Toelichting bij COM(2005)87 - Europese procedure voor geringe vorderingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)87 - Europese procedure voor geringe vorderingen. |
|---|---|
| bron | COM(2005)87   |
| datum | 15-03-2005 |
Inleiding
Na het eerste programma van 1975 voor een beleid inzake bescherming en voorlichting van de consument [1] en het groenboek van 1993 inzake de consument en zijn verhaalsmogelijkheden en de beslechting van consumentengeschillen in de interne markt[2], heeft de Commissie in 1996 een mededeling betreffende een actieplan inzake de verhaalsmogelijkheden van de consument en de beslechting van consumentengeschillen in de interne markt aangenomen[3]. Het actieplan was gericht op de bevordering en versterking van procedures voor de beslechting van individuele consumentengeschillen en op de invoering van een vereenvoudigde toegang tot gerechtelijke procedures. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam in 1999 heeft de Europese Unie zich ten doel gesteld geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, onder meer door het nemen van maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken.
De Europese Raad van Tampere (1999) verzocht de Raad speciale gemeenschappelijke procedureregelingen voor vereenvoudigde en versnelde beslechting van geschillen inzake geringe vorderingen vast te stellen en de intermediaire maatregelen die nog altijd moeten worden genomen om een beslissing in de aangezochte staat te kunnen erkennen en ten uitvoer leggen, af te schaffen voor alle titels met betrekking tot geringe vorderingen (d.w.z. niet alleen consumentenvorderingen).
In het gezamenlijke programma van de Commissie en de Raad inzake maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, dat door de Raad op 30 november 2000 werd aangenomen[4], werd opgeroepen tot een vereenvoudiging en bespoediging van de beslechting van geschillen over geringe vorderingen. Door de vereenvoudiging en versnelling van de beslechting van geschillen over geringe vorderingen zouden ook de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen worden vergemakkelijkt.
Ook het Europees Parlement heeft gewezen op de noodzaak van een vereenvoudiging en versnelling van de beslechting van geschillen over geringe vorderingen[5].
1.2. Groenboek betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen
De aanneming van dit voorstel werd voorafgegaan door een uitgebreide raadpleging van zowel de lidstaten als alle belanghebbenden in de civiele maatschappij. In het op 20 december 2002 door de Commissie gepresenteerde groenboek betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen[6] werd een overzicht verstrekt van de momenteel in de lidstaten bestaande procedures voor geringe vorderingen. Op basis van een vergelijkende studie van de wijze waarop de lidstaten de betrokken procedurekwesties aanpakken, werden in het groenboek een reeks vragen geformuleerd over de gewenste werkingssfeer en kenmerken van een Europees instrument.
Uit de reacties op het groenboek, die verder werden besproken op de door de Commissie op 12 december 2003 georganiseerde hoorzitting, bleek dat de invoering van een instrument om de procesvoering over geringe vorderingen te versnellen en te vereenvoudigen nagenoeg unaniem als een stap in de richting van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid werd beschouwd.
In zijn advies[7] van 18 juni 2003 over het groenboek toont het Europees Economisch en Sociaal Comité zich verheugd over het initiatief van de Commissie om over deze kwestie overleg te starten en over de inspanningen van de Commissie om civielrechtelijke procedures sneller, goedkoper en doeltreffender te maken. Het steunt ook de vaststelling van een Europese procedure om de procesvoering over geringe vorderingen te vereenvoudigen en te versnellen. Daarbij moet er volgens het Comité tegelijk voor worden gezorgd dat de in een rechtsstaat gewaarborgde grondrechten van de betrokken partijen niet in gevaar worden gebracht.
