Toelichting bij COM(2004)835 - Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)835 - Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf. |
|---|---|
| bron | COM(2004)835   |
| datum | 28-12-2004 |
De Europese Unie dient bij de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het vrije verkeer van personen en een hoog niveau van veiligheid te waarborgen. In dit verband is de hoogste voorrang gegeven aan de ontwikkeling en het opzetten van een systeem voor de uitwisseling van visumgegevens tussen de lidstaten, het visuminformatiesysteem (VIS), dat een van de voornaamste initiatieven vormt in het kader van het stabiliteits- en veiligheidsbeleid van de Unie.
Voortbouwend op de conclusies van de Europese Raad van Laken, Sevilla en Thessaloniki heeft de Raad JBZ op 19 februari 2004 zijn goedkeuring gehecht aan conclusies over de ontwikkeling van het visuminformatiesysteem[1]. In deze conclusies van de Raad, die door de Europese Raad van Brussel van 25 en 26 maart 2004 werden bevestigd[2], worden richtsnoeren gegeven voor de ontwikkeling van het VIS waarmee rekening moet worden gehouden 'bij de voorbereiding van de technische realisering van het VIS en bij de opstelling van het voorstel voor een rechtsbesluit tot invoering van het systeem, met volledige inachtneming van de Gemeenschapswetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens'[3].
Voorafgaand aan dit voorstel heeft de Raad op 8 juni 2004 Beschikking 2004/512/EG van de Raad vastgesteld betreffende het opzetten van het visuminformatiesysteem (VIS)[4], die de vereiste rechtsgrond vormt voor het opnemen van de kredieten die nodig zijn voor de technische ontwikkeling van het VIS in de algemene begroting van de Europese Unie en voor de uitvoering van dat deel van de begroting, en waarin de architectuur van het VIS wordt omschreven en de Commissie de opdracht krijgt om, bijgestaan door het comité SIS II[5], het VIS op technisch niveau te ontwikkelen, terwijl de nationale systemen zullen worden aangepast en/of ontwikkeld door de lidstaten.
Voor de verdere ontwikkeling en het opzetten van het VIS is een algemeen rechtskader nodig. Met dit voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad wordt beoogd het doel, de functies en de verantwoordelijkheden inzake het VIS vast te stellen, de Commissie de opdracht te geven het VIS op te zetten en bij te houden en de procedures en voorwaarden vast te stellen voor de uitwisseling van gegevens over aanvragen van visa voor kort verblijf, om de behandeling van dergelijke aanvragen en de daarmee samenhangende beslissingen te vereenvoudigen.
Het VIS moet het beheer van het gemeenschappelijk visumbeleid, de consulaire samenwerking en de raadpleging van centrale consulaire autoriteiten verbeteren, om bedreigingen van de interne veiligheid en 'visumshopping' te voorkomen, fraudebestrijding en controles aan de buitengrenzen en op het grondgebied van de lidstaten gemakkelijker te maken, de identificatie en terugkeer van illegale immigranten te ondersteunen en de toepassing van Verordening (EG) nr. 343/2003 'Dublin II'[6] te vergemakkelijken. De verbetering van de beoordeling van visumaanvragen en de raadpleging van centrale autoriteiten, alsmede van de controle en identificatie van aanvragers in de consulaten en aan de grensovergangen, draagt bij tot de interne veiligheid van de lidstaten en de bestrijding van terrorisme[7], dat, evenals de bestrijding van illegale immigratie, een horizontale doelstelling en een basiscriterium voor het gemeenschappelijk visumbeleid vormt[8]. Tegelijkertijd zal het VIS door de verbetering van de procedures voor de afgifte van visa en van de controleprocedures een goede zaak zijn voor bonafide reizigers.
