Toelichting bij COM(2008)101 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 wat betreft het gebruik van het visuminformatiesysteem (VIS) in het kader van de Schengengrenscode - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)101 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 wat betreft het gebruik van het visuminformatiesysteem (VIS) in het kader van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2008)101   |
| datum | 22-02-2008 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel heeft betrekking op de wijzigingen van de Schengengrenscode die nodig zijn voor een efficiënt gebruik van het visuminformatiesysteem (VIS) aan de buitengrenzen. Doel van dit voorstel is gemeenschappelijke regels vast te stellen voor het verplichte gebruik van het VIS aan de buitengrenzen en zo het geïntegreerd grensbeheer van de Europese Unie verder te ontwikkelen.
Algemene context
Om de voorwaarden, criteria en nadere voorschriften voor de controles aan de grensdoorlaatposten en de bewaking van de buitengrenzen te regelen, is op 15 maart 2006 de communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) vastgesteld. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de Schengengrenscode worden onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen aan een grondige controle onderworpen.
Het Europees Parlement en de Raad hebben hun goedkeuring gehecht aan Verordening (EG) nr. xx/2008 van … betreffende het visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf (VIS-verordening)[1]. De Commissie heeft een voorstel ingediend voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de gemeenschappelijke visuminstructies aan de diplomatieke en consulaire beroepsposten in verband met de invoering van biometrische identificatiemiddelen, met inbegrip van bepalingen over de organisatie van de inontvangstneming en de behandeling van visumaanvragen[2].
De VIS-verordening omschrijft het doel en de functies van en de verantwoordelijkheden voor het VIS, terwijl de wijziging van de gemeenschappelijke visuminstructies de lidstaten de rechtsgrond verschaft voor de verplichte afname van biometrische kenmerken van visumaanvragers en tevens de mogelijkheid schetst tot samenwerking tussen de lidstaten, bijvoorbeeld in de vorm van gemeenschappelijke visumaanvraagcentra.
Algemeen doel van het VIS is de uitvoering van het gemeenschappelijk visumbeleid te verbeteren, en binnen dat kader moet het VIS meer mogelijkheden bieden voor controles bij de grensdoorlaatposten aan de buitengrenzen en voor fraudebestrijding.
Artikel 18 van de VIS-verordening bepaalt dat grenswachters het VIS voor verificatie kunnen raadplegen aan de hand van het nummer van de visumsticker en de vingerafdrukken van de visumhouder. Gedurende maximaal drie jaar na de ingebruikneming van het VIS mag de raadpleging gebeuren aan de hand van het nummer van de visumsticker alleen. De periode van drie jaar kan worden verkort als het om luchtgrenzen gaat.
Het gebruik van het VIS is van doorslaggevend belang voor de doeltreffendheid van de controles aan de buitengrenzen. Alleen een biometrische controle kan met zekerheid bevestigen dat degene die het Schengengebied wenst te betreden, ook degene is aan wie het visum is verstrekt. Daarom zou voor iedereen die in het bezit is van een visum, het VIS systematisch moeten worden geraadpleegd voor een biometrische controle.
De VIS-verordening bevat echter geen bepalingen die het gebruik van het VIS aan de buitengrenzen verplicht stellen, en kan deze ook niet bevatten. Dit voorstel is dan ook bedoeld om de VIS-verordening aan te vullen met gemeenschappelijke regels van die strekking, door middel van een wijziging van de Schengengrenscode die ervoor moet zorgen dat het VIS aan de buitengrenzen doeltreffend en op geharmoniseerde wijze wordt gebruikt. Zonder gemeenschappelijke regeling zouden illegale immigranten en criminelen gebruik kunnen maken van de grensdoorlaatposten waar het VIS niet systematisch wordt gebruikt.
Systematische raadpleging van het VIS aan de buitengrenzen is een voorwaarde voor meer flexibiliteit op het moment dat de visumaanvraag wordt ingediend: het hierboven genoemde voorstel van de Commissie tot wijziging van de gemeenschappelijke visuminstructies bepaalt dat indien binnen 48 maanden een nieuwe visumaanvraag wordt ingediend, de biometrische gegevens van de vorige aanvraag die in het VIS zijn opgeslagen, opnieuw kunnen worden gebruikt. Dit maakt het mogelijk flexibel te zijn en bonafide aanvragers te ontheffen van de verplichting zich persoonlijk op het consulaat te melden. Bij deze regel werd ervan uitgegaan dat alle visumhouders aan de buitengrenzen zouden worden gecontroleerd, zodat misbruik van visa wordt ontdekt. Indien het VIS niet systematisch wordt gebruikt aan de buitengrenzen, moeten bij elke nieuwe visumaanvraag opnieuw biometrische gegevens worden afgenomen op het consulaat.