In zijn resolutie[8] van 12 februari 2004 over het groenboek schaart het Europees Parlement zich achter het initiatief van de Commissie en stelt het dat de procedure voor geringe vorderingen niet alleen van toepassing zou mogen zijn op zaken waarbij het gaat om de betaling van een geldbedrag (waarbij eerst een drempel zou moeten worden vastgesteld), maar ook uitgebreid zou moeten worden tot alle andere geschillen waarbij het gaat om economische betrekkingen op het gebied van verbintenissen. Voorts zouden in het kader van de procedure voor geringe vorderingen alternatieve wijzen van geschillenbeslechting (ADR) moeten worden toegepast, zou de bewijsvoering vereenvoudigd moeten worden en het recht op hoger beroep beperkt moeten worden.
Op 16 maart 2004 werd op een vergadering van deskundigen van de lidstaten een ontwerpverordening tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen besproken. De delegaties waren over het algemeen positief over de in deze tekst gevolgde benadering, namelijk de vaststelling van een verordening die enerzijds ten doel heeft de procesvoering over geringe vorderingen te vereenvoudigen en te versnellen door ten behoeve van partijen een Europese procedure voor geringe vorderingen vast te stellen als alternatief naast de bestaande, ongewijzigd blijvende nationaalrechtelijke procedures, en anderzijds de intermediaire maatregelen die nodig zijn om een in het kader van de Europese procedure voor geringe vorderingen gegeven beslissing in een andere lidstaat te kunnen erkennen en ten uitvoer leggen, af te schaffen.
Inhoudsopgave
- Doel
- 1.2. Groenboek betreffende een Europese procedure inzake betalingsbevelen en maatregelen ter vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen
- 2.1. Algemene doelstelling
- 2.1.1. Het belang van doeltreffende procedures voor geringe vorderingen
- 2.1.2. Kenmerken van procedures voor geringe vorderingen - procedurele vereenvoudigingen
- 2.2. Werkingssfeer
- 2.2.1. De noodzaak van een communautair optreden
- 2.2.2. Subsidiariteit en evenredigheid
STELLINGEN EN WERKINGSSFEER
Kosten, vertragingen en ergernis met betrekking tot gerechtelijke procedures nemen niet noodzakelijk proportioneel af met het bedrag van de vordering. Integendeel, deze belemmeringen gaan juist zwaarder wegen naarmate de vordering geringer is. Dit heeft in tal van lidstaten geleid tot de invoering van vereenvoudigde civiele procedures voor geringe vorderingen. Tegelijkertijd stijgt het potentiële aantal grensoverschrijdende geschillen, omdat er alsmaar meer gebruik wordt gemaakt van de in het EG-Verdrag verankerde rechten inzake vrij verkeer van personen, goederen en diensten. De belemmeringen die een snelle en goedkope rechtspraak in de weg staan, worden duidelijk verscherpt in een grensoverschrijdende context. Zo moet vaak een beroep worden gedaan op twee advocaten, zijn er extra kosten voor vertalingen en vertolking en allerlei andere factoren, zoals extra reiskosten van partijen, getuigen, advocaten, enzovoort.
De potentiële problemen blijven niet beperkt tot geschillen tussen individuen. Ook eigenaars van kleine ondernemingen kunnen problemen ondervinden wanneer zij een vordering in een andere lidstaat willen instellen. Bij gebrek aan een procedure die “in verhouding” staat tot het met het geschil gemoeide bedrag, zal de schuldeiser waarschijnlijk met dusdanige belemmeringen worden geconfronteerd dat aan het economische nut van een rechtsvordering kan worden getwijfeld. De kosten voor het verkrijgen van een beslissing tegen met name een verweerder in een andere lidstaat staan vaak niet in verhouding tot het gevorderde geldbedrag. Geconfronteerd met de kosten van de procedure en de praktische moeilijkheden die ze waarschijnlijk zullen ondervinden, geven vele schuldeisers de hoop op om te verkrijgen waar zij recht op menen te hebben.
Veel lidstaten hebben in het kader van hun eigen procedurestelsels en tradities specifieke voorschriften ingevoerd voor de procesvoering over geringe vorderingen; krachtens deze voorschriften werden dergelijke procedures vereenvoudigd ten opzichte van de gewone procedures. Het hoeft geen verbazing te wekken dat de gekozen oplossingen verschillend zijn. Terwijl sommige lidstaten specifieke procedures voor geringe vorderingen hebben ingevoerd, voorzien andere in procedurele vereenvoudigingen voor geringe vorderingen. Er zijn ook verschillen met betrekking tot de mate waarin specifieke procedurele vereenvoudigingen van toepassing zijn.
