Toelichting bij COM(2006)154 - Gebruik van uitheemse en plaatselijk niet-voorkomende soorten in de aquacultuur - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)154 - Gebruik van uitheemse en plaatselijk niet-voorkomende soorten in de aquacultuur. |
|---|---|
| bron | COM(2006)154   |
| datum | 04-04-2006 |
·
Motivering en doel van het voorstel
De aquacultuur is een snelgroeiende sector waar innovatieve methoden en nieuwe afzetmogelijkheden worden verkend. Om de productie aan de omstandigheden op de markt aan te passen, is het belangrijk dat de aquacultuursector de gekweekte soorten diversifieert.
In het verleden heeft de aquacultuur economisch voordeel gehaald uit de introductie van uitheemse soorten (bijv. regenboogforel, Japanse oester) en uit de kweek van soorten die omwille van biologisch-geografische hindernissen niet in het betrokken gebied voorkomen. Derhalve valt te verwachten dat de aquacultuur ook in de toekomst gebruik zal maken van nieuwe soorten om aan de vraag van de markt te voldoen. Het zou daarom verstandig zijn om naast de economische groeimogelijkheden ook aandacht te schenken aan de potentiële gevaren van uitheemse soorten voor ecosystemen, door te anticiperen op en preventieve maatregelen te nemen tegen negatieve biologische interactie met inheemse populaties, met inbegrip van genetische veranderingen, en door de verspreiding van niet-doelsoorten en andere nadelige effecten te beperken. Dit is dan ook de belangrijkste doelstelling van dit voorstel.
Hierbij moet worden aangetekend dat er een aanzienlijke handel bestaat in uitheemse organismen, hoofdzakelijk vissen, maar dieren die worden gehouden in dierenwinkels, tuincentra en commerciële en particuliere aquaria, vallen niet onder het gemeenschappelijk visserijbeleid en derhalve niet onder de werkingssfeer van dit voorstel.
Invasieve uitheemse soorten worden gerekend tot de belangrijkste oorzaken van het verlies aan biodiversiteit in de EU en in de hele wereld. Uitheemse soorten kunnen ook aanzienlijke economische en sociale gevolgen hebben. Al bij al kunnen de doelstellingen van de EU op het gebied van duurzame ontwikkeling hierdoor worden ondermijnd. In haar Biodiversiteitsactieplan voor de visserij (COM(2001) 162, vol. IV) heeft de Commissie er zich bij actie IX betreffende de introductie van nieuwe soorten en de veiligheid van de gezondheid van dieren, toe verbonden de potentiële impact van uitheemse soorten in de aquacultuur grondig te evalueren en de toepassing te bevorderen van de Code of Practice on introductions and transfer of marine organisms van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES) en van de Code of Practice en Manual of Procedures for consideration of introductions and transfers of marine and freshwater organisms van de Europese Adviescommissie Binnenvisserij (EIFAC).
Bovendien heeft de Commissie er zich in haar strategie voor de duurzame ontwikkeling van de Europese aquacultuur (COM(2002) 511) toe verbonden beheersvoorschriften voor te stellen voor de invoering van uitheemse soorten in de aquacultuur. Met dit voorstel voor een verordening wordt beoogd een EU-kader tot stand te brengen dat het aquatische milieu afdoende moet beschermen tegen de risico's die zijn verbonden aan het gebruik van uitheemse soorten in de aquacultuur op basis van de bestaande vrijwillige voorschriften van de ICES en de EIFAC. In deze verordening wordt onder aquacultuur verstaan: alle activiteiten, met inbegrip van de bodemkweek van mosselen en zowel het uitzetten als het vangen en mesten van vissen, die zijn gebaseerd op aquacultuurtechnieken.
