Toelichting bij COM(2005)600 - Toegang tot het visuminformatiesysteem (VIS) voor raadpleging door de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en Europol, met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2005)600 - Toegang tot het visuminformatiesysteem (VIS) voor raadpleging door de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en ...
bron COM(2005)600 NLEN
datum 24-11-2005
1.Achtergrond van het voorstel

- Motivering en doel van het voorstel

De Europese Unie dient bij de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het vrije verkeer van personen en een hoog niveau van veiligheid te waarborgen. Daarom is het ontwikkelen en opzetten van het visuminformatiesysteem (VIS), een systeem voor de uitwisseling van visumgegevens tussen de lidstaten, tot topprioriteit gemaakt. Het VIS is een van de belangrijkste beleidsinitiatieven ter verbetering van de veiligheid.

In de conclusies van 19 februari 2004 over de ontwikkeling van het VIS heeft de Raad er met nadruk op gewezen dat een van de doelstellingen van het VIS is om bij te dragen aan een beter beheer van het gemeenschappelijk visumbeleid en aan de interne veiligheid en de bestrijding van terrorisme.

Op 8 juni 2004 heeft de Raad Beschikking 2004/512/EG vastgesteld betreffende het opzetten van het visuminformatiesysteem (VIS), die de vereiste rechtsgrond vormt voor het opnemen van de kredieten die nodig zijn voor de technische ontwikkeling van het VIS in de algemene begroting van de Europese Unie en voor de uitvoering van dat deel van de begroting. De beschikking beschrijft ook de architectuur van het VIS en geeft de Commissie de opdracht om, bijgestaan door het comité SIS II, het VIS op technisch niveau te ontwikkelen. De nationale systemen zullen worden aangepast en/of ontwikkeld door de lidstaten. Om uitvoering te geven aan die beschikking heeft de Commissie op 28 december 2004 een voorstel ingediend voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf.

Voor de verdere ontwikkeling en de opzet van het VIS moet, zeker op het gebied van de interne veiligheid en de bestrijding van terrorisme, een algemeen juridisch kader worden uitgewerkt ter aanvulling van de VIS-verordening.

In zijn conclusies van 7 maart 2005 heeft de Raad, evenals later op 13 juli 2005, erop gewezen dat 'om het doel van het VIS, namelijk verbetering van de binnenlandse veiligheid en van de strijd tegen het terrorisme, volledig te verwezenlijken', aan de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten toegang voor raadpleging gegarandeerd moet worden "in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden inzake preventie, opsporing en onderzoek van strafbare feiten, met inbegrip van terreurdaden of –dreigingen", 'indien strikt de hand wordt gehouden aan de regels betreffende de bescherming van persoonsgegevens'.

Dit voorstel is bedoeld om de vereiste rechtsgrond in het kader van Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie te creëren om de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en de Europese politiedienst (Europol) toegang te bieden tot het VIS en vast te stellen welke voorwaarden voor deze toegang gelden. De nationale veiligheidsdiensten en Europol kunnen het VIS dan raadplegen in verband met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en de vormen van criminaliteit en de strafbare feiten die krachtens artikel 2 van de Europolovereenkomst onder de bevoegdheid van Europol vallen.

- Algemene context

Terrorismebestrijding is voor alle lidstaten een prioriteit. De Europese Unie wil het terrorisme bestrijden en tegelijkertijd haar burgers zo goed mogelijk beschermen. De EU heeft een algemene strategie nodig, die een breed scala van maatregelen omvat. Deze maatregelen zijn erop gericht de samenwerking op verschillende gebieden, variërend van het uitwisselen van inlichtingen tot wetshandhaving, te verbeteren om terreurverdachten gemakkelijker op te sporen, vast te houden en te berechten, zodat de veiligheid wordt bevorderd en gewaarborgd en tegelijkertijd de individuele rechten en vrijheden worden beschermd en versterkt.

- Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied

- De Europolovereenkomst van 1995. Volgens artikel 2 van die overeenkomst heeft Europol ten doel door de in de overeenkomst genoemde maatregelen het optreden van en de samenwerking tussen de bevoegde instanties van de lidstaten met betrekking tot het voorkomen en bestrijden van terrorisme en andere ernstige vormen van internationale en georganiseerde criminaliteit doeltreffender te maken. Momenteel heeft Europol echter geen toegang tot de gegevens die in het VIS zijn opgeslagen.

- Het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (COM(2005) 475 def.), dat door de Commissie op 4 oktober 2005 is goedgekeurd. Dit instrument biedt een juridisch kader voor een doeltreffende bescherming van persoonsgegevens op gebieden die onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallen.

- Het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de uitwisseling van informatie volgens het beschikbaarheidsbeginsel (COM(2005) 490) dat door de Commissie is goedgekeurd op 4 oktober 2005. De toegang tot het VIS valt buiten het toepassingsgebied van dit instrument.

- Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU

Dit initiatief gaat niet verder dan nodig is om de doelstelling ervan te verwezenlijken en heeft alleen betrekking op terroristische misdrijven in de zin van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding en op strafbare feiten die onder de bevoegdheid van Europol vallen. Het gebruik van de VIS-gegevens wordt beperkt tot bepaalde gevallen, waardoor routinematige toegang onmogelijk wordt gemaakt. Alleen de nationale instanties die belast zijn met het voorkomen, opsporen of onderzoeken van strafbare feiten krijgen toegang tot het VIS, en dan nog uitsluitend via een centraal toegangspunt dat het VIS per afzonderlijk geval na ontvangst van een naar behoren gemotiveerd verzoek, namens hen raadpleegt. De nationale veiligheidsdiensten en de centrale toegangspunten worden duidelijk omschreven in de bijlage bij dit besluit.

Dit besluit is erop gericht het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op eerbiediging van het privé-leven en het familie- en gezinsleven, het recht op bescherming van persoonsgegevens, alsmede het legaliteits- en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen (artikelen 6, 7, 8 en 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie) onverkort te eerbiedigen.

Het kaderbesluit van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (2005/XX/JBZ), de Europolovereenkomst en Verordening (EG) nr. 45/2001 zijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van dit besluit. Het kaderbesluit verplicht de lidstaten ertoe doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen die worden opgelegd bij inbreuken op de gegevensbeschermingsregels, waaronder strafrechtelijke sancties voor bijzonder ernstige en opzettelijke inbreuken.
2.Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling

- Raadpleging van belanghebbende partijen

In verband met de urgentie van het voorstel heeft geen formele raadpleging plaatsgevonden; de Raad had de Commissie verzocht het voorstel in november 2005 in te dienen en de wetgevingsprocedure voor de onderliggende VIS-verordening was al begonnen.

Op 24 oktober 2005 heeft de Commissie deskundigen van de regeringen van de EU-lidstaten uitgenodigd en geraadpleegd. Ook met vertegenwoordigers van de regering van Noorwegen is informatie uitgewisseld over de kwestie van de ontwikkeling van het Schengenacquis. Andere belanghebbende partijen, zoals de Groep van artikel 291, hadden in verband met het voorstel voor de VIS-verordening al een standpunt geformuleerd over de algemene doelstelling van het onderhavige voorstel.

- Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Er is gebruikgemaakt van de bestaande deskundigheid die is vergaard in verband met het voorstel voor de VIS-verordening.

- Effectbeoordeling

Op basis van de conclusies van de Raad van 7 maart 2005 zijn de volgende mogelijkheden overwogen: geen wetgevingsvoorstel van de Commissie indienen en dus geen maatregelen nemen; de rechtsgrond creëren voor onbeperkte toegang tot het VIS voor de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en voor Europol; of de rechtsgrond creëren voor een beperkte toegang tot het VIS voor de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en voor Europol.

