Toelichting bij COM(2006)427 - Aroma’s en bepaalde voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen voor gebruik in of op levensmiddelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)427 - Aroma’s en bepaalde voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen voor gebruik in of op levensmiddelen. |
|---|---|
| bron | COM(2006)427   |
| datum | 28-07-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
Richtlijn 88/388/EEG van de Raad geeft een definitie van aroma’s, algemene voorschriften voor het gebruik ervan, etiketteringsvoorschriften en de maximumgehalten aan stoffen die reden tot bezorgdheid voor de gezondheid van de mens geven. De richtlijn bepaalt dat in het Gemeenschapsrecht inzake aroma’s in de eerste plaats rekening moet worden gehouden met de eisen inzake de bescherming van de gezondheid van de mens. De richtlijn dient ingrijpend te worden gewijzigd in het licht van de technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen op het gebied van aroma's. Voorts moeten als gevolg van de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden een aantal bepalingen worden aangepast en andere worden geïntroduceerd. Ter wille van de duidelijkheid en doelmatigheid wordt Richtlijn 88/388/EEG door dit voorstel vervangen. Het wetgevend werkprogramma van de Commissie voor 2005 bevat een voorstel voor een nieuwe verordening betreffende aroma’s en voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen, dat deel uitmaakt van het pakket “voedselverbeteraars”.
Algemene context
Krachtens artikel 1 van Richtlijn 88/388/EEG is het toepassingsgebied van die richtlijn beperkt tot aroma’s. Op grond van artikel 4, onder c), zijn maximumgehalten aan bepaalde ongewenste stoffen in levensmiddelen met aroma’s en voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen vastgesteld. De lidstaten passen deze maximumgehalten op verschillende wijze toe: sommige op levensmiddelen die slechts aroma’s bevatten; andere op levensmiddelen die zowel aroma's als voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen bevatten. De maximumgehalten dienen ook te worden aangepast in het licht van de recente wetenschappelijke adviezen van EFSA. Het Comité van deskundigen inzake aromastoffen van de Raad van Europa heeft een voorstel gedaan voor voorwaarden voor de productie van verwerkingsaroma's en voor maximumgehalten aan bepaalde ongewenste stoffen. Het gebruik van de term “natuuridentiek” wordt door de consument als verwarrend ervaren. Voorts verlangen de consumenten informatie over de herkomst van natuurlijke aroma's. Het gebruik van de term ‘natuurlijk’ dient beperkt te blijven tot aroma’s die uitsluitend van natuurlijke aromastoffen en/of aromatiserende preparaten zijn verkregen. Als de rooksmaak van levensmiddelen het gevolg is van de aanwezigheid van rookaroma’s, moet de consument hieromtrent worden ingelicht. Het voorstel vormt samen met verordeningen inzake levensmiddelenadditieven, inzake voedingsenzymen, en inzake een uniforme procedure voor de toelating ervan deel van het pakket “voedselverbeteraars”.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Richtlijn 88/388/EEG van de Raad van 22 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake aroma's voor gebruik in levensmiddelen en de uitgangsmaterialen voor de bereiding van die aroma's legt de algemene beginselen vast die van toepassing zijn op aroma's voor gebruik in levensmiddelen. Die richtlijn: biedt definities voor aroma's, aromastoffen, aromatiserende preparaten, verwerkingsaroma’s en rookaroma’s; legt beperkingen op aan de toevoeging en de aanwezigheid van bepaalde toxicologisch relevante stoffen in aroma’s en/of levensmiddelen waaraan aroma’s en voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen zijn toegevoegd; regelt de etikettering van aroma’s die bestemd zijn voor de verkoop als zodanig aan levensmiddelenproducenten en voor de verkoop als zodanig aan eindverbruikers; bevat een oproep tot specifieker bepalingen inzake het uitgangsmateriaal voor de bereiding van aroma's, aromastoffen, verwerkingsaroma’s, rookaroma’s en inzake productiemethoden, additieven, oplosmiddelen en technische hulpstoffen die voor aroma’s worden gebruikt, analyse- en bemonsteringsmethoden en zuiverheids- en microbiologische criteria. Op grond van dit laatste beginsel is de volgende wetgeving vastgesteld: 1. een procedure voor de opstelling van een positieve lijst van aromastoffen in of op levensmiddelen is vastgelegd bij Verordening (EG) nr. 2232/96 van het Europees Parlement en de Raad. De positieve lijst diende uiterlijk juli 2005 te worden goedgekeurd. 2. Verordening (EG) nr. 2065/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 10 november 2003 inzake in of op levensmiddelen gebruikte of te gebruiken rookaroma's. 3. Richtlijn 2003/114/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 2003 tot wijziging van Richtlijn 95/2/EG betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen.
