Toelichting bij COM(2005)683 - Typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies en de toegang tot reparatie-informatie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)683 - Typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies en de toegang tot reparatie-informatie. |
|---|---|
| bron | COM(2005)683   |
| datum | 21-12-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Doel van het voorstel is geharmoniseerde voorschriften voor de constructie van voertuigen vast te stellen met het oog op de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van milieubescherming wat emissies in de atmosfeer betreft.
Voor een goede werking van de interne markt in de EU zijn gemeenschappelijke normen nodig om de emissie van luchtverontreinigende stoffen door motorvoertuigen te beperken. Door maatregelen op communautair niveau te treffen, kan worden voorkomen dat de lidstaten uiteenlopende productnormen vaststellen, wat tot fragmentatie van de interne markt en onnodige belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer zou leiden.
De lidstaten en hun burgers zijn bezorgd over de risico’s van luchtverontreiniging voor de gezondheid van de mens en voor het milieu. Hoewel de luchtkwaliteit de afgelopen tien jaar is verbeterd, zijn er in de hele EU nog steeds aanzienlijke problemen met de luchtkwaliteit, met name in stedelijke en dichtbevolkte gebieden.
Algemene context
De Euro 4-emissiegrenswaarden zijn sinds 1 januari 2005 van kracht voor nieuwe typegoedkeuringen[1]. Verscheidene lidstaten gebruiken al enige tijd fiscale stimulansen om de invoering van schonere voertuigen te versnellen. Om te voorkomen dat de lidstaten in januari 2005 fiscale stimulansen op basis van uiteenlopende grenswaarden invoeren, wat de interne markt zou verstoren, hebben de diensten van de Commissie een werkdocument[2] gepubliceerd waarin zij een grenswaarde voor deeltjes voorstellen. In dit werkdocument wordt de lidstaten die fiscale stimulansen willen invoeren, gevraagd deze stimulansen te baseren op de in het werkdocument vermelde grenswaarde van 5 mg/km.
Als het beleid ter beperking van de emissies van motorvoertuigen niet verandert, bestaat er een groot risico dat de lidstaten eenzijdige maatregelen nemen die de werking van de interne markt verstoren. Door de schadelijke gevolgen van de luchtverontreiniging voor de gezondheid van de mens zal de slechte luchtkwaliteit in de EU een probleem blijven vormen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
De voorschriften voor de constructie van motorvoertuigen zijn momenteel opgenomen in Richtlijn 70/220/EEG inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten met betrekking tot de maatregelen die moeten worden genomen tegen de luchtverontreiniging door gassen afkomstig van motoren met elektrische ontsteking in motorvoertuigen[3] (gewijzigd).
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het voorstel is opgesteld in de context van het programma “Schone lucht voor Europa” (CAFE), dat de technische basis legde voor de opstelling van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging[4]. In het kader van CAFE is een evaluatie verricht van de emissieniveaus, de huidige en toekomstige luchtkwaliteit en de kosten en baten van extra maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Op basis daarvan heeft de Commissie aangegeven welke maatregelen nodig zijn om het vereiste luchtkwaliteitsniveau te bereiken. Euro 5 is een van deze maatregelen, die van belang zijn om de emissies van ozonprecursoren (zoals NOX en HC) en deeltjes te verminderen.
Bovendien beantwoordt het voorstel volledig aan de doelstellingen van de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling en draagt het in aanzienlijke mate bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Lissabonstrategie.
2)
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Bij de opstelling van het voorstel heeft de Commissie de belanghebbenden op de volgende wijzen geraadpleegd:
- Er is overleg gepleegd met de groep Emissies motorvoertuigen, een werkgroep van deskundigen van de belanghebbende partijen die de Commissie bijstaat in het regelgevingsproces inzake emissies. Aan de werkzaamheden van deze groep neemt een hele reeks belanghebbende partijen deel, met name nationale autoriteiten, voertuigfabrikanten, leveranciers van onderdelen, bedrijfsverenigingen en niet-gouvernementele organisaties.