Het toepassingsgebied van deze verordening betreft de uitwisseling van informatie over Schengenvisa voor kort verblijf, het hoofddoel van het VIS, alsmede over de nationale visa voor verblijf van langere duur die tevens als visa voor kort verblijf gelden. Voor de uitwisseling van gegevens over andere nationale langlopende visa van de Schengenstaten, die eveneens aan bod komt in de conclusies van de Raad van 19 februari[9], is een afzonderlijk rechtsinstrument vereist: anders dan voor de visa voor kort verblijf bestaat er geen gemeenschappelijk acquis betreffende procedures voor de afgifte van langlopende visa door de lidstaten, en op artikel 63, punt 3, onder a), van het Verdrag is de medebeslissingsprocedure niet van toepassing zolang er geen besluit krachtens artikel 67, lid 2, van het Verdrag is genomen.
Deze verordening wordt het basisinstrument van het rechtskader voor het VIS. Ter aanvulling van dit rechtskader zullen evenwel aanvullende rechtsinstrumenten nodig zijn, met name:
a) tot wijziging van de Gemeenschappelijke visuminstructies[10] betreffende normen en procedures voor het opnemen van biometrische gegevens, waarbij de verplichte registratie van biometrische kenmerken en de uitzonderingen daarop worden vastgelegd;
b) voor de ontwikkeling van een mechanisme voor de uitwisseling van gegevens met Ierland en het Verenigd Koninkrijk ter vergemakkelijking van de toepassing van Verordening (EG) nr. 343/2003 'Dublin II'[11] en ter verbetering van de identificatie en de administratieve procedures voor de terugkeer van illegale immigranten, voorzover Ierland en het Verenigd Koninkrijk deelnemen aan het immigratie- en terugkeerbeleid;
c) voor de uitwisseling via het VIS van gegevens over visa voor verblijf van langere duur die niet tevens gelden als visa voor kort verblijf; hiervoor zijn aanvullende beleidsrichtsnoeren nodig, aangezien voor dergelijke visa een gemeenschappelijk acquis ontbreekt.
In de aan dit voorstel gehechte uitvoerige effectbeoordeling[12] wordt beklemtoond dat het VIS noodzakelijk is, worden de effecten ervan in vergelijking met andere beleidsopties belicht, wordt met name aangegeven waarom de opslag en het gebruik van biometrische gegevens in het VIS van essentieel belang zijn om de doelstellingen van het VIS te verwezenlijken en welke passende maatregelen voor de bescherming en de beveiliging van gegevens moeten worden genomen. Gezien de gevoelige aard van de daarmee samenhangende kwesties met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens moet onder meer de Groep van artikel 29[13] worden geraadpleegd.
Inhoudsopgave
Deze verordening is gegrond op artikel 62, punt 2, onder b), (ii), en artikel 66 van het EG-Verdrag. Artikel 66 verschaft de passende rechtsgrond voor het opzetten en bijhouden van het VIS en voor procedures voor de uitwisseling van visumgegevens tussen lidstaten, omdat het betrekking heeft op de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten alsmede tussen die autoriteiten en de Commissie op de gebieden die vallen onder Titel IV van het Verdrag. Het gaat daarbij om de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk visumbeleid, maar ook om controles aan de buitengrenzen en maatregelen op het gebied van asiel en illegale immigratie.
Behalve de mechanismen en procedures voor het invoeren, het uitwisselen en raadplegen van visumgegevens in het VIS, behelst de verordening procedures die noodzakelijk zijn voor de behandeling en de afgifte van visa voor kort verblijf door de lidstaten op grond van het Schengenacquis inzake het gemeenschappelijk visumbeleid. De invoering van informatie in het VIS bij de ontvangst van een visumaanvraag en het nagaan of eerdere aanvragen in het VIS zijn geregistreerd, twee verplichte stappen bij de behandeling van een aanvraag, vormen derhalve zelf procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa in de zin van artikel 62, punt 2, onder b), (ii).
