Toelichting bij COM(2005)124-3 - Specifieke programma betreffende “Preventie en de bestrijding van criminaliteit” voor de periode 2007-2013 - Algemeen programma “Veiligheid en bescherming van de vrijheden” - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)124-3 - Specifieke programma betreffende “Preventie en de bestrijding van criminaliteit” voor de periode 2007-2013 - Algemeen ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)124   |
| datum | 06-04-2005 |
Bij de voorbereiding van de financiële vooruitzichten voor 2007-2013 stond vanaf het begin een beleidsgerichte aanpak voorop, met het oog op de samenhang tussen de politieke doelstellingen en de in dat verband toegewezen bedragen. In dit verband wordt de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht beschouwd als een van de hoofdprioriteiten van de Europese Unie in de komende jaren, die door aanzienlijk verruimde financiële middelen moet worden ondersteund. In haar mededelingen “ Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst – Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007 - 2013” [12] en “ Financiële vooruitzichten 2007 - 2013” [13] wees de Commissie er tevens op dat het belangrijk is om de herziening van de rechtsinstrumenten van de volgende financiële vooruitzichten te gebruiken om flinke vooruitgang naar meer eenvoud tot stand te brengen. De Commissie, die haar voorstellen rond drie algemene en beleidsgerichte programma’s heeft opgebouwd (“Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, “Grondrechten en justitie”, “Veiligheid en bescherming van de vrijheden”), geeft een duidelijk kader voor de financiële bijdragen van de Gemeenschap aan drie doelstellingen: justitie, vrijheid en veiligheid.
2. MOTIVERING VAN DE MAATREGEL
2.1. Analyse van het probleem
In het kader van haar doelstelling de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te handhaven en te ontwikkelen, is de Unie vastbesloten de burgers een hoog niveau van veiligheid te verschaffen door het opzetten van acties ter voorkoming en bestrijding van terrorisme. De vaststelling dat er een grote behoefte aan talrijke acties op dit beleidsgebied bestaat, heeft geleid tot een proces in het kader waarvan de Unie een steeds belangrijker rol is gaan spelen. Ter aanvulling van verschillende op het gebied van de rechtshandhaving genomen maatregelen moeten ook de inspanningen op het gebied van preventie, paraatheid en gevolgenbeheersing worden versterkt.
In zijn “Verklaring inzake solidariteit tegen het terrorisme” van 25 maart 2004 stelde de Europese Raad vast dat aanvullende maatregelen nodig zijn ter versterking van de vermogens van de Unie en haar lidstaten om de gevolgen van terroristische aanvallen tegen de burgerbevolking op te vangen. In zijn conclusies over de bestrijding van terrorisme in juni 2004 verzocht de Europese Raad de Raad en de Commissie “de vermogens van de lidstaten te beoordelen om alle soorten van terroristische aanslagen te voorkomen en het hoofd te bieden aan de gevolgen ervan, de beste praktijken te bepalen en de vereiste maatregelen voor te stellen. De bestaande samenwerking op het gebied van civiele bescherming moet worden opgevoerd, als teken van de bereidheid van de lidstaten om bij een terroristische aanslag in een van de lidstaten of bij een aanslag op EU-burgers die in het buitenland wonen, solidair op te treden”. Deze werkzaamheden worden momenteel voortgezet in het kader van het communautaire mechanisme voor civiele bescherming, dat meer bepaald is gericht op de civiele-beschermingsaspecten en inspeelt op de onmiddellijke gevolgen van ernstige noodsituaties, ongeacht de aard daarvan.
Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Commissie op 20 oktober 2004 drie mededelingen goedgekeurd, namelijk “Terreuraanslagen – preventie, paraatheid en reactie”, “Terrorismebestrijding: paraatheid en beheersing van de gevolgen” en “Terrorismebestrijding: bescherming van kritieke infrastructuur”.
De Raad heeft naar deze mededelingen verwezen in zijn conclusies inzake preventie, paraatheid en reactie op terroristische aanslagen, die werden goedgekeurd op 2 december 2004, alsmede in het solidariteitsprogramma van de EU betreffende de gevolgen van terroristische dreigingen en aanslagen. Het solidariteitsprogramma van de EU vervangt een eerder programma inzake CBRN (chemische, biologische, radiologische en nucleaire dreigingen).
