Toelichting bij COM(2005)391 - Gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2005)391 - Gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op ... |
|---|---|
| bron | COM(2005)391   |
| datum | 01-09-2005 |
In haar mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie van 15 november 2001 heeft de Commissie erop gewezen dat het terugkeerbeleid een integrerend en essentieel onderdeel van de bestrijding van illegale immigratie is. Het terugkeerbeleid dient gebaseerd te zijn op drie elementen: gemeenschappelijke beginselen, gemeenschappelijke normen en gemeenschappelijke maatregelen. In het groenboek over een communautair terugkeerbeleid van 10 april 2002 is de idee van terugkeer als integrerend deel van een algemeen communautair immigratie- en asielbeleid nader uitgewerkt. Onderlinge afstemming en betere samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van terugkeer werden in het groenboek noodzakelijk genoemd en er werden ook een aantal mogelijke elementen van een toekomstig wetgevingsvoorstel over gemeenschappelijke normen naar voren gebracht om een brede discussie tussen de belanghebbenden op gang te brengen.
In de daarop volgende mededeling van de Commissie van 14 oktober 2002 over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven, waren de resultaten van deze openbare raadpleging verwerkt en werd een concreet programma voor verdere maatregelen geschetst, met de nadruk op een holistische aanpak. In de mededeling werd gesteld: ' Voor een optimaal resultaat moet er een nauwe aansluiting zijn met een zorgvuldig beheer van migratiekwesties, waarvoor kristalheldere consolidatie vereist is van legale immigratiekanalen en van de situatie van legale immigranten, een doeltreffend en grootmoedig asielsysteem op basis van snelle procedures die toegang bieden tot echte bescherming voor hen die dit nodig hebben, en een ruimere dialoog met derde landen, die meer en meer gevraagd zullen worden om op het vlak van migratie samen te werken '. Op basis van deze mededeling heeft de Raad op 28 november 2002 een actieprogramma inzake terugkeer vastgesteld, waarin wordt aangedrongen op betere operationele samenwerking tussen de lidstaten, intensievere samenwerking met derde landen en de vaststelling van gemeenschappelijke normen om terugkeer in de praktijk te vergemakkelijken.
Tenslotte werd op 4/5 november 2004 door de Europese Raad van Brussel het Haags Programma vastgesteld, waarin dit onderwerp opnieuw aan de orde komt en uitdrukkelijk wordt gevraagd om gemeenschappelijke normen op basis waarvan mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun mensenrechten en waardigheid teruggezonden kunnen worden. In het Haags Programma wordt de Commissie verzocht begin 2005 met een voorstel te komen.
Dit voorstel vormt het antwoord op dat verzoek en moet duidelijke, transparante en eerlijke gemeenschappelijke regels vaststellen voor terugkeer, uitzetting, het gebruik van dwangmaatregelen, vreemdelingenbewaring en het opleggen van een inreisverbod, met volledige inachtneming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkenen.
De samenwerking tussen de lidstaten heeft meer kans op succes indien er eensgezindheid bestaat over de voornaamste punten. Daarom moeten gemeenschappelijke normen worden vastgesteld om het werk van de betrokken instanties te vergemakkelijken en meer samenwerking tussen de lidstaten mogelijk te maken. Op lange termijn leiden dergelijke normen tot een passende en gelijke behandeling van illegaal in de EU verblijvende onderdanen van derde landen, ongeacht in welke lidstaat de terugkeerprocedure wordt toegepast.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Het actieprogramma inzake terugkeer van november 2002 heeft in concreto geleid tot een groot aantal wetgevende en andere maatregelen[1]. Richtlijn 2003/110/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de ondersteuning bij doorgeleiding in het kader van maatregelen tot verwijdering door de lucht, en Beschikking 2004/573/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake het organiseren van gezamenlijke vluchten voor verwijdering zijn de eerste belangrijke mijlpalen op dit gebied.
Richtlijn 2001/40/EG betreffende de onderlinge erkenning van besluiten inzake de verwijdering van onderdanen van derde landen en Beschikking 2004/191/EG van de Raad tot vaststelling van de criteria en uitvoeringsvoorschriften voor de compensatie van de verstoringen van het financiële evenwicht vormen het juridisch kader voor de wederzijdse erkenning van uitzettingsbesluiten.
Wat het financiële aspect van het terugkeerbeleid betreft, heeft de Commissie voorgesteld een Europees Terugkeerfonds op te richten voor de periode 2008-2013, als onderdeel van het algemeen programma 'Solidariteit en beheer van de migratiestromen' (COM(2005)123 van 6.4.2005). Dit financiële instrument wordt geleidelijk ingevoerd met behulp van voorbereidende maatregelen in de periode 2005-2007.