·
Algemene context
In het boek Invasive aquatic species in Europe (E. Leppäkoski et al, 2002) worden 69 uitheemse soorten genoemd die sinds het einde van de 19e eeuw voor de kweek en voor het aanvullen van bestanden in Europa zijn geïntroduceerd. Het gaat daarbij om 28 tweekleppige weekdieren, 27 vissen, 10 algensoorten, 3 koppotigen en 1 plant. Twee van deze soorten, de regenboogforel en de Japanse oester, behoren tot de actuele top tien van Europese aquacultuursoorten, wat aangeeft dat een gecontroleerde introductie van uitheemse soorten voor de sector gunstig kan zijn. De Japanse oester is inmiddels zo wijdverbreid dat deze soort goed is voor naar schatting 80% van de wereldproductie aan oesters. De Japanse oester verspreidt zich steeds verder en in sommige gebieden dreigt de soort bestaande mosselbanken (Mytilus edulis) te overwoekeren.
Door het verplaatsen van uitheemse soorten worden vaak ook parasieten en ziekteverwekkers verspreid. Zo heeft bijvoorbeeld het sporozoön Bonamia ostreae, dat volgens wetenschappers in de Gemeenschap is geïntroduceerd door de overbrenging van oesters van de Noord-Amerikaanse westkust, de inheemse oesterbestanden in de Gemeenschap gedecimeerd. De verspreiding van ziekteverwekkers valt al onder de werkingssfeer van de Gemeenschapswetgeving op veterinair gebied en wordt derhalve niet bestreken door dit voorstel. Ook op parasieten die onder de werkingssfeer van de veterinaire voorschriften vallen, zijn de nieuwe regels inzake uitheemse soorten niet van toepassing.
De verplaatsing van tweekleppigen kan eveneens schade berokkenen aan ecosystemen doordat tegelijkertijd ook andere dan de beoogde uitheemse soorten worden verplaatst. Enkele voorbeelden van woekerende soorten die samen met oesters zijn geïmporteerd, zijn het muiltje, Crepidula fornicata, en de knotszakpijp Styela clava. De Gemeenschap mag zich gelukkig prijzen dat de introductie van deze soorten in de mariene en binnenwateren niet meer schade heeft veroorzaakt, gelet op het aantal soorten en de plaatsen van herkomst. Er is echter geen enkele reden om de zaak op zijn beloop te laten en daarom is het tijd om de in dit voorstel vervatte regels vast te stellen.
·
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Een relevant onderdeel van de Gemeenschapswetgeving op dit gebied is Richtlijn 92/43/EG, de Habitatrichtlijn, op grond waarvan de lidstaten erop moeten toezien dat de opzettelijke introductie in de vrije natuur van een soort die op hun grondgebied niet inheems is, zodanig aan voorschriften wordt gebonden dat er geen schade kan worden toegebracht aan de natuurlijke habitats in hun natuurlijke verspreidingsgebied of aan de inheemse wilde flora en fauna. Bovendien moeten zij een dergelijke introductie zo nodig verbieden. Het is echter niet duidelijk of deze bepalingen ook kunnen worden toegepast op de incidentele, onopzettelijke introductie en op de introductie van soorten in andere omgevingen dan in het wild.
Misschien zullen de bestuurlijke maatregelen die op grond van de Habitatrichtlijn al zijn getroffen, de maatregelen van het nieuwe voorstel voor een verordening op sommige punten overlappen, maar dit hoeft geen probleem te zijn omdat de ervaringen die tot dusverre zijn opgedaan, de invoering en werking van het nieuwe vergunningenstelsel, dat met dit voorstel verplicht wordt gesteld, hopelijk alleen maar zullen bespoedigen.
Andere Gemeenschapswetgeving, zoals de richtlijnen betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (milieueffectbeoordeling) en betreffende diergezondheid in de aquacultuur evenals het kader voor communautaire actie op het gebied van het waterbeleid, heeft wel betrekking op de schadelijke effecten van uitheemse soorten, maar zijn niet specifiek gericht op de aquacultuur en bieden geen volledige bescherming tegen de risico's van de verspreiding van uitheemse soorten en de milieuschade die daarvan het gevolg kan zijn.
·
Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Op grond van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de bestaande wetgeving niet toereikend is om het tegenwoordige gebruik van uitheemse soorten in de aquacultuur te beheren. Overigens betekent de afgifte van vergunningen, zoals bij deze verordening wordt voorgesteld, in geen geval dat de bestaande regels niet meer hoeven te worden nageleefd. Indien in de toekomst een allesomvattend Gemeenschapskader voor uitheemse soorten zou worden vastgesteld, zou deze verordening indien nodig aan dat kader worden aangepast of daaraan worden onderworpen.
