Toelichting bij COM(2005)91 - Wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de EU - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)91 - Wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)91   |
| datum | 17-03-2005 |
Met dit voorstel wordt gevolg gegeven aan het witboek over de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen en hun gevolgen in de Europese Unie. Dit witboek geeft een overzicht van de voorwaarden voor uitwisseling en gebruik van gegevens over veroordelingen op het grondgebied van de Unie en beschrijft de twee hoofddoelstellingen van het toekomstige optreden van de Europese Unie: de uitwisseling van gegevens verbeteren en ervoor zorgen dat deze gegevens buiten de lidstaat van veroordeling gevolgen kunnen hebben, met name om nieuwe strafbare feiten te voorkomen en bij het uitspreken van eventuele nieuwe veroordelingen.
Het eerste aspect zal worden behandeld in een voorstel voor een besluit inzake de instelling van een geautomatiseerd systeem voor de uitwisseling van gegevens over strafrechtelijke veroordelingen, dat de Commissie in het eerste halfjaar 2005 wil indienen. Dit voorstel heeft betrekking op het tweede aspect. De verbetering van de uitwisseling van gegevens zal slechts een beperkt nut hebben wanneer de lidstaten geen rekening kunnen houden met de medegedeelde gegevens. De mogelijkheid om de medegedeelde gegevens te gebruiken zou daarentegen een flinke impuls geven aan de verbetering van de uitwisseling van informatie.
In december 2000 heeft de Raad een programma van maatregelen[1] goedgekeurd met betrekking tot het beginsel van wederzijdse erkenning, dat in de conclusies van de Europese Raad van Tampere de hoeksteen van de justitiële samenwerking in zowel burgerlijke als strafzaken werd genoemd.
Maatregel 2 van dit programma behelst de 'aanneming van één of verscheidene instrumenten tot vaststelling van het beginsel dat de rechter van een lidstaat bij de beoordeling van het strafrechtelijk verleden van de dader, de vaststelling van recidive, de straftoemeting en de bepaling van de strafmodaliteiten rekening moet kunnen houden met onherroepelijke strafrechtelijke beslissingen in andere lidstaten'.
Dit voorstel voor een kaderbesluit beoogt de doelstellingen van maatregel 2 van dit programma te verwezenlijken door de voorwaarden te bepalen waaronder bij een nieuwe strafrechtelijke procedure wegens andere feiten rekening moet kunnen worden gehouden met een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling. Dit voorstel bevat tevens een aantal regels inzake de eventuele opneming van in een andere lidstaat uitgesproken veroordelingen in het nationale strafregister.
Inhoudsopgave
- a) Wijze waarop in het kader van een strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met in een andere lidstaat uitgesproken veroordelingen
- b) Opneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling in het strafregister
- 3. Financieel memorandum
- Artikel 1 - Onderwerp
- Artikel 7 - Verhouding tot andere rechtsinstrumenten
a) Wijze waarop in het kader van een strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met in een andere lidstaat uitgesproken veroordelingen
Tabel 5 van de bijlage bij het witboek over de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen en hun gevolgen in de Europese Unie beschrijft de voorwaarden waaronder de lidstaten rekening houden met in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen; hieruit blijkt dat de lidstaten hiermee vaak helemaal geen of slechts in zeer beperkte mate rekening houden. Wanneer het onmogelijk is om aan een in een andere lidstaat genomen beslissing dezelfde gevolgen toe te kennen, is dat in strijd met het beginsel van wederzijdse erkenning en zorgt dat voor ongelijke behandeling van Europese burgers bij een eventuele nieuwe strafrechtelijke vervolging, naar gelang van de plaats van de eerste en de tweede vervolging. Om deze reden moet de Unie op dit gebied wetgevende maatregelen nemen.
Dit voorstel heeft echter uitsluitend betrekking op de wijze waarop in het kader van een strafrechtelijke procedure wegens andere feiten rekening wordt gehouden met een eerdere veroordeling. Het gaat dus niet in op de 'ne bis in idem'-problematiek, die in andere teksten zal worden behandeld.