2)
Inhoudsopgave
Het Groenboek over een communautair terugkeerbeleid van 2002 (COM(2002)175) heeft een brede discussie losgemaakt, onder andere op een openbare hoorzitting met ruim 200 deelnemers, waar ongeveer 30 deskundigen het woord voerden. Op deze openbare hoorzitting konden alle belanghebbenden hun standpunten formuleren over de onderwerpen die in dit voorstel worden behandeld. Op basis van de ideeën in het groenboek werden de huidige werkwijzen op het gebied van terugkeer en de mogelijkheden voor een toekomstig gemeenschappelijk EU-beleid ten aanzien van de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal in de Unie verblijven, besproken. De Europese instellingen, de lidstaten, de kandidaat-lidstaten, landen van herkomst en doorreis, andere landen van bestemming, internationale organisaties, regionale en gemeentelijke overheden, niet-gouvernementele organisaties en academische instellingen konden er openlijk van gedachten wisselen. De schriftelijke bijdragen in het kader van deze raadpleging waren te lezen op internet.
Daarnaast werden de nationale deskundigen op het gebied van terugkeer in de tweede helft van 2004 geraadpleegd over een voorontwerp van een richtlijn over terugkeerprocedures.
3)
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
Een doeltreffend terugkeerbeleid is een noodzakelijk onderdeel van een gedegen en geloofwaardig migratiebeleid. Dit moet het uitgangspunt vormen voor duidelijke, transparante en eerlijke regels waarin de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkenen worden geëerbiedigd. In dit voorstel wordt dit verwezenlijkt door:
1. de regel in te voeren dat aan illegaal verblijf een einde moet worden gemaakt door middel van een eerlijke en transparante procedure;
2. het beginsel van zelfstandige terugkeer te bevorderen door middel van de algemene regel dat normaliter een 'vertrektermijn' moet worden toegekend;
3. als algemeen beginsel een geharmoniseerde procedure in twee fasen in te voeren: eerst een terugkeerbesluit en vervolgens – indien nodig – een uitzettingsbevel, waardoor de huidige uiteenlopende procedures in de lidstaten enigszins worden geharmoniseerd;
4. een regeling te treffen voor personen die illegaal in de Unie verblijven maar (nog) niet kunnen worden uitgezet;
5. minimumprocedurewaarborgen vast te stellen;
6. het gebruik van dwangmaatregelen te beperken en te koppelen aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij minimumwaarborgen worden vastgesteld voor de manier waarop gedwongen terugkeer wordt uitgevoerd;
7. het effect van nationale terugkeermaatregelen een Europese dimensie te geven door middel van een inreisverbod dat voor de gehele EU geldt;
8. medewerking te belonen (bijvoorbeeld door het inreisverbod in te trekken) en een gebrek aan medewerking te bestraffen (bijvoorbeeld door het inreisverbod te verlengen);
9. de belangen van de lidstaat in geval van een ernstige bedreiging van de nationale of de openbare veiligheid te beschermen (bijvoorbeeld door het inreisverbod te verlengen);
10. het gebruik van vreemdelingenbewaring te beperken en te koppelen aan het evenredigheidsbeginsel;
11. minimumwaarborgen voor vreemdelingenbewaring vast te stellen;
12. een regeling te treffen voor gevallen waarin onderdanen van derde landen tegen wie door een van de lidstaten een uitzettingsbevel of een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, worden aangehouden op het grondgebied van een andere lidstaat.
De vraag was of uitzetting in verband met de nationale of de openbare veiligheid in het kader van dit voorstel moest worden geregeld, in het bijzonder als het gaat om de uitzetting van vermoedelijke terroristen. Om drie redenen zijn in het voorstel geen specifieke bepalingen hierover opgenomen:
- alle EG-richtlijnen op het gebied van asiel en immigratie bevatten al een 'openbare orde'-bepaling op grond waarvan de lidstaten een verblijfstitel kunnen intrekken en onderdanen van derde landen die een bedreiging vormen voor de openbare orde of de openbare veiligheid, het land kunnen uitzetten. In haar 'post-11 september' werkdocument COM(2001) 743 van 5 december 2001 concludeert de Commissie: ' Een strikte toepassing van deze bepalingen is waarschijnlijk een betere manier om de veiligheid te bevorderen dan het aanbrengen van ingrijpende wijzigingen in de diverse bestaande voorstellen ';
- het is niet altijd in het belang van de lidstaat om een vermoedelijke terrorist het land uit te zetten. Soms verdient het de voorkeur om een strafrechtelijke procedure tegen de betrokken persoon te beginnen, of hem in een lidstaat onder toezicht te houden in plaats van hem het land uit te zetten naar een derde land;
- zelfs als zou worden overwogen de uitzetting in verband met de openbare orde/veiligheid verder te harmoniseren, zou dit niet moeten worden voorgesteld in het kader van een richtlijn die betrekking heeft op de beëindiging van illegaal verblijf en op terugkeer, maar eerder in het kader van de richtlijnen over de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf en het beëindigen van legaal verblijf.
