Toelichting bij COM(2004)708 - Regels betreffende nominale hoeveelheden voor voorverpakte producten, intrekking van de Richtlijnen 75/106/EEG en 80/232/EEG van de Raad en wijziging van richtlijn 76/211/EEG [SEC(2004) 1298] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)708 - Regels betreffende nominale hoeveelheden voor voorverpakte producten, intrekking van de Richtlijnen 75/106/EEG en 80/232/EEG ... |
|---|---|
| bron | COM(2004)708   |
| datum | 25-10-2004 |
1.Achtergrond
1.1.Bestaande wetgeving
In de jaren zestig vormden de uiteenlopende nationale bepalingen over nominale hoeveelheden voor voorverpakte producten (maten van verpakkingen en flessen) een aanzienlijke belemmering voor het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten.
Er bestond dan ook behoefte aan harmonisatie van deze maten. Tegelijkertijd moest worden voorkomen dat deze nieuwe Gemeenschapsvoorschriften zouden gelden voor ondernemingen die alleen op de nationale markt actief waren en niet van plan waren naar andere lidstaten te exporteren. De harmonisatie van de regelgeving was dan ook “facultatief”: de lidstaten moeten de Gemeenschapsvoorschriften overnemen, maar mogen voor de nationale markt de bestaande nationale voorschriften handhaven. Alleen producten die aan de Gemeenschapsvoorschriften voldoen, komen in aanmerking voor het vrije verkeer.
Voor sommige producten (zoals wijn en gedistilleerde dranken) is echter een volledige harmonisatie ingevoerd. De communautaire maten zijn bij uitsluiting verplicht voor alle marktdeelnemers, hetgeen betekent dat alle nationale maten zijn afgeschaft.
De eerste Gemeenschapswetgeving voor reeksen maten voor voorverpakte producten dateert van 1975. Deze heeft betrekking op zowel metrologische eisen als reeksen maten voor vloeistoffen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van deze wetgeving:
| Vloeistoffen voor menselijke consumptie | Andere vloeibare en niet-vloeibare producten | |
| Metrologische eisen | Richtlijn 75/106, bijlagen 1 en 2 | Richtlijn 76/2111 |
| Reeksen maten en hoeveelheden | Richtlijn 75/1062, bijlage 3 | Richtlijn 80/2323 |
Inhoudsopgave
Dit voorstel gaat alleen over reeksen maten en hoeveelheden, en niet over metrologische eisen, die in een later voorstel aan de orde komen.
1.2.Behoefte aan herziening
In het kader van SLIM‑IV (vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt) heeft een team, bestaande uit door de lidstaten gekozen leden, door de Commissie aangewezen vertegenwoordigers van belanghebbenden, de Raad en onafhankelijke deskundigen, advies uitgebracht over wetgeving inzake voorverpakkingsmaten4:
“vanwege hun complexiteit (de richtlijnen hebben betrekking op een veertigtal producten, bepaalde reeksen van waarden zijn erg ingewikkeld, enz.), vanwege de verschuiving die in de tussentijd was opgetreden in consumptiepatronen en consumentenvoorkeuren, en vanwege bedenkingen die waren gerezen over de vraag of dergelijke wetgeving wel gehandhaafd moest worden. Bovendien is door de opeenvolgende wijzigingen van de richtlijnen en de uitbreiding van de werkingssfeer van Richtlijn 75/106/EEG de toepassing van deze wetgeving steeds problematischer geworden.
[De toepassing van de richtlijnen bleek] met name problematisch door de wirwar aan regels en praktijken die op reeksen van toepassing zijn: bepaalde reeksen zijn verplicht (bijv. voor wijn) terwijl andere facultatief zijn gebleven. Bovendien behielden de lidstaten het recht om bepaalde reeksen op nationaal niveau verplicht te stellen, omdat deze onder het Gemeenschapsrecht facultatief bleven. Het uiteenlopen van de regels leidde ten dele tot een opdeling van de communautaire markt in verschillende nationale markten.
Daarbij komt dat er nieuwe verpakkingsformaten en nieuwe producten op de markt zijn gekomen. De onderbrenging hiervan in het al bestaande reeksenstelsel droeg verder bij aan de verwarring.”
“de aanbevelingen van het SLIM-team nauwkeurig [zou] bestuderen en, waar passend, in nauwe samenwerking met de lidstaten en de overige betrokken partijen de noodzakelijke maatregelen [zou] voorstellen”.
