Toelichting bij COM(2002)149 - Arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2002)149 - Arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten. |
|---|---|
| bron | COM(2002)149   |
| datum | 20-03-2002 |
De kenniseconomie steunt op innovatie en menselijk kapitaal en vereist een groter aanpassingsvermogen van de ondernemingen en de werknemers. Opdat de overgang naar deze economie zou slagen, moeten dus samen met de sociale partners soepeler formules inzake arbeidsorganisatie worden bevorderd, en dienen het regelgevings-, contractuele en wettelijke kader te worden hervormd met als doel flexibiliteit en zekerheid beter met elkaar te combineren, maar ook meer en betere banen te scheppen. In dat licht pleiten de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 20011 en de globale richtsnoeren voor het economische beleid voor 20012 voor de ontwikkeling van gediversifieerde en flexibele arbeidsvormen en arbeidsovereenkomsten.
Deze maatregelen zullen bijdragen tot de tenuitvoerlegging van de strategie die de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 heeft goedgekeurd en die van de Unie de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld moet maken, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Op die manier zal de Unie de middelen ter beschikking stellen om tegen 2010 volledige werkgelegenheid te bereiken, met name een algemene arbeidsparticipatie van 70 %, en een arbeidsparticipatie van minstens 60% voor vrouwen en 50% voor oudere werknemers.
Zoals de sociale agenda van de Commissie en de richtsnoeren die de Europese Raad van Nice heeft vastgesteld onderstrepen, moet de Unie alle beschikbare middelen aanwenden om het scheppen van kwalitatief hoogstaande banen te stimuleren, de arbeidsvormen te diversifiëren en flexibiliteit en zekerheid te combineren.
Een van de maatregelen om deze prioritaire doelstelling te bereiken, was te steunen op de onderhandelingen over uitzendarbeid, en na de mislukking van die onderhandelingen een kader vast te stellen dat vergelijkbaar is met de kaders die nu reeds gelden voor tijdelijk en deeltijds werk.
2.DE COMMUNAUTAIRE DIMENSIE VAN UITZENDWERK
Inhoudsopgave
- 1. Overzicht van de uitzendsector in de Europese Unie
- 2. Nationale regelgevingskaders
- 3. Uitzendwerk en de kwaliteit van de baan
- B. Raadpleging van de sociale partners
- C. Transnationale situaties
- 2. Conventie C 181 van 1997 van de IAO over privé-arbeidsbemiddelingsbureaus
- 4. Het evenredigheidsbeginsel
- De Raad neemt een besluit volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's."
- 2. Artikelsgewijze beschrijving
- Artikel 10: sancties (standaardclausule)
Volgens een recente studie1 van de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, die is gebaseerd op de studie2 van de Confédération Internationale des Entreprises de Travail Temporaire (CIETT), kent het aandeel van het uitzendwerk in Europa sinds 10 jaar een onafgebroken groei - het jaarlijkse groeipercentage tussen 1991 en 1998 wordt op 10% geraamd -, ook al blijft het aandeel van uitzendwerk in de totale werkgelegenheid nog beperkt (gemiddeld 2,1 miljoen personen (voltijdsequivalenten), of 1,4 % van de totale werkgelegenheid in Europa in 1998.
Die snelle groei wordt verklaard door vier belangrijke redenen, waardoor uitzendwerk een sleutelelement wordt van de versterking van de aanpassingsmogelijkheden van de arbeidsmarkt, van de ondernemingen en van de werknemers:
- Algemeen genomen zagen de bedrijven de behoefte aan flexibiliteit in het beheer van de arbeidskrachten toenemen, met name ingevolge de snellere en grotere fluctuaties in hun bestelboek. Uitzendkrachten kunnen op die manier een permanent personeelstekort of een tijdelijke stijging van de werklast compenseren, wat van bijzonder groot belang is voor de kleine en middelgrote bedrijven, die gevoeliger zijn dan de andere ondernemingen voor de kosten die met de aanwerving en het ontslag van vast personeel gepaard gaan. Dit voordeel van het inzetten van uitzendkrachten kan gedeeltelijk verloren gaan indien de sociale aanvaarding en de kwaliteit van uitzendwerk maar matig blijken te zijn. De bedrijven, en in het bijzonder de kleine en middelgrote bedrijven (het MKB), hebben evenwel een groeiende behoefte aan gekwalificeerd personeel met de meest uiteenlopende vaardigheden, ook op tijdelijke basis. Dankzij uitzendwerk van goede kwaliteit kan zodoende beter aan de flexibiliteits- en aanpassingsbehoeften van de huidige economie worden beantwoord.
- Vanuit het standpunt van de uitzendkrachten is deze vorm van werk vooral voor jongeren vaak een middel om (terug) op de arbeidsmarkt te komen. Afhankelijk van de lidstaat was tussen 24 en 52 % van de uitzendkrachten die voor het eerst uitzendwerk verrichten daarvoor inactief: ze waren werkloos of ze waren nog schoolgaand.
- Recenter gingen de ondernemingen ook een beroep doen op uitzendkrachten omdat er een gebrek is aan arbeidskrachten met bepaalde kwalificaties, vooral voor beroepen op het gebied van de informatietechnologie. Dat verschijnsel past in de algemene context van een Europees tekort aan arbeidskrachten met deze kwalificaties. Het 'Actieplan inzake vaardigheden en mobiliteit', dat de Commissie aan de Europese Raad van Barcelona heeft voorgelegd, moet dat tekort aanvullen.
- Tot slot is het regelgevingskader veel versoepeld: tegenwoordig heeft het merendeel van de lidstaten zijn regelgevingskader aan deze vorm van werk aangepast, meestal in de richting van meer flexibiliteit, terwijl bepaalde lidstaten uitzendwerk een paar jaar geleden nog verboden.
