Toelichting bij COM(2003)424 - Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2003)424 - Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen. |
|---|---|
| bron | COM(2003)424   |
| datum | 16-07-2003 |
1. De Europese Gemeenschap heeft uitvoerige voorschriften vastgesteld voor de etikettering i en de voedingswaarde-etikettering i van levensmiddelen. Ten aanzien van claims ("beweringen") geldt als basisregel dat die de consument niet mogen misleiden. Verder verbiedt artikel 2, lid 1, onder b), van Richtlijn 2000/13/EG betreffende de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame dat aan levensmiddelen de eigenschap wordt toegeschreven dat zij ziekten voorkomen, behandelen of genezen. Indien deze algemene bepalingen correct toegepast werden, zou misbruik op dit gebied grotendeels kunnen worden voorkomen. De lidstaten en de belanghebbende partijen hebben er echter op gewezen dat deze algemene principes op uiteenlopende wijze geïnterpreteerd kunnen worden en daardoor voor sommige specifieke claims niet adequaat zijn. Nog maar kort geleden heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zaak C-221/00, Commissie tegen Oostenrijk, de bestaande etiketteringsrichtlijn zo uitgelegd dat elke vermelding met betrekking tot ziekten van de mens verboden is. Gezien de technologische innovatie in de voedingssector en de vraag van zowel de consument als het bedrijfsleven wordt voorgesteld een nieuw wettelijk kader voor het gebruik van claims te creëren. De voorgestelde verordening beoogt gezondheidsclaims onder strikte voorwaarden en na een onafhankelijke wetenschappelijke beoordeling en vergunningverlening door de Gemeenschap toe te staan.
2. Aangezien er op de etikettering van levensmiddelen steeds meer claims van allerlei aard verschijnen en hiervoor geen specifieke bepalingen op Europees niveau bestaan, hebben sommige lidstaten wetgeving en andere maatregelen vastgesteld om het gebruik van claims te reguleren. Daarvoor zijn uiteenlopende benaderingen gevolgd, zodat er tal van verschillen zijn ontstaan, zowel in de definitie van de gebruikte termen als in de voorwaarden voor het gebruik van claims. Deze verschillen kunnen de waarborging van een hoog beschermingsniveau voor de consument en de volksgezondheid in de weg staan en het vrije verkeer van levensmiddelen en de goede werking van de interne markt belemmeren. Daarom wordt gepleit voor een harmonisatie van de voorschriften voor claims op communautair niveau.
3. De Commissie heeft in haar witboek over voedselveiligheid voorgesteld om te onderzoeken of in de EU-wetgeving bijzondere bepalingen moeten worden ingevoerd voor 'voedingsclaims' (claims die de aanwezigheid, afwezigheid of hoeveelheid van een voedingsstof in een levensmiddel aangeven, of de waarde ervan, ten opzichte van soortgelijke levensmiddelen) en 'functionele claims' (claims betreffende de heilzame effecten van een voedingsstof op bepaalde normale lichaamsfuncties) [punt 101, actie 65].
4. Om opmerkingen en specifieke voorstellen betreffende deze claims te krijgen hebben de diensten van de Commissie een discussiestuk (SANCO/1341/2001) opgesteld, dat in mei 2001 op de website van de Commissie is geplaatst. In dat document is aangegeven welke punten in toekomstige wetgeving aan de orde moeten komen en is om reacties verzocht. Over gezondheidsclaims zou volgens het document later een aparte discussie worden gevoerd.
5. De diensten van de Commissie hebben van meer dan 90 belanghebbende partijen opmerkingen ontvangen, die ook op de website zijn gezet. Sommige lidstaten en veel belanghebbenden, waaronder de consumenten en het bedrijfsleven, betreurden dat 'gezondheidsclaims' buiten beschouwing gebleven waren en verzochten om alle soorten claims op communautair niveau te reguleren, omdat er in de handel al van gezondheidsclaims gebruikgemaakt wordt en dat problemen oplevert. Naar aanleiding van de ontvangen opmerkingen heeft de Commissie dit voorstel opgesteld, dat bedoeld is om in één juridisch instrument definities en voorwaarden voor voedings- en gezondheidsclaims vast te leggen.
