Toelichting bij COM(2004)718 - Aspecten van bemiddeling in burgerlijke en handelszaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)718 - Aspecten van bemiddeling in burgerlijke en handelszaken. |
|---|---|
| bron | COM(2004)718   |
| datum | 22-10-2004 |
1.1. Doel
1.1.1. Naar een betere toegang tot de rechtspleging
Een betere toegang tot de rechtspleging is een van de hoofddoelstellingen van het EU-beleid voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, waarin burgers en bedrijven door de onderlinge onverenigbaarheid en de complexiteit van de juridische en bestuursrechtelijke stelsels van de lidstaten niet worden verhinderd of ontmoedigd om hun rechten te doen gelden. Onder het concept “toegang tot de rechtspleging” moet in dit verband de bevordering van adequate geschillenbeslechtingsprocedures voor personen en bedrijven en niet alleen toegang tot het rechtssysteem vallen.
Dit voorstel voor een richtlijn draagt tot deze doelstelling bij door de toegang tot de geschillenbeslechting via twee soorten bepalingen te vergemakkelijken: ten eerste via bepalingen die ten doel hebben voor een goede relatie tussen bemiddeling en gerechtelijke procedures te zorgen door in de Gemeenschap met betrekking tot een aantal belangrijke aspecten van de burgerlijke procedure gemeenschappelijke minimumvoorschriften vast te stellen. Ten tweede door de rechterlijke instanties van de lidstaten de nodige instrumenten te verschaffen om het gebruik van bemiddeling actief te bevorderen zonder dit evenwel verplicht te stellen of er specifieke sancties aan te verbinden.
Bepalingen die betrekking hebben op de bemiddelingsprocedure of de aanstelling of accreditatie van bemiddelaars zijn van het voorstel voor een richtlijn uitgesloten. Gelet op de reacties op het Groenboek van 2002 en de huidige ontwikkelingen op nationaal niveau kan niet met zekerheid worden gesteld dat wetgeving de beleidsoptie is waarnaar de voorkeur uitgaat voor dit soort bepalingen. De Commissie heeft in het voorstel derhalve geen regelgevingsmaatregelen met betrekking tot de bemiddelingsprocedure zelf opgenomen, maar zich veeleer ingespannen om zelfreguleringsinitiatieven aan te moedigen, hetgeen zij ook in het kader van dit voorstel voor een richtlijn doet.
Tijdens de beraadslagingen over het voorontwerp voor dit voorstel hebben de meeste respondenten ingestemd met de algemene aanpak van het ontwerp, zowel wat de punten betreft die erin zijn behandeld als wat die betreft die ervan zijn uitgesloten. In vergelijking met dit voorontwerp zijn in een aantal bepalingen enkele wijzigingen aangebracht, hoofdzakelijk van technische aard, die nader worden toegelicht in punt 3.
1.1.2. Een goede relatie tussen bemiddeling en burgerlijke procedures
In dit voorstel worden hoofdzakelijk aspecten behandeld waarvoor geen op marktwerking gebaseerde oplossingen voorhanden zijn. Het gaat hier met name om voorschriften van het burgerlijk procesrecht die een impact kunnen hebben op het gebruik van bemiddeling, alsmede op de doeltreffendheid daarvan. De interactie tussen bemiddeling en traditionele burgerlijke procedures is mogelijk bij verschillende gelegenheden, bijvoorbeeld:
De partijen overwegen onmiddellijk na het ontstaan van het geschil, bij wijze van alternatief voor het inleiden van een burgerlijke procedure, gebruik te maken van bemiddeling; indien de partijen voor bemiddeling kiezen en er niet in slagen een compromis te bereiken, wordt na de beëindiging van de bemiddeling een burgerlijke procedure ingeleid;
Wanneer via bemiddeling een compromis is bereikt, maar een van de partijen dit niet naleeft, kan het alsnog nodig zijn een burgerlijke procedure in te leiden;
De partijen leiden onmiddellijk na het ontstaan van het geschil een burgerlijke procedure in zonder (eerst) bemiddeling te hebben overwogen.