Ondanks deze algemene stijging ontwikkelde het uitzendwerk zich zeer ongelijkmatig in de Unie. Volgens de bovengenoemde studie werkte in 1999 ongeveer 80% van de uitzendkrachten in vier lidstaten: Nederland, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Bij een vergelijking van het aandeel van het uitzendwerk in de totale werkgelegenheid blijkt evenwel dat het relatieve belang van deze vorm van werk van land tot land verschilt: in Nederland vertegenwoordigen uitzendkrachten 4,0% van de arbeidskrachten, gevolgd door Luxemburg (3,5%), Frankrijk (2,7%), het Verenigd Koninkrijk (2,1%), België (1,6%), Portugal (1%), Spanje en Zweden (0,8%), Oostenrijk, Duitsland en Denemarken (0,7%), Ierland en Finland (0,6%), en Italië (0,2%).
Ook al doen alle sectoren een beroep op uitzendwerk, toch weerspiegelt de structuur van de betrokken banen deze verscheidenheid in het relatieve aandeel van het uitzendwerk. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld betreft de activiteit van de uitzendbureaus voor 80% de dienstensector en de overheidssector. In Frankrijk daarentegen werkt 75% van de uitzendkrachten in de verwerkende industrie, in de bouwsector en in de sector openbare werken.
De 'driehoeksverhouding' tussen de inlenende onderneming, de werknemer en het uitzendbureau is het vaste en belangrijkste kenmerk van uitzendwerk. Afgezien van dit basisschema verschilt de rechtssituatie evenwel aanzienlijk in de verschillende lidstaten. In veel lidstaten zijn de arbeidsvoorwaarden voor uitzendkrachten en de activiteiten van de uitzendbureaus strikt gereglementeerd. In andere landen, zoals bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk of in Ierland, is het wetgevings- en regelgevingskader zeer flexibel.
Ook de aard van de geldende normen verschilt van land tot land. In bepaalde lidstaten, zoals in Duitsland, wordt de sector bijna uitsluitend door wetgeving gereglementeerd. Heel frequent zijn combinaties van wetgevingsbepalingen en overeenkomsten, maar er zijn ook situaties waarin gedragscodes de activiteit regelen.
- Bij wijze van samenvatting kunnen de lidstaten in drie categorieën worden onderverdeeld:
1. De landen waar geen definitie van uitzendwerk bestaat of die over een zeer beperkte specifieke wetgeving beschikken: Denemarken, Finland, Ierland en het Verenigd Koninkrijk.
2. De landen die over een specifieke definitie en een afzonderlijke reglementering voor uitzendwerk beschikken, die hoofdzakelijk betrekking hebben op de verhouding tussen het uitzendbureau, de inlenende onderneming, en de werknemer: Duitsland, Oostenrijk, Spanje, Luxemburg, Nederland en Zweden.
3. De landen die een specifieke definitie en een afzonderlijke reglementering voor uitzendwerk hebben uitgewerkt, die niet alleen de verhouding tussen het uitzendbureau, de inlenende onderneming en de werknemer regelt, maar ook de rechtspositie van de uitzendkracht: België, Frankrijk, Italië, Portugal en Griekenland.
- Wat de eigenlijke reglementering van de arbeidsvoorwaarden betreft, tekenen zich afgezien van de grote verscheidenheid de volgende gemeenschappelijke kenmerken af:
- Over het algemeen wordt het uitzendbureau beschouwd als de werkgever van de uitzendkracht, die bijgevolg de status van werknemer heeft. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland vormen daarop een uitzondering: in bepaalde gevallen garanderen de uitzendbureaus de uitzendkrachten uitdrukkelijk de status van werknemer; in andere gevallen worden de uitzendkrachten als zelfstandigen beschouwd. Uit bepaalde uitspraken van rechtbanken blijkt tot slot dat uitzendkrachten door een overeenkomst sui generis zijn gebonden: ze zijn namelijk geen werknemer van het uitzendbureau, maar evenmin van de inlenende onderneming.
- Het uitzendbureau is als werkgever gebonden aan alle verplichtingen die uit die hoedanigheid voortvloeien. De voor uitzendwerk typische driehoeksverhouding heeft evenwel vaak tot gevolg dat de verantwoordelijkheden worden gedeeld met de inlenende onderneming: die staat soms in voor de betaling van de lonen en de socialezekerheidsbijdragen, en moet de regels inzake hygiëne en veiligheid toepassen. Het is echter meestal in het uitzendbureau dat de uitzendkrachten hun collectieve rechten kunnen doen gelden. In bepaalde lidstaten kunnen de uitzendkrachten hun rechten onder bepaalde voorwaarden evenwel in beide uitoefenen (Oostenrijk, Frankrijk, Nederland).
- De uitzendkrachten worden aangeworven op basis van een tijdelijke arbeidsovereenkomst. In Duitsland en Zweden daarentegen zijn arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de norm. In bepaalde landen, met name in Italië en in Nederland, worden de tijdelijke arbeidsovereenkomsten onder bepaalde voorwaarden overeenkomsten voor onbepaalde tijd. In Nederland bijvoorbeeld wordt de overeenkomst tussen het uitzendbureau en de werknemer als een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd beschouwd zodra de uitzendkracht gedurende meer dan 18 maanden voor dezelfde onderneming of gedurende meer dan 36 maanden voor hetzelfde uitzendbureau heeft gewerkt.
- De uitzendkracht ontvangt een vergoeding die minstens gelijk is aan die welke een vaste werknemer van de onderneming die hetzelfde of soortgelijk werk verricht zou ontvangen. Een dergelijk beginsel is opgenomen in de wetgeving, de overeenkomsten of de gedragscodes die in Oostenrijk, Nederland, België, Frankrijk, Italië, Portugal, Spanje, Luxemburg en Griekenland voor deze sector gelden.