Geleidelijke regionale invoering op de consulaten
Artikel 48 van de VIS-verordening beschrijft het mechanisme voor de geleidelijke regionale invoering van het VIS op de consulaten. Volgens de conclusies van de Raad van 2 december 2005 dient de invoering van het VIS te beginnen bij de consulaire posten in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Nadat met de invoering is begonnen, moeten de consulaten in de eerste regio de in artikel 5, lid 1, van de VIS-verordening bedoelde gegevens van alle visumaanvragers in de eerste regio verzamelen en in de VIS-database invoeren. Deze gegevens omvatten ook de vingerafdrukken van de visumaanvragers. De Commissie bepaalt vanaf welke datum de in artikel 5, lid 1, van de VIS-verordening bedoelde gegevens, waaronder de vingerafdrukken van de visumaanvragers, ook in de andere regio's verplicht moeten worden ingevoerd in het systeem.
Tot die datum kunnen de lidstaten in de andere regio's al beginnen met het verzamelen en invoeren van gegevens in het VIS overeenkomstig artikel 48, lid 3, van de VIS-verordening, door ten minste de in artikel 5, lid 1, onder a) en b) van de VIS-verordening bedoelde alfanumerieke gegevens en foto's op te slaan.
Als gevolg van de geleidelijke regionale invoering en de in artikel 48, lid 3, van de VIS-verordening bedoelde mogelijkheid, zullen de volgende soorten visa in omloop zijn:
(a) visa die zijn afgegeven in een regio waar het gebruik van het VIS verplicht is en die dus doorgaans vingerafdrukken bevatten;
(b) visa die zijn afgegeven in een regio waar de invoering nog niet is begonnen, maar waar een of meer lidstaten wel zijn begonnen met het verzamelen en invoeren van gegevens, waaronder vingerafdrukken, in het VIS;
(c) visa die zijn afgegeven in een regio waar de invoering nog niet is begonnen, maar waar een of meer lidstaten wel zijn begonnen met het verzamelen en invoeren van gegevens, met uitzondering van vingerafdrukken, in het VIS (dus alleen alfanumerieke gegevens en foto's);
(d) visa die zijn afgegeven in een regio waar de invoering nog niet is begonnen, door lidstaten die nog niet zijn begonnen met het verzamelen en invoeren van gegevens in het VIS;
(e) visa die zijn afgegeven voordat de VIS-verordening van toepassing werd.
Ook nadat de invoering is voltooid, zullen er gedurende een bepaalde tijd nog visa zonder biometrische kenmerken in omloop zijn, b.v. meervoudige visa die voor die tijd zijn afgegeven.
Gebruik van het VIS aan de buitengrenzen
De volgende tabel geeft aan welke informatie beschikbaar is voor de grenswachters wanneer zij het VIS raadplegen aan de hand van het nummer van de visumsticker en vingerafdrukken verifiëren, en welke handelingen zij moeten verrichten.
[afbeelding - zie origineel document] Gebruik van het VIS aan de buitengrenzen – overgangsperiode en zoeksleutels
Tijdens de in artikel 18, lid 2, van de VIS-verordening bedoelde overgangsperiode zijn er twee manieren om het VIS te raadplegen: met het nummer van de visumsticker en een verificatie van de vingerafdrukken van de houder van het visum, of alleen aan de hand van het nummer van de visumsticker. In beide gevallen begint de raadpleging van het VIS bij inreis in ieder geval met het nummer van de visumsticker.
Zoeken op basis van het visumstickernummer en vingerafdrukken is zinloos als er in het VIS geen vingerafdrukken zijn opgeslagen die overeen kunnen komen met de vingerafdrukken van de houder van het visum. Daarom zou het VIS tijdens de overgangsperiode onmiddellijk na de controle op het nummer van de visumsticker niet alleen moeten aangeven of het VIS informatie over het visum bevat, maar ook of er in de aanvraag van het betrokken visum vingerafdrukken zijn opgenomen. Indien de houder van het visum is vrijgesteld van het verstrekken van vingerafdrukken, zoals gebeurt bij diplomaten, jonge kinderen en mensen die geen handen meer hebben of bij wie het fysiek onmogelijk is om vingerafdrukken te nemen, zijn de vingerafdrukken van de betrokkene niet beschikbaar in het VIS. In dat geval zou het VIS moeten aangeven: 'geen vingerafdrukken in het VIS'[3].
