Toelichting bij COM(2005)671-1 - Biologische productie en de etikettering van biologische producten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)671-1 - Biologische productie en de etikettering van biologische producten. |
|---|---|
| bron | COM(2005)671   |
| datum | 21-12-2005 |
1. Met de goedkeuring van Verordening (EEG) nr. 2092/91 in 1991 heeft de Raad de eerste communautaire kaderregeling voor de biologische landbouw en de productie van biologische levensmiddelen vastgesteld. Na meer dan een decennium, waarin de biologische landbouw een sterke groei heeft doorgemaakt, is de Commissie begonnen met de aanpassing van deze kaderregeling op basis van de opgedane ervaring.
2. Sinds de goedkeuring van de verordening in 1991 heeft de biologische productie zich sterk verbreid en ook nu neemt het aandeel van de sector biologische landbouw in de meeste lidstaten nog verder toe. Volgens de laatste statistieken zijn 149 000 landbouwbedrijven gecertificeerd als 'biologisch' of zijn zij bezig om te schakelen naar de biologische productie. In 2003 maakten deze bedrijven 1,4% uit van het totale aantal landbouwbedrijven in de 25 lidstaten. Het biologische of in omschakeling zijnde landbouwareaal besloeg 5,7 miljoen hectare en maakte 3,6% uit van de totale oppervlakte cultuurgrond in 2003.
3. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen en de conferenties over biologische levensmiddelen en landbouw in Oostenrijk in 1999 en in Denemarken in 2001, heeft de Raad onder Zweeds voorzitterschap de Commissie in 2001 verzocht om een Europees Actieplan voor biologische voeding en landbouw ( European Action Plan for Organic Food and Farming - EAP). Het actieplan moest de basis leggen voor de beleidsontwikkeling voor de biologische sector in de komende jaren en aldus een alomvattende strategische visie zijn op de bijdrage van de biologische landbouw tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
4. Bij de voorbereiding van het actieplan werden alle belanghebbenden uitvoerig geraadpleegd. Daartoe zijn onder meer bijeenkomsten met panels van deskundigen georganiseerd, is een raadpleging van het grote publiek via internet gehouden en vond in januari 2004 een openbare hoorzitting plaats.
5. De belangrijkste conclusies met betrekking tot de regelgeving die uit deze raadplegingen zijn getrokken, waren de noodzaak de beginselen en doelstellingen van biologische landbouw nader te omschrijven, het belang van het veiligstellen van de integriteit van het controlesysteem, de noodzaak verstoringen van de interne markt ten gevolge van nationale en particuliere logo's en normen weg te nemen, de noodzaak de normen te completeren en te verbeteren en de noodzaak de invoerbepalingen efficiënter te maken.
6. De Commissie heeft de Mededeling betreffende het EAP in juni 2004 goedgekeurd. In dit actieplan worden 21 maatregelen voorgesteld om de huidige ontwikkeling van de biologische landbouw in de EU te bevorderen. In zijn conclusies van oktober 2004 heeft de Raad de Commissie verzocht het EAP verder ten uitvoer te leggen op basis van concrete maatregelen die gericht zijn op vereenvoudiging en algehele samenhang, en in de loop van 2005 dienovereenkomstige voorstellen te doen. Gebleken is dat verscheidene van de maatregelen wijzigingen impliceren van Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad inzake de biologische productiemethode.
7. Het voorstel houdt rekening met de uitkomsten van de raadpleging van het grote publiek die werd gehouden voorafgaand aan de goedkeuring van het EAP en vormt een antwoord op de conclusies van de Raad. In het voorstel is ook rekening gehouden met latere antwoorden en schriftelijke bijdragen van lidstaten en belanghebbenden, die zijn ontvangen als reactie op het werkdocument van de diensten van de Commissie met als titel 'Information and consultation on key ideas to reform Council Regulation (EEC) No 2092/91' (Voorlichting en raadpleging over de voornaamste ideeën voor de hervorming van Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad). Deze raadpleging vond plaats in het kader van bijeenkomsten van het permanent comité en van de adviesgroep op het gebied van biologische landbouw van respectievelijk 26 september en 5 oktober 2005.
