Toelichting bij COM(2005)457 - In de handel brengen van pyrotechnische artikelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)457 - In de handel brengen van pyrotechnische artikelen. |
|---|---|
| bron | COM(2005)457   |
| datum | 11-10-2005 |
Pyrotechnische artikelen zijn expliciet uitgesloten van het toepassingsgebied van Richtlijn 93/15/EEG betreffende de harmonisatie van de bepalingen inzake het in de handel brengen van en de controle op explosieven voor civiel gebruik. In een van de overwegingen staat echter dat er plannen zijn voor aanvullende wetgeving inzake pyrotechnische artikelen.
Dit voorstel heeft ten doel een allesomvattend en coherent wetgevingskader op communautair niveau te creëren en introduceert minimumveiligheidsvoorschriften om:
* het vrije verkeer van pyrotechnische producten in de EU te garanderen;
* de algemene bescherming van consumenten en professionele gebruikers te verbeteren;
* het aantal ongevallen te helpen verminderen;
* de veiligheidsvoorschriften die in de verschillende lidstaten gelden, te harmoniseren.
1.1. De huidige situatie
Het wettelijke kader voor het in de handel brengen en het gebruik van pyrotechnische artikelen verschilt sterk van lidstaat tot lidstaat. Om een overzicht van de situatie te krijgen, heeft de Commissie in 2003 een vragenlijst over het wettelijke kader inzake pyrotechnische artikelen, met name vuurwerk, rondgestuurd. Deze vragenlijst was ook bedoeld om cijfers over ongevallen met vuurwerk in de EU en de EER te verzamelen.
Onderstaande ongevalgegevens hebben uitsluitend betrekking op vuurwerk en niet op andere pyrotechnische artikelen zoals podiumeffecten en noodsignalen of pyrotechnische artikelen voor motorvoertuigen. Voor deze producten bestaat in de lidstaten geen consequent systeem om ongevallen te melden.
1.1.1. Het in de handel brengen van vuurwerk
Classificatie en goedkeuring
De huidige wetgeving in de lidstaten deelt vuurwerk in een aantal klassen in op basis van de hoeveelheid pyrotechnisch materiaal in het vuurwerk en soms ook op basis van de plaats waar het vuurwerk wordt gebruikt (binnenshuis of buitenshuis). Deze nationale classificatiesystemen vertonen weliswaar gelijkenissen - ze zijn namelijk gebaseerd op de gebruikte hoeveelheid pyrotechnisch materiaal - maar zijn niettemin verschillend.
In heel wat lidstaten hangt het goedkeuringssysteem voor het in de handel brengen van vuurwerk samen met de classificatie. Momenteel zijn deze goedkeuringssystemen gebaseerd op nationale normen voor vuurwerkonderzoek. Vanwege deze verschillen wil het Europees Comité voor Normalisatie (CEN) geharmoniseerde EU-normen voor vuurwerk opstellen. In mei 2003 is een eerste reeks CEN-normen voor vuurwerk gepubliceerd. Sommige lidstaten laten weten van plan te zijn de CEN-normen in hun nationale wetgeving op te nemen.
Beperkingen voor de consument
Welk soort vuurwerk volgens de nationale regels mag worden verkocht, verschilt aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere. Alle lidstaten verbieden de verkoop van groot vuurwerk aan consumenten. In drie lidstaten is de verkoop van alle soorten vuurwerk aan alle consumenten verboden. Eén lidstaat laat de verkoop van klein vuurwerk aan consumenten toe en verbiedt al de rest.
Sommige lidstaten verbieden de verkoop van vuurwerk met knaleffect (bv. knalvuurwerk). In sommige lidstaten is ook de verkoop van bepaalde andere vuurwerktypes verboden. De redenen voor deze maatregelen variëren van veiligheid tot overlast.
Ook de minimumleeftijd die voor verschillende vuurwerkcategorieën geldt, loopt erg uiteen in de EU.
In drie lidstaten mag vuurwerk uitsluitend op bepaalde dagen, bv. tussen Kerstmis en nieuwjaar, worden verkocht en/of gebruikt.