Dit vraagstuk verschilt ook van de algemene problematiek van de tenuitvoerlegging van een veroordeling in een andere lidstaat dan die waar zij is uitgesproken. Het gaat er hier niet om een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling uit te voeren, maar alleen om aan het bestaan van een dergelijke veroordeling gevolgen te verbinden in het kader van een nieuwe procedure. Het is evenmin de bedoeling de gevolgen die in elk van de lidstaten aan eerdere veroordelingen worden toegekend, te harmoniseren; voor deze gevolgen blijft het nationale recht maatgevend. De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning betekent hier veeleer dat aan in een andere lidstaat uitgesproken veroordelingen dezelfde waarde en dezelfde gevolgen moeten worden toegekend als aan een in eigen land uitgesproken veroordeling. Anders gezegd moet de in de andere lidstaat uitgesproken veroordeling worden gelijkgesteld aan een nationale veroordeling, waarbij het aan de nationale wetgeving wordt overgelaten welke gevolgen hieraan worden verbonden.
Op nationaal niveau kan het bestaan van eerdere strafrechtelijke veroordelingen bij een nieuwe strafrechtelijke procedure gevolgen hebben in de fase die aan het strafproces voorafgaat, tijdens het proces zelf en na het proces, met name bij de tenuitvoerlegging van het vonnis. Dit voorstel heeft betrekking op al deze verschillende fasen van de procedure.
Bij de gevolgen kan het, naar gelang van de nationale wetgeving, gaan om louter feitelijke gevolgen (in dit geval kunnen de bevoegde autoriteiten, met name de rechterlijke autoriteiten, zelf beoordelen of zij gevolgen verbinden aan het bestaan van eerdere veroordelingen) dan wel om gevolgen die in de wetgeving verankerd zijn (die kan bijvoorbeeld voorzien in verzwaring van de straf of van het regime waaronder recidivisten tijdens de procedure vallen). De lidstaten moeten nationale wetgeving goedkeuren die veroordelingen in andere lidstaten gelijkstelt aan nationale veroordelingen en die aan beide soorten veroordelingen dezelfde gevolgen toekent, los van de vraag welke gevolgen dat zijn.
Het voorstel voor een kaderbesluit noemt overigens dwingende of facultatieve gronden voor de niet-inaanmerkingneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling.
Sommige lidstaten nemen in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen van hun onderdanen en eventueel hun ingezetenen in hun strafregister op en wensen dit te blijven doen. Dit voorstel voor een kaderbesluit bevat een aantal bepalingen met gezamenlijke regels terzake, om te voorkomen dat de werkwijzen op dit punt te zeer uiteenlopen, hetgeen in het nadeel zou kunnen zijn van veroordeelden. Lidstaten die dergelijke veroordelingen niet in hun strafregister opnemen, behoeven hun wetgeving echter niet aan te passen.
Rechtsgrond
De rechtsgrond van dit voorstel is artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice), dat handelt over het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken, alsmede artikel 34, lid 2, onder b).
De tenuitvoerlegging van het voorstel voor een kaderbesluit brengt geen extra beleidsuitgaven mee ten laste van de begrotingen van de lidstaten of van de algemene begroting van de Europese Unie.
Artikelsgewijze toelichting
Dit artikel beschrijft het onderwerp van dit kaderbesluit, namelijk de vaststelling van de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure tegen dezelfde persoon wegens andere feiten rekening kan worden gehouden met een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling.
In lid 2 wordt benadrukt dat dit niet tot gevolg mag hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de verplichting om de in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen te eerbiedigen. Dit lid is overgenomen uit het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten.
Artikel 2 – Definities
Dit artikel bevat twee definities.