Deze behoefte aan herziening werd des te groter toen het Hof van Justitie in de “Cidrerie Ruwet”-zaak verklaarde dat het “Cassis de Dijon”-arrest ook van toepassing is op nationale verpakkingsmaten, hetgeen inhoudt dat de lidstaten op hun markt producten moeten toelaten die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht5, tenzij een dwingend vereiste van algemeen belang zich hiertegen verzet. Volgens het Hof kan hiervan bij verpakkingsmaten nauwelijks sprake zijn.
1.3.Effectbeoordeling van beleidsopties
In het kader van het beleid voor betere wetgeving6 heeft de Commissie een effectbeoordeling van beleidsopties7 uitgevoerd, waaruit bleek dat vrije maten de beste optie vormden, aangezien deze volledige concurrentie voor het bedrijfsleven en keuzevrijheid voor de consument mogelijk maken zonder dat de milieudoelstellingen van de Gemeenschap in gevaar komen. Deregulering is gerechtvaardigd omdat de communautaire consumentenwetgeving, die de vermelding van de prijs per eenheid voorschrijft en misleidende praktijken en reclame verbiedt, de transparantie al bevordert. Bovendien volgt uit het “Cidrerie Ruwet”-arrest dat nationale wetgeving tot meer verwarring op de interne markt leidt, terwijl vaste maten de mogelijkheden beperken om producten aan nieuwe consumentenbehoeften aan te passen, hetgeen in de meeste sectoren juist een gangbare marktpraktijk is.
Er blijken echter ook sectoren te zijn waarvoor de regulering op basis van volledige harmonisatie moet worden gehandhaafd. Uit nader onderzoek8 is gebleken dat vaste maten de onevenredig zware pressie kunnen verminderen van grote distributeurs zoals supermarkten op kleine en middelgrote ondernemingen, die anders onevenredig hoge kosten zouden moeten maken, vooral in sectoren waar de vraag structureel weinig toeneemt en waar vaste maten gebruikelijk zijn. Op deze basis kunnen verplichte reeksen dan ook gerechtvaardigd zijn voor de sectoren waarvoor de Gemeenschapswetgeving reeds verplichte geharmoniseerde maten heeft vastgelegd, zoals wijn, gedistilleerde dranken, oploskoffie en witte suiker. Er zijn geen overtuigende argumenten gevonden om in andere dan de bovengenoemde sectoren vaste communautaire maten in te voeren.
2.Doelstellingen van het voorstel
2.1.Deregulering en vereenvoudiging
Om bovenstaande redenen wordt voorgesteld alle bestaande verpakkingsmaten die thans in de Richtlijnen 75/106/EEG en 80/232/EEG facultatief zijn geharmoniseerd, in te trekken en alleen in zeer specifieke sectoren een deel van de bestaande regelgeving op basis van volledige harmonisatie (dus met uitsluiting van nationale voorschriften) te handhaven. Het voorstel houdt dan ook volledige harmonisatie in, waarbij het de lidstaten wordt verboden voorschriften voor verpakkingsmaten in te voeren tenzij hiervoor Gemeenschapswetgeving bestaat.
De verplichte maten worden gehandhaafd voor de sectoren die thans verplichte maten kennen of waarvoor de Commissie herinvoering van voorheen verplichte maten heeft toegezegd9.
Voorzover de vaste maten worden gehandhaafd, moeten op grond van de opgedane ervaringen de volgende wijzigingen worden ingevoerd:
1. De gebruikte definitie voor sectoren die thans worden gereglementeerd, moet wellicht worden gewijzigd om in overeenstemming te blijven met de ontwikkelingen in de landbouwwetgeving (toevoeging van gearomatiseerde en likeurwijnen, die nu onder de wijnwetgeving10 vallen).
2. Indien een klein aantal maten het merendeel van de verkoop aan consumenten uitmaakt, is er geen reden om uitsluitend voor professioneel gebruik verkochte maten en “minimaten” (zoals 3, 4 of 5 cl voor gedistilleerde dranken) vast te leggen. Alleen aan consumenten verkochte maten binnen beperkte grenzen moeten worden vastgelegd; de daarbuiten liggende maten moeten worden vrijgegeven.
Aangezien de breiwolsector, die op dit ogenblik ook vaste maten kent, geen standpunt heeft meegedeeld, stelt de Commissie geen handhaving van de verplichte maten voor deze sector voor.