Etikettering
De etiketteringsvoorschriften verschillen van lidstaat tot lidstaat: soms is informatie over de classificatie en certificering vereist, soms is enige informatie over veilig gebruik of leeftijdsbeperkingen opgenomen. In alle nationale wetgevingen is bepaald dat op het etiket informatie over het veilig hanteren en gebruiken van het product moet staan.
1.1.2. Ongevallen
Als antwoord op de vragenlijst van de Commissie hebben slechts een minderheid van de lidstaten en één lid van de EVA cijfermateriaal over ongevallen met vuurwerk verschaft. Een van de redenen hiervoor kan zijn dat de nationale systemen voor ongevallenregistratie geen specifieke informatie bevatten over ongevallen die het gevolg zijn van het gebruik van vuurwerk.
De ongevallencijfers blijken sterk te verschillen van land tot land. Mogelijk is dat deels toe te schrijven aan de plaatselijke gebruiken voor het afschieten van vuurwerk in het openbaar.
De ongevallencijfers liggen lager in Griekenland (ongeveer 1 per miljoen) en Ierland (3,9) dan in Denemarken (5,4), het Verenigd Koninkrijk (60,1), Zweden (ongeveer 50) en Noorwegen (4,5). De redenen voor deze verschillen zijn onduidelijk, maar het is interessant op te merken dat de twee lidstaten met de laagste geregistreerde ongevallencijfers de verkoop van vuurwerk aan consumenten verbieden.
Bovenstaande gegevens hebben alleen betrekking op gemelde ongevallen en zijn gebaseerd op gevallen waarbij verzorging in het ziekenhuis nodig was. Slachtoffers van vuurwerk die door een huisarts zijn behandeld of ongevallen die in huis zijn gebeurd en niet zijn gemeld, zijn dus niet meegeteld. In werkelijkheid kunnen er dus meer ongevallen zijn gebeurd.
Aangezien behalve feitelijke gegevens niet veel uit de informatie kan worden afgeleid, moet omzichtig worden omgesprongen met ramingen van het totale aantal ongevallen in de EU. De laagste ramingen liggen in de buurt van 15 per miljoen, de hoogste in de buurt van 100 per miljoen. Als voor de uitgebreide EU van 455 miljoen inwoners van deze percentages wordt uitgegaan, betekent dat in totaal tussen 7 000 en 45 000 ongevallen met vuurwerk voor dit gebied.
Het is ook moeilijk uit te maken of een defect of een verkeerd gebruik van het vuurwerk aan de basis van de ongevallen ligt. Uit de beschikbare informatie blijkt dat de meeste ongevallen te wijten zijn aan verkeerd gebruik, maar in Denemarken was bijna de helft van de ongevallen in 2002 toe te schrijven aan een defect. Enkele respondenten hebben ook hun bezorgdheid geuit over de kwaliteit en de deugdelijkheid van bepaalde soorten vuurwerk die de weg naar de EU-markt vinden.
Ook inzake andere pyrotechnische artikelen zoals podiumeffecten en noodsignalen lopen de nationale wetgevingen uiteen. De Commissie heeft geen defect- of ongevalstatistieken voor deze producten, maar het kan niet worden uitgesloten dat er zich ongevallen voordoen die te wijten zijn aan een defect.
1.1.3. Het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen voor motorvoertuigen
Veel lidstaten hanteren verschillende goedkeuringsprocedures voor het in de handel brengen van opblaasmechanismen, modules en veiligheidsinrichtingen voor gebruik in motorvoertuigen en andere toepassingen. Deze goedkeuringsprocedures zijn momenteel gebaseerd op nationale wet- en regelgeving voor de goedkeuring van deze producten.
1.2. Beoogde effecten van EU-wetgeving
De EU-wetgeving over het in de handel brengen en het gebruik van pyrotechnische artikelen beoogt de fundamentele veiligheidsvoorschriften op te stellen die nodig zijn voor de effectiviteit van geharmoniseerde EU-normen voor pyrotechnische artikelen. Een ander doel van de ontwerp-richtlijn is de ontwikkeling van een geharmoniseerde communautaire aanpak om informatie over het veilig hanteren en gebruiken van pyrotechnische artikelen te verstrekken.
