Toelichting bij COM(2005)505 - Kaderrichtlijn mariene strategie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)505 - Kaderrichtlijn mariene strategie. |
|---|---|
| bron | COM(2005)505   |
| datum | 24-10-2005 |
Motivering en doel van het voorstel
Het mariene milieu wordt met een aantal bedreigingen geconfronteerd, waaronder verlies of aantasting van de biodiversiteit, veranderingen in de ecologische structuur, verlies van habitats, verontreiniging met gevaarlijke stoffen, eutrofiëring en de effecten van klimaatverandering. In het zesde Milieuactieplan van de EU (MAP 6) wordt de opstelling verlangd van een thematische strategie inzake de bescherming en het behoud van het mariene milieu in Europa (hierna “de strategie” te noemen), met als algemeen doel “bevordering van duurzaam gebruik van de zee en behoud van mariene ecosystemen”. Als eerste stap in de ontwikkeling van de strategie heeft de Commissie in 2002 een mededeling gepubliceerd onder de titel “Naar een strategie voor de bescherming en de instandhouding van het mariene milieu”. In zijn conclusies heeft de Raad (Milieu) van 4 maart 2003 deze mededeling van de Commissie toegejuicht, de daarin gehanteerde benadering en de grote doelstellingen ervan bekrachtigd en de Commissie gevraagd om tegen 2005 een ambitieuze strategie uit te werken. Het wetgevingswerkprogramma van de Commissie voor 2005 voorziet in de aanneming van de strategie in de loop van 2005.
Algemene achtergrond
Hoewel er reeds maatregelen zijn genomen om de bedreiging en belasting van het mariene milieu te beperken en te verminderen, zijn deze tot stand gekomen binnen een sectorale benadering, wat heeft geleid tot een bonte verzameling van beleidsmaatregelen, wetgeving, programma’s en actieplannen ter bescherming van het mariene milieu op nationaal, regionaal, EU- en internationaal niveau. Op EU-niveau zijn bepaalde beleidssectoren en -oriëntaties relevant voor het mariene milieu, maar hoewel reeds wordt nagedacht over een toekomstig allesomvattend maritiem beleid voor de Unie ontbreekt vooralsnog een globaal, geïntegreerd beleid ter bescherming van het mariene milieu. Het algemene beeld dat in samenhang met het beleidskader naar voren komt, is dan ook genuanceerd. Positief is dat op bepaalde gebieden een zekere vooruitgang is geboekt, bijvoorbeeld wat betreft de vermindering van de aanvoer van voedingsstoffen en de verontreiniging met gevaarlijke stoffen, met name zware metalen. Globaal gesproken is de toestand van het mariene milieu er de voorbije decennia echter aanzienlijk op achteruitgegaan. Daardoor worden Europa’s zeeën en oceanen bedreigd, in sommige gevallen zelfs in een zodanige mate dat er sprake is van structurele veranderingen en dat hun vermogen om naar behoren te functioneren in het gedrang komt. Het bestaande beleidskader biedt niet het vereiste hoge beschermingsniveau voor het mariene milieu. Daarom is een krachtig, geïntegreerd EU-beleid ter bescherming van de zeeën vereist.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Een brede waaier van EU-maatregelen draagt bij tot de bescherming van het mariene milieu. Omdat het bestaande beleidskader echter sectoraal van aard is en het geografisch bereik van de instrumenten varieert, is er vooralsnog geen sprake van een geïntegreerd beleid ter bescherming van het mariene milieu.