Voorts stelt de Commissie voor de huidige in Richtlijn 75/324/EEG vervatte bepalingen voor verpakkingsmaten van producten in aërosols te handhaven. In tegenstelling tot de regulering van verpakkingsmaten, die de bescherming van gerechtvaardigde economische belangen tot doel heeft, is de regulering van de maten en de afvullingsniveaus van aërosols echter ingegeven door veiligheidsoverwegingen en zullen deze bepalingen daarom worden opgenomen in een wijziging van Richtlijn 75/324/EEG van de Raad van 20 mei 1975 inzake onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende aërosols.
Met het oog op de transparantie moeten alle nominale hoeveelheden voor voorverpakte producten in een enkele wetstekst worden opgenomen. Daarom dienen de Richtlijnen 80/232/EEG en 75/106/EEG te worden ingetrokken, aangezien de nominale hoeveelheden in de voorgestelde richtlijn worden opgenomen. De metrologische eisen voor vloeibare producten die nu in Richtlijn 75/106/EEG zijn opgenomen, komen overeen met die in Richtlijn 76/211/EEG; de werkingssfeer van die richtlijn wordt daarom uitgebreid tot deze producten.
2.2.Beperking in de tijd
De gehandhaafde verplichte nominale hoeveelheden zijn in wezen afwijkingen van het op de effectbeoordeling gebaseerde algemene beleid om de nominale hoeveelheden te dereguleren en moeten daarom worden beperkt in de tijd. Een beperking tot twintig jaar komt overeen met de gemiddelde investeringscyclus voor verpakkingsmachines, zodat de betrokken sectoren zich aan de deregulering kunnen aanpassen.
2.3.Vorm van de maatregel
De huidige voorschriften voor verpakkingsmaten hebben de vorm van richtlijnen. Met het oog op de formele en juridische samenhang moet de maatregel tot wijziging en intrekking van de bestaande wetgeving eveneens een richtlijn zijn. Bij de omzetting van de richtlijn zullen de lidstaten verplicht zijn hun wetgeving op het gebied van verpakkingsmaten te herzien.
2.4.Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het huidige voorstel is artikel 95 van het EG-Verdrag.
3.Samenhang met de beginselen van de Gemeenschap
3.1.Evenredigheid
Het doel is deregulering van de verpakkingsmaten met uitzondering van die sectoren waarvoor op Gemeenschapsniveau verplichte maten zijn vastgesteld of waarvoor politieke overeenstemming tussen de Commissie en het Europees Parlement11 is bereikt. Deze doelstelling vloeit voort uit de reacties van consumenten en consumentenorganisaties tijdens de raadplegingsprocedure en uit de effectbeoordeling, waaruit een behoefte is gebleken aan vermindering van de onevenredig zware pressie die door de afnemers in deze specifieke sectoren wordt uitgeoefend. De enige manier om dit doel te bereiken bestaat in verplichte maten op Gemeenschapsniveau voor deze sectoren. Het voorstel is beperkt tot de meest verkochte maten en intervals.
3.2.Subsidiariteit
In sectoren waar een behoefte aan vaste maten is gebleken, kunnen alleen vaste maten op Gemeenschapsniveau het vrije verkeer van goederen garanderen. Gezien het “Cidrerie Ruwet”-arrest is het hoogst onwaarschijnlijk dat nationale reeksen kunnen worden voorgeschreven voor producten die in andere lidstaten rechtmatig in de handel worden gebracht.
4.Samenhang met het communautaire beleid
4.1.Ondernemingenbeleid
De liberalisering van maten bevordert het concurrentievermogen omdat ze ondernemerschap en innovatie bevordert en de toegang tot de markten vergemakkelijkt.12 Door deregulering worden potentiële belemmeringen van het concurrentievermogen op de interne markt weggenomen. De gehandhaafde vaste maten zijn in het voordeel van de kleine en middelgrote ondernemingen.
4.2.Consumentenbeleid
Aspecten van consumentenbescherming komen meermaals aan de orde in Gemeenschapswetgeving13 die na de wetgeving voor voorverpakkingen is ingevoerd. Deze consumentenbeschermingswetgeving gaat oneerlijke “business-to-consumer”-handelspraktijken tegen en ontwikkelt een samenhangend en afdoend systeem om de consument door middel van etiketten te informeren. De vermelding van de prijzen per kilo of per liter maakt het de consument mogelijk om de in verschillende maten verpakte producten snel te vergelijken en strookt met de opvatting van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat de “gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument” als uitgangspunt neemt14.