Samenhang met andere beleidsgebieden
De volgende beleidsdoelstellingen moeten worden verwezenlijkt: de bescherming van de gezondheid van de mens en van de consumentenbelangen; het scheppen van een duidelijk kader dat innovatie en nieuwe technologische ontwikkelingen mogelijk maakt, zodat de Europese industrie haar leidende positie op het gebied van aroma’s kan behouden. Deze doelstellingen zullen bijdragen tot de strategische doelstellingen van de Commissie, zoals vastgelegd in de Lissabonstrategie, het vijfjarenplan van de Commissie en het in 2000 verschenen Witboek over voedselveiligheid van de Commissie.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Van de standpunten van de lidstaten en de belanghebbende partijen werd kennis genomen via overleg binnen diverse werkgroepen en door middel van gedachtewisselingen, waarbij werkdocumenten werden besproken. Voorts werd een vragenlijst aan de diverse betrokken partijen gestuurd. Hiertoe behoorden onder meer: BEUC (de Europese consumentenorganisatie) CAOBISCO (Association of the Chocolate, Biscuit and Confectionery Industries of the EU) CEPS (Comité Vins, Confédération Européenne des Producteurs de Spiritueux) CIAA (Confederatie van de landbouw- en voedingsmiddelenindustrieën van de EU) EACGI (European Association of the Chewing Gum Industry) EDA (Europese zuivelorganisatie) EFFA (European Flavour and Fragrance Association) EHGA (European Herb Grower Association) EHIA (European Herbal Infusion Association) ESA (European Spice Association) FIC Europe (European Condiment Association) SFMA (Smoke Flavourings Manufacturers Association)
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Na iedere raadpleging werden de teksten in het licht van de reacties aangepast. Er bestond consensus over het voorstel. Hierna volgt een samenvatting van de reacties: 1. Verduidelijking van het toepassingsgebied Alle partijen zijn het erover eens dat discrepanties tussen de lidstaten vermeden zullen worden. 2. Definities van aroma’s 2.1 Beperking van het gebruik van de term “natuurlijk” Er bestaat geen eensgezindheid over de consequenties van de nieuwe definitie van aromastoffen, waarbij geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen natuuridentieke en kunstmatige aromastoffen. De argumenten ten gunste van de nieuwe definitie zijn: hierdoor wordt verwarring vermeden; het begrip “natuurlijk” is zo alleen van toepassing op werkelijk natuurlijke producten; er bestaat geen toxicologische basis om dit onderscheid te maken en het betekent een extra administratieve belasting. Door dit begrip te schrappen zal de wetgeving vereenvoudigd worden. De argumenten tegen hebben met name betrekking op het feit dat de verticale wetgeving, die geen kunstmatige aroma’s in bepaalde categorieën levensmiddelen toestaat, gewijzigd zal moeten worden. 2.2 Invoering van de categorie “Overige aroma's” Bedrijven die nieuwe aroma’s ontwikkelen, spreken zich uit voor deze categorie, aangezien het hierdoor mogelijk wordt nieuwe aroma’s te ontwikkelen, die niet onder de andere definities vallen. Ook consumentenorganisaties zijn hier voorstander van omdat er zo meer transparantie ontstaat en de veiligheid wordt gewaarborgd. 3. Nieuwe etiketteringsvoorschriften 3.1 Aan etikettering verbonden kosten Het eventuele effect van de nieuwe bepalingen wordt gering geacht. Eventuele kosten kunnen door een overgangsperiode beperkt blijven. 3.2 Consumentenvoorlichting Zowel de lidstaten als de consumentenorganisaties zijn de mening toegedaan dat het voorstel tot gevolg zal hebben dat de consument beter wordt voorgelicht over de aard van de gebruikte aroma's. De levensmiddelenindustrie en vooral de branche-organisaties zijn minder enthousiast of zijn zelfs gekant tegen dit nieuwe etiketteringsvoorschrift. 4. Maximumgehalten aan toxicologisch relevante stoffen De controles van de lidstaten zullen doeltreffender worden, aangezien de aandacht zal uitgaan naar levensmiddelen die het meest bijdragen tot de inname van toxicologisch relevante stoffen en niet langer naar voedingsmiddelen en dranken in het algemeen. 5. Toezicht op de inname De lidstaten vrezen dat er voor het toezicht op de inname van de in bijlage II vermelde stoffen en van stoffen waarvoor beperkingen ten aanzien van het gebruik zijn vastgesteld, extra middelen benodigd zullen zijn.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigen.