Overeenkomstig artikel 67, lid 4, van het EG-Verdrag, worden maatregelen als bedoeld in artikel 62, punt 2, onder b), (ii), van het EG-Verdrag aangenomen volgens de medebeslissingsprocedure in de zin van artikel 251. Aangezien voor artikel 66 thans een gekwalificeerde meerderheid van stemmen geldt, en niet meer zoals voorheen unanimiteit[14], zijn de beide rechtsgronden verenigbaar en kunnen zij worden gecombineerd. Bijgevolg is de medebeslissingsprocedure van toepassing voor de vaststelling van de verordening in haar geheel.
Aangezien de verordening betrekking heeft op de uitwisseling van gegevens over visa voor kort verblijf tussen lidstaten 'die de controles aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft'[15], vormt zij een ontwikkeling van het Schengenacquis inzake het gemeenschappelijk visumbeleid. Dit heeft de volgende consequenties voor de deelname aan het VIS:
IJsland en Noorwegen:
De procedures die zijn vastgelegd in de associatieovereenkomst[16] die is gesloten door de Raad en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop deze landen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, zijn van toepassing, aangezien dit voorstel voorbouwt op het Schengenacquis zoals omschreven in bijlage A bij deze overeenkomst.
Denemarken:
Krachtens het Protocol betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van de verordening en is deze derhalve niet bindend voor, noch van toepassing in dit land. Aangezien de verordening een rechtsbesluit vormt dat tot doel heeft voort te bouwen op het Schengenacquis overeenkomstig de bepalingen van titel IV van het EG-Verdrag, is artikel 5 van het bovengenoemde protocol van toepassing.
Verenigd Koninkrijk en Ierland :
Krachtens de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie en Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland[17], en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis[18] nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming van deze verordening en zijn zij hierdoor niet gebonden, noch onderworpen aan de toepassing ervan.
Nieuwe lidstaten :
Aangezien het initiatief een rechtsbesluit vormt dat voortbouwt op het Schengenacquis of op een andere wijze daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte, is de verordening in een nieuwe lidstaat slechts toepasselijk op grond van een besluit van de Raad overeenkomstig genoemde bepaling.
Zwitserland :
Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[19] die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 4, lid 1, van het Besluit van de Raad betreffende de ondertekening, namens de Europese Gemeenschap, en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van genoemde overeenkomst[20].
Bij artikel 62, punt 2, onder b), (ii), wordt de grondslag gelegd voor een communautaire bevoegdheid voor de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa voor kort verblijf door de lidstaten. Bij artikel 66 wordt de grondslag gelegd voor een communautaire bevoegdheid voor maatregelen die de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten alsmede tussen die autoriteiten en de Commissie moeten garanderen. Deze bevoegdheden dienen evenwel te worden uitgeoefend overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Het voorstel voldoet aan de criteria van genoemde bepaling:
De doelstellingen van de verordening, namelijk het opzetten van een gemeenschappelijk systeem en gemeenschappelijke procedures voor de uitwisseling van visumgegevens tussen lidstaten, kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve vanwege de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
De werkzaamheden van de Commissie zijn beperkt tot het opzetten en bijhouden van het centrale visuminformatiesysteem, de nationale interfaces en de communicatie-infrastructuur tussen het centrale VIS en de nationale interfaces, terwijl elke lidstaat bevoegd blijft voor zijn nationaal systeem. Er is voor een verordening gekozen, omdat er een algemeen toepasselijk rechtsbesluit moet worden vastgesteld dat verbindend is in al zijn onderdelen en dat rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.
Dit initiatief gaat niet verder dan wat nodig is om het doel ervan te verwezenlijken: de gegevens die in het VIS moeten worden opgenomen, zijn de gegevens die vereist zijn voor de behandeling van visumaanvragen en voor de daarop betrekking hebbende besluiten. De alfanumerieke gegevens betreffende de aanvrager moeten worden overgenomen uit het aanvraagformulier. Teneinde een correcte verificatie en identificatie van visumaanvragers te waarborgen, moeten biometrische gegevens in het VIS worden verwerkt. Op die manier zijn verificatie en identificatie mogelijk, onafhankelijk van de beschikbaarheid, de presentatie en het slecht functioneren van andere opslagmedia, zoals microchips. Dit voorstel betreft evenwel niet de opslag van gescande documenten, hoewel daarvan in de conclusies van de Raad[21] wel was uitgegaan. Dit werd onevenredig geacht, aangezien dergelijke documenten alleen in bijzondere gevallen nodig zijn. In die gevallen kunnen op verzoek door de lidstaat die het visum heeft afgegeven, kopieën van documenten worden toegezonden[22].