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Het hoge beschermingsniveau voor het mariene milieu dat door de voorgestelde richtlijn tot stand zal worden gebracht, is van essentieel belang, willen wij de economische en maatschappelijke mogelijkheden die de zeeën en oceanen bieden ten volle benutten en zo een grote bijdrage leveren aan de Agenda van Lissabon en de EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling. Het voorstel zal ook een belangrijke input vormen voor de werkzaamheden met het oog op het toekomstige maritiem beleid van de EU, dat is aangekondigd in de strategische doelstellingen van de Commissie voor de periode 2005-2009 en dat gericht is op de ontwikkeling van een bloeiende maritieme economie en de volledige benutting van alle mogelijkheden inzake maritieme activiteiten binnen een uit milieuoogpunt duurzaam kader. Een van de centrale vraagstukken waarvoor dit beleid een oplossing moet zien te vinden, is de kwestie van het overkoepelende governance-kader ter regulering van de gebruikers en de diverse vormen van gebruik van de zeeën en oceanen. Dit punt zal worden behandeld in het voor 2006 aangekondigde Groenboek inzake maritiem beleid. De regelingen met betrekking tot governance waarin de mariene strategie voorziet, vormen een eerste stap. Als in de context van het maritiem beleid nadere invulling wordt gegeven aan een breed opgezet governance-kader, dienen de in aanmerking te nemen opties tevens rekening te houden met de zeer verscheiden juridische en politieke omstandigheden in de diverse regionale zeeën van Europa. Zo delen zeven EU-lidstaten en de Russische Federatie de wateren van de Oostzee, terwijl in de Middellandse Zee geen exclusieve economische zones zijn afgekondigd en de EU daar met een aantal derde landen dient samen te werken.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Voor de uitwerking van de strategie is gebruik gemaakt van een uitvoerig raadplegingsproces dat plaats heeft gevonden van 2002 tot 2004 en waaraan is deelgenomen door alle EU-lidstaten en -kandidaat-lidstaten, belangrijke derde landen in Europa die oeverstaten zijn van dezelfde zeeën en oceanen als de Unie, 16 internationale commissies en verdragen, 21 representatieve organisaties van het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld, alsook wetenschappers en academici. De aanzet tot het proces is gegeven op een conferentie van belanghebbende partijen die op 4-6 december 2002 te Koge (Denemarken) heeft plaatsgevonden. Als vervolg op de conferentie van Koge zijn vier werkgroepen ad hoc ingesteld met vertegenwoordigers van alle belangrijke betrokken partijen, die zich met een aantal krachtlijnen van de ontwikkeling van de strategie hebben beziggehouden.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Alle werkgroepen hebben hun resultaten en conclusies overgelegd op een afsluitende stakeholder-conferentie (Rotterdam, 11-12 november 2004). Daar tekende zich een ruime consensus af over de in de strategie voorgestelde aanpak. De grote meerderheid van de betrokken partijen is overtuigd van de noodzaak van krachtdadige EU-actie. In de voorgestelde richtlijn zijn alle resultaten van het sedert 2002 plaatsvindende overleg geïntegreerd. Kernelementen van de voorgestelde richtlijn zijn met name de noodzaak van een duale (EU-/regionale) benadering, de instelling van mariene regio’s als beheerseenheden voor de tenuitvoerlegging van de strategie en voorts de noodzaak van samenwerking tussen de lidstaten bij het ontwerpen van mariene strategieën, met name door gebruikmaking van bestaande instrumenten die hun oorsprong vinden in internationale verdragen.
Van 14 maart 2005 tot 9 mei 2005 is via het internet een open raadpleging gehouden. De Commissie heeft 133 reacties ontvangen. De resultaten zijn beschikbaar op europa.eu.int/comm/environment/water/pdf
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
Bij de voorbereidende werkzaamheden is vooral de nadruk gelegd op (a) de toepassing van een ecosysteemgerichte benadering op het beheer van menselijke activiteiten die gevolgen hebben voor het mariene milieu; (b) monitoring- en beoordelingsaspecten; en (c) het specifieke probleem van gevaarlijke stoffen. Voorts heeft de Commissie de voorbije drie jaar veel aandacht besteed aan de verslagen, studies en beleidsverklaringen van nationale en regionale organisaties, landen, onderzoekinstellingen en organisaties van de Verenigde Naties met betrekking tot de bescherming van het mariene milieu.