Op dit ogenblik is er bij de interactie tussen bemiddeling en burgerlijke procedures ten gevolge van het ontbreken van of verschillen tussen nationale procedureregels sprake van een aantal elementen van onzekerheid, die bijzonder duidelijk blijken in situaties met grensoverschrijdende aspecten. Zelfs wanneer bemiddeling in een bepaalde zaak de meest aangewezen vorm van geschillenbeslechting is, bestaat de mogelijkheid dat de partijen derhalve ten gevolge van deze onzekerheden voor een traditionele burgerlijke procedure opteren. Een stabiel en voorspelbaar juridisch kader zou ertoe bijdragen dat bemiddeling op voet van gelijkheid wordt geplaatst met gerechtelijke procedures in het kader waarvan factoren die verband houden met het specifieke geschil voor de partijen de belangrijkste rol spelen bij de keuze van de geschillenbeslechtingsmethode. Een dergelijk kader zou er tevens toe bijdragen dat de partijen over de mogelijkheid blijven beschikken om hun geschil via een gerechtelijke procedure op te lossen, zelfs wanneer zij hebben geprobeerd dat via bemiddeling te doen.
1.1.3. Bevordering van het gebruik van bemiddeling
De waarde van een ruimer gebruik van bemiddeling vloeit voornamelijk voort uit de voordelen die het geschillenbeslechtingsmechanisme zelf biedt: een snellere, eenvoudigere en kosteneffectievere wijze om geschillen op te lossen, die het mogelijk maakt rekening te houden met een groter aantal belangen van de partijen, waardoor de kans groter wordt dat een overeenkomst wordt bereikt die vrijwillig zal worden nageleefd, en dat ervoor zorgt dat tussen de partijen een vriendschappelijke en duurzame relatie blijft bestaan. De Commissie is van mening dat bemiddeling een onbenut potentieel biedt als methode om geschillen op te lossen en als middel om personen en bedrijven toegang tot de rechtspleging te bieden.
De rol van de Gemeenschap bij de rechtstreekse bevordering van bemiddeling is echter noodzakelijkerwijze beperkt; de enige in het voorstel opgenomen concrete maatregel om bemiddeling te bevorderen is de verplichting van de lidstaten om de rechterlijke instanties de mogelijkheid te geven de partijen bemiddeling voor te stellen. Een goede relatie tussen bemiddeling en gerechtelijke procedures zal er echter onrechtstreeks eveneens toe bijdragen dat bemiddeling wordt bevorderd.
De doelstellingen van dit voorstel kunnen niet afzonderlijk, zonder rekening te houden met de verstrekking van bemiddelingsdiensten, worden verwezenlijkt. De kwaliteit van de bemiddelingsdiensten moet derhalve tegelijk en in samenhang met de andere bepalingen van dit voorstel voor een richtlijn, dat in grensoverschrijdende situaties met een voldoende mate van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten moet worden toegepast, worden behandeld.
1.1.4. De relatie met de organisatie van de rechtssystemen van de lidstaten
Een van de vaak genoemde voordelen van bemiddeling is dat wanneer er vaker gebruik van wordt gemaakt, de druk op de rechtbanken kan verminderen, waardoor de vaak lange wachttijden voor de behandeling van een zaak worden verkort en mogelijk overheidsmiddelen kunnen worden bespaard. Aangezien het voorstel voor een richtlijn tot doel heeft ertoe bij te dragen dat vaker gebruik wordt gemaakt van bemiddeling, kan het daadwerkelijk een positief effect in die zin hebben. Om verscheidene redenen is dat geen op zichzelf staande doelstelling. Ten eerste valt de organisatie van het gerechtelijk systeem onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten. In de tweede, en de belangrijkste, plaats heeft bemiddeling een eigen waarde als geschillenbeslechtingsmethode, die gemakkelijk voor burgers en ondernemingen toegankelijk zou moeten zijn en die moet worden gestimuleerd onafhankelijk van haar waarde als middel om de druk op de rechtbanken te verminderen. De Commissie beschouwt bemiddeling niet als een alternatief voor gerechtelijke procedures; het gaat veeleer om een van een aantal geschillenbeslechtingsmethoden waarop in een moderne samenleving een beroep kan worden gedaan en die voor bepaalde, maar zeker niet alle geschillen de meest aangewezen methode kan zijn. Voorts moet worden onderstreept dat de beschikbaarheid van ADR-procedures (de afkorting van Alternative Dispute Resolution of alternatieve geschillenbeslechting) de lidstaten in het algemeen niet ontslaat van de verplichting een doeltreffend en billijk rechtssysteem te handhaven dat voldoet aan de eisen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, dat een van de hoofdpijlers van een democratische samenleving vormt. Effectbeoordeling
In het kader van de jaarlijkse beleidsstrategie van de Commissie voor 2004 werd overgegaan tot een voorlopige effectbeoordeling van dit voorstel, dat niet voor een uitvoerige effectbeoordeling werd geselecteerd. Het voorstel voor een richtlijn heeft het ruimer gebruik van bemiddeling in de EU ten doel, hetgeen gunstige economische effecten zal hebben omdat de transactiekosten voor individuele personen en bedrijven als gevolg van een snellere en kosteneffectievere geschillenregeling zullen afnemen. Bemiddeling kan ook bijdragen tot duurzamere economische en sociale ontwikkelingen, omdat na de beslechting van een geschil een goede relatie tussen de partijen blijft bestaan, terwijl de gerechtelijke beslechting van een geschil de partijen vaak uiteendrijft. Het raadplegingsproces en de andere voorbereidende stappen worden toegelicht in de bijlage. Wat alternatieve beleidsopties betreft, zij erop gewezen dat het voorstel voor een richtlijn hoofdzakelijk bepalingen van burgerlijke rechtsvordering bevat en dat de resultaten ervan niet door middel van een ander beleidsinstrument kunnen worden bereikt.