De volgende tabel geeft aan welke informatie beschikbaar is voor de grenswachters wanneer zij het VIS raadplegen tijdens de overgangsperiode en welke handelingen zij moeten verrichten.
[afbeelding - zie origineel document]Om te kunnen vaststellen of de betrokkene voldoet aan de inreisvoorwaarden, moet de grenswachter toegang hebben tot alle informatie betreffende de invoering van het VIS en de lidstaten die gebruikmaken van de mogelijkheid om eenzijdig de activiteiten te beginnen, overeenkomstig artikel 48, lid 3, van de VIS-verordening.
Grenswachters moeten dus toegang hebben tot de in artikel 48, lid 5, van de VIS-verordening bedoelde informatie (die wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad) en tot de informatie over de lidstaten die gebruikmaken van artikel 48, lid 3. Voorgesteld wordt, deze informatie op te nemen in een bijlage bij het Praktisch handboek voor grenswachters (C(2006) 5186), dat in elektronisch formaat beschikbaar is in CIRCA.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode).
Verordening (EG) nr. xx/2008 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie op het gebied van visa voor kort verblijf (VIS-verordening)
Inhoudsopgave
EN EFFECT BEOORDELING
Raadpleging van belanghebbende partijen
De lidstaten werden geraadpleegd (in de werkgroep 'Grenzen' van de Raad) over het 'VIS en de grenzen' en over het verplichte gebruik van het VIS aan de buitengrenzen. Uit hun reacties blijkt dat zij van mening zijn dat bij grensdoorlaatposten het VIS moet worden gebruikt en biometrielezers beschikbaar moeten zijn, zodat een gecombineerde controle aan de hand van het nummer van de visumsticker en de vingerafdrukken van de visumhouder mogelijk is.
De lidstaten achtten het verplichte gebruik van het VIS aan de buitengrenzen, met gebruikmaking van beide zoeksleutels (visumstickernummer en vingerafdrukken) haalbaar en in alle gevallen noodzakelijk. Sommige lidstaten betwijfelden echter of dit snel en op een betrouwbare manier zou kunnen gebeuren, vooral als gebruik wordt gemaakt van draagbare apparatuur (bijvoorbeeld in de auto of de trein). Zij gaan ervan uit dat verplicht gebruik van het VIS alleen haalbaar is als de technologie snelle gegevensoverdracht en betrouwbare verificatie met draagbare apparatuur mogelijk maakt.
Uit de discussies over de VIS-verordening met de Raad en het Parlement en de overeengekomen compromistekst leidt de Commissie af dat het compromis inhoudt dat het gebruik van het VIS aan de buitengrenzen verplicht moet worden gesteld en dat na een overgangsperiode beide zoeksleutels moeten worden gebruikt. Overeenkomstig artikel 50, lid 5, van de VIS-verordening brengt de Commissie verslag uit over de technische vooruitgang ten aanzien van het gebruik van vingerafdrukken aan de buitengrenzen en de gevolgen ervan voor de duur van opzoekingen aan de hand van het nummer van de visumsticker in combinatie met de verificatie van de vingerafdrukken van de visumhouder, alsmede over de vraag of de verwachte duur van een dergelijke opzoeking buitensporige wachttijden aan de doorlaatposten aan de grenzen met zich meebrengt.
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling die voor de VIS-verordening is verricht, is gebaseerd op de constatering dat de tekortkomingen bij de bestrijding van visumshopping en fraude en bij het verrichten van controles ook leiden tot tekortkomingen ten aanzien van de nationale veiligheid van de lidstaten. Criminelen en verdachte personen kunnen een visum krijgen of met behulp van vervalste visa de Schengenruimte binnenkomen. Personen die betrokken zijn bij terrorisme of georganiseerde criminaliteit reizen doorgaans niet onder hun eigen naam, maar veranderen hun persoonsgegevens om identificatie te bemoeilijken. Ten aanzien van grenscontroles wordt in de effectbeoordeling geconcludeerd dat de grenscontroles dankzij de biometrische gegevens in het VIS naar verwachting beduidend efficiënter zullen verlopen. Aan de hand van biometrische gegevens kan men zich ervan vergewissen dat degene die het visum gebruikt, ook degene is aan wie het visum is verstrekt, en dus de identiteit van de reiziger bevestigen.
Voorwaarde voor het hierbovend bedoelde beduidend efficiëntere verloop van de grenscontroles is een systematisch eerstelijnsgebruik van het VIS bij de controles aan de buitengrenzen.