8. Bij het uitwerken van de doelstellingen en beginselen van het huidige voorstel is rekening gehouden met de eerste bevindingen van het onderzoeksproject “ Research to support revision of the EU Regulation on organic agriculture ”[1]. In een later stadium, bij het opstellen van de gedetailleerde uitvoeringsbepalingen, zal de Commissie rekening houden met de eindresultaten van de onderzoeksprojecten “ Research to support revision of the EU Regulation on organic agriculture ” en “ Development of criteria and procedures for the evaluation of the EAP ”[2].
9. Met betrekking tot de Europese aquacultuur wordt met het voorstel één van de acties verwezenlijkt die worden voorgesteld in de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de duurzame ontwikkeling van de Europese aquacultuur[3] van 2002, namelijk de harmonisatie van de regels voor biologische aquacultuur uit hoofde van Verordening (EG) nr. 2092/91.
10. Door de doelstellingen, beginselen en basisvoorschriften voor de etikettering, de controle, de invoer en de productie duidelijk te definiëren en samen te brengen in een eenvoudigere, duidelijkere en doorzichtigere verordening van de Raad wordt het regelgevingskader inzake de biologische productiemethode sterk vereenvoudigd. Zowel de verordening van de Raad als de uitvoeringsbepalingen daarvan worden daardoor minder gedetailleerd. Het voorstel vervangt verder ook de huidige praktijk van 'wetgeven bij wijze van afwijking' door een doorzichtig en strikt gereguleerd mechanisme voor te stellen dat minder stringente regels mogelijk maakt (zie bij flexibiliteit).
11. In de beginselen en productievoorschriften van het huidige voorstel worden de essentiële vereisten voor de biologische productie en de etikettering van biologische producten gedefinieerd. Voor de toepassing van deze beginselen zullen verdere uitvoeringsbepalingen nodig zijn en voor het beheer daarvan zullen nog vele besluiten moeten worden vastgesteld, bijvoorbeeld inzake de goedkeuring van ingrediënten en bestanddelen die mogen worden gebruikt in biologische producten. Sinds de recente hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) speelt de productie van kwaliteitsproducten op een wijze waarbij het milieu en het dierenwelzijn worden beschermd en maatschappelijke problemen worden ondervangen, een centrale rol in dit beleid. Deze regelgeving vormt aldus een belangrijke factor in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Voorts hangt de regelgeving nauw samen met de ontwikkelingen op de landbouwmarkten. Om het besluitvormingsproces te vergemakkelijken en de kwaliteitsborging verder te integreren in het gemeenschappelijk landbouwbeleid is het daarom wenselijk het huidige 'Regelgevend Comité' te vervangen door een 'Comité van beheer'.
12. Tot slot zijn de bepalingen inzake controle eenvoudig gehouden door te verwijzen naar het gemeenschappelijk kader van Verordening (EG) nr. 882/2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen[4]. Alleen de bepalingen die specifiek zijn voor de biologische landbouw zijn in de huidige tekst gehandhaafd. De toepassing van de risicogestuurde aanpak van Verordening (EG) nr. 882/2004 zal het mogelijk maken de administratieve verplichtingen voor de marktdeelnemers te verlichten. Verwacht wordt dat deze nieuwe benadering zal zorgen voor doelgerichtere controles op de gebieden waar de risico's het hoogst zijn. Ook zullen marktdeelnemers die risicogestuurde interne controlesystemen toepassen, voordelen ondervinden van de risicogestuurde aanpak.