Met geharmoniseerde EU-normen voor pyrotechnische artikelen worden pyrotechnische artikelen die niet aan de normen voldoen, niet meer op de EU-markt gebracht en moet het aantal ongevallen door slecht werkend vuurwerk aanzienlijk dalen. De CE-markering van pyrotechnische artikelen wordt uitgebreid, waardoor alleen pyrotechnische artikelen met CE-markering in de handel kunnen worden gebracht.
Een geharmoniseerde communautaire aanpak om informatie over het veilig hanteren en gebruiken van pyrotechnische artikelen te verstrekken, kan bovendien het aantal ongevallen door verkeerd gebruik helpen verminderen.
Een geharmoniseerde aanpak van de classificatie, het gebruik van normen en het goedkeuringssysteem op het gebied van pyrotechnische artikelen moet de productveiligheid ten goede komen en een interne markt voor fabrikanten en invoerders tot stand brengen.
Rekening houdend met de verscheidenheid van de verschillende nationale voorschriften voor het in de handel brengen en het gebruik van vuurwerk, biedt het voorstel de lidstaten tegelijkertijd de mogelijkheid hun eigen voorschriften te handhaven wat de minimumleeftijd en het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde categorieën vuurwerk betreft.
1.3. Samenhang met andere communautaire wetgeving
Andere pyrotechnische artikelen die al onder bestaande EU-wetgeving vallen, bv. inzake uitrusting van zeeschepen, vallen niet onder de richtlijn. De richtlijn is evenmin van toepassing op explosieven die onder het toepassingsgebied van Richtlijn 93/15/EEG vallen.
De richtlijn is derhalve coherent met andere communautaire wetgeving.
2. Result ATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN DE EFFECTBEOORDELING
Raadplegingen
Aangezien er vroeger geen werkgroep voor pyrotechnische artikelen op EU-niveau bestond, is het raadplegingsproces voor de richtlijn in mei 2003 begonnen met het versturen van bovengenoemde vragenlijst. Deze ging vergezeld van een brief aan de Permanente Vertegenwoordigingen van de lidstaten en aan de Missies van de kandidaat-lidstaten en de EVA-landen, die de verspreiding van de vragenlijst onder potentiële belanghebbenden stimuleerde en duidelijk maakte dat het iedereen vrij stond te antwoorden.
De eerste vergadering van de werkgroep van belanghebbenden vond plaats op 23 september 2003 en werd gevolgd door nog twee vergaderingen op 1 december 2003 en 16 maart 2004 in Brussel. De overheden van de lidstaten, kandidaat-lidstaten en EVA-leden kregen een uitnodiging voor deze vergaderingen, net als verenigingen die de vragenlijst hadden beantwoord of belangstelling hadden getoond om aan de werkgroep deel te nemen.
De pyrotechnische industrie was vertegenwoordigd door afgevaardigden van de European Pyrotechnics Association. De leveranciers van motorvoertuigonderdelen werden vertegenwoordigd door hun Europese vereniging CLEPA.
Ook het Europees Comité voor Normalisatie (CEN), en met name het technische comité voor pyrotechnische artikelen, is nauw bij de voorbereiding van de richtlijn betrokken. Het heeft de fundamentele veiligheidsvoorschriften helpen opstellen, waaraan de laatste hand is gelegd tijdens een door Nederland voorgezeten bijeenkomst in Delft op 17 en 18 november 2003.
De deelnemers van de werkgroep hadden verschillende eerdere ontwerpen van de richtlijn verspreid, waarop niet alleen reacties kwamen van de overheidsinstanties die zich met pyrotechnische kwesties bezighouden, maar ook van verschillende brancheorganisaties en afzonderlijke bedrijven (vuurwerkfabrikanten, leveranciers van motorvoertuigonderdelen, de ruimtevaartindustrie).
In beginsel juichen de meeste lidstaten en de verenigingen van de pyrotechnische industrie en de leveranciers van motorvoertuigonderdelen het initiatief voor een richtlijn inzake pyrotechnische artikelen toe. De bevoegde instanties van het Verenigd Koninkrijk en Zweden menen echter dat EU-wetgeving op dit gebied niet noodzakelijk is, een mening die door een aantal Britse fabrikanten van pyrotechnische artikelen wordt gedeeld.