De Raad concludeerde dat de Commissie binnen de bestaande structuren een geïntegreerd EU-mechanisme voor de beheersing van crises met grensoverschrijdende effecten binnen de EU zal opzetten. Het “ARGUS”-systeem zal de logistieke interface vormen die een snelle informatiestroom garandeert tussen alle bestaande systemen voor snelle waarschuwing die op de maximale verhoging van de veiligheid en de zekerheid zijn gericht, inclusief een netwerk van rechtshandhavingsautoriteiten. Er zal een crisiscentrum worden opgericht bij de Commissie, dat de inspanningen zou coördineren om na te gaan welke opties voor acties het best in praktijk te brengen zijn en om te beslissen welke reactiemaatregelen aangewezen zijn tijdens een crisis. Een waarschuwings- en informatienetwerk op het gebied van kritieke infrastructuur (CIWIN) zal worden opgezet als onderdeel van de vaststelling van een Europees programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur (EPCIP) en ook aan ARGUS worden gekoppeld. De Raad onderstreepte de noodzaak van een geïntegreerde, op veiligheid gerichte aanpak. Wat de kritieke infrastructuur aangaat, verwees de Raad in het bijzonder naar risico- en dreigingsbeoordelingen, de opsporing en het in kaart brengen van terroristische dreigingen. Alles bij elkaar genomen is een veelomvattender, beter geïntegreerde en pragmatischer aanpak van veiligheidsaspecten nodig, die hand in hand gaat met een herschikking van de prioriteiten voor het verlenen van financiële steun.
Voorts is in punt 2.4 van het Haagse Programma duidelijk aangegeven dat “De Europese Raad (…) de Raad en de Commissie (verzoekt) om binnen de bestaande structuren een, uiterlijk op 1 juli 2006 te implementeren, geïntegreerd EU-mechanisme voor de beheersing van crises met grensoverschrijdende effecten binnen de EU op te zetten voor deze coördinatie, waarbij de nationale bevoegdheden ten volle worden geëerbiedigd”.
2.2. De koers voor de toekomst
Wat de financiële kant van de zaak betreft, heeft de Commissie op deze noden en behoeften gereageerd met een uitvoerig algemeen programma betreffende “ Veiligheid en bescherming van de vrijheden”, dat onder meer een instrument voor de preventie van, paraatheid voor en beheersing van de gevolgen van terrorisme omvat, dat ten doel heeft de correcte toepassing van specifieke mechanismen als hiervoor vermeld en een doeltreffende bescherming van kwetsbare infrastructuur tegen terroristische dreigingen te garanderen. Ter aanvulling van laatstgenoemd instrument omvat het algemene programma een instrument voor de preventie en bestrijding van criminaliteit. Er zal worden gezorgd voor een zo groot mogelijke onderlinge afstemming van de structuur van de beide specifieke programma’s.
Het specifieke programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen” is vooral gericht op de voorkoming en de beperking van het risico van terroristische aanslagen en op de bescherming van kritieke infrastructuur. Het omvat tevens maatregelen ter beheersing van de gevolgen ervan voorzover deze niet vallen onder het instrument voor snelle respons bij ernstige noodsituaties en ertoe bijdragen de EU te consolideren als een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Er zullen middelen beschikbaar worden gesteld voor door de Commissie opgezette en beheerde projecten op EU-niveau, de medefinanciering van transnationale projecten en tevens van projecten in de lidstaten (nationale projecten) zal mogelijk worden gemaakt om innovaties te stimuleren die ten doel hebben de opgedane ervaring naar het transnationale en/of EU-niveau over te dragen. Met name nationale projecten zouden ertoe moeten bijdragen moderne technologieën en methoden op het gebied van de preventie van, de paraatheid voor en de beheersing van de gevolgen van terrorisme te stimuleren. Aangezien het maatschappelijke middenveld gelijke tred moet blijven houden met de steeds verfijndere methoden van terroristen, zijn deze aanvullende maatregelen van essentieel belang.
2.3. Doelstellingen van het programma
a) Omschrijving van de algemene, specifieke en operationele doelstellingen
Het doel van het algemene programma “ Veiligheid en bescherming van de vrijheden” is de rechten en vrijheden van de burgers te waarborgen in een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en hen te beschermen tegen criminele handelingen, die een bedreiging kunnen vormen voor de individuele vrijheden, de democratische samenleving en de rechtsstaat. Het specifieke programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen” zal bijdragen aan de bescherming van de burgers, hun vrijheden en samenleving tegen terroristische aanslagen en soortgelijke incidenten en tot de vrijwaring van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht door het stimuleren, bevorderen en ontwikkelen van maatregelen in verband met paraatheid en gevolgenbeheersing.