Effectbeoordeling
De verwachte gevolgen van de diverse opties hebben betrekking op economische en sociale aspecten. De verschillende bestudeerde opties zullen naar verwachting geen gevolgen hebben voor het milieu. 1. Status quo ante 1.1 Economisch effect In economisch opzicht zullen er zich negatieve gevolgen voordoen: Nieuwe technologische ontwikkelingen worden niet gestimuleerd. Ter vermijding van belemmeringen voor de handel met derde landen zijn duidelijke bepalingen noodzakelijk die recht doen aan de meest recente wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen. De Europese industrie zou haar leidende positie op de wereldmarkt kunnen verliezen. 1.2 Maatschappelijk effect De gezondheid van de consumenten wordt niet adequaat beschermd omdat: er bij de maximumgehalten aan toxicologisch relevante stoffen geen rekening wordt gehouden met de meest recente wetenschappelijke adviezen; er ten aanzien van de maximumgehalten aan toxicologisch relevante stoffen in voedingsmiddelen en dranken in het algemeen geen op risico gebaseerde controle mogelijk is; er niet aan de vraag van de consument naar informatiever etikettering wordt tegemoetgekomen. 2. Niet-regulering 2.1 Economisch effect Momenteel bestaat er wetgeving inzake aroma’s. Richtsnoeren kunnen niet prevaleren boven bestaande wetgeving. Dit zou tot een tegenstrijdige en verwarrende situatie voor de sector kunnen leiden en negatieve economische gevolgen kunnen hebben. 2.2 Maatschappelijk effect Richtsnoeren zouden in strijd met de geldende wetgeving kunnen zijn en daarom niet het meest doeltreffende middel ter bescherming van de gezondheid van de consument. Een onduidelijke juridische situatie zal ertoe leiden dat de consument minder vertrouwen in aroma’s heeft. 3. Deregulering van de aroma’s 3.1 Economisch effect Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat elke lidstaat zijn eigen uitvoeringsvoorschriften vaststelt. Daar de risicoperceptie van lidstaat tot lidstaat kan verschillen, zou dit tot een ondoelmatig functioneren van de interne markt kunnen leiden. 3.2 Maatschappelijk effect Verschillende benaderingen van de veiligheidsevaluatie in de diverse lidstaten kunnen verwarrend zijn voor de consumenten en verschillende niveaus van bescherming en een verlies aan vertrouwen in bepaalde lidstaten en in de interne markt tot gevolg hebben. 4. Wijziging van Richtlijn 88/388/EEG van de Raad 4.1 Economisch effect Zoals uiteengezet in 5 zouden de noodzakelijke wijzigingen van de huidige richtlijn gunstige economische gevolgen kunnen hebben. Wijzigingen van de bijlagen I en II en andere bepalingen betreffende de bescherming van de volksgezondheid en de handel zouden nog via medebeslissing moeten worden goedgekeurd. Voor de opstelling van een positieve lijst met ongeveer 2 600 in of op levensmiddelen gebruikte of te gebruiken aromastoffen is echter een efficiënter toelatingsprocedure nodig. De hoeveelheid noodzakelijke wijzigingen zou tot onduidelijke wetgeving kunnen leiden. 4.2 Maatschappelijk effect Naar verwachting zullen een uitgebreid systeem voor de veiligheidsevaluatie van aroma’s, aanpassing van de maximumgehalten voor toxicologisch relevante stoffen aan de meest recente wetenschappelijke inzichten, en controles op die stoffen in levensmiddelen die de grootste risico’s opleveren, positieve gevolgen voor de volksgezondheid hebben. 5. Voorstel voor een nieuwe verordening 5.1 Economisch effect 5.1.1 Effect op de administratieve eisen voor bedrijven De beëindiging van het onderscheid tussen natuuridentieke en kunstmatige aromastoffen, die beide door chemische synthese worden verkregen, zal als gevolg van de harmonisatie van de bepalingen in alle lidstaten tot minder administratieve eisen leiden. Er moet nog extra werk worden verzet om aan de ten behoeve van de etikettering van aroma’s voorgestelde wijzigingen te voldoen. Dit werk zal echter van tijdelijke aard zijn, totdat de etikettering in overeenstemming is gebracht met de nieuwe voorschriften. Bovendien zijn deze werkzaamheden beperkt in verhouding tot de aldus verkregen grotere, door de consument als positief ervaren transparantie. Ter beperking van de inspanningen en kosten wordt een overgangsperiode voor de aanpassing aan de nieuwe etiketteringsvoorschriften voorgesteld. 