De in dit voorstel vervatte maatregelen zijn een belangrijke stap vooruit in het proces om milieueisen op te nemen in het gemeenschappelijk visserijbeleid, overeenkomstig het bepaalde in artikel 6 van het Verdrag. In dit verband is overigens al op dit voorstel vooruitgelopen in verscheidene beleidsteksten die in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid [1] zijn goedgekeurd.
Met dit voorstel worden acties ten uitvoer gelegd die waren vastgelegd in de Biodiversiteitsstrategie van de EG en in het Biodiversiteitsactieplan voor de visserij [2], en naar verwachting zal het bijdragen aan de doelstelling om het verlies aan biodiversiteit tot staan te brengen, als vastgelegd in het 6de milieuactieprogramma en de EG-strategie voor duurzame ontwikkeling. Ook zal het voorstel bijdragen aan de mondiale doelstelling om het verlies aan biodiversiteit te vertragen, zoals vastgelegd in het plan van uitvoer van de Wereldtop voor duurzame ontwikkeling.
Tot slot zijn de voorgestelde maatregelen verenigbaar met de Leidraad inzake de preventie en de beperking van de gevolgen van de introductie van uitheemse soorten die een bedreiging vormen voor ecosystemen, habitats of soorten, als goedgekeurd bij Besluit VI/23 van het Verdrag inzake biologische diversiteit (Convention on Biological Diversity, CBD), waarvan de Europese Gemeenschap verdragsluitende partij is.
Inhoudsopgave
·
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Er heeft een formele raadpleging plaatsgevonden van een groep van deskundige vertegenwoordigers van de lidstaten (vijftien regeringsdeskundigen uit de EU15 en zeven uit de EU10), de EER-EVA (drie regeringsdeskundigen), de sector (zes deelnemers, aangewezen door de Werkgroep Aquacultuur van het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur), NGO's (twee personen uit het VK en een uit Nederland), de ICES (vijf ervaren personen uit de Working Group on Introductions and Transfers), EIFAC (een expert), NASCO (een vertegenwoordiger van het hoofdkantoor en een van de contactgroep voor de sector) evenals vier extra deskundigen uit de particuliere sector. In december 2003 heeft een ééndaagse bijeenkomst plaatsgevonden in Brussel om een eerder verspreide discussienota te bespreken en een reeks presentaties door deskundigen uit de particuliere sector te beluisteren. In de loop van 2004 en 2005 zijn schriftelijke opmerkingen over de ontwerp-wetgeving ontvangen. Het voorstel is in 2004 en 2005 bij drie gelegenheden in de werkgroep Aquacultuur van het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur gepresenteerd en besproken.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Aanvankelijk was het de bedoeling ook maatregelen voor het beperken van de verspreiding van gekweekte zalm in het voorstel op te nemen. Terwijl de bestaande richtsnoeren van de NASCO op dit gebied worden geëvalueerd in het licht van de ervaringen en de wetenschappelijke vooruitgang, werd er in de reacties voor gepleit dit probleem apart te behandelen, en niet als onderdeel van de wetgeving over uitheemse soorten. Het werd derhalve dienstig geacht dit element niet in het onderhavige voorstel op te nemen. Alle geraadpleegde partijen, met uitzondering van de NGO's, hebben zich in hun advies uitgesproken tegen een te sterk gecentraliseerde en te logge aanpak en het voorstel is gewijzigd om rekening te houden met de bevoegdheden van de lidstaten op dit gebied. Anderzijds is er wel gepleit voor geharmoniseerde richtsnoeren voor de vergunningaanvragen, risicobeoordelingen en quarantaines, en om een gelijke toepassing van de wetgeving in alle lidstaten mogelijk te maken, zijn dergelijke richtsnoeren vastgesteld. Het voorstel beantwoordt in ruime mate aan de adviezen.
·
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken takken van wetenschap/expertise
Het voorstel heeft betrekking op de mariene en zoetwaterbiologie en –ecologie en op aquacultuurtechnologie.
