Toelichting bij COM(2006)324 - Garantie van de EG voor verliezen van de Europese Investeringsbank op leningen en garanties voor projecten buiten de EG - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)324 - Garantie van de EG voor verliezen van de Europese Investeringsbank op leningen en garanties voor projecten buiten de EG. |
|---|---|
| bron | COM(2006)324   |
| datum | 22-06-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel voor een besluit van de Raad heeft betrekking op de vernieuwing van de garantie van de Gemeenschapsbegroting aan de Europese Investeringsbank (EIB) voor de financieringsverrichtingen die zij uit eigen middelen in diverse derde landen uitvoert. De lopende EIB-mandaten, namelijk het algemene mandaat voor leningen in derde landen (Besluit 2000/24/EG van de Raad, als gewijzigd) en het afzonderlijke mandaat voor projecten in Rusland, Oekraïne, Moldavië en Belarus (Besluit 2005/48/EG van de Raad), zullen eind januari 2007 aflopen. Deze mandaten kunnen nog met zes maanden worden verlengd indien het bedrag van de door de EIB verstrekte leningen niet de in de desbetreffende Raadsbesluiten genoemde totale bedragen heeft bereikt. De wetgeving betreffende het algemene EIB-mandaat voor leningen in derde landen schrijft voor dat de Commissie uiterlijk op 31 juli 2006 verslag moet uitbrengen over de toepassing ervan. In het verslag dat dit wetgevingsvoorstel vergezelt (COM(2006) 323), hierna 'het verslag' genoemd, wordt een beknopt overzicht gegeven van de resultaten van de activiteiten die de EIB in het kader van de lopende mandaten heeft ontplooid en worden de krachtlijnen voor toekomstige EIB-activiteiten geschetst. Bij dit verslag zijn twee werkdocumenten van de diensten van de Commissie gevoegd: in het ene worden de regionale vooruitzichten behandeld (SEC(2006) 790) en in het andere is een gedetailleerde evaluatie van het lopende mandaat opgenomen (SEC(2006) 789).
Algemene context
De activiteiten van de EIB buiten de EU zijn traditioneel goed voor ongeveer 10% van de totale EIB-activiteiten (5,1 miljard EUR in 2005, waarvan 3,7 miljard EUR met Gemeenschapsgarantie). Momenteel is de EIB vooral actief in de pretoetredingslanden en in de landen van het Middellandse-Zeegebied, al ontplooit zij ook een grote activiteit in Azië, Latijns-Amerika en Zuid-Afrika, en breidt zij tevens geleidelijk haar verrichtingen in Rusland en Oekraïne uit. De activiteiten in de ACS-landen vinden plaats in het kader van de Overeenkomst van Cotonou en worden gefinancierd met middelen van het Europees Ontwikkelingsfonds of met EIB-middelen met een garantie van de lidstaten. De activiteiten die de EIB buiten de EU onderneemt, zijn gewoonlijk bedoeld ter ondersteuning van het EU-beleid op het gebied van externe betrekkingen en gebaseerd op formele mandaten van de Raad. De achtereenvolgende mandaten van de Raad hebben de geografische reikwijdte van de EIB-activiteit steeds verder uitgebreid. De financieringsverrichtingen waarin deze Raadsbesluiten voorzien, worden door de partnerlanden buiten de EU erkend als zichtbare steun van de EU. Bovendien voorkomt de Gemeenschapsgarantie dat deze verrichtingen, waaraan vaak een veel groter risico verbonden is dan aan EIB-verrichtingen binnen de EU, afbreuk doen aan de kredietwaardigheid van de Bank, zodat de EIB aantrekkelijke tarieven voor haar kredietverlening buiten de EU kan handhaven. Uit tabel 1 van het verslag blijkt dat de ondertekende leningsovereenkomsten per 31 december 2005 (dat wil zeggen na ongeveer 85% van de duur van de leningsmandaten) 87% van het totale leningplafond van 20 660 miljoen EUR vertegenwoordigden, maar dat er sprake was van aanzienlijke verschillen per regio. De EIB verwacht in 2006 leningsovereenkomsten voor het saldo van de in het kader van de verschillende regionale plafonds beschikbare bedragen