- Een stakende werknemer mag niet door een uitzendkracht worden vervangen. Deze regel is zeer vaak opgenomen in wetgevingen, bepalingen van collectieve overeenkomsten of geldende gedragscodes.
- De toepasselijke wetgeving voorziet zeer vaak in de toegang tot de sociale dienstverlening van de inlenende onderneming.
De 'strategie van Lissabon' roept Europa ertoe op meer en betere banen te creëren. Uitzendwerk beantwoordt aan beide eisen:
- de totale werkgelegenheid kan stijgen doordat uitzendwerk bijzonder goed is aangepast aan de versterkte eisen inzake flexibiliteit en soepelheid van de huidige economie;
- voorts kan uitzendwerk evenwel geen duurzame bron van werkgelegenheid zijn indien deze vorm van arbeid onvoldoende aantrekkelijk is voor de werknemers en de werkzoekenden, indien uitzendwerk, ondanks het tijdelijke karakter - dat niet teniet wordt gedaan door de verhouding tussen het uitzendbureau en de uitzendkracht -, met andere woorden geen banen van goede kwaliteit te bieden heeft. Deze uitdaging om kwaliteit te bieden, zal in de komende jaren alleen nog groter worden, aangezien de bevolking in de werkende leeftijd zal afnemen (een daling van 9 miljoen mensen in de Unie tussen 2000 en 2025).
In die context is een vergelijking noodzakelijk tussen de kwaliteit van de baan van een uitzendkracht en die van de baan van een werknemer die in de inlenende onderneming vergelijkbaar werk verricht en die door de uitzendkracht tijdens de duur van zijn opdracht in die onderneming wordt geholpen of vervangen. De conclusies van de Europese Raad van Stockholm3, die verder zijn ontwikkeld en gepreciseerd door de mededeling van de Commissie "Werkgelegenheids- en sociaal beleid: een kader voor het investeren in kwaliteit"4, hebben verschillende aspecten van het kwaliteitsconcept onder de aandacht gebracht.
Aan de hand daarvan kan deze vergelijking worden gemaakt. Wat de intrinsieke kwaliteit van de baan van uitzendkrachten betreft, moet worden erkend dat heel wat aspecten die de kwaliteit van de baan bepalen, niet afhangen van het soort arbeidsverhouding, maar van de sector of van de aard van het verrichte werk. Volgens een studie van de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden5 ondervond in 1996 70% van de uitzendkrachten problemen met de hygiëne en de veiligheid. Dat percentage is hetzelfde bij werknemers met een tijdelijke arbeidsovereenkomst (70%) en verschilt nauwelijks van dat bij werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd (73%). Het verschil is groter wat de inhoud van het werk betreft: 76% van de werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd vinden hun werk interessant, tegenover 70% van de uitzendkrachten - hier moet evenwel rekening worden gehouden met de verschillen tussen beide categorieën (met name de anciënniteit op de arbeidsmarkt).
Wat de intrinsieke kwaliteit betreft, lijkt het grootste verschil verband te houden met de bezoldiging. Er zijn geen gegevens beschikbaar over de verhouding tussen het loon van een uitzendkracht en dat van een werknemer van de inlenende onderneming. Niettemin blijkt uit bepaalde beschikbare cijfers dat de lonen van uitzendkrachten gemiddeld eerder lager liggen.
Volgens de ramingen in de nationale studie van de Europese Stichting over Oostenrijk kan het verschil tussen het loon dat is vastgesteld in de collectieve overeenkomst waaronder de inlenende onderneming valt, en het werkelijke loon dat de uitzendkrachten ontvangen, tot 30% bedragen. Een andere studie, die het gemiddelde maandelijkse brutoloon van uitzendkrachten vergelijkt met het gemiddelde loon voor hetzelfde soort werk, raamt het loonverschil daarentegen slechts op ongeveer 5%.
Uit de cijfers in een officieel parlementair verslag over de situatie van uitzendwerk in Duitsland blijkt dat uitzendkrachten tussen 22% en 40% minder zouden verdienen dan het gemiddelde loon dat de 'andere werknemers' ontvangen. In Duitsland beschikken uitzendkrachten evenwel vaker over arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, en worden ze ook tussen twee opdrachten in doorbetaald, waardoor geen rechtstreekse vergelijking kan worden gemaakt tussen hun loon en dat van andere werknemers.
Ramingen voor Spanje (Europese waarnemingspost voor arbeidsverhoudingen, 28 juli 1999) wezen erop dat voordat in 1999 een nieuwe wet van kracht werd (die bepaalt dat de lonen van uitzendkrachten gelijk moeten zijn aan die waarin de collectieve overeenkomst voorziet die op de inlenende onderneming van toepassing is), de lonen die de uitzendbureaus betaalden, 10% à 15% lager waren dan de lonen in de inlenende ondernemingen.
Voor het Verenigd Koninkrijk blijkt uit de cijfers die in het nationale verslag van de studie van de Stichting van Dublin worden geciteerd dat het gemiddelde wekelijkse inkomen van voltijdse uitzendkrachten 68% van het gemiddelde weekloon van alle loontrekkenden uitmaakt, terwijl het cijfer voor voltijdse werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd 89% bedraagt.
Of op vrijwillige basis voor uitzendarbeid wordt gekozen, verschilt sterk van persoon tot persoon. Zo verklaart bijna een derde van de uitzendkrachten de voorkeur te geven aan uitzendwerk, meestal wegens de flexibiliteit van dat soort werk, de vrije keuze van de werkgever en de mogelijkheid om een gevarieerde beroepservaring te verwerven en op die manier zijn inzetbaarheid te vergroten.