4.3.Milieubeleid
Milieuwetgeving heeft geen gevolgen voor maten, en evenmin hebben maten invloed op de milieuwetgeving. De bestaande milieuwetgeving blijft van toepassing en maten vormen geen beletsel voor een volledige en juiste tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving, met name de voorkoming van afval, waarvoor is vereist dat verpakkingen tot een minimum worden beperkt.15
5.Verwijzing naar het werkprogramma
De indiening van dit voorstel bij de Raad en het Europees Parlement wordt genoemd in het werkprogramma van de Commissie van 2003 (blz. 27, zie 2003/ENTR/33).
6.Relevantie voor de EER
Dit voorstel valt onder de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
7.Externe raadpleging
Tussen 8 november 2002 en 31 januari 2003 heeft het DG Ondernemingen een openbare raadpleging per internet in elf talen gehouden met consumenten, producenten en detailhandelaren overeenkomstig de raadplegingsnormen van de Commissie16. De partijen werd gevraagd of naar hun mening in de bestaande wetgeving op het gebied van voorverpakkingen de vaste maten moesten worden gehandhaafd of dat vrije verpakkingsmaten moesten worden toegestaan. In een diepgaand werkdocument van de diensten van de Commissie17 zijn de belangrijkste kwesties behandeld en de belangrijkste uitkomsten van de raadpleging zijn samenvat in een rapport18.
In een Eurobarometer-enquête in oktober 200119 werd de consumenten in de EU gevraagd naar hun algemene ervaring met in winkels en supermarkten verkochte verpakte en gebottelde producten. Uit deze enquête bleek dat de meeste consumenten standaardmaten verkiezen, maar ook meer keuze willen. Voorzover de maten zijn gestandaardiseerd, wensen de consumenten voldoende keuzemogelijkheden in de winkels om een geschikte maat te kunnen kiezen.
De consumentenorganisaties in de 25 lidstaten en de Europese consumentenfederaties is gevraagd naar hun standpunt op basis van de documenten betreffende de algemene effectbeoordeling en de effecten voor de sectoren die om vrijstelling hadden gevraagd. Acht organisaties (uit zes lidstaten) hebben gereageerd en alle, op een na, zijn zij in het algemeen voorstander van vrije maten en aanvaarden zij de handhaving van enkele beperkte reeksen.20
Het Royal National Institute for the Blind behartigt de belangen van twee miljoen visueel gehandicapten in het Verenigd Koninkrijk. Deze instelling is voorstander van verplichte vaste maten omdat dit tot transparantie leidt, hetgeen vooral van belang is voor visueel gehandicapten, voor wie de informatie op etiketten vaak onbruikbaar is en die moeite hebben om informatie over de prijs per eenheid te lezen. Zij aanvaardt een beperking van de reeksen maten tot de meest verkochte maten in de sectoren die onder dit voorstel vallen.
De belangen van diabetici waren op individuele basis vertegenwoordigd. Het aantal diabetici neemt toe en betreft meer dan 5% van de bevolking; velen moeten voor elke geconsumeerde hoeveelheid koolhydraten een vaste dosis insuline injecteren. Vrije maten maken de aanpassing van verpakkingen in gemakkelijk door diabetici te hanteren porties mogelijk, en dit voorstel laat de maten in alle voor diabetes relevante sectoren dan ook vrij.21
In het algemeen was de respons van het bedrijfsleven positief. Het is voorstander van vrije maten zonder enige nationale of Gemeenschapswetgeving, omdat dit een snelle aanpassing aan nieuwe consumenteneisen, vlotte innovatie en volledige benutting van schaalvoordelen op de interne markt mogelijk maakt. Verplichte communautaire maten leiden tot lagere winsten en extra investeringen omdat de producenten hun huidige praktijken moeten wijzigen. De sectoren waarvoor dit voorstel vaste communautaire maten handhaaft, hebben hiermee volledig ingestemd.
Niet alle sectoren hebben een standpunt naar voren gebracht (o.m. de breiwolsector). Sommige sectoren, zoals de zuivelsector, konden wellicht geen voor de gehele EU geldend standpunt formuleren. Zonder zo’n standpunt is het zeer moeilijk om overeenstemming over geharmoniseerde maten te bereiken. Voorzover huidige marktpraktijken tot bevredigende resultaten leiden, kunnen deze worden gehandhaafd, omdat het voorstel de lidstaten niet toestaat om het in de handel brengen om redenen in verband met maten te beperken.