1.2. Rechtsgrond
Het doel en de inhoud van dit voorstel voor een richtlijn vallen volledig onder het toepassingsgebied van artikel 65 VEG, aangezien het betrekking heeft op burgerrechtelijke procedures, terwijl het bij de bepaling inzake de kwaliteit en opleiding van artikel 4 om een aanvullende bepaling gaat. Het voorstel voor een richtlijn is nodig voor de goede werking van de interne markt, omdat ervoor moet worden gezorgd dat individuele personen en bedrijven die de vier vrijheden uitoefenen toegang hebben tot geschillenbeslechtingsmechanismen en omdat de vrijheid om bemiddelingsdiensten te verlenen en gebruik van dergelijke diensten te maken moet worden gewaarborgd.
Zoals in de beschrijving van de doelstellingen van dit voorstel is onderstreept, is een communautair optreden op dit gebied noodzakelijk omdat tijdens de hele duur van het geschil de rechtszekerheid moet worden gewaarborgd, ongeacht of er in welke fase dan ook sprake is van grensoverschrijdende elementen. Teneinde een coherent juridisch kader te creëren, dienen derhalve de belangrijkste aspecten van alle mogelijke gebeurtenissen die op het ontstaan van een geschil kunnen volgen met inachtneming van alle mogelijke scenario’s (welslagen/mislukken van de bemiddeling, naleving/niet-naleving van een tussen de partijen bereikt compromis, enz.) te worden behandeld.
In de context van de alternatieve geschillenbeslechting is het effect van grensoverschrijdende elementen potentieel groter dan wanneer maatregelen in het kader van burgerrechtelijke procedures afzonderlijk worden beschouwd, aangezien rekening moet worden gehouden met alle relevante factoren zowel op het ogenblik van de bemiddeling als op het ogenblik van eventuele daarop volgende burgerrechtelijke procedures, alsmede met het feit dat deze factoren in de loop daarvan kunnen zijn veranderd. Grensoverschrijdende elementen kunnen bijvoorbeeld samenhangen met de woon- of vestigingsplaats van een van de partijen of van beide, de plaats waar de bemiddeling plaatsvindt of de plaats waar de bevoegde rechtbank zich bevindt. Het akkoord om gebruik te maken van bemiddeling kan zelf onderworpen zijn aan een andere wetgeving dan die welke van toepassing is op de oorspronkelijke juridische of contractuele relatie tussen de partijen en voor het daaruit voortvloeiende compromis kan de wetgeving van nog een derde land gelden. Voorts is het mogelijk dat het compromis in nog een ander land ten uitvoer moet worden gelegd, afhankelijk van de plaats waar de activa van de schuldenaar zich op dat ogenblik bevinden.
Het is evenwel niet haalbaar het toepassingsgebied van het voorstel zodanig te beperken dat alleen belemmeringen die het gevolg zijn van grensoverschrijdende elementen worden weggenomen of dat het gemakkelijker wordt geschillen op te lossen waarbij sprake is van een grensoverschrijdend element, hoe dit ook wordt gedefinieerd.