Op het gebied van de preventie van en paraatheid voor terroristische aanslagen is het specifieke programma erop gericht:
- de beoordeling van de risico’s en dreigingen ten aanzien van kritieke infrastructuur, inclusief evaluaties ter plaatse, aan te moedigen, te bevorderen en te ondersteunen, teneinde mogelijke doelwitten van terroristische aanslagen in kaart te brengen en na te gaan of er behoefte bestaat aan verbetering van de veiligheid ervan;
- de ontwikkeling van gemeenschappelijke veiligheidsnormen en de uitwisseling van knowhow en ervaring in verband met de bescherming van kritieke infrastructuur te bevorderen en te ondersteunen;
- de coördinatie en de samenwerking op het gebied van de bescherming van kritieke infrastructuur op het niveau van de EU te bevorderen en te ondersteunen.
Op het gebied van de beheersing van de gevolgen van terroristische aanslagen is het specifieke programma erop gericht:
- de uitwisseling van knowhow, ervaring en technologie in verband met de mogelijke gevolgen van terroristische aanslagen aan te moedigen, te bevorderen en te ondersteunen;
- de ontwikkeling van een passende methodologie en rampenplannen aan te moedigen, te bevorderen en te ondersteunen;
- ervoor te zorgen dat op het moment zelf specifieke kennis inzake terrorisme wordt ingebracht in het kader van de algemene crisisbeheersing en de mechanismen voor snelle waarschuwing en civiele bescherming.
b) Complementariteit/samenhang met andere instrumenten
Bij de voorbereiding van het specifieke programma werd bijzondere aandacht besteed aan de samenhang, de complementariteit en de synergie met andere programma’s voor de financiering van acties op overeenkomstige of aanverwante beleidsgebieden, waarvoor steun op basis van andere Verdragsgrondslagen moet worden verleend.
Ten eerste wordt het specifieke programma aangevuld met een tweede instrument in het kader van het algemene programma “Veiligheid en bescherming van de vrijheden”, namelijk het specifieke programma betreffende “Preventie en bestrijding van criminaliteit” , waarin wetshandhaving en het voorkomen van criminaliteit in de zin van Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie centraal staan. Ten tweede is ten aanzien van aspecten die te maken hebben met bijstand aan slachtoffers, justitiële samenwerking in strafzaken en illegale immigratie gezorgd voor complementariteit met de overeenkomstige algemene programma’s “Grondrechten en justitie” en “Solidariteit en beheer van de migratiestromen” .
Ten derde vult het programma andere communautaire programma’s aan, bijvoorbeeld het nieuwe instrument voor snelle respons en paraatheid bij ernstige noodsituaties, het kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling, het nieuwe solidariteitsinstrument van de EU[14] of de structuurfondsen[15]. Deze nieuwe instrumenten voorzien in communautaire steunverlening bij ernstige noodsituaties in het algemeen, inclusief een onmiddellijke respons (bijv. aanwending van middelen ter bestrijding van een ramp), financiële bijstand in geval van noodsituaties die zich voordoen na een crisis en, in beperkte mate, paraatheid met het oog op een snelle respons. Dit algemene mechanisme wordt door het onderdeel preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen van het algemene programma “Veiligheid en bescherming van de vrijheden” aangevuld met specifieke maatregelen met betrekking tot terroristische dreigingen.