Toegepaste methodiek Het overlegproces heeft substantiële resultaten opgeleverd met betrekking tot alle aspecten die voor de ontwikkeling van een mariene strategie van de EU relevant zijn. Dit proces heeft twee belangrijke “producten” opgeleverd: (a) een leidraad voor de toepassing van een ecosysteemgerichte benadering van het mariene milieu; en (b) een studie ten behoeve van de aanwijzing van Europese mariene regio’s op basis van hydrologische, oceanografische en biogeografische kenmerken als richtsnoer bij de uitvoering van de strategie.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties en deskundigen
De belangrijkste gesprekspartner in het overleg dat heeft geresulteerd in de twee bovengenoemde documenten was de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES). Voorts zijn ook andere deskundigen en wetenschappelijke organisaties bij de voorbereidende werkzaamheden betrokken.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
Er is reeds gewezen op het bestaan van potentieel ernstige risico’s met onomkeerbare gevolgen. Over het bestaan van dergelijke risico’s zijn alle partijen het eens.
Er is ruime eensgezindheid bereikt over de omvang van de bedreigingen voor het mariene milieu die kunnen leiden tot mogelijk onomkeerbare of niet-lineaire veranderingen in mariene ecosystemen, met verreikende economische en maatschappelijke gevolgen. De belangrijkste gesignaleerde bedreigingen voor het mariene milieu zijn: de effecten van klimaatverandering; de gevolgen van commerciële visserijactiviteiten; accidentele en opzettelijke olielozingen; de introductie van uitheemse soorten; eutrofiëring en het daarmee samenhangende optreden van schadelijke algenbloei; verontreiniging door zwerfvuil; verontreiniging met gevaarlijke stoffen en microbiologische verontreiniging; lozingen van radionucliden; en geluidsvervuiling. Klimaatverandering en visserij werden genoemd als twee van de belangrijkste belastende factoren voor het mariene milieu. Kortom: de ondubbelzinnige boodschap luidt dat Europa’s zeeën en oceanen groot gevaar lopen en dat inspanningen om ze te beschermen dringend noodzakelijk zijn, willen wij hun duurzame productiviteit en dus ook de daarvan afhankelijke economische en maatschappelijke activiteiten veiligstellen.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
Alle relevante analyses die tijdens de voorbereidingsfase van de voorgestelde richtlijn zijn uitgevoerd, zullen beschikbaar worden gemaakt. De ICES-leidraad voor de toepassing en de hantering van een ecosysteemgerichte benadering is reeds door ICES gepubliceerd en zal via de website van de Commissie beschikbaar worden gesteld. De ICES-studie over de mariene regio’s van de EU is voor alle belanghebbende partijen beschikbaar gemaakt via het CIRCA-systeem.
Effectbeoordeling
Er zijn twee grote opties in overweging genomen. De eerste behelst een strikt vrijwillige aanpak op basis van een mededeling van de Commissie waarin niet-verbindende aanbevelingen worden gedaan ten aanzien van de manier waarop Europa’s mariene milieu doeltreffend kan worden beschermd door middel van regionale mariene strategieën die op het niveau van in EU-verband te omschrijven mariene regio’s worden uitgewerkt. De tweede onderzochte optie behelst een combinatie van een flexibel rechtsinstrument en een mededeling. Het rechtsinstrument zou in dat geval een “richtlijn mariene strategie” zijn, ambitieus qua reikwijdte maar relatief soepel wat de keuze van het instrumentarium betreft. Er zouden dan op EU-niveau geen specifieke beheersmaatregelen worden voorgeschreven: de richtlijn zou op regionaal niveau moeten worden uitgevoerd en in de praktijk gebracht. Naast deze twee opties is bij de beoordeling ook een scenario meegenomen waarin geen enkele actie wordt ondernomen. Dit dient als referentiescenario voor de becijfering van de kosten die naar verwachting zullen zijn verbonden aan de maatregelen die uit hoofde van de twee opties worden voorgesteld.