Vanaf het moment dat het legaal verblijf van een onderdaan van een derde land in verband met de openbare orde wordt beëindigd, wordt de betrokkene echter een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van de lidstaat verblijft in de zin van deze richtlijn en zijn de bepalingen van deze richtlijn op hem van toepassing.
Rechtsgrondslag
Artikel 63, punt 3, onder b), van het Verdrag
- Grondrechten
Dit voorstel is uitvoerig getoetst om ervoor te zorgen dat de bepalingen volledig stroken met de grondrechten die de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, zoals de bescherming van vluchtelingen en de mensenrechtenverplichtingen die voortvloeien uit het Europees verdrag voor de mensenrechten. Als gevolg hiervan is veel aandacht besteed aan de bepalingen over de procedurele waarborgen, de eenheid van het gezin, vreemdelingenbewaring en dwangmaatregelen.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing aangezien het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
dit voorstel is bedoeld om gemeenschappelijke regels voor terugkeer, uitzetting, het gebruik van dwangmaatregelen, vreemdelingenbewaring en het opleggen van een inreisverbod vast te stellen. Deze gemeenschappelijke regels, die moeten zorgen voor een passende en gelijke behandeling van illegale onderdanen van derde landen in de gehele EU, ongeacht in welke lidstaat deze worden aangehouden, kunnen alleen op communautair niveau worden vastgesteld;
er zijn met name gemeenschappelijke regels nodig voor gevallen waarin onderdanen van derde landen tegen wie door een van de lidstaten al een terugkeerbesluit, een uitzettingsbevel en/of een inreisverbod is uitgevaardigd, in een andere lidstaat worden aangehouden of een andere lidstaat proberen binnen te komen;
in het Haags Programma wordt er nadrukkelijk bij de Commissie op aangedrongen om dit voorstel in te dienen. Daaruit blijkt dat de lidstaten erkennen dat zij zelf de doelstelling van een doeltreffend Europees terugkeerbeleid niet in voldoende mate kunnen verwezenlijken en dat de EU dat beter kan doen.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
in de voorgestelde richtlijn worden algemene beginselen vastgelegd, maar de lidstaten kiezen zelf de meest geschikte vorm en methode om deze beginselen te vertalen in hun eigen nationale rechtstelsel en algemene situatie;
het voorstel is bedoeld om doeltreffende nationale uitzettingsmaatregelen te ondersteunen en dubbel werk van de lidstaten te voorkomen. De richtlijn moet dus – na goedkeuring – leiden tot een vermindering van de administratieve belasting van de instanties die belast zijn met de tenuitvoerlegging ervan.
Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Er moest een bindend rechtsinstrument worden gekozen dat gemakkelijk in de uiteenlopende nationale rechtsstelsels kan worden opgenomen. Een verordening biedt te weinig flexibiliteit, terwijl zachte wetgeving (bijvoorbeeld in de vorm van een aanbeveling) onvoldoende bindende rechtskracht heeft.
- Deelname aan het rechtsinstrument
De rechtsgrondslag voor dit voorstel ligt in titel IV van het EG-Verdrag. Voor zover het voorstel betrekking heeft op onderdanen van derde landen die niet of niet langer voldoen aan de voorwaarden voor binnenkomst volgens de Schengenuitvoeringsovereenkomst, vormt het een ontwikkeling van het Schengenacquis die moet worden voorgesteld en goedgekeurd overeenkomstig het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, het Protocol betreffende de positie van Denemarken en het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie. Overeenkomstig de overeenkomst met IJsland en Noorwegen en die met Zwitserland vormt het voorstel – voor zover het betrekking heeft op het hierboven genoemde onderwerp – een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis.
4)
Het voorstel nader bekeken
Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste punten van het voorstel. Nadere toelichting is te vinden in de bijlage.
Hoofdstuk I
Uitgangspunt voor de toepasselijkheid van de voorgestelde richtlijn is 'illegaal verblijf'. Als maatregel tegen illegale immigratie op basis van artikel 63, punt 3, onder b) van het Verdrag is het voorstel bedoeld om horizontale regels vast te stellen die van toepassing zijn op iedere onderdaan van een derde land die, om welke reden dan ook, illegaal in de Unie verblijft (verlopen visum, verlopen verblijfstitel, herroeping of intrekking van de verblijfstitel, negatieve beslissing over een asielverzoek, intrekking van de vluchtelingenstatus, illegale binnenkomst). Het voorstel voor een richtlijn heeft geen betrekking op de redenen of de procedures voor het beëindigen van een legaal verblijf.