te ondertekenen, behalve wat het mandaat voor Rusland, Oekraïne, Moldavië en Belarus betreft: in het kader van dat mandaat zullen naar verwachting de eerste overeenkomsten in 2006 worden ondertekend en de rest in de eerste helft van 2007. De EIB-verrichtingen in derde landen vormen een cruciale aanvulling op de beperkte EU-begrotingsfondsen en verhogen de doelmatigheid en zichtbaarheid van het externe optreden van de EU. De buitenlandse hulp uit de Gemeenschapsbegroting is vooral bedoeld voor landen met een lager inkomen en ter ondersteuning van de sociale sectoren, terwijl de EIB-leningen vooral gaan naar landen met een middelgroot inkomen en toegespitst zijn op de infrastructurele, financiële en zakelijke sectoren. Gezien het feit dat de EIB oorspronkelijk was opgericht en een financiële structuur had gekregen om binnen de EU te opereren, zijn de mandaten onder dekking van een Gemeenschapsgarantie de voornaamste instrumenten die de EIB in staat stellen activiteiten buiten de EU te ontplooien, doordat deze mandaten de nodige politieke en financiële steun van de Gemeenschap verschaffen voor landen en projecten die normaalgesproken niet aan de standaardrichtsnoeren en –criteria van de EIB beantwoorden.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Zoals hierboven reeds is aangegeven, zijn er momenteel twee Raadsbesluiten van kracht (Besluit 2000/24/EG, als gewijzigd, en Besluit 2005/48/EG) die een Gemeenschapsgarantie aan de EIB verlenen voor verrichtingen buiten de EU. De lopende mandaten onder dekking van een Gemeenschapsgarantie verstrijken in januari 2007. Het onderhavige voorstel zou dan ook voorzien in een Gemeenschapsgarantie voor de periode 2007-2013. Krachtens het voorstel voor een besluit zou de verlening van Gemeenschapsgaranties voor EIB-leningen in derde landen worden voortgezet, maar zouden de volgende wijzigingen worden doorgevoerd: * Eén enkel wetsbesluit zal alle verschillende regio's en het hierna genoemde reservemandaat bestrijken. Het dekkingspercentage van de globale garantie ("blanket guarantee") van 65% zal voor het hele mandaat gelden. * Invoering van een nieuwe geografische uitsplitsing van de plafonds om in te spelen op de bestaande voorstellen voor nieuwe EU-beleidslijnen en -instrumenten op het gebied van externe betrekkingen. * Een duidelijker omschrijving van de EU-beleidsdoelstellingen die in elke regio met de EIB-activiteiten in het kader van het mandaat moeten worden nagestreefd. * Invoering van een reservemandaat dat niet op een specifieke regio betrekking heeft en waarop een beroep kan worden gedaan in geval van natuurrampen, wederopbouw na conflicten of ontwikkelingen in strategisch belangrijke landen. * Verduidelijking van de aard van de Gemeenschapsgarantie, namelijk dat deze politieke of landenrisico's dekt. De dekking van de garantie zou worden uitgebreid tot beide soorten financieringsverrichtingen die in de EIB-statuten worden vermeld, namelijk leningen en garanties (in het kader van de lopende mandaten worden alleen leningen gedekt). * Aanscherping van de vereisten met betrekking tot de samenhang tussen de externe activiteiten van de EIB en het EU-beleid door middel van een intensievere samenwerking tussen de Commissie en de EIB en een betere rapportage. * Conform de werkwijze die in het kader van het lopende mandaat voor Rusland, Oekraïne, Moldavië en Belarus wordt gevolgd, komen geselecteerde individuele landen in aanmerking mits en zodra zij voldoen aan door de Commissie in overleg met de EIB vastgestelde passende voorwaarden die in overeenstemming zijn met de door de EU met het land in kwestie gesloten overeenkomsten op hoog niveau over politieke en macro-economische aspecten. De EIB-verrichtingen vinden plaats na ondertekening en bekrachtiging van de benodigde kaderovereenkomst tussen de EIB en het betrokken land.