Het Verenigd Koninkrijk (Engeland/Wales, Schotland en Noord-Ierland), Ierland, Zweden en Spanje hebben specifieke procedures voor geringe vorderingen, die eenvoudiger zijn dan de gewone procedures. In Duitsland mogen de rechters naar eigen inzicht de procedures voor geringe vorderingen vaststellen. In Frankrijk kan de procedure voor geringe vorderingen op een vereenvoudigde wijze worden ingeleid (“déclaration au greffe”). Het wetboek van burgerlijke rechtsvordering van Oostenrijk, Finland, Nederland en andere lidstaten bevat verschillende procedurele vereenvoudigingen ten opzichte van de gewone procedure, die gelden voor vorderingen onder bepaalde drempels. Ofschoon men kan oordelen dat het bij deze procedurele vereenvoudigingen niet gaat om een specifieke procedure voor geringe vorderingen in strikte zin, worden in de praktijk bijna dezelfde resultaten verkregen.
De belangrijkste kenmerken van de bestaande procedures voor geringe vorderingen en de procedurele vereenvoudigingen kunnen als volgt worden samengevat[9]:
- In alle lidstaten die procedures voor geringe vorderingen hebben, zijn kwantitatieve drempels voor deze procedures vastgesteld. Deze drempels verschillen echter aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat[10]. Daarnaast gebruiken sommige lidstaten de procedure voor geringe vorderingen ook voor bepaalde soorten geschillen, zonder dat daarbij drempels worden toegepast. In de meeste lidstaten die procedures voor geringe vorderingen hebben, kunnen deze procedures niet alleen voor geldvorderingen worden aangewend. Het gebruik van de vereenvoudigde procedure is voor de meeste zaken verplicht (voor vorderingen onder de drempel), maar een geschil kan door de rechter of op verzoek van een partij naar de gewone of een meer formele procedure worden overgeheveld.
- In het kader van talrijke bestaande procedures voor geringe vorderingen zijn er formulieren voor het instellen van de vordering. In geen enkele lidstaat bestaat de verplichting om verwijzingen naar wetgeving in het verzoek op te nemen, d.w.z. alleen verwijzingen naar feitelijke elementen zijn vereist. In de meeste lidstaten wordt voor de inleiding van een procedure ondersteuning geboden door een griffier of een helpdesk. Bovendien verleent de rechter tijdens de zitting bijstand aan partijen die niet door een advocaat zijn vertegenwoordigd (met name over procedurele kwesties), waarbij hij het beginsel van onpartijdigheid in acht neemt. Momenteel is in geen enkele lidstaat de vertegenwoordiging door een advocaat verplicht in procedures voor geringe vorderingen.
- In de meeste lidstaten vormt de versoepeling van de regels inzake bewijsverkrijging een van de cruciale elementen van de procedure voor geringe vorderingen. Meestal beschikt de rechter in dit verband over een zekere beoordelingsvrijheid. Momenteel bestaat meestal de mogelijkheid van een louter schriftelijke procedure (in plaats van een mondelinge behandeling). In sommige gevallen worden de regels betreffende de inhoud van de beslissing versoepeld. In een groot aantal lidstaten moet de beslissing binnen een bepaalde termijn worden gegeven. De procedurevoorschriften inzake de vergoeding van kosten verschillen aanzienlijk. In de meeste lidstaten komen alle kosten voor rekening van de verweerder indien deze de zaak verliest. De wetgevingen van de lidstaten verschillen aanzienlijk op het gebied van de mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen tegen in het kader van procedures voor geringe vorderingen gegeven beslissingen .
Bij artikel 65 van het EG-Verdrag zijn aan de Gemeenschap wetgevende bevoegdheden toegekend op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen, voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt.