6. De voornaamste doelstellingen van dit voorstel zijn:
- een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken door de mogelijkheid te bieden om naast de volgens de EU-wetgeving verplichte informatie op vrijwillige basis nadere informatie te verstrekken;
- het vrije verkeer van goederen op de interne markt te verbeteren;
- de rechtszekerheid van de marktdeelnemers te vergroten;
- vrije mededinging wat betreft levensmiddelen te waarborgen;
- de innovatie op het gebied van levensmiddelen te bevorderen en te beschermen.
7. Dit voorstel heeft betrekking op voedings- en gezondheidsclaims in de etikettering en presentatie van levensmiddelen en de daarvoor gemaakte reclame. Alleen voedings- en gezondheidsclaims die in overeenstemming zijn met de voorschriften van deze verordening mogen worden gebruikt in de etikettering en presentatie van, en reclame voor, levensmiddelen die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht en als zodanig aan de consument worden geleverd.
Inhoudsopgave
8. Naarmate de levensmiddelenproductie steeds complexer wordt, tonen de consumenten meer belangstelling voor de informatie die via de etikettering van levensmiddelen wordt verstrekt. Ook schenken zij meer aandacht aan hun voeding en de invloed daarvan op hun gezondheid en meer in het algemeen aan de samenstelling van de door hen gekozen levensmiddelen. Daarom is het van belang dat de informatie over levensmiddelen en de voedingswaarde daarvan, die op de etikettering en bij de presentatie, marketing en reclame wordt verstrekt, duidelijk, accuraat en zinvol is.
9. De levensmiddelenindustrie heeft op deze toegenomen belangstelling van de consument voor zijn voeding ingespeeld door tal van levensmiddelen te voorzien van voedingswaarde-etikettering en door de voedingswaarde van producten aan te prijzen door middel van claims in de etikettering, presentatie en reclame. Dit kan worden gezien als een positieve ontwikkeling, omdat hierdoor relevante informatie aan de consument wordt verstrekt. Ook kunnen claims zo als marketinginstrument worden gebruikt.
10. Op internationaal niveau heeft de Codex Alimentarius in 1979 algemene richtsnoeren voor het gebruik van claims vastgesteld, die in 1991 zijn herzien. Deze algemene richtsnoeren waren op twee uitgangspunten gebaseerd. Ten eerste mogen levensmiddelen niet worden beschreven of gepresenteerd op een onjuiste, misleidende of bedrieglijke wijze, of zodanig dat in enig opzicht een verkeerde indruk van de aard ervan wordt gegeven; ten tweede moet degene die het levensmiddel in de handel brengt de claim kunnen rechtvaardigen. Deze algemene richtsnoeren geven ook aan welke claims voor levensmiddelen verboden moeten worden, bijvoorbeeld claims die niet kunnen worden onderbouwd, claims die suggereren dat met een evenwichtige voeding of gewone levensmiddelen niet alle nutriënten in voldoende hoeveelheden worden binnengekregen en claims betreffende de geschiktheid van een levensmiddel om een ziekte bij de mens te voorkomen, te behandelen of te genezen.
11. Meer in het bijzonder heeft de Codex Alimentarius sinds 1997 richtsnoeren voor het gebruik van voedingsclaims vastgesteld. Deze richtsnoeren geven definities voor inhoudsclaims (bv. laag vetgehalte, bron van calcium), vergelijkende claims (bv. verlaagd vetgehalte, met extra calcium) en functionele claims (bv. calcium helpt bij de opbouw van sterke botten en tanden) alsmede voorwaarden voor het gebruik van die claims. Oorspronkelijk omvatten de richtsnoeren ook gezondheidsclaims; discussies over dit soort claims bleken echter veel moeilijker en controversiëler te zijn en pas in mei 2003 is in het Codex Committee on Food labelling (CCFL) overeenstemming bereikt over definities en voorwaarden voor gezondheidsclaims, die later dit jaar afgerond en goedgekeurd moeten worden.