Op het gebied van terrorismebestrijding is er behoefte aan specifieke veiligheidsvoorzieningen en specifieke kennis die de algemene concepten van veiligheid en civiele bescherming overschrijden. Zo moet de kwetsbaarheid van infrastructuur voor terroristische aanslagen bijvoorbeeld worden beoordeeld op grond van specifieke veiligheidsvoorwaarden en –normen, die ter aanvulling van algemene veiligheidsnormen moeten worden ontwikkeld. In dit verband wordt in het specifieke programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen” bijzondere aandacht besteed aan de beoordeling van dreigingen en risico’s, waarbij wordt onderzocht wat aan de algemene veiligheidsmechanismen moet worden toegevoegd om kritieke infrastructuur op doeltreffende wijze tegen terroristische aanslagen te beschermen of specifieke rampenplannen worden uitgewerkt[16]. Het is dan hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten om de veiligheid van hun infrastructuur overeenkomstig de vastgestelde behoeften te verbeteren, zo nodig met steun uit de structuurfondsen of uit bepaalde sectorale programma’s (bijv. op het gebied van vervoer, energie, volksgezondheid of milieu). De specifieke doelstellingen van het instrument voor de preventie van, de paraatheid voor en de beheersing van de gevolgen van terrorisme zijn in ieder geval zo geformuleerd dat cumulatie met dergelijke communautaire financieringsinstrumenten wordt voorkomen.
3. EVALUATIE
Uit het werkdocument van de Commissie met de beoordeling vooraf en de voorafgaande effectbeoordeling van het specifieke programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen” blijkt dat het gekozen beleid geschikt is om de beoogde doelstellingen te bereiken.
Inhoudsopgave
EN BEDOELING VAN HET BELEIDSINSTRUMENT
Rechtsgrond
Aangezien een specifieke bepaling ontbreekt, is artikel 308 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap de passende rechtsgrond, niet alleen voor de civiele bescherming, maar ook voor de aanverwante maatregelen op het gebied van preventie, paraatheid en gevolgenbeheersing.
Volgens de huidige Verdragen wijkt de procedure voor de aanneming van rechtsinstrumenten op dit gebied in aanzienlijke mate af van die inzake politiële en justitiële samenwerking (die onder Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie valt). Daarom is het niet mogelijk alle relevante doelstellingen van het algemene programma in een enkel rechtsinstrument samen te voegen. Daarom worden twee instrumenten voorgesteld: een specifiek programma betreffende “Preventie en bestrijding van criminaliteit”, dat is gebaseerd op het Verdrag betreffende de Europese Unie[17] en een tweede specifiek programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen”, dat is gebaseerd op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
4.2. Acties in het kader van het programma
De volgende soorten acties worden overwogen:
- door de Commissie opgezette en beheerde projecten met een Europese dimensie, onder meer coördinatiemechanismen en –netwerken; analytische werkzaamheden, waaronder studies en activiteiten die ten doel hebben oplossingen te ontwikkelen die specifiek verband houden met concrete beleidsprojecten;
- door ten minste twee lidstaten (of een lidstaat en een land dat om toetreding heeft verzocht) overeenkomstig de in het jaarlijkse werkprogramma vastgelegde voorwaarden opgezette en beheerde transnationale projecten;
- nationale projecten in de lidstaten overeenkomstig de voorwaarden die hierna zijn vastgelegd, en de aanvullende voorwaarden die in de jaarlijkse werkprogramma’s zijn vastgelegd.
Het is de bedoeling dat nationale projecten alleen in aanmerking worden genomen als “starter”-maatregelen of als aanvullende maatregelen (die dienen ter voorbereiding of aanvulling van transnationale of Europese projecten), indien de resultaten ervan eventueel naar het niveau van de EU kunnen worden overgedragen of indien zij anderszins een aanzienlijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het beleid van de Unie.
Subsidiariteit en evenredigheid
Het huidige voorstel is opgesteld met inachtneming van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel overeenkomstig artikel 5 van het EG-Verdrag en het daaraan gehechte protocol. Wat subsidiariteit betreft, wordt met dit programma niet beoogd gebieden te bestrijken die onder nationale programma’s vallen die in elk van de lidstaten door nationale autoriteiten zijn ontwikkeld; dit programma is daarentegen gericht op gebieden waarop op Europees niveau een toegevoegde waarde kan worden geboden. In die zin zijn de meeste van de in het kader van het programma ondersteunde activiteiten complementair met de nationale programma’s en wordt beoogd synergieën van door twee of meer lidstaten (die ook kandidaat-lidstaten kunnen omvatten) ten uitvoer gelegde acties optimaal te benutten.
Wat evenredigheid betreft, is het voorstel zo eenvoudig mogelijk opgesteld; dit geldt niet alleen voor de vorm van de actie – de definities van de acties in de wetgevingstekst zijn zo algemeen mogelijk gehouden – maar ook voor de administratieve en financiële voorschriften die van toepassing zijn bij de uitvoering van de acties. De Commissie heeft getracht het juiste evenwicht te vinden tussen enerzijds flexibiliteit en gebruiksgemak en anderzijds duidelijke doelstellingen en passende financiële en procedurele waarborgen.