13. Het huidige voorstel draagt aldus bij tot de verwezenlijking van de actiepunten die voorkomen in verscheidene vereenvoudigingsinitiatieven van de Commissie. Met name wordt het eerste actiepunt uitgevoerd van het 'Lopend programma voor vereenvoudiging van de landbouw en de voedingsindustrie' dat wordt genoemd in de mededeling van de Commissie inzake de 'Uitvoering van het Lissabon-programma van de Gemeenschap - een strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving'[5]. Ook wordt het genoemd als een beleidsmaatregel in de mededeling van de Commissie over "Vereenvoudiging en betere regelgeving bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid[6].
Onderwerp, werkingssfeer en definities
14. Het voorstel is niet alleen van toepassing op de etikettering maar ook expliciet op de 'biologische productie'. Het voorstel is niet van toepassing op de bereiding en de verkoop van maaltijden aan de eindgebruiker in grootschalige keukens, zoals restaurants, hotels, ziekenhuizen en kantines, of bars en cafetaria's.
15. Het voorgestelde toepassingsgebied omvat onbewerkte landbouwproducten ongeacht hun eindgebruik, namelijk vee, onbewerkte plantaardige en dierlijke producten en levende of onbewerkte aquacultuurproducten. Voorgesteld wordt verwerkte landbouwproducten binnen het toepassingsgebied te laten vallen voor zover zij bestemd zijn voor menselijke of dierlijke consumptie; het gaat hierbij om diervoeders, verwerkte plantaardige en dierlijke producten en producten van de aquacultuur. Het voorstel omvat dus doelstellingen, beginselen en productievoorschriften voor alle producten met inbegrip van biologische wijn, aquacultuurproducten en verwerkte levensmiddelen. Voor alle producten kunnen uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld via een comitologieprocedure. Dit geldt met name voor de goedkeuring van uitvoeringsbepalingen voor de biologische wijnproductie aangezien deze niet onder de huidige regels valt. Ook de productievoorschriften voor de aquacultuur zullen op een latere datum worden vastgesteld.
16. Op dit moment is er geen uitbreiding van het toepassingsgebied voorzien. Het voorstel is niet van toepassing op producten van jacht en visserij op in het wild levende dieren. Omdat deze producten niet via veeteelt zijn verkregen zou dat niet verenigbaar zijn met de voorgestelde doelstellingen en beginselen. Het toepassingsgebied zal evenmin worden uitgebreid tot de volgende producten die vallen onder bijlage I bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap: mineralen, water, andere verwerkte landbouwproducten dan levensmiddelen, met name textiel, cosmetica en andere industriële producten.
17. Overeenkomstig het EAP zijn adequate definities van de doelstellingen en de beginselen nodig om de verordering te schragen. Te dien aanzien worden in het voorstel de volgende doelstellingen van de biologische productie voorgesteld:
- de bescherming van consumentenbelangen, het veiligstellen van het consumentenvertrouwen en de voorkoming van misleidende etikettering;
- de ontwikkeling van de biologische productie met inachtneming van de regionale verschillen in klimaat, landbouwomstandigheden en de mate van ontwikkeling van de biologische landbouw;
- een hoog niveau van bescherming van het milieu, de biodiversiteit en de natuurlijke hulpbronnen;
- de naleving van hoge normen inzake dierenwelzijn waarbij wordt voldaan aan de specifieke behoeften van elke diersoort.
18. De meeste onderliggende beginselen komen reeds voor in de huidige uitvoeringsbepalingen in de bijlagen bij Verordening (EEG) nr. 2092/91. In het huidige voorstel zijn deze beginselen in aangepaste formuleringen opgenomen in artikelen die overeenstemmen met de doelstellingen.
19. Als vervolg op de doelstellingen en de beginselen en voor een beter begrip zijn de 'basisproductievoorschriften' opgenomen in de herziene verordening. Deze productievoorschriften moeten dienen als parameters voor de uitvoeringsbepalingen die moeten worden vastgesteld in verordeningen van de Commissie.