De definities van de termen 'strafregister' en 'veroordeling' zijn gelijk aan die welke zijn opgenomen in het voorstel voor een besluit inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister, dat de Commissie op 13 oktober 2004 heeft goedgekeurd[2]. Deze definities zijn echter uit de tekst verdwenen na de eerste behandeling door de Raad in december 2004. De definitie van 'veroordeling' houdt rekening met het begrip strafbaar feit, zoals dat voortvloeit uit de toepassing van de artikelen 51 en 52 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie van 29 mei 2000[3]. Deze definitie strookt met het normale toepassingsgebied van de wederzijdse rechtshulp en maakt het mogelijk de in sommige lidstaten bestaande beslissingen van administratieve, strafrechtelijke en gemengde aard onder het toepassingsgebied van dit kaderbesluit te laten vallen. Het doel hiervan is met name verkeersovertredingen (wanneer zij van 'administratief/strafrechtelijke' aard zijn), waarbij kennis van de antecedenten bijzonder nuttig is, onder dit kaderbesluit te laten vallen. De gekozen definitie beperkt het begrip veroordeling bewust tot veroordelingen in engere zin, d.w.z. definitieve beslissingen van strafgerechten (of die een beslissing van een strafgerecht hadden kunnen zijn in het geval van overtredingen van 'administratief/strafrechtelijke' aard) die in alle lidstaten als veroordeling kunnen worden beschouwd. Het is mogelijk dat de nationale wetgeving gevolgen toekent aan andere soorten beslissingen (bijvoorbeeld transacties van het openbaar ministerie). De lidstaten die dit wensen, kunnen aan dergelijke beslissingen dezelfde gevolgen toekennen wanneer de beslissing in een andere lidstaat genomen is en zij daarvan op de hoogte zijn. Dit aspect valt echter niet onder dit kaderbesluit.
Het 'strafregister' is het nationale register waarin deze veroordelingen worden geregistreerd. Sommige lidstaten hebben verscheidene registers.
Artikel 3 – Wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling
Dit artikel bevat het centrale beginsel van dit kaderbesluit, namelijk dat een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling dezelfde gevolgen moet hebben als een in eigen land uitgesproken veroordeling. Zoals gezegd beoogt dit kaderbesluit echter niet de gevolgen te harmoniseren die de lidstaten aan eerdere veroordelingen verbinden; voor deze gevolgen blijft het nationale recht maatgevend.
Om de ne bis in idem-gevallen, waarvoor de Commissie afzonderlijke voorstellen zal indienen, uit te sluiten, bepaalt de tekst dat het gaat om de gevolgen van eerdere veroordelingen bij een strafrechtelijke procedure wegens andere feiten .
Het bestaan van eerdere strafrechtelijke veroordelingen kan gevolgen hebben tijdens de verschillende fasen van een nieuwe strafrechtelijke procedure:
- tijdens de fase die aan het strafproces voorafgaat, kan het bestaan van eerdere veroordelingen bijvoorbeeld gevolgen hebben voor de geldende procedureregels, de kwalificatie van de strafbare feiten en de beslissingen inzake voorlopige hechtenis;
- tijdens het proces zelf kan het bestaan van eerdere veroordelingen bijvoorbeeld gevolgen hebben voor het soort bevoegde rechterlijke instantie en, wat vaker voorkomt, de aard en de zwaarte van de straf (zoals geen of beperkte mogelijkheid tot voorwaardelijke straffen, strafverzwaring, cumulatie of vermenging met een eerdere straf);
- indien een nieuwe veroordeling wordt uitgesproken, kan het bestaan van eerdere veroordelingen gevolgen hebben wanneer de regels inzake de tenuitvoerlegging worden vastgesteld (bijvoorbeeld cumulatie of vermenging met een eerdere straf, mogelijkheid van aanpassing van de straf of vervroegde invrijheidstelling).
Het kaderbesluit beoogt ervoor te zorgen dat in elk stadium van de strafrechtelijke procedure rekening kan worden gehouden met eerdere veroordelingen overeenkomstig het nationale recht.
In de praktijk blijkt uit door de Commissie verrichte studies (zie bijlage bij het witboek over de uitwisseling van informatie over strafrechtelijke veroordelingen en hun gevolgen in de Europese Unie) dat de gevolgen van eerdere veroordelingen naar gelang van de nationale systemen zeer verschillend zijn. In sommige lidstaten is het bestaan van een eerdere veroordeling een louter feitelijk element, dat wordt overgelaten aan de beoordeling van de bevoegde autoriteiten, die hiermee bij het geven van een beslissing rekening houden. In andere lidstaten bestaat een recidivesysteem in ruime zin, dat aan het bestaan van een eerdere veroordeling bepaalde rechtsgevolgen toekent, waarbij deze gevolgen niet onder de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteiten vallen.