Geen wetgevingsvoorstel indienen en dus geen maatregelen nemen zou betekenen dat het gemeenschappelijk visuminformatiesysteem als systeem voor de uitwisseling van visumgegevens tussen de lidstaten niet wettelijk toegankelijk zou zijn voor wetshandhavingsdoeleinden. Maar de tekortkomingen bij de bestrijding van visumshopping en fraude en bij het verrichten van controles leiden ook tot tekortkomingen ten aanzien van de nationale veiligheid van de lidstaten. Criminelen en verdachte personen kunnen een visum krijgen of met behulp van vervalste visa de Schengenruimte binnenkomen. Omdat de uitwisseling van VIS-gegevens niet onder het kaderbesluit van de Raad betreffende de uitwisseling van informatie volgens het beschikbaarheidsbeginsel valt, zouden de lidstaten vroeger of later aandringen op verdere politiesamenwerking op dit gebied in de EU.

Het VIS kan vanaf 2007 waarschijnlijk de gegevens van ongeveer 20 miljoen visumaanvragen per jaar aan, zeker als het gaat om biometrische gegevens. Dit betekent dat in de periode van vijf jaar die in het huidige VIS-voorstel is vastgesteld, 70 miljoen vingerafdrukken worden opgeslagen in het systeem.

Als er een rechtsgrond zou worden gecreëerd voor onbeperkte toegang tot het VIS voor de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en voor Europol, zou dit inhouden dat toegang zou worden verleend voor het vervolgen van alle strafbare feiten, zoals de lidstaten die zelf hebben gedefinieerd. Daarmee zou het VIS een gewone gegevensbank voor criminaliteitsbestrijding worden, waardoor wetshandhavingsinstanties mogelijk routinematig toegang zouden kunnen krijgen. Dit zou echter niet stroken met het hoofddoel van het oorspronkelijke VIS en zou onevenredig inbreuk maken op de grondrechten van degenen van wie de gegevens in het VIS worden verwerkt en die als onschuldig moeten worden beschouwd en niet als verdachten in een strafrechtelijk onderzoek.

Een rechtsgrond voor beperkte toegang tot het VIS voor nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en voor Europol vereist een verbod op routinematige toegang van de nationale veiligheidsdiensten en decentrale toegang tot het VIS, dat alleen geraadpleegd mag worden voor specifieke doeleinden, namelijk het voorkomen, opsporen en onderzoeken van duidelijk gedefinieerde terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten en dan nog uitsluitend voor zover de gegevens nodig zijn voor het verrichten van de taken in het kader van deze doeleinden. Bovendien mogen alleen bepaalde basisgegevens in het VIS worden geraadpleegd. Alleen indien verdere informatie nodig is in verband met de specifieke omstandigheden van het geval, kunnen aanvullende relevante gegevens worden geraadpleegd. Het kaderbesluit van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (2005/XX/JBZ), Verordening (EG) nr. 45/2001 en de Europolovereenkomst zijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van dit besluit en bieden dus de nodige waarborgen. Het kaderbesluit verplicht de lidstaten ertoe doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties vast te stellen die worden opgelegd bij inbreuken op de gegevensbeschermingsregels, waaronder strafrechtelijke sancties voor bijzonder ernstige en opzettelijke inbreuken. Het toezicht is geregeld door middel van een jaarlijkse herziening door de betrokken toezichthoudende autoriteiten voor gegevensbescherming.

Om ervoor te zorgen dat de grondrechten van degenen van wie de gegevens in het VIS worden verwerkt zo min mogelijk in het gedrang komen door de toegang van de nationale veiligheidsdiensten tot deze gegevens en dat de technische gevolgen zo beperkt mogelijk blijven, is een besluit dat de nationale veiligheidsdiensten en Europol in individuele gevallen beperkte toegang tot het VIS biedt om gegevens te raadplegen met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten, de enige bevredigende oplossing.
3.Juridische elementen van het voorstel

- Samenvatting van de voorgestelde maatregel

Dit voorstel is bedoeld om de rechtsgrond te creëren voor de toegang van de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en Europol tot het VIS en om vast te stellen onder welke voorwaarden zij het VIS mogen raadplegen met het oog op het voorkomen, vervolgen en onderzoeken van terroristische misdrijven en strafbare feiten die op grond van artikel 2 van de Europolovereenkomst onder de bevoegdheid van Europol vallen (ernstige strafbare feiten).