Hoofdstuk II
Het voorstel voert een procedure in twee fasen in, die leidt tot beëindiging van illegaal verblijf. Tegen elke onderdaan van een derde land die illegaal in de Unie verblijft, moet een terugkeerbesluit worden uitgevaardigd. Zelfstandige terugkeer moet prioriteit hebben. Indien de betrokkene niet zelfstandig terugkeert, dienen de lidstaten uitvoering te geven aan de verplichting om terug te keren door middel van een uitzettingsbevel. Bij de [voorafgaande] raadpleging toonden vele lidstaten zich bezorgd dat de procedure in twee fasen ertoe zou kunnen leiden dat de procedures langer gaan duren. Om dit bezwaar te ondervangen, wordt in het voorstel uitdrukkelijk bepaald dat het de lidstaten vrij staat om het terugkeerbesluit en het uitzettingsbevel in een enkele beslissing te bundelen. De materiële bepalingen van dit hoofdstuk, met name die over de bescherming tegen uitzetting en de mogelijkheid tot zelfstandige terugkeer, moeten door de lidstaten worden nageleefd, ongeacht of zij het terugkeerbesluit en het uitzettingsbevel afzonderlijk uitvaardigen of in een enkele beslissing bundelen.
Het voorstel voert de verplichting in om een uitzettingsbevel te koppelen aan een inreisverbod, zodat de betrokkene geen van de lidstaten opnieuw kan binnenkomen. Deze 'Europeanisering' van het effect van nationale terugkeermaatregelen moet preventief werken en zorgen voor een geloofwaardiger, echt Europees terugkeerbeleid. De duur van het inreisverbod wordt per geval, op basis van de omstandigheden, bepaald. Normaliter mag het verbod niet langer dan 5 jaar gelden. Alleen in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid mag het inreisverbod voor een langere periode worden opgelegd.
Hoofdstuk III
In het voorstel wordt het recht op een doeltreffend rechtsmiddel tegen terugkeerbesluiten en uitzettingsbevelen gewaarborgd. Het rechtsmiddel moet opschortende werking hebben of de betrokkene het recht geven een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit of het uitzettingsbevel in te dienen; in dat geval wordt de tenuitvoerlegging uitgesteld tot het terugkeerbesluit of het uitzettingsbevel is bevestigd of niet langer door middel van een rechtsmiddel met opschortende werking wordt aangevochten.
Hoofdstuk IV
In dit hoofdstuk wordt het gebruik van vreemdelingenbewaring beperkt en gekoppeld aan het evenredigheidsbeginsel. Vreemdelingenbewaring mag alleen worden toegepast indien dit nodig is om te voorkomen dat de betrokkene onderduikt en minder dwingende maatregelen niet afdoende zijn. De redenen om iemand in vreemdelingenbewaring te houden moeten regelmatig door een rechterlijke instantie worden getoetst. Een maximumtermijn voorkomt overmatige verlenging van de vreemdelingenbewaring. Met deze harmonisatie van de nationale regels voor vreemdelingenbewaring moet ook worden voorkomen dat tussen de lidstaten secundaire migratiestromen ontstaan van illegaal in de Unie verblijvende personen tegen wie in het kader van deze richtlijn maatregelen zijn genomen.
Hoofdstuk V
Dit hoofdstuk bevat een aantal flexibele regels die van toepassing zijn als een onderdaan van een derde land tegen wie in de ene lidstaat ("de eerste lidstaat") een uitzettingsbevel of een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, in een andere lidstaat ("de tweede lidstaat") wordt aangehouden. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen de lidstaten dan uit verschillende mogelijkheden kiezen.
De tweede lidstaat kan het terugkeerbesluit of het uitzettingsbevel van de eerste lidstaat erkennen; dan is de financiële compensatieregeling van Beschikking 2004/191/EG van toepassing.
De tweede lidstaat kan ook de eerste lidstaat verzoeken de betrokken onderdaan van een derde land terug te nemen, of zelf een nieuwe/onafhankelijke terugkeerprocedure naar nationaal recht beginnen.
Verband met het Schengeninformatiesysteem
Informatie-uitwisseling met andere lidstaten is van doorslaggevend belang voor een doeltreffende en snelle toepassing van de bepalingen van dit voorstel. De lidstaten moeten snel toegang hebben tot informatie over terugkeerbesluiten, uitzettingsbevelen en inreisverboden die door de lidstaten zijn uitgevaardigd. Deze informatie-uitwisseling gebeurt volgens de regels betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II).