Wat de deelname van uitzendkrachten aan levenslang leren betreft, kan worden vastgesteld dat uitzendkrachten aanzienlijk minder aan permanente educatie deelnemen (hun participatiegraad bedraagt ongeveer 20%) dan werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd (36%) of zelfs werknemers met een tijdelijke arbeidsovereenkomst (27%). De bedrijven waar de uitzendkrachten werken, zijn er evenzomin als de uitzendbureaus toe geneigd om de uitzendkrachten een beroepsopleiding te laten volgen, aangezien hun opdrachten per definitie tijdelijk zijn. Er bestaan evenwel vrijwillige (zoals in het Verenigd Koninkrijk) of bij collectieve arbeidsovereenkomst of bij wet opgelegde (zoals in Frankrijk, België, Spanje en Italië) maatregelen die de toegang van uitzendkrachten tot opleiding moeten verbeteren.
Op het gebied van de gelijke kansen voor vrouwen en mannen verschilt de situatie in de sector van het uitzendwerk zeer sterk naar gelang van de lidstaat. In bepaalde lidstaten, hoofdzakelijk in die waar deze vorm van werk vooral betrekking heeft op de industrie, de bouwsector en de openbare werken, werken vooral mannen als uitzendkracht: dat is het geval in Oostenrijk (87%), Duitsland (80%), Frankrijk (74%), Luxemburg (77%), Spanje (62%) en België (60%). In andere landen - zoals in Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk - is de verhouding tussen mannen en vrouwen vrij evenwichtig. In Finland en Zweden daarentegen zijn de vrouwen sterk in de meerderheid: ze vertegenwoordigen ongeveer 80% van het totale aantal uitzendkrachten.
Wat de flexibiliteit en de zekerheid betreft, biedt uitzendwerk de bedrijven duidelijk flexibiliteit in het beheer van hun menselijke hulpbronnen, en de betrokken werknemers in het beheer van hun loopbaan. Die flexibiliteit blijkt uit de duur van de opdrachten, die meestal niet meer dan 6 maanden bedraagt. In Frankrijk en in Spanje duurt 80% van de opdrachten trouwens maximaal een maand. Oostenrijk en Nederland vormen hierop een uitzondering, aangezien respectievelijk 30% en 17% van alle opdrachten er meer dan 6 maanden duurt.
De kernvraag is of uitzendwerk in stabielere en langere arbeidsovereenkomsten kan uitmonden, en zodoende de zekerheid voor de werknemer kan verbeteren, of dat uitzendwerk de betrokken werknemers vasthoudt in een van nature precaire arbeidsverhouding, die tot permanente onzekerheid kan leiden. De cijfers6 zetten aan tot enig optimisme: al naar gelang van het land vindt 29 tot 53% van de uitzendkrachten een baan voor onbepaalde tijd binnen het jaar dat volgt op hun aanwerving door het uitzendbureau.
Op het gebied van de gezondheid en de veiligheid tot slot blijkt uit het derde Europees onderzoek inzake arbeidsomstandigheden (2000) van de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden dat uitzendkrachten onder slechtere arbeidsomstandigheden werken dan werknemers met andere soorten arbeidsovereenkomsten. Uitzendkrachten zijn meer dan werknemers met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde tijd en tijdelijke werknemers blootgesteld aan lichamelijke risico's (slechte houdingen, trillingen, lawaai) en moeten ook intensiever en in een hoger tempo werken.
3.VERANTWOORDING VAN HET INITIATIEF:
1. De vorige initiatieven:
Deze richtlijn is de voortzetting van diverse voorgaande wetgevingsvoorstellen en van de recente onderhandelingen tussen de sociale partners (juni 2000 tot en met mei 2001), die niet tot een akkoord hebben geleid. De Commissie heeft vastgesteld dat dankzij deze onderhandelingen tal van gemeenschappelijke standpunten konden worden vastgesteld, waaruit blijkt dat de partijen in feite bijna tot een consensus waren gekomen. Daarom wilde de Commissie zo spoedig mogelijk een tekst voor een richtlijn voorstellen waarin de verworvenheden van de onderhandelingen zijn opgenomen en waarin bepalingen worden geformuleerd die de resterende impasses kunnen doorbreken.
A. De eerste initiatieven van de Commissie:
Sinds het begin van de jaren tachtig is uitzendwerk een belangrijk onderdeel van de werking van de arbeidsmarkt geworden doordat de bedrijven streven naar flexibiliteit in hun personeelsbeleid.
In die context hebben de Raad en het Parlement reeds meer dan twintig jaar geleden resoluties1 goedgekeurd waarin ze wijzen op de noodzaak van een communautaire actie, met name om een kader te scheppen voor de praktijk van het uitzendwerk en om de bescherming van de betrokken werknemers te waarborgen. In 1982 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn in die zin aan deze twee instellingen voorgelegd. Dat voorstel werd in 1984 gewijzigd, maar is nooit goedgekeurd.
Naderhand heeft de Commissie in 1990 een basispakket fundamentele maatregelen voorgesteld dat voor een minimum aan coherentie tussen deze verschillende vormen van contracten moest zorgen. De Commissie heeft vervolgens drie richtlijnen van de Raad op het gebied van atypisch werk2 voorgesteld, die betrekking hadden op deeltijdwerk, arbeidsbetrekkingen voor bepaalde tijd en uitzendwerk. Deze maatregel maakte deel uit van het actieprogramma in het kader van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, waarin vermeld staat dat deze nieuwe levens- en arbeidsomstandigheden (met name arbeid voor een bepaalde duur, deeltijdarbeid, uitzendarbeid en seizoenarbeid) het voorwerp van een 'onderlinge opwaartse aanpassing' moeten zijn.