- Rechtsgrondslag

Dit besluit is gebaseerd op artikel 30, artikel 1, onder b, en artikel 34, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Unie, namelijk de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door al dan niet georganiseerde criminaliteit, met name terrorisme, te voorkomen en te bestrijden door middel van nauwere samenwerking tussen politiediensten, douaneautoriteiten en andere bevoegde instanties in de lidstaten, zowel rechtstreeks als via Europol, wordt in artikel 30, lid 1, onder b) de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie mogelijk gemaakt, met name via Europol, onder voorbehoud van passende bepalingen inzake de bescherming van persoonsgegevens. De gegevens die in het VIS worden verwerkt, kunnen in bepaalde gevallen worden beschouwd als relevante gegevens voor het bereiken van deze doelstellingen.

- Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing op de maatregelen van de Unie.

Inhoudsopgave

1.

De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:


Er is geen rechtsgrondslag voor maatregelen van de lidstaten. Omdat het VIS onder de bevoegdheid van de Gemeenschap is opgezet, kan geen van de afzonderlijke lidstaten uit zichzelf wetshandhavingsinstanties toegang geven tot het VIS. Bovendien is het zo dat de bestaande nationale visumgegevensbanken, die zouden kunnen worden geraadpleegd op grond van samenwerkingsafspraken die de autoriteiten die bevoegd zijn voor de uitwisseling van visumgegevens tussen de lidstaten hebben gemaakt in het kader van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, niet dezelfde categorieën gegevens bevatten als het VIS en alleen een rechtstreekse informatiestroom van de ene lidstaat naar de andere mogelijk maken. Het 'beschikbaarheidsbeginsel' in de zin van het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de uitwisseling van informatie volgens het beschikbaarheidsbeginsel, heeft geen betrekking op het VIS en de gegevens die daarin zijn opgenomen.

2.

De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen beter door de Unie worden verwezenlijkt:


De doelstellingen van het besluit, namelijk het creëren van de enige mogelijke rechtsgrond volgens het Gemeenschapsrecht voor de toegang van de nationale veiligheidsdiensten van de lidstaten en Europol tot het VIS en het vaststellen van de voorwaarden waaronder zij het VIS mogen raadplegen met het oog op het voorkomen, vervolgen en onderzoeken van terroristische misdrijven en andere ernstige strafbare feiten, kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden, beter door de EU worden verwezenlijkt.

Het voorstel is dus in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.

- Evenredigheidsbeginsel

3.

Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:


Dit initiatief gaat niet verder dan nodig is om het doel ervan te verwezenlijken. Dit besluit is erop gericht de grondrechten onverkort te eerbiedigen. Het gebruik van de VIS-gegevens wordt beperkt tot bepaalde gevallen, waardoor routinematige toegang onmogelijk is.

De gegevens kunnen uitsluitend worden geraadpleegd door daartoe gemachtigd personeel van de bevoegde instanties van de lidstaten en Europolambtenaren. Het VIS mag alleen worden geraadpleegd voor de in dit besluit genoemde doeleinden en alleen voorzover de gegevens nodig zijn om de taken in het kader van deze doeleinden uit te voeren. In eerste instantie kunnen alleen bepaalde in het besluit genoemde VIS-gegevens worden geraadpleegd. Alleen indien verdere informatie nodig is in verband met de specifieke omstandigheden van het geval, kunnen aanvullende relevante gegevens worden geraadpleegd.

De financiële gevolgen zijn beperkt, omdat dit voorstel slechts in beperkte mate de toegang tot een al bestaand informatiesysteem uitbreidt. Wat de verdere kosten betreft is bepaald dat elke lidstaat en Europol de technische infrastructuur die nodig is om dit besluit uit te voeren, voor eigen rekening opzetten en onderhouden en dat zij ook de kosten dragen van de toegang tot het VIS in het kader van dit besluit.