Gelet op de richtsnoeren in het protocol betreffende de toepassing van beide beginselen, is het duidelijk dat de in dit programma behandelde problemen transnationale aspecten hebben en dat een optreden op communautair niveau bijgevolg duidelijke voordelen oplevert ten opzichte van een nationaal optreden.
4.4. Beleidsinstrument
Dit onderdeel van het algemene programma “Veiligheid en bescherming van de vrijheden” zal rechtstreeks door de Commissie worden beheerd en via twee belangrijke soorten acties worden uitgevoerd, namelijk via oproepen tot het indienen van voorstellen voor de financiering van projecten die in het kader van de beoogde doelstellingen worden ingediend en via acties die rechtstreeks door de Commissie worden opgezet om de vermelde doelstellingen te verwezenlijken, maar ook om de resultaten te toetsen en te evalueren en, zo nodig, aanpassingen en wijzigingen voor te stellen.
4.5. Vereenvoudiging en rationalisering
De voorgestelde benadering zal bijdragen aan de realisatie van de hoofddoelstelling, namelijk vereenvoudiging van zowel de wetgevings- als de beheersinstrumenten en stroomlijning van de begrotingsstructuur. Zij zal ook leiden tot meer samenhang en consistentie tussen de instrumenten en overlappingen daartussen helpen te voorkomen. Hoewel voor de toekomstige uitbreidingen extra personeel nodig zal zijn, zal een betere toewijzing van menselijke middelen worden bereikt door kleinere begrotingsonderdelen (die zeer veel middelen eisen) te schrappen en bestaande programma's in één coherent en gestroomlijnd algemeen programma onder te brengen. Dit zal resulteren in een grotere evenredigheid tussen het uitgavenbedrag en de administratieve kosten van het beheer ervan.
De voorgestelde rationalisatie zal ook de eindgebruiker ten goede komen aangezien daardoor de zichtbaarheid, de duidelijkheid en de onderlinge samenhang van deze instrumenten worden vergroot. Dankzij de gestandaardiseerde aanpak en geharmoniseerde uitvoeringsbepalingen zullen potentiële begunstigden gemakkelijker een financieringsaanvraag kunnen indienen.
De Commissie kan besluiten taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan de in artikel 54, lid 2, onder a), van het Financieel Reglement bedoelde uitvoerende agentschappen naar Gemeenschapsrecht. Deze agentschappen kunnen door de Commissie worden opgericht overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan, alsmede van Verordening nr. 58/2003 van de Raad tot vaststelling van het statuut van de uitvoerende agentschappen waaraan bepaalde taken voor het beheer van communautaire programma’s worden gedelegeerd. Alvorens zij een dergelijk besluit neemt, voert de Commissie een kosten-batenanalyse uit waarin rekening wordt gehouden met factoren zoals bepaling van de taken die externalisering wettigen, de kosten van controle en coördinatie, de impact op de menselijke middelen, eventuele besparingen, doeltreffendheid en flexibiliteit van de uitvoering van de geëxternaliseerde taken, vereenvoudiging van de gebruikte procedures, afstand van de geëxternaliseerde actie ten opzichte van de eindbegunstigden, zichtbaarheid van de Gemeenschap en behoud van een gepast kennis- en ervaringsniveau binnen de diensten van de Commissie.
Het totale bedrag voor het algemene programma “Veiligheid en bescherming van de vrijheden” beloopt 745 miljoen EUR voor de periode 2007-2013 (tegen huidige prijzen). In het kader van deze toewijzing is 142.4 miljoen EUR bestemd voor het specifieke programma “Terrorisme: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen”.
6. CONCLUSIE
Het voorgestelde nieuwe instrument volgt de door de Commissie gekozen benadering met betrekking tot de politieke en financiële uitdagingen vanaf 2007. Het is de bedoeling de bestaande instrumenten aan te vullen, te vereenvoudigen en te rationaliseren en de nodige flexibiliteit in te bouwen om nieuwe doelstellingen te realiseren en soepel in te spelen op het nieuwe rechtskader dat na de inwerkingtreding van het constitutioneel verdrag zal worden ingevoerd.
21005/0034 (CNS)