Terwijl de Europese leveranciers van motorvoertuigonderdelen uitdrukkelijk hebben gevraagd airbags en andere pyrotechnische veiligheidsuitrusting onder het toepassingsgebied van de richtlijn te laten vallen, was er een verzoek om ruimtevaartonderdelen uit te sluiten aangezien die al onder andere internationale voorschriften vallen.
De belangrijkste discussie met de lidstaten tijdens de vergaderingen van de werkgroep gingen over de mate waarin de lidstaten nationale beperkingen op de verkoop en het gebruik van bepaalde categorieën vuurwerk konden handhaven.
Aangezien de culturele tradities op het gebied van vuurwerk sterk uiteenlopen, voorziet het voorstel in de mogelijkheid voor de lidstaten om het gebruik en/of de verkoop aan het publiek van vuurwerk van de categorieën 2 en 3 te beperken.
Enkele lidstaten willen ook het gebruik en/of de verkoop kunnen beperken van vuurwerk van categorie 1 (d.w.z. vuurwerk dat zeer weinig gevaar oplevert en bestemd is voor gebruik in een besloten ruimte, inclusief vuurwerk dat bestemd is voor gebruik binnenshuis), dat per definitie slechts een miniem risico vormt. We kunnen dit in beginsel niet aanvaarden, aangezien voor deze productgroep internemarktomstandigheden moeten worden gecreëerd, maar de Commissie is bereid het CEN een nieuw mandaat te geven om categorie 1 te herdefiniëren en een lijst op te stellen van artikelen die door alle lidstaten als ongevaarlijk kunnen worden beschouwd en bijgevolg vrij op de interne markt moeten kunnen circuleren.
Een andere controversiële kwestie die door een aantal lidstaten werd opgeworpen, is die van de minimumleeftijdsgrenzen. De Commissie heeft echter duidelijk gemaakt dat het om minimumvoorschriften gaat en dat de lidstaten strengere grenzen kunnen vaststellen als zij dat nodig achten. Voor lidstaten die nog geen minimumleeftijdsgrenzen voor de verkoop van vuurwerk aan eindgebruikers hebben, zullen deze minimumleeftijdsgrenzen een positief effect hebben op het aantal ongevallen met vuurwerk.
Effectbeoordeling
De EU-markt voor consumentenvuurwerk (de categorieën 1, 2 en 3) wordt geraamd op ongeveer 700 miljoen euro per jaar. Ook de markt voor professioneel vuurwerk wordt op ongeveer 700 miljoen euro per jaar geraamd. Slechts weinig vuurwerk wordt in de EU geproduceerd. Van het vuurwerk dat in de EU wordt geproduceerd, is het grootste deel professioneel vuurwerk (categorie 4).
Jaarlijks worden in de EU in ongeveer 20 miljoen motorvoertuigen veiligheidssystemen voor de inzittenden ingebouwd. Airbags (ongeveer 80 miljoen per jaar) zijn goed voor ongeveer 3,5 miljard euro. Gordelspanners (ongeveer 90 miljoen per jaar) vertegenwoordigen een waarde van ongeveer 2 miljard euro.
Met de voorgestelde richtlijn zou een interne markt voor pyrotechnische artikelen tot stand worden gebracht. Hierdoor zouden de bestaande handelsbelemmeringen als gevolg van de verschillende nationale bepalingen in de EU worden geëlimineerd. De richtlijn zal fundamentele veiligheidsvoorschriften voor pyrotechnische artikelen vaststellen en de bevoegde instanties van de lidstaten zullen controleren of deze artikelen aan de voorschriften voldoen. Artikelen die geacht worden aan de veiligheidsvoorschriften te voldoen, kunnen een CE-markering krijgen, waardoor ze vrij in de EU kunnen circuleren en de consument tegelijkertijd een hoog beschermingsniveau bieden.
Verwacht wordt dat de richtlijn de kosten aanzienlijk zal doen dalen, aangezien de 25 nationale goedkeuringsprocedures worden vervangen door één enkele CE-beoordeling van de overeenstemming.