5.1.2 Effect op innovatie en onderzoek De specifieke bepalingen inzake het gebruik en de toelating van aroma’s verduidelijken wanneer aroma’s aan een veiligheidsevaluatie moeten worden onderworpen. Bepaalde aroma's komen per definitie niet voor evaluatie in aanmerking. Hierdoor zal de industrie de aan de ontwikkeling van nieuwe aroma’s verbonden kosten nauwkeuriger kunnen inschatten. In het voorstel wordt ook uiteengezet welke preparaten als “natuurlijk” op het etiket kunnen worden vermeld. Dit is van belang voor de verdere ontwikkeling en productie van nieuwe natuurlijke aroma’s. De nieuwe categorie “Overige aroma’s” wordt als een positieve ontwikkeling op het gebied van innovatie en onderzoek beschouwd. Als er nieuwe categorieën aroma’s worden ontwikkeld, kunnen deze worden toegelaten wanneer de veiligheid ervan is geëvalueerd. 5.1.3 Effect op huishoudens De consument zal beter over de aard van de in levensmiddelen aanwezige aroma’s worden voorgelicht. Naar verwachting zal de voorgestelde verordening niet van invloed zijn op de prijzen van levensmiddelen. 5.1.4 Effect op derde landen en internationale betrekkingen Het voorstel zal bijdragen tot een verdere harmonisatie van de wetgeving inzake aroma’s, tot de totstandkoming van een uniforme markt binnen de EU en tot een voorspelbare situatie voor de importeurs. Door de harmonisatie van de wetgeving inzake aroma’s zal de Europese Unie haar positie tegenover derde landen bij de onderhandelingen over de opneming van aroma’s in het systeem van de Codex Alimentarius versterken. De Europese Gemeenschap zal haar leidende positie bij de productie en ontwikkeling van aroma’s kunnen handhaven. 5.1.5 Effect op overheidsinstanties De lidstaten zullen hun controles efficiënter kunnen uitvoeren, aangezien zij zich daarbij volledig kunnen richten op die levensmiddelen die het meest bijdragen tot de inname van toxicologisch relevante stoffen. Een aanpassing van de nationale wetgevingen is noodzakelijk in de landen waar aan bepaalde categorieën levensmiddelen slechts natuurlijke of natuuridentieke aromastoffen mogen worden toegevoegd. Door deze vereenvoudiging zal het aantal administratieve voorschriften echter afnemen. De lidstaten vrezen dat er voor het toezicht op de inname van de in bijlage II vermelde stoffen en van stoffen waarvoor beperkingen ten aanzien van het gebruik zijn vastgesteld, extra middelen benodigd zullen zijn. Dit is echter onontbeerlijk om te kunnen garanderen dat de verordening een effectieve bijdrage levert aan de bescherming van de gezondheid van de consument. De lidstaten hebben geen informatie over de benodigde middelen verstrekt. De financiële consequenties van het specifieke toezicht op de inname van aroma’s kan aanzienlijk worden verminderd door dit toezicht in combinatie met het reeds op grond van de EU-wetgeving verplichte toezicht op additieven uit te voeren. 5.2 Maatschappelijk effect Als resultaat van een uitgebreid systeem van veiligheidsevaluaties van aroma’s op communautair niveau worden positieve gevolgen voor de volksgezondheid verwacht. Bij de controles op de naleving van de grenswaarden van toxicologisch relevante stoffen zullen levensmiddelen die grote risico’s opleveren centraal staan, waardoor de gezondheid van de consument efficiënter beschermd wordt. De wetgeving kan worden aangepast als uit de bevindingen van het toezicht op de inname blijkt dat deze uit veiligheidsoogpunt verontrustend is.