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Zoals in het verslag wordt benadrukt, vormen de externe verrichtingen van de EIB, en met name die welke onder het onderhavige voorstel vallen, een aanvulling op de activiteiten die worden uitgevoerd in het kader van de instrumenten voor buitenlandse hulp, namelijk het pretoetredingsinstrument, het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, het instrument voor economische en ontwikkelingssamenwerking en het stabiliteitsinstrument. Zoals wordt gesteld in de diverse beleidsdocumenten die in het voorstel voor een besluit worden vermeld, of zoals uiteindelijk in toekomstige EU-beleidsdocumenten zal worden aangegeven, is het de bedoeling dat de EIB-activiteiten het externe optreden van de EU ten volle ondersteunen. De samenhang tussen de externe activiteit van de EIB en de EU-beleidsgebieden zal worden versterkt door middel van een intensievere samenwerking tussen de Commissie en de EIB. Dit zal beginnen met het nauwer betrekken van de EIB bij het planningproces, met name in de context van actieplannen of pretoetredingsdocumenten en regionale of landenstrategiedocumenten, en bij de selectie en uitvoering van projecten. Een dergelijke intensivering van de samenwerking zal ertoe bijdragen dat het beleidsgestuurde karakter van de nieuwe EG-instrumenten evenzeer tot uiting komt in de implementatie van het mandaat. De mate waarin deze samenwerking toeneemt, zal verschillen al naargelang de regio in kwestie, waarbij niet alleen rekening zal worden gehouden met de rol van de EIB in de betrokken regio maar ook met de mate waarin in het kader van de pretoetredingsstrategie, de nabuurschapsstrategie en de strategie voor economische en ontwikkelingssamenwerking aansluiting met EU-beleidsgebieden mogelijk is. Bovendien is de Commissie voornemens vroegtijdig overleg te plegen met de EIB over individuele projecten. Een financieringsverrichting van de EIB valt niet onder de dekking van de Gemeenschapsgarantie ingeval de Commissie over de verrichting in kwestie een negatief advies uitbrengt in het kader van de procedure van artikel 21 van de statuten van de EIB De EIB zou streven naar een verdere verbetering van de coördinatie en samenwerking met internationale financiële instellingen (IFI's), zoals de EBWO en de Wereldbank, en met Europese bilaterale instellingen, in voorkomend geval op basis van memoranda van overeenstemming die de verschillende regio's bestrijken die onder het mandaat vallen. In het kader van het nieuwe mandaat zullen betere rapportageprocedures worden ingesteld om ervoor te zorgen dat zowel de samenhang met de externe beleidslijnen en doelstellingen van de Unie, als de samenwerking met andere IFI's op afdoende wijze wordt gecontroleerd.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Het onderhavige voorstel en het begeleidende verslag werden opgesteld door een gezamenlijke werkgroep van vertegenwoordigers van de betrokken diensten van de Commissie en de EIB. De Commissie en de EIB hebben het Economisch en Financieel Comité (EFC) een voortgangsverslag en aanvullende informatie over de krachtlijnen van het onderhavige voorstel verstrekt. Het EFC, dat is samengesteld uit hoge ambtenaren uit alle lidstaten die deskundig zijn op economisch en financieel gebied, heeft deze kwestie in februari en maart 2006 op twee achtereenvolgende vergaderingen besproken. Dit resulteerde in een verslag van het EFC waarin de initiële standpunten van de lidstaten ten aanzien van de door de Commissie en de EIB geformuleerde krachtlijnen werden uiteengezet.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