De raadpleging van de gegevens is uitsluitend voorbehouden aan naar behoren gemachtigde personeelsleden van de bevoegde autoriteiten van elke lidstaat, wordt voor elk van de doelstellingen van deze verordening nader omschreven en is alleen mogelijk voorzover de gegevens nodig zijn om de taken overeenkomstig deze doelstellingen uit te voeren.
Dit voorstel voor het tweede rechtsinstrument voor het rechtskader voor het VIS telt zeven hoofdstukken. In het ee rste hoofdstuk zijn het voorwerp van de verordening en het doel van het VIS, definities, de categorieën gegevens en algemene regels inzake de toegang tot het VIS vastgelegd.
In het tweede hoofdstuk wordt nader ingegaan op de verplichtingen bij en de procedures voor het invoeren en het gebruik van gegevens door de autoriteiten die bevoegd zijn visa af te geven. Er wordt bepaald welke gegevens moeten worden ingevoerd bij de registratie van de aanvraag en welke moeten worden toegevoegd wanneer de beslissing is genomen om een visum af te geven, te weigeren, nietig te verklaren, in te trekken of te verlengen, dan wel om te weigeren de aanvraag te behandelen. Voorts wordt vastgesteld dat de visumautoriteiten voor de behandeling van visumaanvragen gebruik moeten maken van het VIS en worden procedures vastgelegd voor het gebruik van het VIS bij de raadpleging van centrale autoriteiten en bij het aanvragen van documenten. Op die wijze worden de technische functies van het huidige VISION-werk in het VIS geïntegreerd. Voorts wordt het gebruik van gegevens door de visumautoriteiten bij het opstellen van verslagen en statistieken geregeld.
Het derde hoofdstuk betreft de voorwaarden en de procedures voor het gebruik van gegevens door andere autoriteiten voor de specifieke doelstellingen van het VIS, met name voor de controle van visa, voor de identificatie en terugkeer van illegale immigranten, voor het vaststellen van de verantwoordelijkheden inzake asielaanvragen en voor het behandelen van asielaanvragen. Welke autoriteiten toegang tot het VIS zouden moeten hebben om het te raadplegen, wordt door deze specifieke doelstellingen bepaald.
Het vierde hoofdstuk bevat voorschriften voor het bewaren en wijzigen van de in het VIS opgenomen gegevens. In het vijfde hoofdstuk wordt bepaald wie verantwoordelijk is voor het VIS, met name voor het operationele beheer van het VIS, voor het gebruik van gegevens en de gegevensbeveiliging, en worden regels inzake de aansprakelijkheid, de registratie en de sancties vastgelegd.
Het zesde hoofdstuk betreft de rechten en het toezicht op het gebied van de gegevensbescherming. Hoewel Richtlijn 95/46/EG en Verordening (EG) nr. 45/2001 ten volle van toepassing zijn op deze verordening[23], worden in dit hoofdstuk bepaalde punten in verband met de bescherming van de rechten van de persoon waarop de gegevens betrekking hebben alsmede de rol van de nationale toezichthoudende autoriteiten en de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit verduidelijkt.
In het laatste hoofdstuk worden de tenuitvoerlegging, het begin van de verzending van de gegevens en de ingebruikneming van het systeem, de comitéprocedure, het toezicht en de evaluatie, de inwerkingtreding en de toepasselijkheid van deze verordening behandeld.
Een artikelsgewijze toelichting is aan dit voorstel gehecht.