- In februari 2004 kregen de belanghebbenden een vragenlijst over scenario’s voor de nieuwe Euro 5-emissiegrenswaarden voor personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen. Doel was hun mening te vragen over de technologie die nodig is om aan de verschillende scenario’s te voldoen en de kosten die daaraan verbonden zijn. De aldus verzamelde gegevens zijn door een panel van onafhankelijke deskundigen geëvalueerd.
- De resultaten van deze evaluatie zijn begin 2005 aan de voornaamste belanghebbenden gepresenteerd. Het panel gaf een overzicht van de vereiste technologie en de kosten voor de verschillende emissiebeperkingsscenario’s.
- Het Euro 5-voorstel is tegelijk met de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van de Commissie (CAFE-programma) opgesteld. De belanghebbenden hebben actief aan de bespreking van dit programma deelgenomen.
- De voornaamste onderdelen van het ontwerp-voorstel zijn aan de CARS 21-groep op hoog niveau en de Sherpa-groep gepresenteerd. Zo kregen de belanghebbenden al in een vroeg stadium de gelegenheid om commentaar te leveren op de nieuwe Euro 5-emissiegrenswaarden.
- In juli 2005 hield de Commissie een raadpleging op internet over het voorbereidende ontwerp-voorstel voor Euro 5. Daarop kwamen ongeveer vijftig reacties van verschillende belanghebbenden.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Bij de raadpleging op internet brachten de belanghebbenden een aantal kwesties te berde[5]. In de effectbeoordeling bij dit voorstel komen de belangrijkste geopperde kwesties uitgebreid aan bod en wordt toegelicht hoe daarmee rekening is gehouden.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Voor de opstelling van het voorstel moest worden onderzocht welke voertuigtechnologie nodig is om de emissies te beperken en welke kosten aan de verschillende scenario’s voor de Euro 5-emissiegrenswaarden verbonden zijn.
Gebruikte methode
Begin 2004 stuurde de Commissie de belanghebbenden een vragenlijst over de nieuwe Euro 5-emissiegrenswaarden voor lichte bedrijfsvoertuigen. In deze vragenlijst werd een aantal scenario’s voor de nieuwe grenswaarden uiteengezet en werd gevraagd welke technologie nodig zou zijn om daaraan te voldoen en welke kosten daaraan verbonden zouden zijn. Om de antwoorden op de vragenlijst te onderzoeken, werd een beroep gedaan op een panel van onafhankelijke deskundigen. Doel was de antwoorden van de belanghebbenden te beoordelen en te valideren en een gemeenschappelijk standpunt te bereiken over de benodigde technologie en de kosten voor elk scenario. Op grond van deze gegevens werd het effect van een aantal van de emissiebeperkingsscenario’s beoordeeld.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
Er werden gegevens ingewonnen bij een reeks belanghebbenden in de auto-industrie. De gegevens werden verzameld door een groep deskundigen onder leiding van TNO in Nederland.
Samenvatting van de ontvangen en gebruikte adviezen
Het deskundigenpanel heeft een samenvatting gemaakt van de door de belanghebbenden verstrekte gegevens over de kosten. De Commissie heeft het verslag van het panel benut bij de analyse van de verschillende scenario’s voor emissiegrenswaarden. De te verkiezen grenswaarden zijn geselecteerd op grond van de technische haalbaarheid en de kosteneffectiviteit, zoals wordt toegelicht in de effectbeoordeling bij het voorstel.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Het verslag van het deskundigenpanel is beschikbaar op de website van DG Ondernemingen en industrie[6].
Effectbeoordeling
Er zijn vier beleidsopties in overweging genomen:
Geen beleidswijziging: de Euro 4-emissiegrenswaarden (Richtlijn 70/220/EG, zoals gewijzigd) blijven van kracht voor diesel- en benzinemotoren.
Als het beleid ter beperking van de emissies van motorvoertuigen niet verandert, bestaat er een groot risico dat de werking van de interne markt wordt verstoord. Indien strengere Europese emissienormen uitblijven, zullen de lidstaten immers zelf wetgeving vaststellen of andere maatregelen treffen, zoals bepaalde soorten voertuigen de toegang tot steden ontzeggen of lage-emissiegebieden instellen.