Twee van de voorstellen die de Commissie heeft ingediend, hadden tot doel de betrokken werknemers meer rechten toe te kennen op eenzelfde behandeling als de voltijdse werknemers en de werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Het derde voorstel betrof de werknemers met een tijdelijke arbeidsbetrekking en beoogde deze werknemers dezelfde voorwaarden inzake veiligheid en gezondheid op het werk te garanderen als die welke de werknemers van de inlenende onderneming genieten. Alleen dit laatste voorstel heeft het gehaald met de goedkeuring in 1991 van Richtlijn 91/383/EG van de Raad van 25 juni 1991 ter aanvulling van de maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid op het werk van de werknemers met arbeidsbetrekkingen voor bepaalde tijd of uitzendarbeid-betrekkingen.
Aangezien met de bovengenoemde initiatieven in de Raad geen vooruitgang werd geboekt, besloot de Commissie de procedure in te zetten waarin wordt voorzien door artikel 3 van de overeenkomst betreffende de sociale politiek gehecht aan het protocol (nr. 14) betreffende de sociale politiek gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Zo stemde de Commissie op 27 september 1995 in met de raadpleging van de sociale partners overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die overeenkomst, over de flexibiliteit van de arbeidstijd en de veiligheid van de werknemers.
Uit de antwoorden van de sociale partners is ruime steun gebleken voor het leidende basisbeginsel van niet-discriminatie van de werknemers in deze nieuwe vormen van flexibele arbeid, waarbij hen een behandeling wordt gewaarborgd die vergelijkbaar is met die van voltijdse werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Hoewel de meningen over de aard van de maatregelen en het niveau waarop ze moeten worden genomen vrij sterk uiteenliepen, verklaarden de meeste sociale partners zich bereid om een actieve rol te spelen bij de vaststelling van de beginselen en bij hun uitvoering, met name via een collectieve overeenkomst op het geschikte niveau.
Na deze reacties te hebben onderzocht, was de Commissie van menig dat een communautair optreden wenselijk was en besliste ze op 9 april 1996 de tweede raadpleging van de sociale partners te lanceren waarin artikel 3, lid 3, van de overeenkomst betreffende de sociale politiek voorziet.
Op 19 juni 1996 kondigden drie organisaties (de Unie van Industrie- en Werkgeversfederaties der Europese Gemeenschap (UNICE), het Europees Centrum van gemeenschapsbedrijven (CEEP) en het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV)) aan bereid te zijn onderhandelingen over dit onderwerp aan te vatten en de verschillende onderwerpen één na één te behandelen. Als eerste thema kozen ze deeltijdarbeid. Op 6 juni 1997 bereikten ze over dat onderwerp een akkoord, dat ten uitvoer is gelegd door Richtlijn 97/81/EG van de Raad van 15 december 1997.
De onderhandelingen betroffen vervolgens de overeenkomsten voor bepaalde tijd. Daarover werd op 18 maart 1999 een akkoord bereikt, dat ten uitvoer is gelegd bij Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999.
In mei 2000 besloten de sociale partners dan de onderhandelingen over uitzendwerk te openen. Op 21 mei 2001 moesten de sociale partners evenwel vaststellen dat ze er niet in slaagden een akkoord te bereiken.
Het belangrijkste punt van onenigheid blijkt het begrip 'vergelijkbare werknemer' te zijn. De vertegenwoordigers van de werknemers willen dat de werknemer van de inlenende onderneming die hetzelfde of soortgelijk werk verricht als de uitzendkracht, de referentiebasis wordt. De werkgevers weigeren de vergelijkbare werknemer van de inlenende onderneming als eerste referentiepunt te erkennen. Zij vinden dat een dergelijke vergelijking niet te rechtvaardigen is in de landen waar uitzendkrachten beschikken over een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd met het uitzendbureau, en ook door hun werkgever worden betaald wanneer ze geen opdracht hebben in een inlenende onderneming. De vakbonden die de werknemers vertegenwoordigen zijn daarentegen van mening dat het referentiepunt voor de essentiële arbeidsvoorwaarden, zoals de lonen, de arbeidstijd, de gezondheid en de veiligheid, de vergelijkbare werknemer moet zijn van de inlenende onderneming, zoals dat in de meeste EU-landen reeds het geval is. Niettegenstaande dit fundamentele punt van onenigheid, dat bleef bestaan ondanks de onmiskenbare versoepeling van de oorspronkelijke standpunten van beide partijen, hebben de sociale partners over talrijke andere punten convergerende standpunten kunnen bereiken. Daarom is dit voorstel voor een richtlijn in grote mate gebaseerd op de punten van overeenstemming die de onderhandelaars hadden bereikt.
Tot slot moet worden opgemerkt dat dit voorstel beantwoordt aan de verwachtingen van de sociale partners van de sector van de uitzendbureaus - met name Euro-Ciett, de werkgeversorganisatie, en Uni-Europa, de werknemersorganisatie - zoals die waren opgenomen in hun gemeenschappelijke verklaring van 8 oktober 2001, waarin beide organisaties hun standpunten over het onderwerp en de inhoud van een toekomstige richtlijn bekend hebben gemaakt.
Op 16 december 1996 hechtten het Europees Parlement en de Raad hun goedkeuring aan Richtlijn 96/71 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, die vooral tot doel had het verrichten van diensten in een transnationaal kader te bevorderen. De wetgever was er zich ten volle van bewust dat een dergelijke bevordering eerlijke concurrentie vereiste, alsook maatregelen die de inachtneming van de rechten van de werknemers waarborgen.
Het beginsel dat aan deze tekst ten grondslag ligt, is dat de essentiële arbeidsvoorwaarden die gelden in het gastland waar de dienst wordt verricht, zowel voor de nationale werknemers als voor de ter beschikking gestelde werknemers moeten gelden, hoewel deze laatsten in loondienst zijn van een onderneming die in een andere staat gevestigd is. De transnationale terbeschikkingstellingen van werknemers in het kader van uitzendwerk vallen onder deze tekst. Concreet betekent dit dat de uitzendbureaus die hun werknemers ter beschikking willen stellen van inlenende ondernemingen die in een andere lidstaat gevestigd zijn, verplicht zijn op die werknemers het obligatoire pakket minimumbepalingen toe te passen dat geldt in het land waar de dienst wordt verricht en waarin de richtlijn 'terbeschikkingstelling' voorziet. Tot die bindende regels behoren ook de voorwaarden voor het ter beschikking stellen van uitzendkrachten.