Systematische raadpleging van het VIS aan de buitengrenzen is ook een voorwaarde voor meer flexibiliteit op het moment dat de visumaanvraag wordt ingediend.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het VIS bevat gegevens die van belang zijn voor de controles aan de buitengrenzen. Daarom moeten ter aanvulling van de VIS-verordening regels over het gebruik van het VIS aan de buitengrenzen aan de Schengengrenscode worden toegevoegd.
Rechtsgrondslag
Artikel 62, punt 2, onder a), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is de rechtsgrondslag voor deze verordening, omdat dit voorstel een wijziging behelst van de Schengengrenscode, die ook op dat artikel is gebaseerd en omdat het betrekking heeft op maatregelen inzake het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten en normen en procedures beschrijft die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan die grenzen in acht moeten nemen.
Subsidiariteitsbeginsel
Artikel 62, punt 2, onder a), van het EG-Verdrag geeft de Gemeenschap de bevoegdheid maatregelen aan te nemen betreffende het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten. De huidige communautaire bepalingen over de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten, de Schengengrenscode, moeten worden aangepast om rekening te houden met de invoering van het VIS, omdat er een gemeenschappelijke regeling nodig is om geharmoniseerde regels vast te stellen voor het verplichte gebruik van het VIS aan de buitengrenzen.
De doelstellingen van het voorstel kunnen dan ook niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Evenredigheidsbeginsel
In artikel 5 van het EG-Verdrag wordt bepaald dat het optreden van de Gemeenschap niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken. De vorm die voor het optreden van de Gemeenschap wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen. Het voorgestelde initiatief – wijziging van de Schengengrenscode – vormt een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis die ervoor moet zorgen dat in alle Schengenlanden aan de buitengrenzen de gemeenschappelijke regels op dezelfde manier worden toegepast. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: verordening.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Dit voorstel wijzigt een verordening. Bovendien dient het gebruik van het VIS aan de buitengrenzen bij inreis voor alle lidstaten verplicht te zijn en kan dus alleen voor een verordening worden gekozen als rechtsinstrument.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
- Deelname
Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Daarom moeten de hierna beschreven gevolgen die voortvloeien uit de verschillende protocollen in aanmerking worden genomen:
IJsland en Noorwegen:
De procedures die zijn vastgelegd in de associatieovereenkomst die is gesloten door de Raad, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop deze landen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, zijn van toepassing, aangezien dit voorstel voorbouwt op het Schengenacquis zoals omschreven in bijlage A bij die overeenkomst.
Denemarken:
Overeenkomstig het aan het EG-Verdrag en het EU-Verdrag gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van deze verordening; deze verordening is dan ook niet verbindend voor noch van toepassing in Denemarken. Daar de verordening een besluit is tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het EG-Verdrag, is artikel 5 van het hierboven genoemde protocol van toepassing.
Verenigd Koninkrijk en Ierland:
Overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie en overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis, en Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis, nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming van Verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode) en van Verordening (EG) nr. xx/2008 (VIS-verordening). Deze verordeningen zijn dan ook niet verbindend voor, noch van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Ierland.
Zwitserland:
Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis, die vallen onder het gebied dat is bedoeld in artikel 4, lid 1, van het besluit van de Raad betreffende de ondertekening, namens de Europese Gemeenschap, en de voorlopige toepassing van enkele bepalingen van die overeenkomst.
Nieuwe lidstaten:
Daar het VIS een rechtsbesluit is dat voortbouwt op het Schengenacquis of daaraan op een andere wijze is gerelateerd in de zin van artikel 3, lid 2, van de Toetredingsakte van 2003 en van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005, is ook deze verordening, die het gebruik van het VIS aan de buitengrenzen regelt, slechts toepasselijk in de nieuwe lidstaten op grond van een daartoe strekkend besluit van de Raad.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Artikel 1
Artikel 1 bepaalt dat het VIS moet worden gebruikt voor 1) inreiscontroles, 2) uitreiscontroles en 3) identificatie.
Onder 1) wordt raadpleging van het VIS voor verificatie bij inreis verplicht gesteld indien het gaat om onderdanen van derde landen die houder zijn van een in artikel 5, lid 1, onder b), van de Schengengrenscode bedoeld visum.
Onder 2) en 3) wordt beschreven wanneer het gebruik van het VIS optioneel is: voor verificatie bij uitreiscontroles en voor identificatie bij inreis- en uitreiscontrole. Deze verificatie en identificatie dienen waar nodig en toepasselijk te worden verricht overeenkomstig de artikelen 18 en 20 van de VIS-verordening, in het bijzonder wanneer er twijfel bestaat over de echtheid of de geldigheid van het visum.
Artikel 2
Artikel 2 bepaalt wanneer met de raadpleging van het VIS aan de buitengrenzen moet worden begonnen.