- Keuze van instrumenten

Voorgesteld instrument: een besluit op basis van artikel 30, lid 1, onder b) en artikel 34, lid 2, onder c) van het VEU.

4.

Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn:


er is voor een besluit gekozen omdat er een algemeen toepasselijk rechtsbesluit moet worden vastgesteld dat in al zijn onderdelen verbindend is voor de lidstaten.

- Deelname aan dit VIS-besluit

De VIS-verordening heeft betrekking op de uitwisseling van gegevens over visa voor kort verblijf tussen de lidstaten 'die de controles aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft' en is gebaseerd op artikel 62, lid 2, onder b), bij ii) en op artikel 66 van het EG-Verdrag. Dit besluit maakt toegang tot het VIS mogelijk met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en de strafbare feiten waarvoor Europol bevoegd is, dus doeleinden die niet onder het gemeenschappelijk visumbeleid vallen.

Dit voorstel heeft echter ook betrekking op het verdere gebruik, voor een secundair doel, van gegevens over visa voor kort verblijf. Daarbij gaat het om de Schengengegevens die zijn verzameld in het kader van het gemeenschappelijk visumbeleid. Uitbreiding van het recht op toegang tot deze gegevens maakt het noodzakelijk deze persoonsgegevens in de zin van artikel 1, punt F, van Besluit 1999/437/EG van de Raad te beschermen. Het Schengenacquis heeft in het kader van de politiesamenwerking betrekking op bijstand 'ten behoeve van de voorkoming en opsporing van strafbare feiten' (artikel 39, lid 1, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst) en op de uitwisseling van informatie die 'bij de bestrijding van toekomstige strafbare feiten, ter voorkoming van strafbare feiten of ter afwending van gevaar voor de openbare orde en veiligheid van belang kan zijn' (artikel 46, lid 1, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst). Daarom vormt dit besluit een ontwikkeling van het Schengenacquis. De gevolgen voor de toegang tot het VIS worden hieronder beschreven.

Verenigd Koninkrijk en Ierland

Omdat Ierland en het Verenigd Koninkrijk niet deelnemen aan het gemeenschappelijk visumbeleid en de VIS-verordening dus niet op deze lidstaten van toepassing is, hebben de nationale veiligheidsdiensten van deze lidstaten geen toegang tot het VIS in het kader van dit besluit. De VIS-gegevens zouden echter wel beschikbaar moeten worden gesteld aan de nationale veiligheidsdiensten van het Verenigd Koninkrijk en Ierland.

IJsland en Noorwegen

De procedures die zijn vastgelegd in de associatieovereenkomst2 die is gesloten door de Raad en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop deze landen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, zijn van toepassing, aangezien dit voorstel voorbouwt op het Schengenacquis zoals omschreven in bijlage A bij die overeenkomst.

Zwitserland

Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis3 die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 4, lid 1, van het Besluit 2004/849/EG4 van de Raad betreffende de ondertekening, namens de Europese Gemeenschap, en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van die overeenkomst.

De overeenkomst met Zwitserland, die op 26 oktober 2004 werd ondertekend, regelt de voorlopige toepassing van enkele bepalingen vanaf de ondertekening, in het bijzonder de deelname van Zwitserland aan het gemengd comité dat zich bezighoudt met de ontwikkeling van het Schengenacquis.
4.Gevolgen voor de begroting

Dit voorstel heeft gevolgen voor de Gemeenschapsbegroting in die zin dat bij de opzet en het onderhoud van het systeem rekening moet worden gehouden met de extra toegang van de nationale veiligheidsdiensten via de centrale toegangspunten. De toepassing van het voorgestelde besluit brengt slechts geringe extra administratieve uitgaven ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen met zich voor vergaderingen en secretariaatsdiensten voor het nieuwe comité dat bij artikel 10 van dit besluit wordt opgericht.
5.Aanvullende informatie

- Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling

Het voorstel bevat een vervalbepaling.