Aangezien luchtverontreiniging de gezondheid van de mens zal blijven schaden, zal de slechte luchtkwaliteit in de EU een probleem blijven. Uit het CAFE-programma is gebleken dat de luchtverontreiniging in 2020 in de hele EU nog steeds aanzienlijke gevolgen voor de gezondheid zal hebben, ondanks de verbeteringen op het vlak van verontreinigende emissies.
Daarom wordt deze beleidsoptie niet doenlijk geacht.
Regelgevingsaanpak: een herziening van de Euro 4-wetgeving door de vaststelling van nieuwe Euro 5-emissiegrenswaarden op EU-niveau.
Ten opzichte van de optie “geen beleidswijziging” heeft de regelgevingsaanpak duidelijk als voordeel, bij te dragen tot de goede werking van de interne markt en een betere luchtkwaliteit. Dit komt de volksgezondheid ten goede en helpt dus de overheidsuitgaven te drukken.
De regelgevingsoptie kan ook positieve gevolgen hebben voor het internationale concurrentievermogen van de Europese bedrijven, met name op markten met een strenge milieuwetgeving.
Daarom is in het voorstel voor de regelgevingsaanpak gekozen.
Fiscale stimulansen van de lidstaten: de lidstaten voeren op vrijwillige basis fiscale stimulansen in voor voertuigen die aan strengere emissiegrenswaarden dan Euro 4 voldoen.
Momenteel geven nog maar weinig lidstaten fiscale stimulansen, zodat deze maatregel wellicht weinig ingang zal vinden. Ook de duurzaamheid van dergelijke maatregelen op lange termijn is twijfelachtig. Voor de fabrikanten kan deze beleidsoptie dus tot grote onzekerheid over de vraag naar schonere voertuigen leiden.
Bovendien kunnen verschillen tussen de stimulansen in buurlanden onvoorspelbare grensoverschrijdende gevolgen hebben qua aankooppatronen en luchtverontreiniging. Daardoor zou het voortbestaan van de interne markt voor voertuigen in het gedrang kunnen komen.
Deze optie beantwoordt dus niet aan de beleidsdoelstellingen en kan zelfs negatieve gevolgen voor de werking van de interne markt hebben doordat de vraag naar bepaalde soorten voertuigen minder voorspelbaar wordt.
Daarom is dit niet de juiste aanpak.
Niet-regelgevende aanpak: zelfregulering door via onderhandelingen aangegane verbintenissen van de auto-industrie om de emissies van nieuwe voertuigen te beperken.
Het is niet duidelijk of zelfregulering kan garanderen dat een bepaald emissieniveau wordt bereikt. Ook is het onduidelijk of bij inbreuken op de zelfregulering de nodige sancties zullen worden getroffen. Bovendien is het onzeker of een vrijwillige aanpak extra voordelen voor het bedrijfsleven, de overheid of het grote publiek oplevert.
De Euro-emissieregelgeving wordt op veel opkomende markten toegepast. Daardoor hebben ontwikkelingen in het EU-regelgevingsstelsel voor emissies belangrijke gevolgen in de hele wereld. De regelgevingsaanpak verlaten voor een vrijwillige aanpak zou dan ook afbreuk doen aan het proces van algemene harmonisatie.
Daarom is de optie van een vrijwillige aanpak niet verder in overweging genomen.
De diensten van de Commissie hebben een in het werkprogramma vermelde effectbeoordeling verricht onder referentie 2005/ENTR/018.
3)
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Het belangrijkste aspect van deze verordening is een verdere verlaging van de emissiegrenzen voor deeltjes en stikstofoxiden (NOX).
Voor dieselvoertuigen wordt een sterke verlaging (met 80%) van de deeltjesmassa opgelegd. Hoewel geen specifieke technologie wordt voorgeschreven, zijn feitelijk dieseldeeltjesfilters nodig om aan deze lagere emissiegrenswaarde te voldoen.