20. Het voorstel is erop gericht de voorwaarden te scheppen waarbinnen de sector verder kan groeien en kan produceren op een economisch levensvatbare wijze, in overeenstemming met de productie- en marktontwikkelingen. Hiertoe voorziet het in een zekere, zij het strikt geregelde, flexibiliteit. Krachtens de flexibiliteitsbepaling kan aan lidstaten, volgens een comitologieprocedure, worden toegestaan minder stringente productievoorschriften te hanteren om rekening te houden met plaatselijke verschillen in klimaat, ontwikkeling of specifieke productieomstandigheden. In wezen komt dit neer op het onderbrengen van de huidige talloze afwijkingen in een algemeen maar strikt gereguleerd systeem. In tegenstelling tot het huidige systeem zijn de voorwaarden, het toepassingsgebied en de verdeling van de bevoegdheden tussen alle bij het toestaan van afwijkingen betrokken actoren nu duidelijk omschreven.
21. Om de aanduiding 'biologisch' te blijven beschermen dienen de huidige voorschriften inzake het gebruik van of verwijzingen naar de aanduiding 'biologisch' en alle verbuigingen, verkleinwoorden en vertalingen daarvan gehandhaafd te blijven.
22. Het EU-logo moet verder kunnen worden gebruikt op alle producten die voldoen aan de verordening, ook alle ingevoerde producten. Bij de opstelling van het EAP is men, naar aanleiding van de gesprekken met belanghebbenden en lidstaten, tot de slotsom gekomen dat het EU-logo voorlopig niet verplicht moet worden gesteld, aangezien dit kan worden opgevat als buitensporige inmenging van de EG in de commerciële vrijheid in andere gebieden. Desalniettemin wordt voorsteld om in gevallen waarin het product niet het EU-logo draagt, de eenvoudige gestandaardiseerde aanduiding EU-BIOLOGISCH verplicht te stellen op het etiket van producten die in de Gemeenschap zijn vervaardigd. Zo kunnen alle betrokkenen in de voedselketen tot en met de consument in één opslag nagaan of het product voldoet aan één uniforme EU-norm.
23. Om het vertrouwen van de consument te behouden moet het gebruik van GGO's en van producten die met of door GGO's zijn geproduceerd, verboden blijven in de biologische landbouw, zoals dat ook in de huidige verordening het geval is. Toch voorzien de huidige voorschriften voor biologische productie niet in een verbod op de gelijktijdige vermelding van biologisch en GGO wanneer de producten toevallig met GGO's zijn verontreinigd. Zoals aangekondigd in het EAP verbiedt het voorstel het gebruik van de aanduiding 'biologisch' voor producten die GGO's bevatten. Tot slot moeten de etiketteringsdrempels voor biologische en niet-biologische producten identiek zijn, tenzij in de uitvoeringsbepalingen is voorzien in specifieke drempels, zoals bijvoorbeeld mogelijk het geval kan zijn voor biologische zaden.
24. De huidige bepaling op grond waarvan een landbouwproduct voor ten minste 95% 'biologisch' moet zijn, dient te worden gehandhaafd. De categorie producten waarvoor verwijzing naar de biologische productie in de ingrediëntenlijst is toegestaan wanneer 70 à 95% van de landbouwingrediënten van biologische oorsprong is, wordt afgeschaft. Door de ontwikkeling van de biologische sector in de voorbije jaren wordt deze categorie producten niet langer noodzakelijk geacht.
25. Op 1 januari 2006 treedt Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn in werking; deze verordening geldt ook voor de biologische landbouw. De specifieke eisen voor biologische landbouw moeten op deze verordening worden afgestemd. Hiertoe voorziet het voorstel in een aanpassing van de controlebepalingen voor de biologische landbouw waarbij zo veel mogelijk gebruik is gemaakt van bovengenoemde verordening om de gewenste hervormingen en bijwerkingen gestalte te geven. De uitvoeringsbepalingen die specifiek zijn voor de biologische productie, blijven onder de nieuwe biologische verordening vallen.