Het onderhavige voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers op nationaal niveau te preciseren en dichter bij elkaar te brengen. Het voorstel kan meteen ook begrepen worden als de uitbreiding van de regels die nu reeds gelden voor transnationale terbeschikkingstellingen van uitzendkrachten. In een werkelijk eengemaakte markt is het logisch dat de regels die voor de terbeschikkingstelling in het kader van een uitzendopdracht gelden, op elkaar worden afgestemd, ongeacht of die terbeschikkingstelling op nationaal of op transnationaal vlak plaatsvindt.
Tot slot dient duidelijk te worden vermeld dat dit voorstel voor een richtlijn de werkingssfeer van de richtlijn 'terbeschikkingstelling' en de mogelijke afwijkingen daarvan geenszins wijzigt.
De Algemene Conferentie van de Internationale Arbeidsorganisatie keurde op 19 juni 1997 de conventie over privé-arbeidsbemiddelingsbureaus goed, die onder meer tot doel heeft de werknemers te beschermen die een beroep doen op hun diensten. De conventie preciseert het soort maatregelen die de lidstaten moeten nemen om uitzendkrachten een passende bescherming te garanderen. Spanje, Finland, Italië en Nederland hebben deze conventie geratificeerd.
Subsidiariteit
Het voorstel voor een richtlijn betreffende de arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten beantwoordt aan de doelstellingen die zijn vastgesteld in 136 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, in het bijzonder met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, de bevordering van de werkgelegenheid en de sociale dialoog.
In die zin vormt het voorstel overeenkomstig artikel 137 van het Verdrag een aanvulling op de wetgeving van de lidstaten doordat het een gemeenschappelijk en flexibel communautair kader instelt met de bedoeling de kwaliteit van de banen van uitzendkrachten te verbeteren en de sector van het uitzendwerk te bevorderen.
Communautair optreden op dit gebied is om verschillende redenen wenselijk.
In de eerste plaats dient het niet-discriminatiebeginsel tussen uitzendkrachten en vergelijkbare werknemers van de inlenende ondernemingen, dat reeds in negen lidstaten geldt, op communautair niveau te worden uitgebreid. Op die manier zal het voorstel voor een richtlijn een stabiel kader bieden voor de ontwikkeling van het uitzendwerk. Door de uitzendkrachten minimumrechten te garanderen, zal het voorstel de sector aantrekkelijker maken en zijn reputatie verbeteren. Doordat uitzendwerk aantrekkelijker wordt, zullen de inlenende ondernemingen over een grotere keuze beschikken en zal beter aan hun flexibiliteitsbehoeften worden beantwoord omdat ze uit meer kandidaten kunnen kiezen. De richtlijn legt bijgevolg de grondslag voor een verdere uitbreiding van de sector, draagt bij tot de volledige verwezenlijking van zijn werkgelegenheidspotentieel en verbetert de werking van de arbeidsmarkt.
In de tweede plaats dient, met het oog op de bevordering van uitzendwerk, het terrein op communautair niveau te worden voorbereid voor de opheffing van de bestaande restricties of beperkingen van het inzetten van uitzendkrachten, die niet meer gerechtvaardigd zijn om redenen van algemeen belang of bescherming van de werknemers.
In de derde plaats dient de huidige communautaire wetgeving – richtlijnen 91/383/EEG, 97/81/EG en 1999/70EG van de Raad – waarin het niet‑discriminatiebeginsel reeds is vastgesteld met betrekking tot atypische arbeidsverhoudingen, dringend te worden aangevuld. Op het gebied van gezondheid en veiligheid is het beginsel van niet-discriminatie tussen uitzendkrachten en vergelijkbare werknemers van de inlenende onderneming nu reeds van kracht.
In de vierde plaats beantwoordt een communautair wetgevingskader voor uitzendkrachten aan de wensen van de interprofessionele sociale partners op communautair niveau, die in mei 2000 onderhandelingen waren aangegaan met de bedoeling een dergelijk kader in te stellen. Het beantwoordt eveneens aan de verwachtingen van de sociale partners van de uitzendsector, die in een gemeenschappelijke verklaring van 8 oktober 2001 hebben gewezen op de noodzaak van een communautaire richtlijn op dit gebied. In dat verband hoeft niet meer te worden gezegd dat de Confédération internationale des entreprises de travail intérimaires (Euro-Ciett) zich in haar bijdrage tot de Europese Raad van Barcelona verheugd toont over een richtlijn betreffende uitzendwerk die het evenwicht tussen de bescherming van de werknemers en het creëren van werkgelegenheid tot doel heeft.
De inhoud van de voorgestelde maatregel is ook in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien ze een minimale communautaire bescherming vaststelt, maar het bepalen van de aanpassingen die gezien de specifieke nationale situatie nodig worden geacht, aan de lidstaten en de sociale partners overlaat.
In dat opzicht is het kader dat door het voorstel voor een richtlijn wordt ingesteld, ook flexibel. Het leent zich in de eerste plaats perfect voor het consolideren en versterken van de goede praktijken in tal van lidstaten. Het kader biedt de lidstaten de mogelijkheid om in grote mate van het niet-discriminatiebeginsel af te wijken wanneer de uitzendkrachten over een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd beschikken. De lidstaten kunnen het ook aan de sociale partners overlaten om ongeacht de vorm van de arbeidsovereenkomst van dat beginsel af te wijken.
Het voorstel verzoekt de lidstaten bovendien de eventuele beperkingen van het inzetten van uitzendkrachten geregeld te herbekijken.
