inventaris opgemaakt van de problemen die de goede werking van de interne markt voor diensten in de weg staan en vervolgens worden oplossingen voor deze problemen uitgewerkt, met name in de vorm van een horizontaal wetgevingsinstrument.
In juli 2002 heeft de Commissie haar verslag over 'de toestand van de interne markt voor diensten' voorgelegd, waarmee de eerste fase van de strategie wordt afgesloten en die een zo volledig mogelijke inventaris bevat van de grenzen die nog op de interne markt voor diensten bestaan. Dit rapport bevat ook een analyse van de gemeenschappelijke kenmerken van deze grenzen en een eerste evaluatie van hun economisch effect i.
In november 2002 heeft de Raad in zijn conclusies over het verslag van de Commissie i erkend 'dat er tien jaar na de geplande voltooiing van de interne markt nog veel moet worden gedaan om van de interne markt voor diensten een feit te maken' en benadrukt 'dat zeer hoge politieke prioriteit moet worden verleend aan de opheffing van belemmeringen van wetgevende en niet-wetgevende aard voor het verrichten van diensten in de interne markt, als onderdeel van de algemene doelstelling van de Europese Raad van Lissabon om van de Europese Unie tegen 2010 de meest dynamische en meest concurrerende kenniseconomie ter wereld te maken'. De Raad heeft er bij de Commissie op aangedrongen de werkzaamheden betreffende initiatieven in het kader van de tweede fase van de strategie, met name ten aanzien van het wetgevingsinstrument, te bespoedigen.
In februari 2003 heeft ook het Europees Parlement zijn instemming betuigd met het verslag van de Commissie en er met kracht op aangedrongen 'dat de Mededingingsraad nogmaals uiting geeft aan de loyaliteit van de lidstaten aan de beginselen van land van herkomst en wederzijdse erkenning, als fundament voor de voltooiing van de interne markt van goederen en diensten' i. Tot slot verklaart het Parlement zich 'ingenomen met de voorstellen voor een horizontaal instrument ter waarborging van het vrij verkeer van diensten in de vorm van wederzijdse erkenning, waarbij automatische erkenning zoveel mogelijk moet worden aangemoedigd, administratieve samenwerking en, indien onvermijdelijk, harmonisatie' i.
In maart 2003 heeft de Europese voorjaarsraad opgeroepen tot actieve invulling van de horizontale rol van de Raad Concurrentievermogen teneinde het concurrentievermogen en de groei in het kader van een geïntegreerde aanpak, die door de Commissie zal worden uitgewerkt, te versterken, teneinde de economische dimensie van de strategie van Lissabon kracht bij te zetten. De totstandbrenging van een duidelijk en evenwichtig rechtskader dat het vrije verkeer van diensten op de interne markt bevordert, is een van de noodzakelijke voorwaarden voor verwezenlijking van de doelen van de nieuwe geïntegreerde strategie voor het concurrentievermogen.
In mei 2003 kondigde de Commissie in haar 'internemarktstrategie' i aan dat zij "vóór eind 2003 met een voorstel voor een richtlijn betreffende diensten in de interne markt [zal] komen. Deze richtlijn zal een wettelijk en evenwichtig rechtskader vormen om de voorwaarden voor vestiging en grensoverschrijdende dienstverrichting te verbeteren. Hij zal zijn gebaseerd op een mix van wederzijdse erkenning, administratieve samenwerking, harmonisatie wanneer die absoluut noodzakelijk is, en stimulering van Europese gedragscodes/beroepsregels".
In oktober 2003 heeft de Europese Raad de interne markt aangewezen als zwaartepunt voor de versterking van het concurrentievermogen van de Europese economie en voor het scheppen van de voorwaarden voor groei en werkgelegenheid. Hij 'roept de Commissie op de voorstellen in te dienen die nodig zijn om de interne markt te voltooien en het potentieel ervan ten volle te benutten, ondernemerschap te stimuleren en een ware interne dienstenmarkt tot stand te brengen, waarbij zij voor ogen moet houden dat de verlening van en de handel in diensten van algemeen belang behouden moet blijven' i.
3. VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE RICHTLIJN
a) Een kaderrichtlijn
De richtlijn stelt een algemeen rechtskader vast dat behoudens enkele uitzonderingen op alle economische dienstenactiviteiten van toepassing is. Deze horizontale aanpak is gerechtvaardigd omdat, zoals in het verslag wordt uitgelegd i, de juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, dikwijls voor vele verschillende activiteiten gelden en talrijke aspecten met elkaar gemeen hebben.
Aangezien het voorstel een kaderrichtlijn betreft, heeft het niet tot doel gedetailleerde regels vast te stellen of alle regels van de lidstaten inzake de dienstensector te harmoniseren. Dat zou tot overreglementering en tot uniformisering van de specifieke nationale regelingen inzake diensten leiden. In plaats daarvan heeft het voorstel uitsluitend betrekking op aspecten die van essentieel belang voor de goede werking van de interne markt voor diensten zijn, waarbij het vooral gaat om bepalingen die een gerichte harmonisatie op precieze punten beogen, om de vaststelling van verplichtingen met duidelijk resultaat die niet vooruitlopen op de toe te passen wetgevingstechniek en om bepalingen die de rol van respectievelijk de lidstaat van oorsprong en de lidstaat van bestemming van de dienst moeten verduidelijken. Bovendien wordt in het voorstel verwezen naar uitvoeringsmaatregelen van de Commissie met betrekking tot bepaalde voorschriften.
Het voorstel stelt een algemeen rechtskader vast, zonder dat de specifieke kenmerken van de afzonderlijke beroepen of activiteitengebieden worden veronachtzaamd. In het bijzonder worden de specifieke kenmerken van de gereglementeerde beroepen en het bijzondere belang van zelfregulering in aanmerking genomen. Zo wordt in het voorstel (artikel 17) bijvoorbeeld voorzien in een aantal afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel die rechtstreeks verband houden met de bijzondere kenmerken van bepaalde activiteiten. Voorts zijn voor een aantal activiteiten bijzondere bepalingen opgenomen, zoals over beroepsverzekeringen en -waarborgen (artikel 27), commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen (artikel 29) of multidisciplinaire activiteiten (artikel 30). Tot slot wordt verwezen naar specifieke reguleringsmogelijkheden voor bepaalde activiteiten, zoals gedragscodes voor gereglementeerde beroepen (artikel 39).
Bovendien loopt het voorstel niet vooruit op andere, al dan niet wetgevende, communautaire initiatieven op het gebied van de consumentenbescherming.