26. Zoals voorzien in Verordening (EG) nr. 882/2004 moeten de lidstaten alle vormen van productie en alle activiteiten die onder de nieuwe verordening vallen, opnemen in hun meerjarige nationale controleplannen en voldoen aan de eisen inzake wederzijdse bijstand. De meerjarige nationale controleplannen moeten worden aangemeld bij de Commissie, die kan verzoeken om wijzigingen en de plannen kan gebruiken als leidraad voor communautaire controles. Voorts moeten overeenkomstig die verordening particuliere controleorganisaties worden erkend. Tot slot worden de bevoegde autoriteiten en controleorganisaties in het voorstel verplicht de biologische EG-norm te promoten en mogen zij deze niet ondermijnen, volgens het beginsel dat in de hele Europese Unie één enkel concept voor de biologische productie moet worden gehanteerd.
27. Ten einde het vrije verkeer van biologische producten binnen de Gemeenschap te waarborgen, blijven de huidige bepalingen op grond waarvan de lidstaten de interne markt in stand moeten houden, gehandhaafd. In dit verband zijn de krachtens Verordening (EG) nr. 882/2004 met betrekking tot de controleorganisaties geldende verplichtingen inzake erkenning, onpartijdigheid en afwezigheid van enig belangenconflict, bijzonder relevant. Een van de voornaamste doeleinden van de hervorming van het wettelijke kader inzake de biologische productie is het verminderen van de handelsbelemmeringen op de interne markt die het gevolg zijn van de certificering door zowel overheidsdiensten als particuliere organisaties. De instrumenten die worden voorgesteld voor het vergroten van de onpartijdigheid en het verminderen van belangenconflicten zijn de integratie van particuliere controleorganisaties in het controlesysteem, een gezonde concurrentie tussen de controleorganisaties en de erkenning van eerdere certificeringsbesluiten inzake gelijkwaardige normen.
28. Krachtens het voorstel moet voor alle producten die aan de communautaire voorschriften voldoen, gebruik kunnen worden gemaakt van de nationale logo’s en conformiteitsaanduidingen.
29. Het afgeven van certificaten waaruit blijkt dat een bepaalde marktdeelnemer of een bepaalde partij producten voldoet aan de beginselen en voorschriften van de biologische landbouw, is een gevestigde praktijk in de handel in biologische producten en vormt vaak de voorwaarde voor de toegang tot conformiteitsaanduidingen. Certificeringspraktijken die worden toegepast door de bevoegde autoriteiten of door controleorganisaties waaraan de bevoegde autoriteit controletaken heeft gedelegeerd, mogen direct nog indirect resulteren in een beperking van het vrije verkeer van biologische producten, de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverlening op het gebied van het afgeven van certificaten. In dit verband moet strenger toezicht worden gehouden op de certificeringspraktijken, in het bijzonder wat betreft de wederzijdse erkenning van certificaten en de inning van retributies. Dit toezicht moet worden uitgeoefend zonder afbreuk te doen aan de artikelen 43 en 49 van het Verdrag. Voor producten die voldoen aan gelijkwaardige normen, wordt de toegang tot particuliere logo’s en conformiteitsaanduidingen vergemakkelijkt door de bewijslast inzake het aantonen dat niet aan de gelijkwaardige normen van het logo dat de marktdeelnemer wenst te gebruiken, is voldaan, bij de betrokken controleorganisatie te leggen. Tot slot bepaalt het voorstel dat de retributies voor controle- en certificatietaken redelijk moeten zijn.
30. Voorts zal het bevorderen van “een uniform concept” van wat onder biologische productie moet worden verstaan, de erkenning en het vertrouwen bij de consument vergroten, hetgeen op zijn beurt bevorderlijk zal zijn voor het vrije verkeer van biologische producten. Hiertoe moeten algemene beweringen (rechtstreeks op biologische producten, in de reclame of op promotiemateriaal) dat een bepaalde reeks normen een garantie vormt voor een 'betere, stringentere of hogere biologische norm', worden verboden. Niet-misleidende en door feiten gestaafde beweringen zijn daarentegen wel toegestaan.
31. Door een hoog niveau van harmonisatie worden voorts de mogelijkheden voor particuliere logo’s en conformiteitsaanduidingen beperkt. In het voorstel wordt daarom de ambitie van een vergaande harmonisatie - die is opgenomen in het EAP - gehandhaafd. Dit moet vergemakkelijkt worden door het reeds besproken flexibiliteitsmechanisme en de vaststelling van uitvoeringsbepalingen volgens de procedure van het comité van beheer (zie ook flexibiliteit).
32. Tot slot zijn de garanties van het controlesysteem gebaseerd op de controle van documenten, inspecties bij biologische landbouwbedrijven en ondernemingen, het met elkaar in overeenstemming brengen van handelsstromen en het testen van producten op de afwezigheid van verboden stoffen. Op de markt is geen enkele test beschikbaar waarmee de natuurlijke kenmerken van biologische producten op ondubbelzinnige en reproduceerbare wijze kunnen worden gecontroleerd. Het Instituut voor referentiematerialen en –metingen in Geel (dat ressorteert onder het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek) werkt aan de ontwikkeling van dergelijke testen.
33. Met betrekking tot de handel met derde landen wordt voorgesteld toegang tot de EU-markt te verlenen wanneer wordt voldaan aan de EU-voorschriften of wanneer de gelijkwaardigheid wordt gegarandeerd door de autoriteiten van derde landen of door door de EU erkende controleorganisaties. De gelijkwaardigheid met het oog op invoer wordt beoordeeld op basis van de internationale norm ( Codex Alimentarius) of op basis van de communautaire regelgeving. Derde landen kunnen waar nodig hun eigen regels toevoegen. Het huidige systeem van de “communautaire lijst van derde landen” blijft gehandhaafd. Voorts voorziet het voorstel in jaarlijkse verslaglegging en follow-up middels inspectiebezoeken waarbij de lidstaten betrokken zijn. De toegang tot de EU-markt voor afzonderlijke producten wordt verleend hetzij wanneer wordt voldaan aan de EU-normen en het product wordt gekeurd volgens het communautaire controlesysteem, hetzij wanneer de gelijkwaardigheid wordt gegarandeerd door controleorganisaties die daartoe door de Gemeenschap zijn erkend.
34. Het voorstel bevat niet de uitvoeringsbepalingen die thans zijn neergelegd in de bijlagen bij Verordening (EG) nr. 2092/91. Om een soepele overgang naar het nieuwe systeem mogelijk te maken, moet derhalve worden voorzien in een voldoende lange periode voordat de nieuwe voorschriften van toepassing worden. Als datum van toepassing wordt 1 januari 2009 voorgesteld zodat de bestaande uitvoeringsbepalingen kunnen worden aangepast en omgezet.
35. Een gedeelte van de invoerbepalingen van Verordening (EG) nr. 2092/91 loopt af op 31 december 2006. De nieuwe invoerregeling zou dus op 1 januari 2007 moeten ingaan. Dit laat echter weinig tijd voor de tenuitvoerlegging ervan, met name wat betreft de erkenning van controleorganisaties die bevoegd worden voor het uitvoeren van controles in de landen die niet op de lijst van erkende derde landen voorkomen. Om verstoring van het internationale handelsverkeer te voorkomen moet de lidstaten de mogelijkheid worden gelaten om invoervergunningen voor individuele producten te blijven afgeven totdat de maatregelen die nodig zijn voor de goede werking van de nieuwe invoerregeling, zijn getroffen. Daartoe wordt een tweede voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2092/91 bij dit voorstel gevoegd.
Inhoudsopgave
- Gevolgen voor de begroting
- De biologische productie
- Onderzoek
- Duurzame ontwikkeling van de Europese aquacultuur
- Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving
- HET VOORSTEL
- Doelstellingen en beginselen van de biologische productie
- Flexibiliteit
- Etikettering
- Controles
- Invoer
- Inwerkingtreding en toepassing van de nieuwe voorschriften
36. Dit voorstel heeft geen rechtstreekse financiële gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.