Wat het interne markt-vereiste betreft, beschikken de communautaire instellingen over een beoordelingsmarge om te bepalen of een maatregel nodig is voor de goede werking van de interne markt. Met dit voorstel wordt de goede werking van de interne markt vergemakkelijkt omdat de vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen ertoe zal bijdragen dat belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten of kapitaal worden weggewerkt. Zoals hierboven aangegeven (2.1.2.) verschillen de procedures voor geringe vorderingen momenteel aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. Het feit dat de marktdeelnemers toegang hebben tot gerechtelijke mechanismen met zeer verschillende prestatieniveaus leidt tot mededingingsdistorsies op de interne markt, ongeacht of deze marktdeelnemers hun woonplaats in verschillende lidstaten of in dezelfde lidstaat hebben. Indien sommige marktdeelnemers toegang hebben tot efficiënte en doeltreffende procedures en andere niet, zijn er geen gelijke concurrentievoorwaarden voor marktdeelnemers die op de interne markt met elkaar concurreren. De bestaande verschillen tussen de wetgevingen van de lidstaten vormen belemmeringen voor de goede werking van de interne markt. Bijgevolg zou een situatie waarin er sprake is van een uitgesproken onevenwicht op het gebied van de doeltreffendheid van de procedurele middelen waarover de schuldeisers in de verschillende nationale rechtsstelsels beschikken, een verstoring van de mededinging op de interne markt vormen. Een Europese procedure voor geringe vorderingen zou dus de goede werking van de interne markt vergemakkelijken.
Wat het vereiste van het grensoverschrijdende karakter betreft, wordt in de meeste taalversies van het Verdrag de term “matter” (zaak) gebruikt en niet “measure” (maatregel). Derhalve is het noodzakelijk en voldoende dat de “zaak” grensoverschrijdende gevolgen heeft. Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 65, onder c), waarin is bepaald dat de maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen onder meer de afschaffing van hinderpalen voor de goede werking van burgerrechtelijke procedures omvat en door artikel III-269 van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa.
Procesrecht kan naar zijn aard grensoverschrijdende gevolgen hebben. De rechter zal altijd de lex fori toepassen ongeacht of het geschil grensoverschrijdende aspecten heeft. Een geschil over geringe vorderingen is een zaak met grensoverschrijdende gevolgen omdat - gelet op de ontwikkeling van de interne markt – de meeste marktdeelnemers en consumenten vroeg of laat betrokken raken bij dergelijke geschillen in het buitenland.
Een voor zuiver interne zaken geldende maatregel - die nodig is voor de goede werking van de interne markt met name omdat hij mededingingsdistorsies tussen marktdeelnemers van verschillende lidstaten opheft – heeft noodzakelijkerwijs grensoverschrijdende gevolgen aangezien de invoering van een doeltreffende procedure voor geringe vorderingen in alle lidstaten de toegang tot de rechter onder gelijke voorwaarden zal vergemakkelijken.
Het interne markt-vereiste in artikel 65 is bijgevolg een beperking van het vereiste van het grensoverschrijdende karakter. Een maatregel die nodig is voor de goede werking van de interne markt heeft noodzakelijkerwijs grensoverschrijdende gevolgen, terwijl een maatregel met grensoverschrijdende gevolgen niet altijd ook nodig is voor de goede werking van de interne markt. Deze uitlegging blijkt ook uit de onderhandelingen die hebben geleid tot de vaststelling van artikel 65 aangezien het interne markt-vereiste pas in een laat stadium van de onderhandelingen is ingevoerd om de werkingssfeer van de bepaling te beperken. Een restrictievere uitlegging van artikel 65 kan niet de bedoeling zijn geweest van de auteurs ervan aangezien dit zou leiden tot nieuwe belemmeringen voor de toegang tot de rechter in de Europese justitiële ruimte. In elk rechtsinstrument zou een afzonderlijke definitie van het "grensoverschrijdende karakter” moeten worden opgenomen aangezien deze definitie vrijwel onvermijdelijk zou variëren naar gelang van de behandelde kwestie, wat zou leiden tot ernstige moeilijkheden bij de toepassing van deze instrumenten.
Het zou niet alleen inadequaat maar ook contraproductief zijn om de werkingssfeer van de Europese procedure voor geringe vorderingen te beperken tot louter grensoverschrijdende zaken.
Ten eerste moet worden vermeden voor interne zaken en voor zaken met grensoverschrijdende aspecten twee verschillende regelingen in te voeren. Een dergelijke tweeledig systeem zou in strijd zijn met de doelstelling van één enkele en coherente rechtsruimte voor iedereen.
Ten tweede beschikken partijen, zoals reeds aangegeven, niet in alle lidstaten over snelle en goedkope procedures voor geringe vorderingen. Bij gebrek aan dergelijke procedures die in verhouding staan tot het met het geschil gemoeide bedrag, zullen schuldeisers in veel gevallen aan het economische nut van een rechtsvordering twijfelen en er vaak van afzien een geding aanhangig te maken. Deze beperking van de daadwerkelijke toegang tot de rechter leidt tot economische kosten die aanzienlijke negatieve macro-economische gevolgen hebben voor de goede werking van de interne markt.
De doelstelling van dit voorstel, namelijk de vereenvoudiging en bespoediging van de procesvoering over geringe vorderingen door een Europese procedure voor geringe vorderingen vast te stellen, kan niet voldoende door de lidstaten zelf worden verwezenlijkt, aangezien zij de gelijkwaardigheid van de in de gehele Gemeenschap toepasselijke regels niet kunnen waarborgen. Deze doelstelling kan dus alleen op communautair niveau worden gerealiseerd.
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het strikt beperkt is tot wat noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken. In dit verband is het van bijzonder belang te wijzen op de gevolgen die de combinatie van het gekozen rechtsinstrument (een verordening) en het facultatieve karakter van de Europese procedure voor geringe vorderingen heeft ten opzichte van vergelijkbare mechanismen in het nationale procesrecht van de lidstaten. De hier voorgestelde verordening zou de lidstaten alleen verplichten om de Europese procedure als een aanvullend instrument beschikbaar te stellen, en zou tegelijk de eenvormigheid en de rechtstreekse toepasselijkheid van de procedure waarborgen. De lidstaten zouden niet worden verplicht om hun reeds bestaande wetgeving betreffende geringe vorderingen op te heffen of om dergelijke wetgeving in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht. Dit voorstel voor een verordening, dat geen afbreuk doet aan het recht van de lidstaten om naast de Europese procedure voor geringe vorderingen hun nationale regels te blijven toepassen, grijpt daarom veel minder in in hun procedurestelsels dan een richtlijn waarbij de nationale wetgeving moet worden aangepast aan de in dat instrument vastgestelde normen. Deze wetgevingstechniek garandeert immers een gemeenschappelijk minimumniveau van doeltreffendheid bij de invordering van geringe vorderingen, maar maakt het tegelijk mogelijk dat lidstaten die over een zelfs nog beter werkend intern systeem beschikken dit systeem verder toepassen. Uiteindelijk zal het aan de schuldeisers worden overgelaten om te beoordelen welke procedure volgens hen doeltreffender of geschikter is vanuit het oogpunt van de toegankelijkheid, waarbij dit laatste criterium bijzonder relevant is voor diegenen die in verschillende lidstaten actief zijn en die zich dus dankzij de eenvormige Europese procedure voor geringe vorderingen niet op de hoogte hoeven te stellen van het procesrecht in elk van die lidstaten. Tot slot moet worden herinnerd aan artikel 17 van dit voorstel: “onverminderd de bepalingen van deze verordening, valt de Europese procedure voor geringe vorderingen onder het procesrecht van de lidstaat waar de procedure wordt gevoerd”. De invoering van een Europese procedure voor geringe vorderingen noopt dus niet tot een verdere onderlinge aanpassing van de nationale procesrechtregels en beperkt de ingrepen in het nationale recht tot een absoluut minimum.