De Commissie heeft conform haar werkprogramma een effectbeoordeling uitgevoerd, waarvan het verslag toegankelijk is onder: ec.europa.eu/food/food/chemicalsafety/additives
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Door de verordening zal de interne markt voor op of in levensmiddelen gebruikte of te gebruiken aroma’s en bepaalde voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen beter functioneren. Voorts zal op basis van deze verordening een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid kunnen worden gewaarborgd en zullen de consumentenbelangen worden beschermd.
Rechtsgrondslag
Artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voorzover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt:
Maatregelen van de lidstaten zouden verwarrend zijn voor de consumenten en verschillende niveaus van bescherming en een verlies aan vertrouwen in bepaalde lidstaten en in de interne markt tot gevolg kunnen hebben.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de volgende reden(en) beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.
Er moet een positieve lijst met omstreeks 2 600 aromastoffen worden opgesteld. Jaarlijks worden 100 aanvragen om toelating verwacht. Dit vereist een geharmoniseerde en gecentraliseerde aanpak.
Met het oog op de efficiëntie van de toelatingsprocedure en de effectieve werking van de interne markt lijkt een optreden van de Unie de meest aangewezen weg om de doelstellingen te verwezenlijken.
Een gecentraliseerde toelatingsprocedure is de beste manier om een soepele werking van de interne markt voor op en in levensmiddelen gebruikte en te gebruiken aroma’s en tegelijkertijd de bescherming van de gezondheid en de belangen van de consument te verwezenlijken.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Om de controlecapaciteit van de lidstaten beter te benutten en de op risico gebaseerde controles beter te organiseren zal de aandacht in de eerste plaats uitgaan naar in toxicologisch relevante levensmiddelen aanwezige aroma’s en stoffen.
De veiligheidsevaluatie van aroma’s beperkt zich tot aromastoffen, niet-traditionele preparaten en uitgangsmateriaal van plantaardige en dierlijke herkomst, met uitzondering van levensmiddelen. Het is alleen verplicht op het etiket “aroma’s”, “rookaroma’s” en het uitgangsmateriaal van natuurlijke aroma’s te vermelden.
Keuze van instrumenten
Voorgestelde instrumenten: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn. Door Richtlijn 88/388/EEG is op het gebied van aroma's al een hoge mate van harmonisatie bereikt. Een verordening wordt het meest adequate middel geacht om de blijvende doeltreffende werking van de interne markt en tegelijkertijd de bescherming van de menselijke gezondheid en van de consumentenbelangen te garanderen.
De Gemeenschap kan de invoering van een geharmoniseerd beleid en systeem op het gebied van levensmiddelenaroma's en voedselingrediënten met aromatiserende eigenschappen financieren, met inbegrip van: de ontwikkeling van een geschikte databank voor het verzamelen en opslaan van alle informatie betreffende de communautaire wetgeving inzake aroma’s, de uitvoering van de onderzoeken die noodzakelijk zijn ter voorbereiding en verdere ontwikkeling van de wetgeving inzake aroma’s, de uitvoering van de onderzoeken die noodzakelijk zijn ten behoeve van de harmonisatie van de procedures en van de besluitvormingscriteria en gegevensvereisten om de taakverdeling tussen de lidstaten te vergemakkelijken en om richtsnoeren op deze terreinen vast te stellen.
Intrekking van bestaande wetgeving
De goedkeuring van het voorstel heeft de intrekking van de bestaande wetgeving tot gevolg.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom ook gaan gelden voor de Europese Economische Ruimte.
1. 2006/0147 (COD)