In het onderhavige voorstel is ten volle rekening gehouden met de standpunten van de EIB. In het bovenvermelde EFC-verslag wordt de Commissie verzocht aanvullende informatie te verstrekken in de vorm van een algehele evaluatie van de lopende mandaten en een vollediger beschrijving van de externe activiteiten van de EIB in het algemene kader van de EU-instrumenten van het externe beleid, met inbegrip van een evaluatie van de behoeften van de begunstigde landen, de rol van andere IFI's en het comparatieve voordeel van de EIB. De verlangde aanvullende informatie wordt verstrekt in het verslag en de bijbehorende werkdocumenten van de diensten van de Commissie. Het EFC-verslag bevat tevens algemene aanbevelingen, zoals onder meer: a) de noodzaak te zorgen voor een goede samenwerking tussen de EIB en andere donors of kredietverleners, zoals IFI's (met name de EBWO) en andere bilaterale agentschappen; b) de noodzaak een duidelijker beeld te geven van de aard van de door de Gemeenschapsgarantie gedekte risico's; c) de noodzaak concrete voorstellen te doen voor een samenhangender beschikbaarstelling van EIB-leningen en communautaire subsidies en tevens duidelijkheid te verschaffen over de vereiste werkregelingen; d) de betrokkenheid van de Raad bij het beheer van het reservemandaat; en e) het feit dat een halftijdse evaluatie dient te worden verricht op basis van een onafhankelijke toetsing. In het onderhavige voorstel voor een besluit werd met bovenstaande aanbevelingen rekening gehouden. Aan de aanbeveling in punt c) kan evenwel alleen gevolg worden gegeven in het kader van de desbetreffende wetsbesluiten.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Financiële en economische deskundigheid.
Gebruikte methode
Niet van toepassing.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
EIB.
Ontvangen en gebruikte adviezen
In het onderhavige voorstel en het begeleidende verslag is rekening gehouden met de standpunten van de EIB.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Niet van toepassing.
Effectbeoordeling
De derde landen die als doelgroep voor EIB-verrichtingen met Gemeenschapsgarantie zullen fungeren, hebben vooral vanwege de aldaar heersende macro-economische, financiële en/of politieke instabiliteit doorgaans een groter risicoprofiel dan de EU-landen, hetgeen tot uiting komt in de externe ratings van deze landen. De activiteiten van de EIB zijn gebaseerd op beginselen van gezond bankbeleid en de EIB-statuten zijn restrictief wat de risico's betreft die de Bank mag nemen. Zonder een garantie van de Gemeenschap ter dekking van politieke en landenrisico's zou de EIB bijgevolg normaalgesproken alleen in investeringswaardige landen dergelijke risico's mogen aangaan. Een Gemeenschapsgarantie voor projecten buiten de EU biedt de EIB de waarborg die zij nodig heeft om projecten ter ondersteuning van het communautaire beleid op het gebied van externe betrekkingen te kunnen financieren zonder dat dit negatieve gevolgen heeft voor de AAA-rating van de EIB. Een alternatieve mogelijkheid die werd onderzocht, was geen Gemeenschapsgarantie te verlenen. Dit zou er evenwel toe hebben geleid dat de EIB in een aantal landen geen activiteiten zou kunnen ontplooien of zich uit sommige landen zou moeten terugtrekken en dat de financieringskosten van projecten in andere landen fors zouden toenemen. Dit werd als politiek onwenselijk aangemerkt, omdat een evenwichtig EU-optreden in de diverse landen van de verschillende regio's noodzakelijk wordt geacht. Bovendien zou de stijging van de financieringskosten van projectontwikkelaars in aanvaardbare landen EIB-verrichtingen minder aantrekkelijk hebben gemaakt, waardoor het vermogen van de EIB om EU-beleidsvoorwaarden (op het gebied van bijvoorbeeld aanbestedingen, milieu enz.) op te leggen, zou worden aangetast. Dezelfde redenering zou overigens gelden indien de Gemeenschap de garantie aan de EIB zou aanrekenen, daar dit uiteindelijk ook de kosten van de projectontwikkelaars zou doen toenemen. In het