Momenteel kan alleen met gesloten filters aan de gekozen grenswaarde worden voldaan. Het voordeel van gesloten filters is dat ze de emissie beperken van ultrafijne deeltjes, die het schadelijkst worden geacht voor de gezondheid. Om te voorkomen dat in de toekomst open filters worden ontwikkeld die aan de nieuwe grenswaarde voor de deeltjesmassa voldoen maar toch veel ultrafijne deeltjes doorlaten, zal in een later stadium een nieuwe norm ter beperking van het aantal uitgestoten deeltjes worden ingevoerd. Het is nog niet het geschikte moment om een norm voor het deeltjesaantal vast te stellen, aangezien er nog onderzoek gaande is in het kader van het VN/ECE-deeltjesmeetprogramma. De VN/ECE-werkgroep is deze kwestie nog aan het bestuderen. Zodra de resultaten van het deeltjesmeetprogramma beschikbaar zijn, zal volgens de comitéprocedure een norm voor het deeltjesaantal worden vastgesteld.
In het kader van het VN/ECE-deeltjesmeetprogramma wordt ook een nieuw protocol voor het testen van de deeltjesemissie onderzocht. Een belangrijk voordeel van de nieuwe aanpak is de grotere herhaalbaarheid van de emissiemetingen in laboratoria. Als het programma eenmaal is afgerond, zal worden overwogen om de huidige meetprocedure te vervangen door de nieuwe aanpak. Wanneer de nieuwe meetprocedure wordt toegepast, zal de Commissie de in dit voorstel vermelde grenswaarden voor de deeltjesmassa opnieuw moeten bekijken, aangezien met de nieuwe techniek een kleinere massa kan worden gedetecteerd dan met de huidige methode.
Voor dieselvoertuigen is slechts een beperkte vermindering (met 20%) van de NOX-emissies gepland. De grenswaarde is zo vastgesteld dat de vermindering kan worden bereikt door extra ingrepen in de motor zelf. Aangezien het voorstel reeds de montage van deeltjesfilters in de uitlaatstroom vereist, wilde de Commissie in dit stadium vermijden dat bovendien een NOX-nabehandelingssysteem moet worden gemonteerd. Aangezien de technologie voor een verdere beperking van de NOX-emissies nog niet gereed is, wordt voorgesteld om deze emissies slechts tot 200 mg/km te beperken.
Het voorstel houdt een verdere beperking van de emissies van benzineauto’s in. De Commissie stelt voor om de emissie van NOX en koolwaterstoffen met 25% te verminderen, met een grenswaarde van respectievelijk 60 en 75 mg/km. Veel benzineauto’s die momenteel in de EU worden verkocht, voldoen ruimschoots aan de voorgestelde emissiegrenswaarde; andere kunnen relatief goedkoop worden aangepast.
Voor benzineauto’s worden ook emissiegrenswaarden voor de deeltjesmassa voorgesteld. Deze grenswaarden gelden alleen voor directe-injectiemotoren die met arm mengsel werken, aangezien de deeltjesemissie geen probleem is bij benzinemotoren die enkel met stoichiometrische verbranding werken.
Een andere voorgestelde wijziging houdt in dat de fabrikanten de werking van de voorzieningen tegen luchtverontreiniging moeten garanderen gedurende 160 000 km in plaats van 80 000 km. Dit stemt beter overeen met de reële levensduur van voertuigen en zorgt ervoor dat de emissiebeperkingssystemen gedurende de hele levensduur van het voertuig blijven werken.
In het voorstel wordt vereist dat de reparatie-informatie op websites beschikbaar wordt gesteld in het gestandaardiseerde formaat dat door een technisch comité van belanghebbenden is ontwikkeld (de “OASIS”-standaard”).
Ten slotte wordt een uitzondering in de bestaande wetgeving, waardoor zware personenvoertuigen (klasse M1 van meer dan 2 500 kg) een typegoedkeuring als lichte bedrijfsvoertuigen konden krijgen, geschrapt. Deze uitzondering wordt niet meer gerechtvaardigd geacht.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 95 van het Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet voldoende door maatregelen van de lidstaten worden verwezenlijkt omdat dringend moet worden voorkomen dat belemmeringen voor de interne markt worden opgeworpen en omdat luchtverontreiniging grensoverschrijdende gevolgen heeft.