b) Een combinatie van reguleringsmethoden
Bij het voorstel voor een richtlijn wordt uitgegaan van een combinatie van technieken om diensten te reguleren, waaronder met name:
- het oorsprongslandbeginsel, waarbij een dienstverrichter alleen aan de wetgeving van het land van vestiging moet voldoen en de lidstaten diensten van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd niet mogen beperken. Het biedt dienstverrichters tevens de mogelijkheid in een of meer andere lidstaten diensten te verrichten zonder dat zij aan de voorschriften van die lidstaten moeten voldoen. Door dit beginsel wordt de verantwoordelijkheid bij de lidstaat van oorsprong gelegd en wordt deze verplicht de op zijn grondgebied gevestigde dienstverrichters op doeltreffende wijze te controleren, ook als deze in andere lidstaten diensten verrichten;
- afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel, met name op artikel 17, teneinde rekening te houden met verschillen in de bescherming van het algemeen belang op bepaalde gebieden, met de mate van communautaire harmonisatie of van administratieve samenwerking, of met bepaalde communautaire besluiten. Een aantal van deze afwijkingen geldt slechts voor een overgangsperiode tot 2010, om tijd te geven bepaalde specifieke vraagstukken nader te harmoniseren. Tot slot zijn in specifieke situaties afwijkingen mogelijk mits aan bepaalde basisvoorwaarden en procedures is voldaan;
- het verplicht stellen van wederzijdse bijstand tussen nationale overheden, die noodzakelijk is voor de hoge mate van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten waarop het oorsprongslandbeginsel is gebaseerd. Teneinde ervoor te zorgen dat de controles doeltreffend zijn, voorziet het voorstel in een vergaande administratieve samenwerking tussen overheden waarbij de verdeling van de controletaken, de uitwisseling van informatie en de wederzijdse ondersteuning zijn vastgelegd;
- een gerichte harmonisatie ter bescherming van het algemeen belang op bepaalde belangrijke gebieden waar te grote verschillen tussen de beschermingsniveaus, met name wat de consumentenbescherming betreft, een bedreiging zouden vormen voor het wederzijds vertrouwen dat voor de aanvaarding van het oorsprongslandbeginsel noodzakelijk is, en waar deze verschillen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie een rechtvaardiging kunnen zijn voor maatregelen die het vrije verkeer beperken. Voorts betreft de harmonisatie ook de administratieve vereenvoudiging en de opheffing van bepaalde typen eisen;
- alternatieve wijzen van regulering, die bij de regeling van dienstenactiviteiten een belangrijke rol spelen. Dit wordt in het voorstel ten volle erkend en de belanghebbenden worden aangemoedigd om communautaire gedragscodes over bepaalde vraagstukken op te stellen.
c) Een coördinatie van het moderniseringsproces
Het voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de modernisering van de nationale regelingen inzake dienstenactiviteiten op communautair niveau te coördineren, zodat de juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, kunnen worden opgeheven. In het verslag wordt gewezen op het gebrek aan bereidheid de nationale rechtsregels te moderniseren: "De grondbeginselen van het Verdrag, de draagwijdte die door het Hof hieraan is gegeven en de ambitieuze programma's van 1962 en 1985 hebben nog altijd niet geleid tot een toereikende aanpassing van de nationale wetgevingen i".
Een aanpassing van de rechtsregels geval voor geval, lidstaat voor lidstaat, naar aanleiding van door de Commissie ingeleide inbreukprocedures is geen efficiënte manier om in deze moderniseringsbehoefte te voorzien, aangezien dit een zuiver reactieve aanpak zou zijn die niet is ingegeven door de politieke wil een gemeenschappelijk doel te bereiken i. Indien alle lidstaten daarentegen op basis van gemeenschappelijke beginselen en een gemeenschappelijk tijdschema hun wetgevingen aanpassen, kan dit op Europese schaal als multipliereffect op de uit de modernisering voortvloeiende economische groei doorwerken, kunnen verstoringen van de concurrentie tussen lidstaten met uiteenlopend aanpassingstempo worden vermeden en kan een betere inzet, onder meer van nationale en communautaire administratieve middelen, voor dit doel worden bevorderd.
Tijdens de periode die voor omzetting van de richtlijn is vastgesteld, moeten de lidstaten dus:
- de administratieve procedures en formaliteiten voor dienstenactiviteiten vereenvoudigen (afdelingen 1 en 2 van hoofdstuk II), met name door de invoering van een één-loket (artikel 6), elektronische procedures (artikel 8) en door vereenvoudiging van de vergunningsprocedures voor de toegang tot en uitoefening van dienstenactiviteiten (artikelen 10 tot en met 13); de verplichting informatie te verstrekken (artikel 7) en elektronische procedures mogelijk te maken (artikel 8) belet de lidstaten niet om daarnaast andere wijzen van communicatie en procedures te handhaven.
- een aantal in de richtlijn genoemde eisen die de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten belemmeren uit hun wetgeving schrappen (artikelen 14, 21 en 29);
- het vrije verkeer van diensten uit andere lidstaten in hun wetgeving garanderen en derhalve de hiermee strijdige voorschriften aanpassen (artikelen 16, 20, 23 en 25);
- beoordelen of een aantal in de richtlijn genoemde eisen, die wanneer zij in het nationaal recht zijn opgenomen de ontwikkeling van dienstenactiviteiten aanzienlijk kunnen beperken, gerechtvaardigd en evenredig zijn (artikelen 9, 15 en 30). Deze beoordeling moet leiden tot de intrekking van niet-gerechtvaardigde eisen; in dit verband zal tevens een wederzijdse beoordeling plaatsvinden, die tot de conclusie kan leiden dat andere initiatieven op communautair niveau noodzakelijk zijn.
d) Een dynamische aanpak
Gezien de omvang van de belemmeringen die in het verslag in kaart zijn gebracht, kan een ware ruimte zonder binnengrenzen voor de dienstenmarkt niet van vandaag op morgen tot stand komen. Modernisering van bepaalde voorschriften van de lidstaten vereist immers een radicale wijziging (bv. invoering van een één-loket, elektronische procedures), een specifieke, aanvullende harmonisatie van bepaalde activiteiten of de inachtneming van de voortschrijdende communautaire integratie op andere gebieden. Om een statische benadering te vermijden, waarbij slechts één probleem wordt aangepakt en andere onopgelost blijven, wordt in de voorgestelde richtlijn gekozen voor een geleidelijke aanpak om van nu tot 2010 een ware interne markt voor diensten tot stand te brengen. Zo voorziet het voorstel in de volgende maatregelen:
- een geleidelijke uitvoering van sommige bepalingen (artikelen 6 tot en met 8);
- een aanvullende harmonisatie op bepaalde specifieke gebieden, zoals voor geldvervoer, kansspelen en de gerechtelijke inning van schuldvorderingen (artikel 40, lid 1), waarvoor een tijdelijke afwijking van het oorsprongslandbeginsel zal gelden (artikel 18). Voorts kunnen nieuwe harmonisatiebehoeften worden vastgesteld, met name op het gebied van de consumentenbescherming en grensoverschrijdende overeenkomsten (artikel 40, lid 2, onder d);
- een geleidelijke uitbreiding van het oorsprongslandbeginsel, naarmate de regels op andere gebieden worden geharmoniseerd (artikel 17, onder 21, en artikel 19, lid 2);
- de mogelijkheid voor de Commissie om maatregelen tot uitvoering van bepaalde regels vast te stellen (artikel 8, lid 3, artikel 22, lid 4, artikel 26, lid 6, artikel 27, lid 5, artikel 38);
- de vaststelling van eventuele behoeften aan nieuwe initiatieven, met name door middel van een wederzijdse beoordeling (artikel 40, lid 2).
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de voorgestelde dynamische aanpak:
>RUIMTE VOOR DE TABEL>
e) Een kader dat de toegang tot diensten bevordert
In het verslag wordt erop gewezen dat de gebruikers van diensten, met name consumenten, samen met het MKB het meest de dupe zijn van het ontbreken van een ware interne markt voor diensten: de mogelijkheid wordt hun ontzegd om in een ruimte zonder binnengrenzen profijt te trekken van een breed aanbod van diensten tegen concurrerende prijzen en van een betere levenskwaliteit. De richtlijn schept de voorwaarden en de rechtszekerheid die voor de ontwikkeling van een grensoverschrijdende handel in diensten tussen de lidstaten noodzakelijk zijn en breidt zo het aanbod van toegankelijke diensten uit, waardoor hij de afnemers rechtstreeks bevoordeelt. Daarnaast zal de richtlijn ervoor zorgen dat de aangeboden diensten van betere kwaliteit zijn door een doeltreffendere controle van dienstenactiviteiten op communautair niveau. Bovendien bevat het voorstel bepalingen die:
- de afnemers het recht verlenen om diensten te gebruiken van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd, zonder dat zij hierbij worden gehinderd of ontmoedigd door beperkende maatregelen van het land waar zij wonen (artikel 20) of door discriminerend gedrag van overheidsdiensten of particuliere ondernemers (artikel 21). Voor afnemers in de gezondheidszorg verduidelijkt het voorstel in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie wanneer een lidstaat de vergoeding van in een andere lidstaat gemaakte kosten voor gezondheidszorg afhankelijk mag stellen van voorafgaande toestemming;
- de afnemer garandeert dat hem in zijn lidstaat specifieke bijstand wordt verleend, in de vorm van informatie over de wettelijke bepalingen van andere lidstaten, de beschikbare rechtsmiddelen en de verenigingen of organisaties waar hij zich voor praktische ondersteuning kan wenden (artikel 22);
- het recht van de afnemer op informatie over de betrokken diensten aanzienlijk uitbreiden, waardoor deze met kennis van zaken zijn keuze kan bepalen. Sommige diensten vallen momenteel al wel onder communautaire voorschriften die een zekere transparantie vereisen, maar voor vele andere geldt dat niet, omdat bepalingen die op alle diensten van toepassing zijn ontbreken (artikelen 26, 27, 28, 30, 31, 32);
- de afnemer beter beschermen door de dienstverrichter bepaalde verplichtingen inzake de kwaliteit op te leggen, met name de verplichting een beroepsverzekering af te sluiten voor diensten die een bijzonder risico voor de gezondheid of de veiligheid of een specifiek financieel risico voor de afnemer meebrengen (artikel 27) of bepalingen inzake multidisciplinaire activiteiten (artikel 30) of de geschillenbeslechting (artikel 32).
4. VOORBEREIDENDE WERKZAAMHEDEN
Dit voorstel is het resultaat van talrijke analyses en enquêtes en van discussies die met de lidstaten, het Europees Parlement en de betrokkenen sinds de start van de internemarktstrategie voor de dienstensector in december 2000 zijn gevoerd en die in de effectbeoordeling nader worden beschreven. Bovendien hebben het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's in aanzienlijke mate aan de internemarktstrategie voor de dienstensector bijgedragen.
De verwezenlijking van een interne markt voor diensten vereist niet alleen wetgeving, maar ook andere, begeleidende maatregelen. Er is overigens gezorgd voor juridische samenhang tussen het voorstel en andere communautaire besluiten. Wanneer op een dienstenactiviteit al een of meer communautaire besluiten van toepassing zijn, gelden de richtlijn en deze besluiten cumulatief, waarbij de voorschriften van de één die van de ander aanvullen. Wanneer het risico bestond dat zich met betrekking tot een bepaald artikel compatibiliteitsproblemen zouden voordoen, zijn afwijkingen (bv. in artikel 17) of passende verbindingsclausules opgenomen om de samenhang tussen de richtlijn en de betrokken besluiten te garanderen. Tot slot loopt het voorstel niet vooruit op andere, al dan niet wetgevende, communautaire initiatieven op het gebied van de consumentenbescherming.
Verbindingen met al lopende initiatieven:
- Concurrentiepositie van bedrijfsgerelateerde diensten. Naast haar voorstel voor een richtlijn betreffende diensten op de interne markt heeft de Commissie een mededeling over de concurrentiepositie van bedrijfsgerelateerde diensten en hun bijdrage aan de prestaties van het Europese bedrijfsleven i voorgelegd. Deze mededeling onderstreept het belang van bedrijfsgerelateerde diensten voor het concurrentievermogen van de EU en kondigt een aantal stimulerende maatregelen aan, met name de oprichting van een Europees forum voor bedrijfsgerelateerde diensten. Terwijl de richtlijn de opheffing van juridische en administratieve belemmeringen betreft, is het concurrentievermogen van de dienstensector mede afhankelijk van een aantal aanvullende economische maatregelen die in de mededeling over bedrijfsgerelateerde diensten aan bod komen.
- Beroepskwalificatie. Het voorstel voor een richtlijn vult het voorstel voor een richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties i aan. Eerstgenoemd voorstel behandelt andere aspecten dan beroepskwalificaties, zoals beroepsverzekeringen, commerciële communicatie of multidisciplinaire activiteiten. De twee voorstellen sluiten perfect op elkaar aan, want wat de vrijheid van vestiging betreft zijn zij beide bedoeld om het voor dienstverrichters gemakkelijker te maken zich te vestigen en wat het vrije verkeer van diensten betreft zijn zij beide gebaseerd op het oorsprongslandbeginsel.
- Terbeschikkingstelling van werknemers. De arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden inzake de terbeschikkingstelling van werknemers zijn geregeld bij Richtlijn 96/71/EG i waarin is vastgesteld dat bepaalde voorschriften van het land op het grondgebied waarvan de werknemer ter beschikking is gesteld, van toepassing zijn. Om ervoor te zorgen dat dit voorstel voor een richtlijn bij genoemde richtlijn aansluit, is in artikel 17 van het voorstel voor een richtlijn voorzien in een afwijking van het oorsprongslandbeginsel met betrekking tot deze voorschriften. Ter bevordering van het vrij verkeer van diensten en van de uitvoering van Richtlijn 96/71/EG legt het voorstel duidelijk vast hoe de taken tussen het land van oorsprong en de lidstaat van terbeschikkingstelling moeten worden verdeeld en hoe de administratieve controleprocedures moeten worden toegepast (artikel 24).
- Vergoeding van kosten voor gezondheidszorg. In het voorstel voor een richtlijn wordt specifiek aandacht besteed aan de vraag wanneer stelsels die de vergoeding voor in een andere lidstaat verstrekte gezondheidszorg afhankelijk stellen van voorafgaande toestemming verenigbaar zijn met het beginsel van het vrij verkeer van diensten. Het voorstel maakt in dit verband (artikel 23) onderscheid tussen intramurale en extramurale gezondheidszorg, een onderscheid dat duidelijk naar voren komt uit de geconsolideerde rechtspraak van het Hof van Justitie i. In het voorstel is overeenkomstig die rechtspraak precies vastgesteld onder welke specifieke voorwaarden een dergelijke voorafgaande toestemming gerechtvaardigd is. Bij het reflectieproces op hoog niveau over de mobiliteit van patiënten en de ontwikkelingen in de gezondheidszorg in de Europese Unie zijn vraagstukken van meer algemene aard aan bod gekomen, zoals de rechten en plichten van patiënten, verbetering van de samenwerking tussen de stelsels voor gezondheidszorg, een passende informatieverstrekking aan patiënten, beroepsbeoefenaren en politieke besluitvormers, het garanderen van toegang tot de gezondheidszorg van andere lidstaten en van de kwaliteit van die zorg, het effect van de uitbreiding en meer in het algemeen verbetering van de rechtszekerheid en het met elkaar in overeenstemming brengen van de nationale doelstellingen en de communautaire verplichtingen op dit gebied. De Commissie zal in het voorjaar van 2004 met een mededeling komen over een algemene strategie inzake de mobiliteit van patiënten en de gezondheidszorg, waarbij ook voorstellen zullen worden gedaan die een antwoord zijn op de tijdens het reflectieproces gedane aanbevelingen.