12. Naast 'nutriënten', waartoe worden gerekend de energetische waarde en de 'klassieke' nutriënten (eiwitten, koolhydraten, vetten, voedingsvezels, natrium, vitaminen en mineralen) wordt voorgesteld om ook 'andere stoffen met een nutritioneel of fysiologisch effect' (bv. antioxidanten, probiotische bacteriën) onder de regeling te laten vallen. Veel claims betreffende die 'andere stoffen' worden al voor tal van producten op de communautaire markt gebruikt. Indien die 'andere stoffen' buiten beschouwing gelaten werden, zouden claims daarover helemaal buiten de wetgeving vallen of zouden daarvoor uiteenlopende nationale voorschriften gelden die het vrije verkeer van goederen kunnen belemmeren en tot gevolg kunnen hebben dat de consumentenbescherming niet overal in de EU op hetzelfde hoge peil staat.
13. Sommige consumentenorganisaties in de Europese Unie vinden dat producten die geen 'wenselijk' voedingsprofiel hebben, zoals snoepgoed, snacks met een hoog zout- of vetgehalte en koek en biscuit, geen claims mogen voeren. Zo zou een claim 'vetarm' alleen toegestaan mogen worden als het product geen grote hoeveelheden suiker of zout bevat, en zou de claim 'rijk aan calcium' niet gebruikt mogen worden voor een product met een hoog vetgehalte. Zij menen dat die producten door deze wijze van etikettering en reclame aantrekkelijker zouden worden, waardoor veel consumenten die ze nu met mate gebruiken, er meer van zouden gaan eten. Dit zou volgens hen de voedingsgewoonten van bepaalde bijzonder kwetsbare bevolkingssegmenten, zoals kinderen en jongeren, juist nadelig beïnvloeden. Ook sommige lidstaten zijn die mening toegedaan.
14. Hoewel dergelijke restricties berusten op begrijpelijke bezwaren en belangrijke overwegingen, zijn er een aantal wetenschappelijke en beleidsmatige argumenten tegen in te brengen. Het verbieden van het gebruik van claims voor bepaalde levensmiddelen op grond van hun 'voedingsprofiel' is strijdig met het grondbeginsel van de voedingsleer dat er geen 'goede' en 'slechte' levensmiddelen bestaan, maar alleen 'goede' en 'slechte' voedingsgewoonten. In voedingsadviezen wordt weliswaar aanbevolen verstandige keuzes te maken en het gebruik van bepaalde producten te matigen, maar wordt erkend dat over langere termijn bekeken in een gevarieerde voeding alle levensmiddelen, met de juiste frequentie en in de juiste hoeveelheid, geconsumeerd kunnen worden. Dit is uit wetenschappelijk oogpunt een geldig argument, maar het moet wel in de juiste context worden gezien. Levensmiddelen met claims worden door het bedrijfsleven gepresenteerd als producten waarvan de consumptie heilzaam is; het zijn dus 'goede' of 'betere' producten. Als gevolg van de reclamecampagnes denken de consumenten dan ook meestal dat dat inderdaad het geval is. Deze mogelijke misvatting moet worden vermeden om de in punt 13 aangegeven nadelige effecten te voorkomen. Daarom moeten er bepaalde beperkingen worden opgelegd aan het gebruik van claims voor levensmiddelen op grond van hun voedingsprofiel. Met name het totale vetgehalte en het gehalte aan transvetzuren, suikers, natrium of zout worden vaak (met uiteenlopende waarden) als criteria gehanteerd voor het 'voedingsprofiel' van producten. Uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat een hoge inname van deze nutriënten geassocieerd is met bepaalde chronische ziekten, zoals hart- en vaatziekten, diabetes, verschillende soorten kanker, ernstig overgewicht, osteoporose en gebitsaandoeningen. Waarschijnlijk worden er nog wel gedetailleerdere benaderingen bestudeerd met een veel groter aantal parameters. Voor al deze voorstellen is de nodige consensus op dit moment echter nog ver te zoeken. Daarom zou het goed zijn om dergelijke criteria en eventuele uitzonderingen daarop voor de Gemeenschap pas na grondige bestudering van de problematiek vast te stellen, maar wel binnen redelijke termijn.