In het eerste geval is het niet moeilijk om met een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling rekening te houden, omdat het dan gaat om een extra feitelijk element onder verschillende andere feitelijke elementen. Uit tabel 5 van de bijlage bij het witboek blijkt dat de lidstaten die geen wettelijke bepalingen inzake recidive hebben, meestal reeds gevolgen verbinden aan in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen, die zij als louter feitelijk element beschouwen.
In het tweede geval moeten de lidstaten de voorwaarden bepalen waaronder het bestaan van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling dezelfde gevolgen heeft als een nationale veroordeling. De nationale mechanismen inzake recidive houden vaak rechtstreeks verband met de nationale structuur van de strafbare feiten en straffen, bijvoorbeeld wanneer speciale recidivesystemen bestaan (herhaaldelijk plegen van een bepaald strafbaar feit, bijvoorbeeld drugshandel of diefstal). In deze gevallen moeten de lidstaten alle maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen.
Artikel 4 – Dwingende gronden voor de niet-inaanmerkingneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling
Dit artikel noemt vier situaties waarin een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling buiten beschouwing moet worden gelaten. De eerste drie situaties, die ook in andere instrumenten van de Unie worden behandeld, hebben betrekking op het ne bis in idem-beginsel, verjaring van de strafvervolging of van de straf en gevallen van amnestie, wanneer de feiten volgens het strafrecht van de betrokken lidstaat onder zijn bevoegdheid hadden kunnen vallen. De vierde situatie betreft gevallen waarin toepassing van de nationale regels inzake opneming in het nationale strafregister zou hebben geleid tot schrapping van de vermelding van de veroordeling.
Artikel 5 – Facultatieve gronden voor de niet-inaanmerkingneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling
Behalve in de in artikel 4 genoemde verplichte gevallen mogen de lidstaten een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling ook in de volgende twee gevallen buiten beschouwing laten:
Het eerste is inmiddels heel gebruikelijk in de instrumenten inzake wederzijdse erkenning en betreft de dubbele strafbaarheid. Een lidstaat kan een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling buiten beschouwing laten indien zij betrekking heeft op een strafbaar feit dat in de nationale wetgeving niet bestaat. Deze mogelijkheid is evenwel beperkt wanneer de eerdere veroordeling betrekking heeft op een strafbaar feit dat is opgenomen in de lijst in het kaderbesluit inzake de wederzijdse erkenning van geldelijke sancties. Wanneer de eerdere veroordeling betrekking heeft op een in deze lijst opgenomen strafbaar feit, kan zij tijdens de nieuwe zaak niet buiten beschouwing worden gelaten om de reden dat het beginsel van dubbele strafbaarheid van toepassing is. Overigens heeft de Commissie er hier voor gekozen te verwijzen naar een uitgebreide lijst strafbare feiten, die relevanter is dan de beperkte lijst van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering, aangezien zij ook verkeersovertredingen bevat, waarvoor kennis van recidive bijzonder nuttig is.
Voorts kan een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling buiten beschouwing worden gelaten wanneer het feit dat deze veroordeling in een ander rechtsstelsel tot stand is gekomen, ertoe zou leiden dat de betrokkene tijdens de nieuwe procedure een strengere behandeling zou ondergaan dan wanneer de eerdere veroordeling in het nationale stelsel zou zijn uitgesproken. Deze bepaling is een voorzorgsmaatregel om te voorkomen dat iemand die in een andere lidstaat veroordeeld is, slechter wordt behandeld dan iemand die voor dezelfde feiten op nationaal niveau is veroordeeld. Als voorbeeld kan het geval dienen van iemand die in de eerste lidstaat is veroordeeld tot een straf die zwaarder is dan de maximale straf voor identieke feiten in de tweede lidstaat. Wanneer de zwaarte van de straf in de tweede lidstaat negatieve rechtsgevolgen heeft voor de betrokkene (bijvoorbeeld toepassing van strengere procedureregels) die er in deze staat niet zouden zijn geweest indien zijn eigen rechtsstelsel (met de bijbehorende maximumstraf) zou zijn toegepast, mag de eerste veroordeling buiten beschouwing worden gelaten omdat het feit dat zij in een ander rechtsstelsel met een zwaardere maximumstraf tot stand is gekomen, voor de betrokkene tot een ongunstige situatie leidt.