Naarmate de minimumbescherming van de uitzendkrachten in de toekomst verbetert, moet het mogelijk worden de beperkingen op te heffen die tot nu toe dienden om de werknemers te beschermen.
4.RECHTSGRONDSLAG
Artikel 137, lid 1, van het EG-Verdrag bepaalt: "Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 136 wordt het optreden van de lidstaten op de volgende gebieden door de Gemeenschap ondersteund en aangevuld: (…) – de arbeidsvoorwaarden (…)".
Lid 2 van datzelfde artikel bepaalt: "Te dien einde kan de Raad door middel van richtlijnen mimimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften. In deze richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd.
De Raad neemt een besluit volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's."
Dat artikel 137, lid 2, vormt de rechtsgrondslag van het voorliggende voorstel.
De voorgestelde maatregel past in dat kader. Dit voorstel voor een richtlijn stelt een basispakket van minimumvoorschriften vast teneinde de ontwikkeling van uitzendarbeid te bevorderen door de kwaliteit van dat soort werk te verbeteren.
Voor kleine en middelgrote bedrijven is uitzendarbeid duidelijk een uitstekend flexibiliteitsinstrument waardoor ze hun personeelsbestand aan de marktsituatie kunnen aanpassen. Ze doen namelijk een beroep op uitzendkrachten om tijdelijke pieken of seizoensschommelingen op te vangen, of om afwezige werknemers te vervangen. Ze zijn op zoek naar gekwalificeerd en gemotiveerd personeel van hoge kwaliteit. Aangezien de richtlijn het imago van uitzendwerk verbetert doordat ze de arbeidsvoorwaarden voor uitzendkrachten uitbouwt, zal dit soort werk meer werknemers aantrekken. Daardoor zullen de uitzendbureaus over een zeer ruim aanbod aan kwalificaties kunnen beschikken en bijgevolg nauwgezet kunnen inspelen op de behoeften van de inlenende ondernemingen. Dit voorstel voor een richtlijn stelt voorts een stabiel, helder en duidelijk kader in dat de al te flagrante scheeftrekkingen tussen de situaties in de verschillende lidstaten wegwerkt, en maakt het werken voor kleine en middelgrote bedrijven die op de interne markt actief zijn zodoende gemakkelijker.
5.DE ONDERDELEN VAN HET VOORSTEL
1. Beschrijving van de richtlijn in haar geheel:
Dit voorstel voor een richtlijn stelt het algemene beginsel van niet-discriminatie van uitzendkrachten in. Volgens dat beginsel mag een uitzendkracht, wat de essentiële arbeidsvoorwaarden betreft, geen ongunstiger behandeling krijgen dan een vergelijkbare werknemer, die wordt gedefinieerd als de werknemer van de inlenende onderneming die hetzelfde of gelijkaardig werk verricht.
Het voorstel voor een richtlijn voorziet in één beperking en twee afwijkingen van dat beginsel.
Een beperking is mogelijk wanneer objectieve redenen een andere behandeling verantwoorden. Dat is het geval wanneer de uitzendkracht zich door feitelijke omstandigheden in een andere situatie bevindt dan die van de normaal gezien vergelijkbare werknemer, wat verklaart dat hij ook geen vergelijkbare behandeling kan krijgen.
Voorts kan in sterke mate van dat beginsel worden afgeweken wanneer de uitzendkracht met het uitzendbureau een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd heeft gesloten. In dat geval, en in de veronderstelling dat de uitzendkrachten tussen twee opdrachten een vergoeding blijven ontvangen, kunnen de lidstaten namelijk voorzien in de mogelijkheid om van het niet-discriminatiebeginsel af te wijken, rekening houdend met de extra bescherming die de uitzendkrachten op die manier genieten.
De lidstaten kunnen de sociale partners ook de toestemming verlenen om via collectieve overeenkomsten arbeidsvoorwaarden vast te stellen die van dat beginsel afwijken, voor zover een passend beschermingsniveau gewaarborgd is. Deze afwijking heeft tot doel de rol van de sociale partners te versterken om hen de mogelijkheid te bieden de toepasselijke regels zo goed mogelijk af te stemmen op de belangen en behoeften van de betrokkenen.
Met deze twee afwijkingen wordt een flexibele formule voorgesteld voor het punt waardoor de onderhandelingen in een impasse zijn geraakt. Deze afwijkingen moeten worden beschouwd als een compromis tussen enerzijds de noodzaak om tot een gelijkschakeling te komen wat de verbetering van de arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten betreft en anderzijds de inachtneming van de nationale wetgevingen en praktijken.
Het voorstel voor een richtlijn verzoekt de lidstaten tegelijkertijd eventuele beperkingen of verbodsbepalingen ten aanzien van uitzendwerk geregeld te herbekijken. De waarborg dat uitzendkrachten een minimumpakket aan rechten genieten, moet het in de toekomst namelijk mogelijk maken om beperkingen op te heffen die vroeger werden ingesteld om de betrokken werknemers te beschermen. Elke beperking van de vrijheid van dienstverlening moet namelijk steeds noodzakelijk zijn en in verhouding staan tot het nagestreefde doel.
Het voorstel voor een richtlijn bevat aanvullende bepalingen die de situatie van de uitzendkrachten moeten verbeteren. In de eerste plaats moet hen de toegang tot vast werk worden vergemakkelijkt. Daarom is enerzijds bepaald dat uitzendkrachten die in een inlenende onderneming worden ingezet, moeten worden ingelicht over de betrekkingen die er vacant worden verklaard, en anderzijds dat alle bepalingen die de aanwerving van een uitzendkracht door een inlenende onderneming verbieden of moeten verhinderen, nietig zijn.