15. In de conclusies van de Raad van 5 juni 2001 betreffende een strategie van de Gemeenschap ter beperking van aan alcohol gerelateerde schade i wordt benadrukt dat alcohol een van de voornaamste gezondheidsdeterminanten in de Europese Gemeenschap is en dat dat wetenschappelijk onderzoek duidelijk heeft aangetoond dat hoog alcoholgebruik in de bevolking leidt tot een substantiële verhoging van aan alcohol gerelateerde ziekten en van het sterfterisico in het algemeen. Verder is er verontrusting over de wijze waarop alcoholhoudende dranken en de reclame daarvoor worden ontworpen om bij kinderen en adolescenten in de smaak te vallen. Hierop is gewezen in de Aanbeveling van de Raad van 5 juni 2001 betreffende alcoholgebruik door jongeren i. Overwogen moet daarom worden om voedings- en gezondheidsclaims voor alcoholhoudende dranken te verbieden en de mogelijkheid te scheppen om dat zo nodig via de comitéprocedures ook te besluiten voor andere levensmiddelen of categorieën levensmiddelen waarvan het gebruik volgens de huidige voedingsadviezen normaliter niet wordt aangemoedigd.
16. Gezien deze opmerkingen en het positieve beeld dat levensmiddelen met voedings- en/of gezondheidsclaims oproepen, zou de voorlichting van de consument over het voedingsprofiel van het product via de etikettering verbeterd kunnen worden. Voedingswaarde-etikettering zou daarom verplicht moeten worden voor alle levensmiddelen met voedings- en gezondheidsclaims. Verder moet die etikettering voor alle gezondheidsclaims volledig zijn om de consument een vollediger beeld van het levensmiddel te geven. Ook kan daarbij worden gewezen op het belang van een gevarieerde voeding, zodat de consument daar nog eens aan wordt herinnerd. Daarnaast moet de voorlichting en educatie van de consument ten aanzien van voedingskwesties en het belang van goede eetgewoonten ter verbetering van de gezondheid en het algemeen welzijn voortgezet en zo mogelijk geïntensiveerd worden.
17. Een uiterst belangrijk punt is de wijze waarop claims ten aanzien van levensmiddelen in de praktijk worden gepresenteerd. Er wordt vaak naar voren gebracht dat de informatie over levensmiddelen door de consument niet altijd goed wordt begrepen. Daarom moet zorgvuldig worden nagegaan hoe die informatie wordt verstrekt. Een claim die niet begrepen wordt, is volkomen zinloos en een claim die verkeerd begrepen wordt, kan zelfs misleidend zijn. Het is essentieel dat de consument de claims goed begrijpt en er hebben discussies plaatsgevonden over de 'representatieve' of 'gemiddelde' consument voor wie die claims begrijpelijk moeten zijn. Het in dit voorstel gebruikte begrip 'gemiddelde consument' is al in een aantal zaken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen omschreven (C-315/92, C-470/93, C-313/94, C-210/96, C-303/97). De feitelijke tekst, logo's en afbeeldingen waarmee een claim wordt aangegeven of gesuggereerd en de aanprijzingen voor een product zijn van groot belang voor de wijze waarop claims door de consument worden opgevat en begrepen.
18. Sommige claims zijn misleidend door de wijze waarop zij zijn geformuleerd, ook al zijn ze in feite waar. Zo kan de claim dat een product '90% vetvrij' is wel degelijk waar zijn, maar zo'n claim suggereert dat het product een laag vetgehalte heeft, terwijl het in werkelijkheid 10% vet bevat, wat voor de meeste producten beslist niet laag is. Uit een enquête van de Britse Consumers' Association i van april 2000 bleek dat de meeste mensen, gesteld voor de keuze uit een product met een 'laag vetgehalte', een product met een 'verlaagd vetgehalte' en een '90% vetvrij' product, niet konden aangeven welk product het gezondst was. Meer dan de helft dacht dat het voor 90% vetvrije product het minste vet bevatte, terwijl dat in werkelijkheid het hoogste vetgehalte had. Daarom wordt voorgesteld zulke claims te verbieden. Verder komen er claims voor die weliswaar correct, maar uiterst specialistisch zijn, zoals 'folaat kan bijdragen tot de normalisering van het plasmahomocystineniveau'. Deze claim kan dan wel waar zijn - het product kan biologisch beschikbaar folaat bevatten in een zodanige hoeveelheid dat het geclaimde effect wordt bereikt - maar bijna niemand begrijpt wat ermee bedoeld wordt. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat complexe, specialistische claims die voor consument geen betekenis zullen hebben, niet worden gebruikt.
19. Veel claims die nu al worden gebruikt, maken melding van algemene, niet-specifieke voordelen en het algemeen welzijn. Voorbeelden: 'uitstekend voor het organisme', 'verbetert de weerstand', 'verhoogt de weerstand van uw lichaam tegen stress', 'zuivert het organisme', 'heeft een positief effect op uw welzijn', 'harmoniseert de stofwisseling', 'helpt om je goed te voelen', 'houdt het lichaam jeugdig', enz., claims die allemaal zijn aangetroffen op levensmiddelen die momenteel in de Gemeenschap te koop zijn. Deze claims zijn niet alleen vaag en vaak betekenisloos, ze zijn ook niet te verifiëren. Daarom moeten ze verboden worden.
20. Psychologische en gedragsfuncties worden, behalve door de voeding, nog door tal van andere factoren beïnvloed. Dit is een uiterst complexe materie en daardoor is het niet eenvoudig om een begrijpelijke, correcte en zinvolle boodschap over te brengen in een korte claim die in de etikettering en reclame voor levensmiddelen kan worden gebruikt. Ook wordt er in de praktijk veel misbruik van dat soort claims aangetroffen: door claims voor vitamines die 'het intellect verhogen', 'het geheugen en de concentratie verbeteren' en 'leiden tot betere examenresultaten' wordt de consument gemakkelijk misleid en verkeerd geïnformeerd. Daarom wordt het raadzaam geacht om zulke claims niet toe te staan.
21. Richtlijn 96/8/EG inzake voedingsmiddelen die zijn bestemd om in energiebeperkte diëten te worden genuttigd voor gewichtsvermindering i verbiedt dat op de etikettering van onder die richtlijn vallende producten die speciaal bedoeld zijn voor gewichtsbeheersing, en bij het adverteren en het te verkoop aanbieden daarvan, melding wordt gemaakt van de snelheid of de mate van gewichtsverlies als gevolg van het nuttigen ervan, of van een vermindering van het hongerig gevoel of een versterking van het gevoel van verzadiging. Er worden steeds meer levensmiddelen in de handel gebracht die niet specifiek bedoeld zijn voor gewichtsbeheersing en waarbij de bovengenoemde effecten worden aangeprezen of wordt gezegd dat zij de opname van de in de voeding beschikbare energie beperken ("halveert/vermindert uw calorie-inname") of allerlei andere afslankende effecten zouden hebben. Daarom is het gerechtvaardigd om dergelijke uitspraken voor alle levensmiddelen te verbieden.
22. Om de consumenten en het bedrijfsleven heldere criteria voor het gebruik van voedingsclaims te geven, moeten er duidelijke, eenvoudige regels worden vastgesteld. Op internationaal niveau heeft de Codex Alimentarius richtsnoeren voor de meest gebruikte voedingsclaims ("arm", 'rijk', 'light', enz.) vastgesteld. In sommige lidstaten bestaan soortgelijke criteria. De bijlage bij dit voorstel bevat een lijst van voedingsclaims met de voorwaarden voor het gebruik daarvan. Daarbij is rekening gehouden met de voorschriften die in sommige lidstaten bestaan, de richtsnoeren van de Codex Alimentarius en een aantal communautaire bepalingen. Om de bijlage zo nodig snel te herzien en aan te passen moeten wijzigingen ervan worden vastgesteld via de comitéprocedure als bedoeld in artikel 23.
23. De in Verordening (EG) nr. 2991/94 geboden mogelijkheid om de vermelding 'met laag vetgehalte' te gebruiken voor smeerbare vetproducten, zal zo spoedig mogelijk aan de bepalingen van deze verordening worden aangepast.
24. Bij vergelijkende claims, ("verhoogd", 'verlaagd') kan men zich afvragen 'ten opzichte waarvan?'. De consument moet duidelijk kunnen zien welke producten met elkaar worden vergeleken. De vergelijking moet gaan tussen levensmiddelen van dezelfde categorie, waarbij wordt gekeken naar een hele reeks levensmiddelen in die categorie, inclusief andere merken. Het verschil in de hoeveelheid van een nutriënt en/of de energetische waarde moet worden vermeld en de vergelijking moet worden gemaakt voor dezelfde hoeveelheid voedsel. Deze bepalingen worden nodig geacht om scheve vergelijkingen te vermijden.
25. Een aantal claims, doorgaans aangeduid als 'gezondheidsclaims', beschrijven een verband tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid.
26. Volgens Richtlijn 2000/13/EG betreffende de etikettering en presentatie van levensmiddelen en daarvoor gemaakte reclame mag aan levensmiddelen niet de eigenschap worden toegeschreven dat zij ziekten bij de mens voorkomen, behandelen of genezen en mogen daarin geen toespelingen op dergelijke eigenschappen worden gemaakt. Verder bepaalt die richtlijn dat er een lijst wordt vastgesteld van claims betreffende bovengenoemde eigenschappen waarvan het gebruik in elk geval moet worden verboden of beperkt. Volgens een recent arrest van het Hof van Justitie (zaak C-221/00) moet de etiketteringsrichtlijn zo uitgelegd worden dat elke vermelding met betrekking tot ziekten van de mens verboden is. Er moet echter worden nagegaan of dat totaalverbod nog wel op zijn plaats is gezien de vorderingen in onderzoek, wetenschap en levensmiddelentechnologie en de verwachtingen van de consument. Dit voorstel voor een verordening over het gebruik van claims handhaaft het verbod op claims betreffende het voorkomen, behandelen of genezen van ziekten bij de mens, maar er wordt een onderscheid gemaakt tussen 'voorkomen' en 'beperken van een ziekterisicofactor' en voor dit laatste aspect wordt een uitzondering gemaakt. Erkend wordt namelijk dat de voeding en bepaalde levensmiddelen in belangrijke mate kunnen bijdragen tot de bevordering en instandhouding van de gezondheid en van nut kunnen zijn voor het in de hand houden van bepaalde ziekterisicofactoren.
27. In zijn resolutie over het groenboek van de Commissie 'De algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie' i heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht wettelijke bepalingen inzake beweringen met betrekking tot levensmiddelen in te voeren die onder meer waarborgen dat gezondheidsclaims uitsluitend worden toegestaan als deze door een onafhankelijk instituut van de Unie zijn getoetst en bevestigd. Ook verzocht het Parlement de Commissie reclamemededelingen volgens welke een levensmiddel geschikt is voor de behandeling of genezing, dan wel voorkoming van ziekten, ook in de toekomst te verbieden, maar daarentegen mededelingen betreffende de vermindering van de kans op ziekte toe te staan als die op voldoende en erkende wetenschappelijke bevindingen berusten en door een onafhankelijk instituut van de Unie zijn getoetst en bevestigd. Verder verzocht het Parlement de Commissie in zijn resolutie van juni 2001 over het witboek over voedselveiligheid i om 'beweringen inzake verbeterde werking en vermindering van ziekten' als prioriteit voor wetgevingswerk te beschouwen. In dit voorstel worden de door het Parlement genoemde soorten beweringen tot de gezondheidsclaims gerekend, evenals claims die een bewezen, algemeen aanvaarde rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de normale lichaamsfuncties beschrijven. Daarbij mag niet uit het oog verloren worden dat een gevarieerde, evenwichtige voeding een vereiste is voor een goede gezondheid en dat de invloed van afzonderlijke producten in de totale voeding relatief gering is; verder is de voeding slechts één van de vele factoren die van invloed zijn op het ontstaan van bepaalde ziekten bij de mens. Andere factoren, zoals leeftijd, genetische aanleg, hoeveelheid lichaamsbeweging, gebruik van tabak, drugs en geneesmiddelen, blootstelling vanuit het milieu en stress, kunnen daarbij ook een rol spelen. Daarom moeten levensmiddelen met gezondheidsclaims, vooral als die de vermindering van het risico op een ziekte betreffen, op duidelijke en eerlijke wijze in de etikettering worden vermeld.
28. Een studie die in 1997 in de VS onder kopers van levensmiddelen is uitgevoerd i, heeft uitgewezen dat consumenten minder vaak de voedingswaardedeclaratie lezen wanneer op de verpakking een gezondheidsclaim is aangebracht. Verder schreven de consumenten aan de desbetreffende levensmiddelen andere gezondheidsvoordelen toe dan werden geclaimd. Op grond van de resultaten van die studie werd geconcludeerd dat de oorspronkelijke aannamen omtrent het nut van gezondheidsclaims om de consument te helpen een gezonde voeding te kiezen, in twijfel moesten worden getrokken. Volgens velen is de kans groot dat gezondheidsclaims niet goed begrepen en toegepast worden, zodat de consument niet het effect bereikt dat hem voor ogen stond. Er is dus een groot risico dat gezondheidsclaims de consument in verwarring brengen en misleiden, hem niet van dienst zijn bij de keuze van een gezonde voeding, de informatieverstrekking over voeding niet verbeteren en niet bijdragen tot de verwezenlijking van het voedingsbeleid. Dat werd ook geconcludeerd in een recent rapport van de Noordse Raad van ministers over de evaluatie van gezondheidsclaims uit voedingsoogpunt i. In dat rapport wordt echter ook geconcludeerd dat er voor gezondheidsclaims een consistente regeling nodig is om ervoor te zorgen dat de claims bijdragen tot de verwezenlijking van het voedingsbeleid, en dat die claims waarheidsgetrouw, wetenschappelijk onderbouwd, duidelijk en betrouwbaar moeten zijn en nuttig voor de consument bij de keuze voor een gezonde voeding. Dat is dan ook het doel van dit voorstel.
29. Gezondheidsclaims voor levensmiddelen zouden dus pas na wetenschappelijke evaluatie van het hoogst mogelijke niveau mogen worden toegelaten voor gebruik in de etikettering en presentatie van en de reclame voor levensmiddelen op de communautaire markt. Met het oog op een geharmoniseerde wetenschappelijke beoordeling van die claims dient de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), hierna 'de Autoriteit' genoemd, daarmee te worden belast. In dit verband moet worden vermeld dat de Europese Commissie op dit gebied belangrijke projecten heeft gesubsidieerd, zoals de gezamenlijke actie PASSCLAIM, bedoeld om beginselen vast te stellen voor het beoordelen van de wetenschappelijke onderbouwing van gezondheidsclaims; al deze werkzaamheden moeten bij de beoordeling van claims in aanmerking worden genomen. Zoals al is opgemerkt, is ook de wijze waarop claims aan de consument worden gepresenteerd, van groot belang. Om er daarom voor te zorgen dat gezondheidsclaims waarheidsgetrouw, duidelijk en betrouwbaar zijn moet in het advies van de Autoriteit en de daaropvolgende vergunningsprocedure ook worden gekeken naar de formulering van de claims in kwestie. Na de wetenschappelijke beoordeling dient de Commissie volgens de regelgevingsprocedure over de claim een beslissing te nemen. De hier voorgestelde vergunningsprocedure ziet er in het kort als volgt uit:
- de aanvrager dient een aanvraag in bij de Autoriteit;
- de Autoriteit brengt binnen drie maanden advies uit;
- de Autoriteit zendt haar advies aan de Commissie, de lidstaten en de aanvrager, en maakt het openbaar; het publiek kan hierop bij de Commissie reageren;
- de Commissie stelt binnen drie maanden na ontvangst van het advies van de Autoriteit een ontwerp-beschikking op;
- de Commissie stelt de aanvrager in kennis van de definitieve beschikking. Die wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie;
- een samenvatting van deze beschikking wordt opgenomen in het 'repertorium'.
De termijn van drie maanden waarbinnen de Commissie een ontwerp-beschikking moet opstellen, geeft de maximale duur van dit onderdeel van de procedure aan. In de praktijk zal dit doorgaans sneller gaan. Bij de evaluatie van de toepassing van de verordening overeenkomstig artikel 25 van het voorstel kan dit aspect nader worden bezien.
30. Gezondheidsclaims die de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de normale fysiologische functies van het lichaam beschrijven, zijn gebaseerd op reeds lang bekende, onomstreden wetenschappelijke gegevens en moeten volgens een andere procedure beoordeeld en goedgekeurd worden voordat zij in de etikettering en presentatie van en reclame voor levensmiddelen mogen worden gebruikt. Daarom wordt voorgesteld na advies van de Autoriteit een lijst op te stellen van toegestane claims waarin de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de normale fysiologische functies van het lichaam worden beschreven. Voor de opstelling en goedkeuring van die lijst van gezondheidsclaims wordt een periode van drie jaar uitgetrokken. In afwachting hiervan moeten de nationale autoriteiten echter de mogelijkheid krijgen om vrijwaringsmaatregelen te treffen om de wetenschappelijke onderbouwing van die claims te controleren en/of na te gaan of zij in overeenstemming zijn met deze verordening, en zo nodig het gebruik van die claims op te schorten en de zaak aan de Gemeenschap voor te leggen. Het Consensus Document on Scientific Concepts of Functional Foods in Europe, dat is opgesteld in het kader van de gecoördineerde actie inzake functionele voedingswetenschap in Europa (FUFOSE), is een nuttige bijdrage die bij de opstelling van de lijst in aanmerking moet worden genomen.
31. Met het oog op de transparantie en om te vermijden dat opnieuw aanvragen worden ingediend voor reeds beoordeelde gezondheidsclaims en gezondheidsclaims die de communautaire procedure hebben doorlopen, wordt een repertorium van die claims opgesteld en bijgehouden.
32. Er zijn geen budgettaire gevolgen voor de Commissie.
- Het bovengenoemde 'repertorium' wordt ondergebracht op de website van DG SANCO, met gebruikmaking van de bestaande budgettaire en personele middelen.
- Het in artikel 23 genoemde regelgevend comité is het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, dat is ingesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002; beschikkingen krachtens de voorgestelde verordening worden behandeld door de afdeling 'Algemene levensmiddelenwetgeving' van het comité, die momenteel zesmaal per jaar bijeenkomt; voor de uitvoering van dit voorstel zal deze afdeling niet vaker bijeen hoeven te komen.
- Het beheer van de communautaire procedures van dit voorstel vereist geen extra personeel, aangezien het aantal inbreukprocedures naar verwachting sterk zal dalen.
33. De voorgestelde voorschriften zullen bijdragen tot een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens en de bescherming van de belangen van de consument, doordat zij ervoor zorgen dat de etikettering van en reclame voor levensmiddelen waarvoor voedings- en gezondheidsclaims worden gedaan, adequaat en duidelijk is, zodat de consument geïnformeerde keuzes kan maken. Aldus wordt voldaan aan de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving zoals vastgelegd in de artikelen 5 tot en met 8 van de recent goedgekeurde Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad i en aan artikel 153 van het Verdrag. Met de voorgestelde voorschriften wordt ook tegemoetgekomen aan de behoefte van de levensmiddelenindustrie aan regelgeving die haar de mogelijkheid geeft te innoveren en concurrerend te blijven op communautair en internationaal niveau.