De doelstellingen van het voorstel kunnen beter door een communautaire maatregel worden verwezenlijkt omdat daarmee fragmentatie van de interne markt wordt voorkomen. Door de vaststelling van uniforme normen voor de verontreinigende emissies van motorvoertuigen zorgt het voorstel voor een betere luchtkwaliteit in de EU en wordt het probleem van de grensoverschrijdende luchtverontreiniging aangepakt.
Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan nodig is om de goede werking van de interne markt te garanderen en tegelijk voor een hoog niveau van milieubescherming te zorgen.
Uit de kosten-batenanalyse in het kader van de effectbeoordeling blijkt dat de gekozen emissiegrenswaarden de hele maatschappij ten goede komen, maar tegelijk rekening houden met het concurrentievermogen van de auto-industrie.
Keuze van instrumenten
Het voorgestelde instrument is een verordening. Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn:
- het gebruik van een verordening wordt passend geacht omdat een verordening de nodige garanties voor de naleving biedt en niet in nationale wetgeving hoeft te worden omgezet.
Net als sommige andere wetteksten zoals de richtlijn betreffende de emissies van zware bedrijfsvoertuigen[7] is het voorstel opgezet volgens een “opsplitsing in twee niveaus”. Daarbij wordt de wetgeving volgens twee verschillende maar parallelle procedures voorgesteld en goedgekeurd:
- enerzijds leggen het Europees Parlement en de Raad de fundamentele bepalingen volgens de medebeslissingsprocedure vast in een verordening op basis van artikel 95 van het Verdrag (het “medebeslissingsvoorstel”);
- anderzijds stelt de Commissie, bijgestaan door een regelgevend comité, de technische specificaties ter uitvoering van de fundamentele bepalingen vast in een verordening (het “comitologievoorstel”).
4)
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
5) VERDERE INFORMATIE
Simulatie, proeffase en overgangsperiode
Het voorstel voorziet in algemene overgangsperiodes om de fabrikanten voldoende tijd te gunnen.
Vereenvoudiging
Het voorstel voorziet in vereenvoudiging van de wetgeving.
In de mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s “Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire”[8] wordt het typegoedkeuringssysteem voor motorvoertuigen als een prioritair gebied voor de vereenvoudiging van de communautaire wetgeving genoemd. Het voorstel voor nieuwe emissiewetgeving tot intrekking van Richtlijn 70/220/EEG wordt uitdrukkelijk in het werkprogramma van de Commissie vermeld.
Voorts beoogt dit voorstel de communautaire wetgeving verder te vereenvoudigen door de voorschriften en testprocedures voor de meting van de kooldioxide-emissies en het brandstofverbruik van lichte bedrijfsvoertuigen van Richtlijn 80/1268/EEG[9] (gewijzigd) in de verordening en de desbetreffende uitvoeringsmaatregelen op te nemen. Daardoor kan die richtlijn worden ingetrokken.
Een verdere vereenvoudiging bestaat erin dat de testvoorschriften voor de emissies van dieselmotoren uit Richtlijn 72/306/EEG[10] in dit voorstel worden opgenomen. Wanneer soortgelijke voorschriften in emissiewetgeving betreffende zware bedrijfsvoertuigen worden opgenomen, kan die richtlijn worden ingetrokken.
Het voorstel voorziet in een vereenvoudiging van de administratieve procedures voor (communautaire of nationale) overheidsinstanties. Het voorstel is opgenomen in het programma van de Commissie voor de modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire en in het wetgevings- en werkprogramma van de Commissie, onder referentie 2005/ENTR/018.
Intrekking van bestaande wetgeving
De goedkeuring van het voorstel heeft de intrekking van de bestaande wetgeving tot gevolg. Voor nadere details, zie artikel 17 van het voorstel.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
De Commissie is van plan om na de tussentijdse evaluatie van het CARS 21-verslag verdere verbeteringen op het vlak van emissies te overwegen. Doel is een verdere aanzienlijke vermindering van de grenswaarden (onder andere voor NOX) voor te stellen, rekening houdend met de stand van de voertuigemissietechnologie op dat moment en met de kosten en baten. Eventuele voorstellen zullen op een uitgebreide effectbeoordeling en een raadpleging van de belanghebbende partijen gebaseerd zijn.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.