Artikel 6 – Opneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling in het nationale strafregister
Dit artikel heeft alleen betrekking op de specifieke situatie van lidstaten die in een andere lidstaat uitgesproken veroordelingen van hun ingezetenen of onderdanen in hun strafregister opnemen. Het brengt geen enkele verplichting mee voor de lidstaten die in andere staten uitgesproken veroordelingen overeenkomstig hun nationale recht niet registreren.
Lid 1 voert het beginsel in dat de opgenomen straf moet overeenstemmen met de in de veroordelingsstaat opgelegde straf, ook wanneer deze hoger is dan de maximale straf voor identieke feiten in de lidstaat die tot opneming overgaat. De Commissie is namelijk van mening dat de werkelijke straf moet worden opgenomen, ook al is de zwaarte van de straf niet in overeenstemming met de regels van de lidstaat die tot opneming overgaat. Er moet voor duidelijkheid over de werkelijk opgelegde straf worden gezorgd; dit kan trouwens in het voordeel werken van de betrokkene, vooral wanneer hij in aanmerking komt voor een mechanisme voor de vermenging van straffen. Daarentegen is de situatie anders wanneer de straf is omgezet in een lichtere straf, hetgeen het geval kan zijn bij de tenuitvoerlegging ervan in de lidstaat die tot opneming overgaat. Dit kaderbesluit heeft echter niet als doel zich uit te spreken over de voorwaarden waaronder een eventuele omzetting kan plaatsvinden.
Lid 2 voert de algemene regel in dat de opneming van een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling in het nationale strafregister er niet toe mag leiden dat de betrokkene ongunstiger wordt behandeld dan wanneer hij op nationaal niveau veroordeeld zou zijn geweest.
Lid 3 bepaalt dat de lidstaat waarvan de veroordeelde de nationaliteit heeft of ingezetene is en die een in een andere lidstaat uitgesproken veroordeling registreert, latere gebeurtenissen in de lidstaat van veroordeling die gevolgen hebben voor de veroordeling en waarvan hij in kennis is gesteld, ook in zijn strafregister moet opnemen, tenzij de nationale wetgeving gunstiger is voor de betrokkene. De opneming van een veroordeling in verschillende nationale strafregisters heeft namelijk vaak tot gevolg dat hierop verschillende rechtsstelsels van toepassing zijn. Dit artikel beoogt de rechtsregels die op een veroordeling van toepassing zijn, zoveel mogelijk gelijk te trekken en tegelijkertijd de rechten van de betrokkene zoveel mogelijk te beschermen door de regel van de lidstaat met de gunstigste behandeling in te voeren.
Dit artikel bepaalt dat dit kaderbesluit voor de betrekkingen tussen de lidstaten het bepaalde in artikel 56 van het Verdrag van 's Gravenhage van 28 mei 1970 inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen vervangt. Deze bepaling heeft namelijk betrekking op de voorwaarden waaronder rekening wordt gehouden met een in een andere staat uitgesproken veroordeling.
Artikel 8 – Tenuitvoerlegging
Volgens dit artikel moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om uiterlijk op 31 december 2006 aan dit kaderbesluit te voldoen en de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad de tekst mededelen van de bepalingen waarmee de uit dit kaderbesluit voortvloeiende verplichtingen in hun nationaal recht worden omgezet. Hierbij wordt speciale aandacht besteed aan het bepaalde in artikel 3 dat, naar gelang van de interne wetgeving van de lidstaten inzake de wijze waarop rekening wordt gehouden met eerdere veroordelingen, tot omzettingsmaatregelen van zeer uiteenlopende strekking kan leiden.
Voorts bepaalt dit artikel dat de Commissie uiterlijk op 31 december 2007 een verslag over de toepassing van het kaderbesluit indient bij het Europees Parlement en de Raad.
Artikel 9 – Inwerkingtreding
Dit artikel bepaalt dat het kaderbesluit in werking treedt op de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie .