Toelichting bij COM(2005)375 - Gemeenschappelijke statistieken over migratie en internationale bescherming - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)375 - Gemeenschappelijke statistieken over migratie en internationale bescherming. |
|---|---|
| bron | COM(2005)375   |
| datum | 14-09-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Bij de ontwikkeling van communautair beleid en communautaire wetgeving over migratie en asiel is gebleken dat behoefte bestaat aan volledige en vergelijkbare Europese statistieken over diverse aspecten van het migratievraagstuk. Voor de verdere ontwikkeling, uitvoering en controle van gemeenschappelijke immigratie- en asielstelsels is veel betere statistische informatie nodig dan nu beschikbaar is. De Europese Raad van Thessaloniki van 20 juni 2003 heeft geconcludeerd dat doeltreffender mechanismen voor de verzameling en analyse van informatie over migratie en asiel in de Europese Unie moeten worden ingesteld.
In zijn resolutie van 6 november 2003 heeft het Europees Parlement geconstateerd dat een rechtsinstrument noodzakelijk is, zodat ten behoeve van de ontwikkeling van een rechtvaardig en doeltreffend EU-migratiebeleid volledige statistieken kunnen worden opgesteld.
Algemene context
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam is er hard aan gewerkt om in de Europese Unie gemeenschappelijke stelsels voor immigratie en asiel tot stand te brengen. Dit streven was een belangrijk onderdeel van een ambitieus werkprogramma voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, die in 1999 door de Europese Raad van Tampere als prioriteit was aangemerkt. In april 2003 publiceerde de Commissie een actieplan (COM(2003) 179 definitief)[1] waarin haar doelstellingen op korte en middellange termijn ten aanzien van de ontwikkeling van haar statistische activiteiten op het gebied van migratie en asiel waren opgenomen. Dit voorstel is het resultaat van haar in het actieplan kenbaar gemaakte voornemen een rechtsgrondslag voor deze statistieken te scheppen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
/ Intrekking van bestaande wetgeving
Door de nieuwe statistische behoeften van de Gemeenschap op het gebied van migratie en asiel zijn de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 311/76 van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de opstelling van statistieken over buitenlandse werknemers[2] inmiddels achterhaald; deze verordening dient dan ook te worden ingetrokken.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
Deze verordening beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de verzameling en opstelling van communautaire statistieken over internationale migratie en asiel. Het is bekend dat de lidstaten hun migratiestatistieken op zeer uiteenlopende wijze opstellen en daarbij zelfs heel verschillende definities van het begrip migrant hanteren. De behoeften aan diverse soorten migratiestatistieken en de beschikbaarheid van verschillende gegevensbronnen veranderen voortdurend. In deze verordening wordt getracht in de toenemende behoefte aan vergelijkbare migratiestatistieken voor de Europese Unie en de lidstaten te voorzien ondanks de grote verschillen tussen administratieve systemen en gegevensbronnen in Europa. Hoewel de verordening tot doel heeft het effect van uiteenlopende definities en gegevensbronnen op de vergelijkbaarheid van de statistieken te beperken, kan de harmonisatie alleen geleidelijk tot stand worden gebracht. De voorgestelde verordening verplicht de lidstaten de beschikbare gegevens optimaal te gebruiken, zodat de geproduceerde statistieken zo veel mogelijk aan geharmoniseerde definities voldoen. De lidstaten hoeven evenwel geen volledig nieuwe gegevensbronnen in te voeren of ook geen wijzigingen aan te brengen in hun administratieve systemen voor immigratie of asiel. Zij moeten wel duidelijk maken waarom zij voor een bepaalde gegevensbron kiezen en welke de verwachte gevolgen van die keuze voor de naleving van de geharmoniseerde definities zijn. Deze informatie zal gebruikt worden om de statistieken te interpreteren.
Rechtsgrondslag:
artikel 285 van het EG-Verdrag
De rechtsgrondslag voor communautaire statistieken is artikel 285. De Raad neemt volgens de medebeslissingsprocedure maatregelen aan voor de opstelling van statistieken wanneer dat voor de vervulling van de taken van de Gemeenschap nodig is. Dit artikel bevat de eisen waaraan bij de productie van communautaire statistieken moet worden voldaan: onpartijdigheid, betrouwbaarheid, objectiviteit, wetenschappelijke onafhankelijkheid, kosteneffectiviteit en statistische geheimhouding.
Subsidiariteitsbeginsel
Op het ogenblik zijn vele verschillende statistische definities en begrippen op het gebied van migratie in gebruik. Hierdoor kunnen geen vergelijkbare migratiestatistieken worden opgesteld. Er wordt al enkele jaren geprobeerd om door middel van een reeks gentleman’s agreements gegevens op basis van geharmoniseerde definities te verzamelen, maar de lidstaten passen die definities niet toe. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het EG-Verdrag kan het doel van het overwogen optreden, namelijk de systematische productie van geharmoniseerde communautaire statistieken over internationale migratie en asiel, niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk, maar beter door de Gemeenschap worden bereikt. Het Europees Parlement heeft in zijn resolutie van 6 november 2003 geconcludeerd dat nieuwe wetgeving noodzakelijk is om de migratiestatistieken verder te verbeteren. Niet alleen de telling van het aantal migranten moet worden verbeterd, maar er is ook steeds meer behoefte aan betere demografische en sociaal-economische informatie over migranten. Zo is het voor statistieken over dwangmaatregelen ter bestrijding van illegale migratie noodzakelijk dat de gegevensverzamelingen verder worden ontwikkeld, zodat zij ook informatie over leeftijd en geslacht van de migranten verschaffen. Deze gegevens zijn momenteel niet voorhanden en zijn nodig om het beleid inzake mensenhandel te evalueren. Ook is er behoefte aan betere sociaal-economische gegevens voor het onderzoek naar thema’s als de integratie van migranten en hun participatie op de arbeidsmarkt.
Maatregelen op lidstaatniveau zijn onvoldoende om de beschikbaarheid van vergelijkbare statistieken voor de ontwikkeling van en het toezicht op een rechtvaardig en doeltreffend communautair beleid inzake immigratie en asiel te garanderen. Gezien het toenemend belang van de factor migratie in vele beleidssectoren moeten de lidstaten over betrouwbare en vergelijkbare statistieken kunnen beschikken. Zo is er behoefte aan deugdelijke informatie over migratie om de toekomstige ontwikkeling van de arbeidsmarkt te kunnen voorspellen. Maatregelen van de lidstaten zonder coördinatie en harmonisatie op EU-niveau zijn geen doeltreffende en efficiënte manier om in deze behoefte te voorzien.
De invoering van geharmoniseerde communautaire statistieken over migratie en asiel is een complexe aangelegenheid waarbij rekening moet worden gehouden met de beleidsbehoefte aan statistieken, de internationale praktijken en aanbevelingen en de praktische toepasbaarheid van de definities in de lidstaten. Dit vereist overleg, coördinatie en planning op EU-niveau die het best aan de Commissie kunnen worden overgelaten. Om toezicht te houden op de ontwikkeling en uitvoering van de EU-wetgeving en het EU-beleid is het van essentieel belang dat over de gehele EU gegevens beschikbaar zijn. Over het geheel genomen bieden de huidige praktijken niet genoeg garanties dat gegevens in alle lidstaten regelmatig, tijdig en snel worden verstrekt en verspreid of dat zij algemeen beschikbaar zijn. De volgens de voorgestelde verordening verzamelde statistieken zullen, voorzover mogelijk, in overeenstemming zijn met de aanbevelingen van de Verenigde Naties voor statistieken over internationale migratie. Zij zijn grotendeels gebaseerd op de jaarlijks door Eurostat verzamelde gegevens over migratie en op de maandgegevens over asiel en over dwangmaatregelen ter bestrijding van illegale migratie. Ook zal de legale immigratie van niet-EU-burgers moeten worden bestreken, die het onderwerp is van diverse wetgevings- en beleidsinitiatieven van de Commissie.