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd, die kan worden ingezien op de website van de Commissie.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De ultieme doelstelling van de voorgestelde richtlijn is het bereiken van een goede milieutoestand van het mariene milieu tegen 2021. De voorgestelde richtlijn omschrijft alleen gemeenschappelijke doelstellingen en beginselen op EU-niveau. Zij behelst de instelling van Europese mariene regio’s als beheerseenheden ten behoeve van de uitvoering. Van de lidstaten wordt verlangd dat zij voor hun mariene wateren in elke mariene regio een mariene strategie ontwerpen. Daarbij moeten bepaalde stappen worden doorlopen. De lidstaten worden aangespoord om bij de uitwerking van deze mariene strategieën actief samen te werken met elkaar en met belanghebbende derde landen. Tenslotte wordt, om rekening te houden met de specifieke omstandigheden die in bepaalde mariene regio’s heersen, in de richtlijn het bestaan erkend van bijzondere situaties en specifieke gebieden waar(in) het voor een lidstaat onmogelijk is om de stringente milieustreefdoelen te realiseren die in het kader van de richtlijn worden vastgesteld.
Rechtsgrondslag
De passende rechtsgrondslag is artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet in voldoende mate op het niveau van de afzonderlijke lidstaten worden verwezenlijkt:
Het mariene milieu stoort zich niet aan de bestaande geopolitieke grenzen: het is van nature grensoverschrijdend. Daarom zijn samenwerking en gemeenschappelijke beginselen vereist. In deze omstandigheden is elke zuiver nationale benadering van het mariene milieu gedoemd te mislukken.
Het is namelijk goed denkbaar dat de diverse oeverstaten in een mariene regio tot verschillende conclusies komen wat betreft de aanpak en diagnose van de problemen en de vereiste programma’s van maatregelen – ondanks het feit dat het gaat om één en hetzelfde mariene ecosysteem. Bij het nemen van passende maatregelen kunnen lidstaten een verschillende koers varen en zelfs elkaar doorkruisende strategieën toepassen of verschillende tijdschalen hanteren, waardoor het mariene milieu ondoeltreffend wordt beschermd. Het gevolg van een en ander dreigt te zijn dat er voor het mariene milieu geen verbetering optreedt. In dat geval zou het vermogen van de oceanen om nieuwe belastingen van het mariene milieu zoals klimaatverandering en een toename van het maritiem transport te verwerken, aanzienlijk worden beperkt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt:
Het voorstel zal een gemeenschappelijk EU-kader in het leven roepen voor het aanpakken van gemeenschappelijke problemen en voor het hele Europese grondgebied gezamenlijke beginselen en benaderingen inzake de bescherming van het mariene milieu introduceren.
Weliswaar hebben diverse EU-lidstaten nationale maatregelen getroffen om het mariene milieu te beschermen en werken zij actief samen in het kader van de desbetreffende internationale verdagen, maar het feit dat nationale maatregelen geen invloed hebben op de activiteiten in andere kuststaten van eenzelfde zeegebied blijft de mogelijkheden om resultaten te boeken ernstig beperken. Internationale samenwerking, met name in het kader van regionale mariene verdragen, heeft niet in alle gevallen overtuigende resultaten opgeleverd, met name omdat de betrokken organisaties niet over adequate handhavings- en toezichtsinstrumenten beschikken.
Het voorgestelde wetgevingsinstrument beperkt zich tot datgene wat de lidstaten op eigen houtje niet in toereikende mate kunnen realiseren, namelijk het opzetten van een EU-breed kader waarbinnen het mariene milieu in Europa doeltreffender kan worden beschermd. Uitvoerige doelstellingen en beheersmaatregelen die voor het bereiken van een goede milieutoestand in elke Europese mariene regio vereist zijn, worden op EU-niveau niet vastgesteld.