Gebruikte methode
Formele vergaderingen met belanghebbenden na toezending van een discussienota. Raadpleging van het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur en twee follow-uprondes met raadpleging via e-mail over de ontwerpteksten.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
i) Internationale organisaties zoals de ICES, de EIFAC en de NASCO;
ii) gespecialiseerde onderzoeksinstanties als het Marine Organism Investigations en het Hull International Fisheries Institute;
iii) individuele deskundigen van de nationale deskundigen, de aquacultuursector en NGO's.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
De belangrijkste conclusie is de brede consensus over het bestaan van potentieel ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen. Enkele van de meer concrete technische aspecten zijn hieronder beschreven.
Het beperken van de verspreiding ("containment") moet apart worden behandeld. Er moeten met de nodige zorgvuldigheid definities worden vastgesteld, met name om het onderscheid te maken tussen inheemse en uitheemse soorten. Het aanvullen van bestanden uit aquacultuur en de klassieke aquacultuur mogen niet door deze verordening worden bestreken. In de procedure moet ook een risicobeoordeling worden opgenomen met verzachtende en preventieve maatregelen, met vermelding van de uitvoerder en de beoordelaar van de risicobeoordeling. De voorschriften in de verordening mogen niet te gedetailleerd zijn, zodat het concrete beheer aan de lidstaten kan worden overgelaten. Er moet Europese expertise worden ontwikkeld inzake quarantainestations. Ook GMO's moeten in het voorstel worden opgenomen en triploïden mogen niet als ongevaarlijk worden beschouwd. In het voorstel is in vergaande mate rekening gehouden met deze adviezen, maar GMO's zijn toch niet in de werkingssfeer opgenomen, aangezien deze al vallen onder de bestaande communautaire wetgeving en de wetgeving die momenteel wordt ontwikkeld op dit gebied.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De belangrijkste conclusies van de vergadering met belanghebbenden zijn gepresenteerd aan werkgroep II, Aquacultuur, van het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur. De notulen van die besprekingen zijn beschikbaar op de website van DG Visserij. Tijdens de e-mailcorrespondentie is van de meeste berichten die niet als vertrouwelijk waren aangemerkt, een kopie gestuurd aan de overige geraadpleegden.
·
Effectbeoordeling
Uit de verschillende opties die in verband met de effectbeoordeling zijn onderzocht, lijkt het voor het onderhavige voorstel het meest wenselijk om de wetgeving niet toepasselijk te verklaren op verkeer binnen de Gemeenschap, maar om een onderscheid te maken tussen introductie, waarbij het gaat om uitheemse soorten, en translocatie, waarbij het gaat om soorten die om uiteenlopende biologisch-geografische redenen niet voorkomen op een bepaalde plaats binnen hun natuurlijke verspreidingsgebied. De sector heeft hierbij aangetekend dat de kosten van de vergunningaanvragen, risicobeoordelingen en quarantaines toekomstige aanvragen voor de introductie van uitheemse soorten zouden kunnen belemmeren. Om hiermee rekening te houden, is bepaald (in artikel 9, lid 1) dat de aanvrager niet in alle gevallen de kosten van de risicobeoordeling hoeft te dragen. Zoals gezegd is een groot gedeelte van de huidige aquacultuur gebaseerd op uitheemse soorten (regenboogforel, Japanse oester, karper) en marktdeelnemers kunnen zich bundelen om de kosten te delen die zijn verbonden aan het verzamelen van de nodige informatie voor een aanvraag en, indien nodig, de kosten van de risicobeoordeling. Het voorstel voorziet ook in de mogelijkheid om vergunningen af te geven voor opeenvolgende verplaatsingen binnen een periode van vijf jaar, waardoor zowel de kosten als de procedures worden beperkt.