Hoewel de Commissie diverse pogingen heeft gedaan om de coördinatie op dit gebied zonder nieuwe wetgeving te verbeteren, zijn de lidstaten als individuele actoren niet in staat gebleken de Commissie de geharmoniseerde gegevens te verstrekken die voor vergelijkbare statistieken over migratie en asiel noodzakelijk zijn. Ondanks ontwikkelingen en verbeteringen in de afgelopen paar jaar zijn de beschikbare Europese statistieken over migratie en asiel duidelijk ongeschikt voor de formulering van en het toezicht op wetgeving en beleid. Daarbij baart vooral zorgen dat in de gegevensverzamelingen talrijke gegevens ontbreken. Ook het gebrek aan harmonisatie, zowel wat de gebruikte gegevensbronnen als de toegepaste definities betreft, is een ernstig probleem.
Hoewel de Commissie de meest aangewezen instantie is om de verzameling van communautaire statistieken te organiseren, blijven de lidstaten bevoegd voor de organisatie en werking van hun nationale statistische systemen. Het voorstel betreft uitsluitend de internationale migratie- en asielgegevens die aan de Commissie moeten worden verstrekt voor de opstelling van communautaire statistieken. Het heeft geen directe gevolgen voor statistieken die voor nationale doeleinden worden geproduceerd noch voor andere soorten bevolkingsstatistieken, zoals die over de binnenlandse migratie in een lidstaat. De desbetreffende regels zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 betreffende de communautaire statistiek[3].
De voorgestelde verordening wordt beschouwd als een essentiële maatregel ter verbetering van de beschikbaarheid van geharmoniseerde communautaire statistieken over een onderwerp dat zowel op Europees als nationaal niveau zeer hoog op de agenda staat. Als deze verordening en de daarbij aansluitende uitvoeringsmaatregelen uitblijven, zou dat voor de beleidsontwikkeling en het beleidstoezicht zeer nadelig zijn.
Evenredigheidsbeginsel
In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om dit doel te bereiken. Daar in de EU voor de migratiestatistiek zo veel verschillende gegevensbronnen worden benut, kan in de wetgeving geen specifieke gegevensbron worden aangewezen die door alle lidstaten moet worden gebruikt. In plaats daarvan laat de verordening de lidstaten een zekere vrijheid om voor de verstrekking van statistieken op basis van geharmoniseerde definities de best beschikbare gegevenbronnen te gebruiken. Een belangrijk aspect is de indiening van gedetailleerde metadata; deze dienen ter verklaring van de gebruikte gegevensbronnen en geven informatie aan de hand waarvan kan worden beoordeeld wat het waarschijnlijk effect van deze bronnen is op de mate waarin de statistieken aan de geharmoniseerde definities beantwoorden.
In de voorgestelde verordening zijn alleen geharmoniseerde statistische definities op het gebied van migratie en asiel opgenomen. De lidstaten kunnen zelf beslissen welke nationale gegevensbronnen zij voor de opstelling van de statistieken gebruiken en daarbij rekening houden met hun eigen statistische systemen en praktijken. Zij worden niet verplicht om wijzigingen aan te brengen in hun administratieve systemen inzake migratie en asiel. Op nationaal niveau is een breed scala van instellingen voor de migratie- en asielstatistieken verantwoordelijk. De Commissie is zich ervan bewust dat sommige lidstaten door de verordening gedwongen zullen worden hun huidige activiteiten op het gebied van de migratiestatistiek verder te ontwikkelen, bijvoorbeeld door aanvullende variabelen te verzamelen of door ervoor te zorgen dat de gegevens sneller beschikbaar zijn. Eurostat zal ook verder nauw met de verantwoordelijke nationale instanties samenwerken en proberen eventuele problemen ten gevolge van de kaderverordening en latere uitvoeringsmaatregelen van de Commissie zoveel mogelijk te beperken.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.