onderhavige voorstel is er sprake van een goed evenwicht tussen, enerzijds, de noodzaak de EIB operationele vrijheid te laten om haar financieringsactiviteiten onder haar eigen voorwaarden te verrichten en tegelijkertijd het EU-beleid op het gebied van externe betrekkingen te ondersteunen, en, anderzijds, het bieden van een beperkte Gemeenschapsgarantie, zowel wat het gelopen risico als de aard van de in aanmerking komende projecten betreft. Bovendien waarborgt de betrokkenheid van de Commissie als instelling die verantwoordelijk is voor de Gemeenschapsgarantie dat de door de EIB verschafte financiering op sterke politieke steun kan rekenen. Een belangrijk effect van deze steun is dat de kans dat achterstallige bedragen alsnog worden terugbetaald veel groter is dankzij de gezamenlijke druk die de EIB en de Commissie op in gebreke blijvende leningnemers uitoefenen. Dit blijkt ook uit het feit dat in de enige gevallen waarin de EIB in het verleden de garantie heeft aangesproken (ex-Joegoslavië en Argentinië), uiteindelijk terugbetaling heeft plaatsgevonden.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De Commissie stelt één enkele rechtsgrondslag voor die de verschillende regio's bestrijkt die onder het mandaat vallen. De door het toekomstige mandaat bestreken periode zal samenvallen met die van het volgend financieel kader, namelijk 2007-2013. De maatregel voorziet in de verlening van een garantie aan de EIB voor verrichtingen buiten de EU tot zekere in het voorstel vastgestelde plafonds. In 2010 zal worden overgegaan tot een halftijdse evaluatie van het mandaat. Naar aanleiding van deze evaluatie zullen de in de rechtsgrondslag vastgelegde prioriteiten waar nodig kunnen worden bijgestuurd.
Rechtsgrondslag
Het wetgevingsvoorstel is gebaseerd op artikel 181 A, dat voorziet in economische, financiële en technische samenwerking met derde landen. Van deze rechtsgrondslag werd reeds gebruik gemaakt voor de herziening van het algemene mandaat (Besluit 2005/47/EG van de Raad) en voor het nieuwe mandaat voor Rusland, Oekraïne, Moldavië en Belarus (Besluit 2005/48/EG van de Raad).
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De financieringsverrichtingen van de EIB zullen net als in het verleden worden beheerd in overeenstemming met de eigen regels en procedures van de EIB.
De Gemeenschapsgarantie is een efficiënt en goedkoop instrument gebleken voor het dekken van de politieke en landenrisico's die aan de externe verrichtingen van de EIB verbonden zijn. Sinds 1994 fungeert een communautair Garantiefonds als liquiditeitsbuffer voor de Gemeenschapsbegroting tegen wanbetalingen op gegarandeerde leningen. De verlenging van de Gemeenschapsgarantie zal het mogelijk maken de huidige efficiënte en economisch gezonde praktijk voor te zetten. De Commissie en de EIB zullen een overeenkomst ondertekenen waarin de voorschriften en procedures voor de verlening van de Gemeenschapsgarantie worden neergelegd. Met het oog op de stroomlijning van de projectvoorbereiding en -beoordeling zal de EIB, waar zulks relevant is, de coördinatie en samenwerking met andere IFI's en met Europese bilaterale instellingen verder intensiveren.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld(e) instrument(en): ander.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn. Er is een besluit van de Raad nodig om een garantie op Gemeenschapsniveau in te voeren.
In het bij het wetgevingsvoorstel gevoegd financieel memorandum wordt een samenvatting gegeven van de budgettaire gevolgen van het voorstel. Deze gevolgen vloeien voort uit het feit dat gedurende de periode van het volgend financieel kader 2007-2013 ten behoeve van het Garantiefonds voorzieningen voor de Gemeenschapsgarantie moeten worden getroffen.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatiebepaling.