Bij de beoordeling van het feit of bemiddeling een geschikte methode is om een bepaald geschil te beslechten, vormen grensoverschrijdende elementen slecht één van de verschillende relevante aspecten die in aanmerking moeten worden genomen. Andere aspecten zijn de aard van het geschil en de grond van de zaak, alsmede factoren die samenhangen met de kosten, termijnen en kansen van slagen. De bevordering van bemiddeling enkel bij die geschillen waarin sprake is van grensoverschrijdende elementen zou derhalve tot willekeur leiden en het risico van discriminerende effecten inhouden, aangezien de rechterlijke instanties aan bepaalde partijen alleen op grond van hun woonplaats bemiddeling zouden voorstellen. Een dergelijke beperking zou er ongetwijfeld ook toe leiden dat de voorgestelde richtlijn in de praktijk een veel geringere impact zou hebben. De toepasselijkheid van de in het voorstel voor een richtlijn opgenomen bepalingen van burgerlijke rechtsvordering laten afhangen van het feit of er sprake is van grensoverschrijdende elementen, zou veeleer tot een grotere rechtsonzekerheid leiden. Anderzijds zou een dergelijke beperking van de werkingssfeer de toepasselijkheid van de richtlijn kunnen overlaten aan de partijen, die door de keuze van de bemiddelaar of rechtbank grensoverschrijdende elementen zouden kunnen introduceren teneinde gebruik te kunnen maken van de door de richtlijn vastgelegde regels.
Het voorstel voor een richtlijn zal een belangrijk onderdeel vormen van het juridisch kader voor bemiddelingsdiensten in de Gemeenschap, zowel wat de vrijheid betreft om in een andere lidstaat diensten te verlenen als om gebruik ervan te maken. Een beperking van het toepassingsgebied tot grensoverschrijdende situaties zou leiden tot het ontstaan van twee parallelle wettelijke regelingen, mogelijk zelfs van verschillende normen voor de verstrekking en de gebruikmaking van bemiddelingsdiensten, hetgeen zowel voor diegenen die een beroep op dergelijke diensten doen als voor de verstrekkers ervan discriminerende gevolgen zou kunnen hebben. Dergelijke gevolgen zijn in strijd met de beginselen van de interne markt en met de inspanningen van de Gemeenschap om het regelgevingskader voor personen en bedrijven te vereenvoudigen.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de invoering van de uitdrukkelijke voorwaarde dat er sprake moet zijn van grensoverschrijdende gevolgen in strijd is met de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn en de goede werking van de interne markt in de weg staat. De richtlijn moet derhalve op alle situaties van toepassing zijn, ongeacht of er op het ogenblik van de bemiddeling of van de gerechtelijke procedure al dan niet sprake is van grensoverschrijdende elementen.
1.3. Subsidiariteit en proportionaliteit
Gezien de behoefte aan rechtszekerheid en voorspelbaarheid in gevallen die betrekking hebben op de relatie tussen bemiddeling en burgerrechtelijke procedures met grensoverschrijdende elementen en gezien de noodzaak de goede werking van de interne markt voor de verstrekking en gebruikmaking van bemiddelingsdiensten te waarborgen, kunnen de doelstellingen van dit voorstel niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt. Op Gemeenschapsniveau genomen maatregelen zijn, gezien de behoefte aan coherentie en aan bepaalde uniforme basisregels die zowel in grensoverschrijdende als in nationale zaken van toepassing zijn, doeltreffender dan individuele initiatieven van de afzonderlijke lidstaten.
De bepalingen van het voorstel zijn strikt beperkt tot wat nodig is om de doelstellingen te bereiken. Er is gekozen voor een richtlijn als het meest geschikte rechtsinstrument om bepaalde concrete doelstellingen te bereiken, terwijl de beslissing over de middelen om deze te verwezenlijken aan de lidstaten wordt overgelaten. Het voorstel is tevens beperkt tot aspecten die alleen door middel van wetgeving kunnen worden geregeld, terwijl aspecten waarvoor op marktwerking gebaseerde oplossingen mogelijk zijn van het toepassingsgebied van de richtlijn zijn uitgesloten.
2. Achtergrond van het voorstel, overleg met belanghebbende partijen en opmerkingen bij de belangrijkste bepalingen
Hierover wordt nadere informatie verstrekt in het aan dit voorstel gehechte werkdocument van de diensten van de Commissie.