Voorts is het de bedoeling de materiële arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten te verbeteren door hen toegang te verlenen tot de sociale dienstverlening van de inlenende onderneming en hun mogelijkheden voor beroepsinpassing te versterken door voor hen te voorzien in toegang tot de opleiding die in het uitzendbureau en in de inlenende onderneming wordt georganiseerd.
Tot slot wordt gepreciseerd dat de uitzendkrachten in het uitzendbureau worden meegeteld voor de berekening van de drempel waarboven de representatieve werknemersorganisaties waarin de nationale en communautaire wetgevingen voorzien, mogen worden ingesteld. De lidstaten kunnen deze meerekening van de uitzendkrachten voor het bepalen van de drempels ook uitbreiden tot de inlenende ondernemingen. Die onderneming moet zijn representatieve werknemersorganisaties in ieder geval inlichten indien het een beroep doet op uitzendkrachten.
Hoofdstuk I: algemene bepalingen
1. De artikelen 1 t.e.m. 3: toepassingsgebied en definities
Artikel 1 definieert het toepassingsgebied van het voorstel voor een richtlijn. Het neemt het begrip 'uitzendarbeid-betrekkingen' over zoals dat gedefinieerd is in de richtlijn van 25 juni 1991 ter aanvulling van de maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid op het werk van de werknemers met arbeidsbetrekkingen voor bepaalde tijd of uitzendarbeid-betrekkingen1. Lid 2 bepaalt dat de richtlijn van toepassing is op openbare of particuliere ondernemingen.
Lid 3 biedt de lidstaten de mogelijkheid om personen die aan een specifiek openbaar of door de overheid ondersteund opleidings-, inpassings- of herscholingsprogramma deelnemen, van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten.
Artikel 2 beschrijft het doel van de richtlijn.
Artikel 3, lid 1, definieert de begrippen 'werknemer', 'vergelijkbare werknemer', 'opdracht' en 'essentiële arbeidsvoorwaarden'. Artikel 3, lid 2, verwijst naar het nationaal recht voor de definitie van arbeidsovereenkomst en arbeidsverhouding; er wordt gepreciseerd dat een lidstaat een werknemer niet van de werkingssfeer van de richtlijn kan uitsluiten omdat hij over een overeenkomst voor bepaalde tijd beschikt, deeltijds werkt of een uitzendopdracht uitvoert. Deze laatste verduidelijking moet een einde maken aan de rechtsonzekerheid waarmee uitzendkrachten te maken kunnen hebben. Door de zeer uiteenlopende kwalificaties van de overeenkomsten op grond waarvan ze hun opdrachten uitvoeren, genieten ze mogelijk niet de bescherming van de arbeidswetgeving.
Artikel 4 bepaalt dat de lidstaten de beperkingen of verbodsbepalingen ten aanzien van het inzetten van uitzendkrachten voor bepaalde categorieën van werknemers of in bepaalde activiteitssectoren geregeld moeten herbekijken.
Hoofdstuk II: arbeidsvoorwaarden
Artikel 5, lid 1, stelt het niet-discriminatiebeginsel vast en definieert de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging ervan. Een beperking en twee afwijkingen van dat beginsel zijn mogelijk, in de eerste plaats wanneer objectieve redenen de toepassing ervan verhinderen. Voorts biedt lid 2 de lidstaten de mogelijkheid om, in het specifieke geval van uitzendkrachten met een overeenkomst voor onbepaalde tijd waarin wordt bepaald dat ze ook worden vergoed wanneer ze geen opdracht uitvoeren, van het beginsel af te wijken. Lid 3 bepaalt dat de lidstaten het aan de sociale partners mogen overlaten om collectieve overeenkomsten te sluiten die van dit beginsel afwijken. Lid 4 bepaalt dat de lidstaten voor een werk waarvan de uitvoering minder dan zes weken duurt, kunnen afzien van de toepassing van het in lid 1 bedoelde niet‑discriminatiebeginsel. Lid 5 stelt vast hoe tewerk moet worden gegaan indien er geen 'vergelijkbare werknemers' zijn. Lid 6 preciseert tot slot de wijze van tenuitvoerlegging van de bepalingen van het artikel.
Artikel 6 voorziet in een reeks bepalingen die de kwaliteit van het werk van de uitzendkracht moeten verbeteren. Opdat de uitzendkracht toegang zou hebben tot vast werk, moet hij worden ingelicht over de vacante betrekkingen en mag hij op geen hindernissen stuiten wanneer hem de mogelijkheid wordt geboden om na afloop van zijn opdracht met de inlenende onderneming een overeenkomst voor onbepaalde tijd te sluiten (lid 1 en 2). Aan de uitzendkracht mogen geen honoraria worden aangerekend (lid 3). Hij moet toegang hebben tot de sociale dienstverlening van de inlenende onderneming (lid 4). Tot slot moet alles in het werk worden gesteld om zijn opleiding zowel in het uitzendbureau als in de inlenende onderneming te verbeteren (lid 5).
Artikel 7 bepaalt dat de uitzendkrachten in het uitzendbureau worden meegeteld voor de berekening van de drempel waarboven de werknemersvertegenwoordigende organisaties waarin de nationale en communautaire wetgevingen voorzien, mogen worden opgericht. De lidstaten kunnen deze meerekening van de uitzendkrachten voor het bepalen van de drempels ook uitbreiden tot de inlenende ondernemingen.
Artikel 8 bepaalt dat de werknemers van de inlenende onderneming moeten worden ingelicht over het inzetten van uitzendkrachten in hun onderneming.
Hoofdstuk III: slotbepalingen
Artikel 9: minimumvereisten (standaardclausule).
Artikel 11: uitvoering (standaardclausule)
Artikel 12: heronderzoek door de Commissie: heronderzoek wordt voorgesteld 5 jaar na de goedkeuring, teneinde zo nodig wijzigingen voor te stellen.