- Veiligheid van diensten. De Commissie heeft een verslag voorgelegd over de veiligheid van consumentendiensten i waarin wordt benadrukt dat gegevens en informatie over de feitelijke aspecten van de risico's en de veiligheidsaspecten van diensten grotendeels ontbreken. Er wordt ook geconstateerd dat het in dit stadium onmogelijk is specifieke leemten in de nationale systemen of significante verschillen tussen de beschermingsniveaus in de verschillende lidstaten vast te stellen, noch zijn er aanwijzingen voor handelsbelemmeringen als gevolg van uiteenlopende nationale voorschriften ten aanzien van de veiligheid van diensten. Het verslag komt tot de conclusie dat de communautaire actie in de eerste plaats gericht moet zijn op een verbetering van de kennisbasis en op de vaststelling van een procedure voor de uitwisseling van informatie over de voortgang op beleids- en regelgevingsgebied. Als daaraan behoefte blijkt te bestaan, zullen procedures voor de vaststelling van Europese normen worden aangenomen. Het verslag voorziet hiertoe in de uitwerking van een geschikt kader. Deze werkzaamheden vormen dus een aanvulling op en sluiten aan bij dit voorstel voor een richtlijn, waarin overigens is vastgesteld dat in specifieke gevallen afwijkingen kunnen worden toegestaan om de veiligheid van diensten te waarborgen (artikel 19). In zijn resolutie van 1 december 2003 over de veiligheid van consumentendiensten i heeft de Raad zich positief uitgelaten over het verslag van de Commissie.
- Diensten van algemeen belang. Op basis van het 'groenboek over diensten van algemeen belang' i heeft de Commissie het startsein gegeven voor een breed debat over de rol van de Europese Unie bij de bevordering van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang. Dit voorstel voor een richtlijn gaat niet specifiek over dit onderwerp noch over de openstelling van de markt voor deze diensten, maar betreft alle diensten die kunnen worden beschouwd als een economische activiteit in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende artikel 49 van het EG-Verdrag. Het is dus niet van toepassing op niet-economische diensten van algemeen belang, maar alleen op diensten van algemeen economisch belang. Er zij in dit verband op gewezen dat in het voorstel voor een aantal activiteiten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden beschouwd afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel zijn opgenomen, wanneer de bijzondere kenmerken ervan dergelijke afwijkingen rechtvaardigen. Het gaat daarbij met name om postdiensten, diensten van algemeen belang en de distributie van elektriciteit, gas en water. Voorts valt de elektronische communicatie buiten de werkingssfeer van het voorstel, wat de aspecten betreft die in het in 2002 goedgekeurde wetgevingspakket worden geregeld; hetzelfde geldt voor vervoersdiensten voor zover deze in andere communautaire besluiten op basis van artikel 71 of artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag worden geregeld. Zelfs op gebieden die wel onder de richtlijn vallen kunnen de lidstaten zelf bepalen welke diensten door hen als diensten van algemeen belang worden beschouwd en hoe deze diensten moeten functioneren. In het bijzonder laat de richtlijn de bevoegdheid van de lidstaten om zelf hun publieke-omroepstelsel te organiseren onverlet, overeenkomstig het protocol i betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten, dat aan het Verdrag is gehecht.
- Onderhandelingen in het kader van de GATS. Het voorstel voor een richtlijn is een instrument van de interne markt en betreft dus slechts dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, waartoe overeenkomstig artikel 48 van het Verdrag vennootschappen behoren welke in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht en welke hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de Gemeenschap hebben. Het heeft geen betrekking op externe aspecten en met name niet op:
- de situatie van ondernemingen in derde landen die zich in een lidstaat willen vestigen (eerste vestiging in de EU);
- de situatie van ondernemingen in derde landen die diensten in de Europese Unie willen leveren;
- de situatie van zich in een lidstaat bevindende filialen van vennootschappen uit derde landen, welke niet in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht (in de zin van artikel 48 van het Verdrag) en die zich dus niet kunnen beroepen op deze richtlijn.
Over de internationale handel in diensten wordt op internationaal niveau, in het bijzonder in het kader van de GATS, onderhandeld. In dit verband zij erop gewezen dat de EU in vergelijking met veel van haar handelspartners een zeer open markt is. Het voorstel is niet van invloed op deze onderhandelingen die tot doel hebben de handel in diensten te bevorderen en die duidelijk maken dat de EU snel een ware interne markt voor diensten tot stand moet brengen om het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven te waarborgen en haar onderhandelingspositie te versterken.
- eEurope. Het eEurope-initiatief en het actieplan eEurope 2005 beogen de ontwikkeling van moderne openbare diensten en een dynamische omgeving voor de elektronische handel in de EU. E-overheid is een van de voornaamste onderdelen van dit initiatief en speelt ook een belangrijke rol bij de verwezenlijking van de strategie van Lissabon. Dit voorstel is dus in overeenstemming met het doel van het e-overheidsinitiatief, aangezien het een vereenvoudiging van de administratieve procedures beoogt.
- Oneerlijke handelspraktijken. Het voorstel voor een richtlijn betreffende oneerlijke 'business-to-consumer'-handelspraktijken i betreft handels praktijken die de economische belangen van consumenten schaden. Het heeft geen betrekking op de bredere aspecten van de regeling van economische activiteiten, zoals de vestigingsvoorwaarden, maar beoogt de belemmeringen op de interne markt die voortvloeien uit de uiteenlopende regelingen betreffende het gedrag van beroepsbeoefenaren jegens consumenten, zoals misleidende of agressieve verkooppraktijken, te verminderen.
- Samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming. Het voorstel voor een verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming i richt een netwerk van handhavingsinstanties met bevoegdheid voor de consumentenbescherming in grensoverschrijdende situaties op. Het voorstel biedt de garantie dat elke lidstaat op verzoek alle consumenten van de Europese Unie op doeltreffende wijze beschermt tegen oneerlijke beroepsbeoefenaren die op zijn grondgebied actief zijn. Voor een efficiënte en doelmatige controle in grensoverschrijdende situaties worden in de verordening bepaalde bevoegdheden en procedures van instanties van de lidstaten op elkaar afgestemd. Ook worden belemmeringen voor de bescherming van buitenlandse consumenten in de lidstaten verwijderd. De bepalingen inzake samenwerking in deze richtlijn, die niet dezelfde aspecten betreffen, zijn een aanvulling op de bepalingen van de verordening wat de bescherming van de consument betreft.
- Herziening van het acquis inzake consumentenbescherming. Dit voorstel voor een richtlijn sluit aan bij de herziening van het acquis op het gebied van de consumentenbescherming, met inbegrip van de overgang naar een volledige harmonisatie inzake met name het verbintenissenrecht.
- De 'kennisgevingsrichtlijn' (Richtlijn 98/34/EG). Wanneer een ontwerp voor een nationale regel betreffende een eis als bedoeld in artikel 15, lid 2, specifiek een dienst van de informatiemaatschappij betreft en onder de werkingssfeer van Richtlijn 98/34/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG, valt, geldt de kennisgeving van een dergelijk ontwerp op grond van Richtlijn 98/34/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG, tevens als kennisgeving overeenkomstig artikel 15, lid 6, van deze richtlijn. Voorts bestudeert de Commissie momenteel de mogelijkheid om de werkingssfeer van Richtlijn 98/34/EG uit te breiden tot andere diensten dan die van de informatiemaatschappij. In dat geval zal, wat de bedoelde diensten betreft, de in die richtlijn opgenomen kennisgevingsprocedure de procedure van artikel 15, lid 6, van deze richtlijn vervangen.
- Internationaal privaatrecht. De Commissie heeft twee initiatieven op het gebied van collisieregels voorgelegd:
- het voorstel voor een verordening betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen i. Dit voorstel beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke collisieregels om aan te wijzen welk recht bij niet-contractuele verbintenissen van toepassing is (het aangewezen recht kan ook dat van een derde land zijn). Om ervoor te zorgen dat het genoemde voorstel voor een verordening coherent is met de instrumenten die in het kader van het internemarktbeleid zijn goedgekeurd en waarin van het oorsprongslandbeginsel wordt uitgegaan, zoals dit voorstel voor een richtlijn, is een specifieke afwijking opgenomen om toepassing van dit beginsel te waarborgen (artikel 23, lid 2);
- het groenboek over de omzetting van het Verdrag van Rome van 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst in een communautair instrument i. In dit groenboek verklaart de Commissie expliciet dat het voor haar buiten kijf staat 'dat een dergelijk instrument de in het Verdrag of in besluiten van afgeleid recht neergelegde beginselen van de interne markt onverlet dient te laten'.
Deze instrumenten kunnen evenwel een belangrijke rol spelen bij activiteiten die niet onder de richtlijn vallen alsook bij aspecten waarop een afwijking van het oorsprongslandbeginsel van toepassing is, met name de afwijking betreffende consumentenovereenkomsten en de afwijking betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de dienstverrichter bij ongevallen die zich voordoen in het kader van zijn activiteit ten gevolge waarvan een persoon in de lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich verplaatst schade ondervindt.
Tot slot moet erop worden gewezen dat de keuze van het bevoegde gerecht niet wordt geregeld bij deze richtlijn, maar bij Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken of bij andere communautaire besluiten, zoals Richtlijn 96/71/EG.
6. JURIDISCHE ASPECTEN
a) Rechtsgrondslag en keuze van het instrument
De rechtsgrondslag voor het voorstel voor een richtlijn is artikel 47, lid 2, en artikel 55 van het EG-Verdrag i, alsmede artikel 71 en artikel 80, lid 2, van het Verdrag met betrekking tot aspecten van het vervoer die niet worden geregeld in andere communautaire besluiten op basis van laatstgenoemde twee artikelen. Deze rechtsgrondslag vindt zijn rechtvaardiging zowel in het doel als in de inhoud van de richtlijn:
doel:
de op grond van artikel 47, lid 2, aangenomen richtlijnen moeten erop gericht zijn 'de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan' te vergemakkelijken, wat precies overeenkomt met het doel van het voorstel;
- inhoud: het voorstel is wat zijn inhoud betreft duidelijk gericht op concrete opheffing van de belemmeringen die de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten in de weg staan en bevat daartoe bepalingen die een verbod op bepaalde eisen opleggen en die een vrij verkeer van diensten waarborgen. Andere bepalingen betreffen de gerichte harmonisatie van bepaalde aspecten of garanderen dat er voldoende administratieve samenwerking is om deze belemmeringen op te heffen.
Wat de keuze van het instrument betreft, schrijft artikel 47, lid 2, het gebruik van een richtlijn voor.
b)
Subsidiariteit
Het voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de juridische belemmeringen die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten in de weg staan, op te heffen. Deze belemmeringen zijn duidelijk naar voren gekomen uit klachten, uit verzoekschriften en vragen van het Europees Parlement, uit discussies met belanghebbenden en uit studies of analyses.
Dit doel kan niet door een unilaterale actie van de lidstaten worden bereikt. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen bepaalde van deze belemmeringen immers door het ontbreken van een communautair instrument gerechtvaardigd zijn, zodat een coördinatie van de nationale systemen, onder meer door middel van administratieve samenwerking, noodzakelijk is voordat zij kunnen worden opgeheven. Andere belemmeringen zijn nu al onverenigbaar met de artikelen 43 en 49 van het EG-Verdrag, maar zijn door de lidstaten niet op eigen initiatief verwijderd, waardoor zij per geval door middel van inbreukprocedures zouden moeten worden aangepakt, wat, zoals al werd gezegd, zowel inefficiënt is als onmogelijke eisen aan het beheer stelt.
Voorts werd een aantal keuzen ten aanzien van de wetgeving ingegeven door de wens om zo min mogelijk in de nationale regelingen in te grijpen:
- het voorstel beoogt geen gedetailleerde en systematische harmonisatie van alle nationale voorschriften die op diensten van toepassing zijn, maar beperkt zich tot essentiële aspecten waarvan de coördinatie absoluut noodzakelijk is om de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten te waarborgen;
- door toepassing van het oorsprongslandbeginsel kan het vrije verkeer van diensten worden gewaarborgd en kunnen tegelijk de rechtsstelsels van de lidstaten op pluralistische wijze en met elk hun eigen bijzondere kenmerken naast elkaar voortbestaan, waarbij die kenmerken niet mogen worden gebruikt om de diensten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter te beperken;
- het voorstel laat de institutionele organisatie betreffende de regeling van diensten aan de lidstaten over. Het voorstel preciseert bijvoorbeeld alleen de taken van het één-loket, maar legt niet de institutionele kenmerken ervan vast (bestuurlijke instantie, kamer van koophandel, beroepsorde enz.); op soortgelijke wijze bevat het voorstel een definitie van het begrip 'bevoegde instantie' (artikel 4, lid 8), waardoor er rekening mee wordt gehouden dat de bevoegde instantie voor een bepaalde activiteit, afhankelijk van de lidstaat, een beroepsorde, bestuurlijke instantie of een beroepsvereniging kan zijn, zonder dat er een model wordt opgelegd.
c)
Evenredigheid
Verscheidene wetgevingsoplossingen in het voorstel voor een richtlijn vinden hun grond in het in artikel 5 van het EG-Verdrag bedoelde evenredigheidsbeginsel:
- de keuze tussen verschillende reguleringsmethoden: harmonisatie wordt alleen in laatste instantie voorgesteld voor aspecten die niet afdoende kunnen worden geregeld door administratieve samenwerking of door de goedkeuring van gedragscodes op communautair niveau door de belanghebbenden; op bepaalde gebieden, zoals de consumentenbescherming, blijkt het nodig een harmonisatie voor te stellen;
- de inhoud van harmonisatie: in het voorstel wordt zoveel mogelijk voorrang gegeven aan de informatieplichten van de dienstverrichter, zodat de afnemers met kennis van zaken hun keuze kunnen bepalen;
- de mix van verschillende reguleringsmethoden: de richtlijn stelt een evenwicht voor tussen enerzijds de mate waarin het oorsprongslandbeginsel wordt toegepast en anderzijds de mate van harmonisatie, administratieve samenwerking en gedragscodes alsmede het aantal en de draagwijdte van de afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel. De voorgestelde mix is het resultaat van een selectieve en genuanceerde benadering waarin met alle betrokken belangen rekening is gehouden;
- het streven naar een op het MKB toegesneden kader: de bepalingen over het één-loket, over de elektronische procedures, over de verstrekking van informatie en bijstand aan dienstverrichters, over het oorsprongslandbeginsel, over de vereenvoudiging van de procedures voor de terbeschikkingstelling van werknemers en over vrijwillige maatregelen inzake het kwaliteitsbeleid zijn alle rechtstreeks ingegeven door de wens het voor kleine en middelgrote ondernemingen gemakkelijker te maken hun fundamentele vrijheden op de interne markt uit te oefenen.
Al deze elementen vormen samen een evenwichtig instrument waarvan de bepalingen niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om het doel, de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten, te verwezenlijken.
7. SPECIFIEKE VRAGEN
a) Welke activiteiten vallen onder de richtlijn (artikelen 2 en 4)?
In artikel 2 wordt de werkingssfeer van de richtlijn vastgesteld ("de diensten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter"). In artikel 4, onder 1, wordt het begrip 'dienst' gedefinieerd: 'elke economische activiteit, anders dan in loondienst, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag, die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen'.
Concreet gezien dekt deze definitie een zeer breed scala van activiteiten, zoals beheersadviezen, certificatie en testen, onderhoud, de reiniging en beveiliging van kantoren, reclamediensten, arbeidsbemiddeling, inclusief uitzendbureaus, handelsagenten (tussenpersonen), juridische of belastingadviezen, diensten in verband met onroerend goed, zoals vastgoedmakelaars, diensten in verband met de bouw, architecten, handel, de organisatie van beurzen, autoverhuur, beveiligingsdiensten, toeristische diensten, inclusief reisbureaus en gidsen, audiovisuele diensten, sportcentra en pretparken, diensten in verband met recreatie, gezondheidszorg, thuiszorg, bijvoorbeeld bij ouderen.
De definitie van het begrip 'dienst' in dit voorstel is gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie i waarin is gesteld dat een dienst elke niet in loondienst verrichte economische activiteit is die gewoonlijk tegen vergoeding wordt verricht zonder dat wordt verlangd dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve hij wordt verricht. Het wezenlijke kenmerk van de vergoeding bestaat dus hierin, dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, ongeacht de wijze waarop deze economische tegenprestatie wordt gefinancierd. Een dienst is dus elke verrichting waarmee een dienstverrichter aan het economisch leven deelneemt, ongeacht zijn rechtspositie, zijn doel en het betrokken gebied van zijn activiteiten.
Onder de richtlijn vallen dus:
- diensten voor consumenten, diensten voor ondernemingen of diensten die voor beide categorieën gebruikers worden verricht;
- diensten die worden verricht door een dienstverrichter die zich naar de lidstaat van de afnemer heeft verplaatst, op afstand verrichte diensten (bv. via internet), in het land van oorsprong verrichte diensten nadat de afnemer zich heeft verplaatst, of in een andere lidstaat verrichte diensten nadat zowel de dienstverrichter als de afnemer zich aldaar hebben verplaatst (bv. toeristengidsen);
- al dan niet gratis diensten ten behoeve van de eindafnemer.
De richtlijn is daarentegen niet van toepassing op niet-economische activiteiten of activiteiten waarbij het kenmerk van vergoeding ontbreekt, bijvoorbeeld bij activiteiten die de staat zonder economische tegenprestatie verricht in het kader van zijn taken op sociaal, cultureel, gerechtelijk of onderwijsgebied.
b) Waarom vallen bepaalde diensten of onderwerpen niet onder de richtlijn (artikel 2)?
De richtlijn is niet van toepassing op financiële diensten, omdat voor deze activiteiten al een algemeen beleidskader is vastgesteld, namelijk het actieplan voor de financiële diensten i. Dit actieplan wordt momenteel ten uitvoer gelegd en heeft net als de voorgestelde richtlijn tot doel een ware interne markt voor diensten tot stand te brengen. Om dezelfde reden is de richtlijn ook niet van toepassing op elektronische communicatiediensten en -netwerken wat de aspecten betreft die zijn geregeld in de richtlijnen van het in 2002 goedgekeurde 'telecompakket' (Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad). Aangezien al een reeks communautaire besluiten over specifieke aspecten van vervoersdiensten zijn aangenomen, moeten deze diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn worden uitgesloten, wat de aspecten betreft die al bij andere communautaire besluiten op basis van artikel 71 of artikel 80, lid 2, van het Verdrag zijn geregeld.
Voorts is de richtlijn niet van toepassing op belastingen, daar hiervoor al een specifieke rechtsgrond bestaat. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen bepaalde belastingmaatregelen die niet onder een communautaire maatregel vallen, echter beperkingen zijn in de zin van artikel 43 van het Verdrag i (vrijheid van vestiging) of van artikel 49 van het Verdrag i (vrij verrichten van diensten), met name uit hoofde van hun discriminerend effect. Om die reden zijn de artikelen 14 (verboden eisen ten aanzien van de vrijheid van vestiging) en 16 (oorsprongslandbeginsel ten aanzien van het vrij verkeer van diensten) van het voorstel voor een richtlijn van toepassing op belastingmaatregelen die niet onder een communautaire maatregel vallen.
Tot slot is de richtlijn niet van toepassing op de in artikel 45 van het Verdrag bedoelde activiteiten. Dit artikel bepaalt uitdrukkelijk dat het hoofdstuk over het recht van vestiging en het hoofdstuk over diensten (door de verwijzing in artikel 55 van het Verdrag) niet van toepassing zijn op activiteiten die een directe en specifieke bijdrage aan de uitoefening van het openbaar gezag zijn.
c) Wat wordt bedoeld met 'één-loket' (artikel 6)?
Het begrip 'één-loket' betekent niet dat elke lidstaat één enkel fysiek en gecentraliseerd contactpunt voor zijn gehele grondgebied moet oprichten. Vanuit het oogpunt van de dienstverrichter moet er één loket zijn, dat wil zeggen dat de dienstverrichter alle vereiste formaliteiten en procedures met betrekking tot zijn dienstenactiviteit, met name inzake vergunningen, op één plaats moet kunnen afwikkelen. De bedoeling is dus dat de betrokkene zich niet tot verschillende instanties, instellingen, bureaus enzovoort hoeft te wenden, maar dat hij voor zijn dossier op één plek terechtkan.
Het aantal één-loketten per lidstaat en de institutionele kenmerken van die loketten zullen per lidstaat verschillen afhankelijk van de interne organisatie van die lidstaat en met name van de regionale of lokale bevoegdheden en de betrokken activiteiten. De één-loketten kunnen instanties met rechtstreekse bevoegdheid zijn, bijvoorbeeld instanties die vergunningen verlenen, of slechts een tussenschakel tussen de dienstverrichter en de rechtstreeks bevoegde instanties.
d) Wat is het verschil tussen verboden eisen (artikel 14) en beoordelingsplichtige eisen (artikel 15)?
In het verslag wordt een groot aantal juridische belemmeringen genoemd die voortvloeien uit eisen in de wettelijke regelingen van de lidstaten en die het voor dienstverrichters onmogelijk, moeilijk of onaantrekkelijk maken zich in bepaalde lidstaten te vestigen. Om het gemakkelijker te maken de vrijheid van vestiging uit te oefenen, worden in het voorstel afhankelijk van het type eis twee verschillende oplossingen voorgesteld:
- enerzijds worden bepaalde eisen in het voorstel verboden ("verboden eisen"). Deze eisen zijn vermeld in artikel 14 en zijn, met name in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie, duidelijk onverenigbaar met de vrijheid van vestiging, in het bijzonder omdat zij discriminerend zijn. Het verbod op deze eisen betekent dat elke lidstaat in de voor de omzetting vastgestelde periode systematisch moet onderzoeken of zijn rechtsstelsel dergelijke eisen bevat en, zo ja, dat hij deze moet intrekken;
- anderzijds verlangt het voorstel van elke lidstaat dat hij een aantal andere eisen ("beoordelingsplichtige eisen") evalueert. Deze eisen, die in artikel 15 zijn vermeld, beperken volgens de feedback van de betrokkenen in aanzienlijke mate de vrijheid van vestiging, maar kunnen in bepaalde gevallen gerechtvaardigd zijn afhankelijk van de precieze inhoud van de betrokken regelingen en de door deze regelingen beoogde omstandigheden. Wat deze categorie eisen betreft, zullen de lidstaten dus in de voor de omzetting vastgestelde periode hun wetgeving moeten 'screenen', dat wil zeggen dat zij moeten onderzoeken of dergelijke eisen in hun rechtsstelsel zijn opgenomen en, zo ja, of zij aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden voldoen (objectieve rechtvaardiging op grond van een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid). Als zij niet aan die voorwaarden voldoen, moet de lidstaat de eisen intrekken. Over de uitvoering van dit artikel moet uiterlijk aan het eind van de omzettingsperiode verslag worden uitgebracht.
e) Waarin bestaat de procedure van wederzijdse beoordeling (artikelen 9, 15, 30 en 41)?
Volgens het voorstel voor een richtlijn is een procedure van wederzijdse beoordeling noodzakelijk voor de uitvoering van artikel 9, lid 1, waarin is bepaald wanneer een dienstenactiviteit afhankelijk mag worden gesteld van een vergunning i, van artikel 15, waarin een aantal beoordelingsplichtige eisen zijn vastgesteld, en van artikel 30, waarin is bepaald wanneer multidisciplinaire activiteiten mogen worden beperkt.
Deze procedure bestaat uit verscheidene stappen:
- de lidstaten moeten eerst gedurende de omzettingsperiode hun wetgeving 'screenen' om na te gaan of de in deze drie artikelen bedoelde eisen in hun wettelijke regelingen voorkomen; zo ja, dan moeten ze die eisen in het licht van de in de genoemde artikelen vastgestelde voorwaarden beoordelen en ze, als niet aan de voorwaarden wordt voldaan, intrekken of aanpassen;
- de lidstaten moeten uiterlijk aan het eind van de omzettingsperiode verslag uitbrengen over de uitvoering van deze drie artikelen. Elk verslag moet aan de andere lidstaten en aan belanghebbenden, waaronder de nationale consumentenverenigingen, worden voorgelegd. De lidstaten dienen binnen zes maanden hun opmerkingen over elk van de verslagen van de andere lidstaten in en de Commissie raadpleegt de belanghebbenden gedurende diezelfde periode. Door deze 'peer review' kunnen de lidstaten ervaringen uitwisselen over goede praktijken op het gebied van de modernisering van de regelgeving inzake diensten;
- uiterlijk op 31 december 2008 komt de Commissie met een samenvattend verslag, eventueel vergezeld van voorstellen voor aanvullende initiatieven.
Deze procedure vormt dus het kader voor de modernisering en hervorming van de regelgeving inzake diensten en biedt de mogelijkheid eventuele behoeften aan aanvullende maatregelen op communautair niveau vast te stellen.
f) Hoe verhoudt de uitvoering van de artikelen 14, 15 en 16 van de richtlijn zich tot de rol van de Commissie als hoedster van het Verdrag, met name ten aanzien van beroepen wegens niet-nakoming?
De lijst van eisen in verband met de vestiging die op grond van artikel 14 zijn verboden, of die op grond van artikel 15 moeten worden beoordeeld, en de beperkingen van het vrije verkeer van diensten die op grond van artikel 16 zijn verboden, laten uiteraard de bevoegdheid van de Commissie onverlet om, ook als de richtlijn nog niet volledig is omgezet, een beroep wegens niet-nakoming in te stellen wanneer zij, met name ten gevolge van een klacht, kennis heeft genomen van maatregelen van de lidstaten die strijdig zijn met het Verdrag. De in de artikelen 14, 15 en 16 van de richtlijn opgenomen verplichtingen en de op basis van artikel 226 van het Verdrag ingestelde inbreukprocedures beogen niet hetzelfde doel. Laatstgenoemde procedures betreffen specifieke gevallen, waarbij het om specifieke omstandigheden en een specifieke maatregel van een specifieke lidstaat gaat, terwijl de in genoemde artikelen opgenomen verplichtingen algemeen en systematisch moeten waarborgen dat de wettelijke regelingen in overeenstemming zijn met de eisen voor een ware interne markt voor diensten, die de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten bevordert.
g) Worden eisen die noch in artikel 14 noch in artikel 15 worden genoemd, geacht verenigbaar te zijn met de vrijheid van vestiging van artikel 43 van het Verdrag?
In tegenstelling tot artikel 16, lid 3, van het voorstel, waarin is bepaald dat beperkingen van het vrije verkeer van diensten in beginsel verboden zijn en uitsluitend ter indicatie enkele voorbeelden hiervan worden genoemd, bevatten de artikelen 14 en 15 van het voorstel, die de vrijheid van vestiging betreffen, respectievelijk een lijst met verboden eisen en een lijst met beoordelingsplichtige eisen. De eisen in deze lijsten zijn die waarvan met name in het verslag is vastgesteld dat zij een aanzienlijk beperkend effect hebben en daarom op systematische en algemene wijze moeten worden gemoderniseerd. De lijsten van de artikelen 14 en 15 bevatten dan ook niet alle typen beperkingen die met artikel 43 van het Verdrag onverenigbaar zijn. Het feit dat bepaalde eisen in deze lijsten ontbreken betekent dus niet dat die eisen als verenigbaar met het Verdrag moeten worden beschouwd. De lijsten laten de mogelijkheid van de Commissie onverlet om wegens niet-nakoming van artikel 43 van het Verdrag een beroep in te stellen en de lidstaten blijven verplicht erop toe te zien dat hun wetgeving op alle punten met het Gemeenschapsrecht in overeenstemming is.
h) Waarom is er een aparte afdeling over de rechten van de afnemers (hoofdstuk III, afdeling 2)?
De Commissie ontvangt met regelmaat een groot aantal klachten van gebruikers, met name consumenten, die van grensoverschrijdende diensten gebruik willen maken en bereid zijn de daarvoor gevraagde prijs te betalen, maar daarbij tegen andere hinderpalen oplopen. De consument wordt met name dikwijls geconfronteerd met hogere prijzen of met de weigering een dienst te leveren, alleen omdat hij een onderdaan van een andere lidstaat is of in een bepaald land woont. Dit soort problemen die niet altijd het gevolg zijn van besluiten van overheidsinstanties, maar ook door het gedrag van particuliere ondernemingen kunnen worden veroorzaakt, zijn op verschillende gebieden gesignaleerd, bijvoorbeeld bij de deelname aan culturele of sportevenementen, de toegang tot monumenten, musea en toeristische bezienswaardigheden, speciale aanbiedingen, het gebruik van recreatievoorzieningen, de toegang tot pretparken, enzovoort.
Het voortduren van een dergelijke discriminatie beperkt of bemoeilijkt transacties op grensoverschrijdend niveau en drukt de EU-burger er met de neus op dat een ware interne markt voor diensten ontbreekt. De onverenigbaarheid hiervan met het idee van een ruimte zonder binnengrenzen wekt bij de afnemers des te meer wrevel, omdat het door de technologische ontwikkeling vaak mogelijk is geografische afstanden en natuurlijke belemmeringen te overbruggen, waardoor nu in andere landen diensten kunnen worden geleverd die vroeger aan dienstverrichters uit hetzelfde land waren voorbehouden.
Het beginsel van niet-discriminatie op de interne markt houdt in dat de toegang van een afnemer, met name een consument, tot een voor het publiek toegankelijke dienst niet mag worden geweigerd of bemoeilijkt op grond van het formele criterium dat de afnemer een bepaalde nationaliteit of woonplaats heeft. Daarom legt de richtlijn min of meer strikte verplichtingen op aan de lidstaten en dienstverrichters.
Wat de lidstaten betreft, bevat het voorstel de volgende bepalingen:
- enerzijds (artikel 20) kan een lidstaat een afnemer geen beperkingen opleggen ten aanzien van het gebruik van een dienst die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter wordt geleverd; en
- anderzijds (artikel 21, lid 1) mogen de lidstaten, dat wil zeggen noch het land van oorsprong noch de lidstaat van bestemming, de afnemer geen discriminerende eisen opleggen die alleen op zijn nationaliteit of woonplaats zijn gebaseerd. Dit artikel geldt niet voor gevallen waarin op basis van andere objectieve criteria verschillende tarieven worden toegepast, bijvoorbeeld omdat een direct verband wordt gelegd met door sommige afnemers betaalde bijdragen.
Wat de dienstverrichters betreft, is het hun op grond van artikel 21, lid 2, van het voorstel verboden in de algemene toegangsvoorwaarden voor een dienst te bepalen dat die toegang wordt geweigerd of tegen minder gunstige voorwaarden wordt verleend op grond van de nationaliteit of woonplaats van de afnemer. Een dienstverrichter kan een dienst wel weigeren of deze tegen andere tarieven en voorwaarden leveren, wanneer hij langs directe weg kan aantonen dat daarvoor objectieve redenen bestaan, bijvoorbeeld omdat de grotere afstand of de technische kenmerken van de dienstverrichting extra kosten meebrengen.
i) Waarom behandelt de richtlijn de terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen (artikel 25)?
Het verslag heeft aangetoond dat dienstverrichters die een werknemer uit een derde land ter beschikking stellen om diensten in een andere lidstaat te verrichten, vaak met juridische belemmeringen worden geconfronteerd. Met name wordt vaak de eis gesteld dat de werknemer in het bezit is van een visum of een werkvergunning van de instanties van de lidstaat waar hij ter beschikking wordt gesteld (de 'lidstaat van terbeschikkingstelling'). Uit het verslag blijkt voorts dat deze moeilijkheden zich bij een groot aantal dienstenactiviteiten voordoen, onder meer in hightechsectoren die een tekort aan gespecialiseerde arbeidskrachten moeten ondervangen.
Teneinde deze belemmeringen uit de weg te ruimen moet aan de lidstaat van terbeschikkingstelling een aantal waarborgen worden verstrekt over de wettigheid van de terbeschikkingstelling en de controle door de lidstaat van oorsprong. Met het doel de lidstaat van oorsprong aldus verantwoordelijk te maken, legt het voorstel (artikel 25) dit land de verplichting op erop toe te zien dat de dienstverrichter alleen werknemers ter beschikking stelt die aan de in zijn wetgeving opgenomen voorwaarden voor verblijf en legaal werk voldoen en voorts om de werknemer na de dienstverrichting opnieuw op zijn grondgebied toe te laten. Gelet op deze waarborgen mag de lidstaat van terbeschikkingstelling behoudens de in artikel 25, lid 2, bedoelde gevallen geen eisen stellen die in strijd zijn met het oorsprongslandbeginsel, zoals de verplichting over een vergunning te beschikken om het land binnen te komen, uit te gaan, er te mogen verblijven of te werken.
j) Waarom is het oorsprongslandbeginsel niet van toepassing op bepaalde aspecten of activiteiten (artikel 17)?
Aan de vaststelling van de afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel lagen twee overwegingen ten grondslag:
1. Het acquis communautaire. Een aantal van de afwijkingen is opgenomen om er rekening mee te houden dat sommige bestaande communautaire besluiten bepalingen bevatten volgens welke een grensoverschrijdende dienstverrichting onder het recht van het land van bestemming kan vallen. Aangezien dergelijke bepalingen onverenigbaar zijn met artikel 16 van de richtlijn, moet worden voorzien in afwijkingen om ervoor te zorgen dat de richtlijn coherent is met het acquis. Dergelijke afwijkingen zijn opgenomen met betrekking tot Richtlijn 96/71/EG (terbeschikkingstelling van werknemers), Verordening (EEG) nr. 1408/71 (sociale zekerheid), Verordening (EEG) nr. 259/93 (overbrenging van afvalstoffen) en bepaalde besluiten betreffende het vrije verkeer van personen en de erkenning van beroepskwalificaties.
Op andere gebieden is het vrij verkeer van diensten al geregeld bij communautaire besluiten waarin een specifieke aanpak is vastgesteld die verschilt van die van deze richtlijn, waardoor een afwijking is gerechtvaardigd. Dat geldt met name op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens i.
2. De mate waarin de nationale regelingen uiteenlopen. Wat sommige activiteiten en aspecten betreft, zijn de verschillen tussen de nationale benaderingen nog te groot of is de communautaire integratie nog te gering voor toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Voor zover mogelijk, legt de richtlijn een harmonisatie of een grotere administratieve samenwerking op om het voor de toepassing van het oorsprongslandbeginsel noodzakelijke wederzijds vertrouwen tot stand te brengen. Op sommige punten echter zijn een dergelijke harmonisatie of samenwerking momenteel nog onmogelijk, zodat een afwijking moet worden opgenomen. Het gaat daarbij om afwijkingen inzake bepaalde activiteiten, zoals notariële akten, postdiensten, de distributie van elektriciteit, gas en water, en om afwijkingen betreffende bepaalde terreinen, zoals de intellectuele eigendom, regelingen die een algeheel verbod opleggen op grond van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, voorschriften uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de bescherming van volksgezondheid of milieu die verband houden met de bijzondere kenmerken van de plaats waar de dienst wordt verricht, stelsels waarbij de vergoeding voor intramurale gezondheidszorg afhankelijk wordt gesteld van toestemming, de inschrijving van voertuigen die in een andere lidstaat zijn geleased, of tot slot om afwijkingen inzake het verbintenissenrecht of de niet-contractuele aansprakelijkheid.
Overzicht
Hoofdstuk I. Algemene bepalingen
Artikel 1. Doel
Artikel 2. Werkingssfeer
Artikel 3. Verband met andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht
Artikel 4. Definities
Hoofdstuk II. Vrijheid van vestiging van dienstverrichters
Afdeling 1. Administratieve vereenvoudiging
Artikel 5. Vereenvoudiging van de procedures
Artikel 6. Één-loket
Artikel 7. Recht op informatie
Artikel 8. Elektronische procedures
Afdeling 2. Vergunningen
Artikel 9. Vergunningstelsels
Artikel 10. Vergunningsvoorwaarden
Artikel 11. Vergunningsduur
Artikel 12. Selectie uit verscheidene gegadigden
Artikel 13. Vergunningsprocedures
Afdeling 3. Verboden of beoordelingsplichtige eisen
Artikel 14. Verboden eisen
Artikel 15. Beoordelingsplichtige eisen
Hoofdstuk III. Vrij verkeer van diensten
Afdeling 1. Oorsprongslandbeginsel en afwijkingen
Artikel 16. Oorsprongslandbeginsel
Artikel 17. Algemene afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel
Artikel 18. Tijdelijke afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel
Artikel 19. Afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel in specifieke gevallen
Afdeling 2. Rechten van de afnemers van diensten
Artikel 20. Verboden beperkingen
Artikel 21. Niet-discriminatie
Artikel 22. Bijstand aan afnemers
Artikel 23. Vergoeding van de kosten voor gezondheidszorg
Afdeling 3. Terbeschikkingstelling van werknemers
Artikel 24. Specifieke bepalingen betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers
Artikel 25. Terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen
Hoofdstuk IV. Kwaliteit van de diensten
Artikel 26. Informatie over dienstverrichters en hun diensten
Artikel 27. Beroepsverzekeringen en -waarborgen
Artikel 28. Productgaranties
Artikel 29. Commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen
Artikel 30. Multidisciplinaire activiteiten
Artikel 31. Kwaliteitsbeleid
Artikel 32. Geschillenbeslechting
Artikel 33. Gegevens over de betrouwbaarheid van de dienstverrichter
Hoofdstuk V. Controle
Artikel 34. Doeltreffendheid van de controle
Artikel 35. Wederzijdse bijstand
Artikel 36. Wederzijdse bijstand bij verplaatsing van de dienstverrichter
Artikel 37. Wederzijdse bijstand bij afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel in specifieke gevallen
Artikel 38. Uitvoeringsmaatregelen
Hoofdstuk VI. Convergentieprogramma
Artikel 39. Communautaire gedragscodes
Artikel 40. Aanvullende harmonisatie
Artikel 41. Wederzijdse beoordeling
Artikel 42. Comité
Artikel 43. Verslag
Artikel 44. Wijziging van Richtlijn 98/27/EG
Hoofdstuk VII. Slotbepalingen