Het voorstel bevat een herzieningsbepaling.
Het voorstel bevat een vervalbepaling.
Nadere uitleg van het voorstel
In artikel 1 wordt bepaald dat de Gemeenschapsgarantie dient ter dekking van financieringsverrichtingen van de EIB tot een totaalbedrag van 33 miljard EUR, met inbegrip van een reserve van 1,5 miljard EUR, over de periode 2007-2013. De garantie is beperkt tot 65% van het totaalbedrag van de financieringsverrichtingen, vermeerderd met alle daarmee verband houdende bedragen. Het totale plafond wordt uitgesplitst per regio, waarbij de volgende bindende regionale plafonds gelden: A) Pretoetredingslanden: 9 miljard EUR; B) Nabuurschaps- en partnerschapslanden: 15 miljard EUR. Dit bedrag wordt uitgesplitst in de volgende twee indicatieve subplafonds: Middellandse-Zeelanden (10 miljard EUR) en Oost-Europa, zuidelijke Kaukasus en Rusland (5 miljard EUR); C) Economische samenwerkings- en ontwikkelingslanden: 7,5 miljard EUR, uitgesplitst in de volgende drie indicatieve subplafonds: Latijns-Amerika (4 miljard EUR), Azië (2 miljard EUR) en Republiek Zuid-Afrika (1,5 miljard EUR); D) Reservemandaat: 1,5 miljard EUR. Artikel 2 bevat de lijst van landen waarop het besluit betrekking heeft en de voorwaarden waaronder zij in aanmerking komen. Artikel 3 bepaalt dat het reservemandaat niet op een specifieke regio betrekking heeft en dat op dit mandaat een beroep zal worden gedaan in geval van natuurrampen, wederopbouw na conflicten of ontwikkelingen in strategisch belangrijke landen. Over het beroep op het mandaat zal gezamenlijk worden beslist door de Commissie en de EIB, na raadpleging van het EFC. Het Europees Parlement zal in kennis worden gesteld van het beroep op het reservemandaat. In artikel 4 zijn de vereisten neergelegd met betrekking tot de samenhang tussen de externe activiteiten van de EIB en het EU-beleid. Deze samenhang moet worden verbeterd door middel van een intensievere samenwerking tussen de Commissie en de EIB en een betere rapportage. Voorts valt een financieringsverrichting van de EIB niet onder de dekking van de Gemeenschapsgarantie ingeval de Commissie over de verrichting in kwestie een negatief advies uitbrengt in het kader van de procedure van artikel 21 van de statuten van de EIB. In artikel 5 is bepaald hoe de samenwerking met andere IFI's moet worden verbeterd. Artikel 6 verduidelijkt de aard van de Gemeenschapsgarantie: deze zal de politieke of landenrisico's dekken die verbonden zijn aan de door de EIB aangegane lenings- en garantieovereenkomsten. In artikel 7 worden strengere eisen gesteld aan de informatie die de EIB en de Commissie in het kader van de rapportage en de financiële verslaggeving moeten verstrekken. In artikel 8 wordt bepaald dat de EIB verantwoordelijk is voor de invordering van eventuele schuldvorderingen namens de Commissie. In artikel 9 wordt gesteld dat de gedetailleerde voorschriften en procedures in verband met de Gemeenschapsgarantie moeten worden vastgelegd in een garantieovereenkomst tussen de Commissie en de EIB. In artikel 10 wordt bepaald dat in 2010 een halftijdse evaluatie van het mandaat moet worden uitgevoerd door de Commissie, die zich daarbij onder meer dient te baseren op een activiteitenverslag van de EIB en een beoordeling van de onafhankelijke onderzoeksafdeling van de EIB. In de overwegingen worden onder meer de politieke achtergrond van het voorstel en de reikwijdte van de verrichtingen van de EIB in de verschillende regio's nader toegelicht.
1. 2006/0107 (CNS)