De belangrijkste voordelen zijn: minder belasting voor de bedrijven door een geharmoniseerd goedkeuringssysteem voor het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen en de totstandbrenging van een interne markt, en een hoog beschermingsniveau voor de consument.
Pyrotechnische artikelen die bestemd zijn voor gebruik door de strijdkrachten of de politie, in vliegtuigen of die onder Richtlijn 96/98/EG inzake uitrusting van zeeschepen vallen, zijn uitgesloten van deze richtlijn.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 95 van het Verdrag.
Deze richtlijn zal de voorwaarden voor het in de handel brengen en het gebruik van pyrotechnische producten op de EU-markt vaststellen door de fundamentele voorschriften te harmoniseren. Het is de bedoeling minimumveiligheidsvoorschriften vast te stellen om het grote publiek en de professionele gebruiker te beschermen en tegelijkertijd handelsbelemmeringen te elimineren of te vermijden en te voorkomen dat de mededinging wordt verstoord door verschillende wet- en regelgeving. De klemtoon ligt daarom op de bescherming van de gebruikers en de verbetering van de voorwaarden voor de werking van de interne markt.
Artikel 95 van het EG-Verdrag is bijgevolg geschikt om de voorwaarden voor het in de handel brengen en het gebruik van pyrotechnische producten te harmoniseren en tegelijkertijd de bescherming van de gebruikers te verbeteren.
Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel
De wetgeving inzake het in de handel brengen en het gebruik van pyrotechnische artikelen wordt op dit moment in heel de EU op nationaal niveau bepaald. Dergelijke uiteenlopende nationale wetgeving vormt echter vaak een belemmering voor de intracommunautaire handel.
Daarom wil de Commissie een echte interne markt voor bepaalde categorieën pyrotechnische artikelen tot stand brengen en fundamentele veiligheidsvoorschriften invoeren. Dat kan alleen met behulp van een richtlijn of een verordening.
Wat ongevallen betreft, en rekening houdend met het feit dat vuurwerk via de open grenzen bijzonder gemakkelijk illegaal van de ene lidstaat naar de andere kan worden vervoerd, is het voor de autoriteiten niet eenvoudig om het in de handel brengen van vuurwerk te controleren. Als er geen fundamentele veiligheidsvoorschriften worden vastgelegd, mag worden aangenomen dat het aantal ongevallen met vuurwerk verder zal toenemen.
Ook met de subsidiariteit wordt rekening gehouden, aangezien de voorgestelde richtlijn niet belet dat lidstaten omwille van de openbare orde of veiligheid maatregelen nemen om het in de handel brengen van bepaalde categorieën vuurwerk te beperken. De voorgestelde richtlijn laat bovendien toe dat de lidstaten, opnieuw omwille van de openbare orde of veiligheid, hogere minimumleeftijdsgrenzen voor de verkoop van vuurwerk aan consumenten handhaven.
De voorgestelde richtlijn is evenredig met de doelstellingen, namelijk de veiligheid van de consument verbeteren en de interne markt voor pyrotechnische artikelen tot stand brengen.
Keuze van instrumenten
De Commissie heeft een richtlijn gekozen als beste instrument om haar doelstellingen te verwezenlijken, aangezien de verschillende nationale wetgevingen inzake pyrotechnische artikelen moeten worden geharmoniseerd. Zij had in de plaats daarvan ook voor een verordening kunnen kiezen, hoewel dit vóór de Nieuwe Aanpak nooit is gebeurd en sommige bepalingen in de richtlijn (bv. de verplichting voor de lidstaten om kennisgeving te doen van aangemelde instanties en aan markttoezicht te doen) niet in een verordening kunnen worden opgenomen, omdat die rechtstreeks toepasselijk is.
De voorgestelde richtlijn heeft geen onmiddellijke gevolgen voor de begroting. Het in artikel 18 genoemde comité zal beslissen over de mogelijkheid om een register van EU-registratienummers voor pyrotechnische artikelen aan te maken, dat de identificatie van pyrotechnische artikelen en de fabrikant of zijn gemachtigde vertegenwoordiger moet vergemakkelijken bij ongevallen door een defect. Deze bepaling kan later gevolgen voor de begroting hebben die in detail moeten worden bestudeerd wanneer een voorstel in die zin wordt gedaan.