Bijgevolg is het voorstel in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het voorgestelde wetsinstrument is een richtlijn mariene strategie. Er wordt veel ruimte gelaten voor nationale besluitvorming en regionaal overleg. De vaststelling van milieustreefdoelen op regionaal niveau en de planning en uitvoering van de maatregelen die vereist zijn om deze doelen en bijgevolg ook de goede milieutoestand van het mariene milieu in de onder de soevereiniteit of jurisdictie van EU-lidstaten vallende Europese wateren in elke mariene regio te realiseren, behoren dus tot de bevoegdheid van de lidstaten.
De administratieve lasten die door de voorgestelde richtlijn ontstaan, zijn voor de EU als geheel geraamd op circa 90 miljoen euro per jaar gedurende de eerste twee jaren, en 70 miljoen euro per jaar daarna. Anderzijds mag een aanzienlijke efficiëntietoename worden verwacht doordat overlappingen inzake monitoring en beoordeling worden vermeden. Er zullen uitvoeringskosten verbonden zijn aan de programma’s van maatregelen die op regionaal niveau worden overeengekomen. Het is de bedoeling dat een gedetailleerde effectbeoordeling wordt uitgevoerd van de programma’s van maatregelen die door de lidstaten worden uitgewerkt, teneinde te garanderen dat de milieustreefdoelen tegen minimale kosten worden gerealiseerd. Uit de effectbeoordeling komt naar voren dat er op korte termijn wellicht een belangrijke sociale en economische kostprijs zal moeten worden betaald, maar dat deze door de ecologische, maatschappelijke en economische voordelen op middellange en lange termijn in ruime mate zullen worden gecompenseerd.
Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: een richtlijn mariene strategie
Andere instrumenten zouden om de volgende redenen ongeschikt zijn: Het was in principe mogelijk geweest een prescriptief wetgevingsinstrument (een verordening of een meer dwingende richtlijn) voor te stellen. Met een verordening of een dwingende richtlijn zou evenwel voorbij worden gegaan aan het feit dat er ten aanzien van het mariene milieu in de EU sprake is van sterk verschillende plaatselijke omstandigheden en behoeften; de lidstaten zouden in dat geval niet in staat worden gesteld een aantal beleidskeuzen te maken met betrekking tot de uitvoering op regionaal niveau. Daarom is niet voor deze mogelijkheid gekozen. Een andere optie zou hebben bestaan in het aannemen van een aanbeveling waarin de stappen worden beschreven om de mariene strategie op regionaal niveau uit te voeren. Omdat aanbevelingen juridisch niet verbindend zijn, zou deze aanpak evenwel geen garantie hebben geboden dat de lidstaten zich tot een stringente naleving zouden verbinden. Daarom is ook deze mogelijkheid verworpen. Een derde alternatief zou de vaststelling hebben behelsd van een beschikking die in al haar onderdelen verbindend is voor het beperkte aantal lidstaten waartoe zij uitdrukkelijk is gericht. Omdat echter nu reeds 20 van de 25 lidstaten kuststaten zijn van een of andere zee en de geplande uitbreidingen van de EU dit patroon nog zullen versterken, en omdat de doeltreffende bescherming van het mariene milieu ook de medewerking vereist van de niet aan zee grenzende landen die wel afwateren op een regionale zee, leek een rechtsinstrument met een beperkt aantal adressaten geen goed idee. Voorts zou een beschikking ook niet de gewenste soepelheid bij de uitvoering hebben geboden, aangezien beschikkingen verbindend zijn in al hun onderdelen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Toetsings-/herzienings-/uitdovingsclausule
Het voorstel bevat een toetsingsclausule.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde richtlijn betreft een EER-aangelegenheid en dient derhalve ook voor de EER te gelden.
1. 2005/0211 (COD)