Om de huidige EU-praktijk over risico-analyses te volgen, is besloten de functie van de risicoanalyse (raadgevend comité) te scheiden van de functie van de risicobeheersing (bevoegde autoriteit). Om deze reden is uiteindelijk niet gekozen voor de aanvankelijke optie om beide functies te laten vervullen door de bevoegde autoriteit. Bij de effectbeoordeling is nagegaan of het voorstel niet voorbarig is, aangezien in het IMO-Verdrag over ballastwater – dat in februari 2004 is goedgekeurd – ook aandacht wordt besteed aan het probleem van de uitheemse soorten. Aangezien het echter nog onzeker is wanneer dit verdrag in werking zal treden en niet bekend is welke risico's uitheemse soorten met zich brengen, en rekening houdend met het voorzorgsbeginsel is geoordeeld dat het niet voorbarig is om dit voorstel in te dienen.
·
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het voorstel streeft in zijn huidige vorm naar een correct evenwicht zowel wat subsidiariteit als wat evenredigheid betreft. De besluitvorming wordt aan de lidstaten overgelaten, die binnen vaste regels de gelegenheid krijgen de risico's van voorgenomen introducties te beoordelen. Aanvragers worden verplicht een aanvraag in te dienen waarin de autoriteiten van de lidstaten voldoende informatie wordt geboden om een oordeel te vellen. De inhoud van de aanvraag, die in alle gevallen verplicht is, omvat voldoende informatie om te kunnen beoordelen of de verplaatsing van de organismen al dan niet routinematig is. Ook zijn er voldoende criteria op basis waarvan de lidstaat kan besluiten of een milieurisicobeoordeling noodzakelijk is en welke partijen daarbij betrokken moeten worden. De volledige milieueffectbeoordeling dient dan weer als basis voor het besluit tot toekenning of weigering van een vergunning. Indien een verplaatsing ook gevolgen kan hebben voor andere lidstaten, kan de Commissie volgens de zogenaamde 'Gemeenschapsprocedure' ook de andere lidstaten en de bevoegde comités raadplegen. In dergelijke gevallen heeft de Commissie zes maanden de tijd om het besluit te bevestigen, te annuleren of te wijzigen. Het voorstel is sterk gebaseerd op de bestaande vrijwillige codes van de ICES en de EIFAC en op de Canadese National Code on Introductions and transfers of aquatic organisms, die aanzienlijk uitgebreider is dan de code van de ICES. Het voorstel laat de mogelijkheid onverlet om de codes van ICES en EIFAC op het niveau van de lidstaat toe te passen.
·
Rechtsgrond
Als rechtsgrond geldt artikel 37 van het Verdrag, gezien de specifieke kenmerken van de aquacultuur en de doelstelling van de instandhouding van de levende aquatische rijkdommen in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (artikel 1, lid 1, en artikel 1, lid 2, onder a) en f), van Verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad [3]).
·
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
Zoals gezegd valt dit voorstel binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijk visserijbeleid, waarvoor uitsluitend de Gemeenschap bevoegd is. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
·
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
· Een van de duidelijkste boodschappen van de bijeenkomst voor het raadplegen van de betrokkenen in december 2003 is dat de maatregelen proportioneel moeten zijn en dat ervoor moet worden gezorgd dat ook de sector de nieuwe wetgeving onderschrijft en niet als de zoveelste onwerkbare administratieve belasting van de hand wijst. De eenvoudigste oplossing is het verbieden van alle uitheemse soorten, maar in plaats daarvan streeft het voorstel naar evenwicht tussen milieubescherming en de behoeften van de aquacultuursector.
· Het voorstel streeft ook naar een eerlijke verdeling van de financiële en administratieve lasten over alle actoren.
·
Keuze van instrumenten
De wettelijke maatregelen worden voorgesteld in de vorm van een verordening. Ofschoon in beginsel ook een richtlijn tot de mogelijkheden behoort, werd in het licht van het dynamische karakter van de aquacultuursector gemeend dat het voor alle betrokken van belang is om gedetailleerde regels vast te stellen (door middel van een verordening) en niet zozeer een eindresultaat verplicht te stellen.
Wellicht is er door de verordening meer personeel nodig voor het behandelen van de aanvragen voor geplande verplaatsingen van uitheemse soorten, en zijn er meer middelen nodig zijn voor het raadplegen van het WTECV en het Raadgevend Comité voor de visserij en de aquacultuur, maar voor beide comités is dit routinewerk.