Toelichting bij COM(2006)84 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)84 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij ... |
|---|---|
| bron | COM(2006)84   |
| datum | 13-07-2006 |
- in het kader van de periodieke herziening van Verordening (EG) nr. 539/2001 waarborgen dat de actuele samenstelling van de bijlagen hiervan – namelijk de lijst van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum (Bijlage I) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van deze plicht zijn vrijgesteld (Bijlage II) – in overeenstemming is met de in de 5e overweging van de verordening uitgelegde criteria, in het bijzonder die met betrekking tot illegale immigratie en de openbare orde, en in dit verband derde landen overhevelen van de ene bijlage naar de andere;
- de twee bijlagen van de verordening zodanig aanvullen dat zij de doelstelling die voortvloeit uit artikel 62, punt 2, onder b), bij i), van het Verdrag integraal verwezenlijkt, d.w.z. dat de verordening afdoende bepaalt of een onderdaan van een derde land aan de visumplicht onderworpen is, dan wel ervan is vrijgesteld;
- de regeling die van toepassing is op vluchtelingen en staatlozen zodanig aanpassen dat deze personen van de visumplicht kunnen worden vrijgesteld wanneer zij verblijven in een derde land van bijlage II, maar dat zij van rechtswege worden vrijgesteld wanneer zij in een lidstaat verblijven;
- een nieuw geval van vrijstelling van de visumplicht toevoegen, namelijk ten behoeve van houders van een vergunning voor klein grensverkeer;
- een mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht invoeren ten gunste van leden van een krijgsmacht die zich verplaatsen in het kader van de NAVO en het Partnerschap voor de vrede;
- de andere categorieën van paspoorten dan de gewone verduidelijken.
Dit voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 heeft geen betrekking op de vastgestelde gevallen van niet-wederkerigheid op het gebied van visa. Deze gevallen worden behandeld in het kader van het wederkerigheidsmechanisme, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 851/2005.
Inhoudsopgave
- 1. Herziening van de bijlagen van de verordening
- 1.1. Overheveling van derde landen van de ene bijlage naar de andere
- 1.2. Vastlegging van de visumregeling voor bepaalde specifieke categorieën van onderdanen van derde landen
- 2. De regeling voor houders van andere dan gewone paspoorten
- 3. Omzetten van bepaalde mogelijkheden van de lidstaten om een uitzondering te maken op de visumplicht, in geharmoniseerde gevallen van vrijstelling van de visumplicht
- 3.1. Personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen
- 3.2. Scholieren die deelnemen aan schoolreizen
- 4. Een nieuwe vrijstelling van de visumplicht toevoegen ten behoeve van personen die zich verplaatsen in het kader van het klein grensverkeer
- 5. Een mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht toevoegen ten gunste van militairen die opdrachten uitvoeren in het kader van de NAVO en het Partnerschap voor de vrede
De Europese Raad van Sevilla heeft er voor het eerst op gewezen dat de bijlagen van Verordening (EG) nr. 539/2001 moeten worden herzien. Een eerste herziening vond haar beslag in Verordening (EG) nr. 453/2003[3], waarbij Ecuador werd overgeheveld van bijlage II naar bijlage I. Met het oog op een nieuw periodiek onderzoek heeft de Commissie gegevens verzameld, vooral door zich rechtstreeks tot de lidstaten te richten, om na te gaan of de huidige samenstelling van de bijlagen bij Verordening nr. 539/2001 nog altijd strookt met de criteria van de verordening. De gegevens die de lidstaten op haar verzoek hebben verstrekt, zijn samengevoegd met andere gegevens en statistieken die werden toegezonden in het kader van het CIBGGI. Op grond van de analyse van al deze gegevens kwam de Commissie tot de volgende conclusies:
Uit de vergaarde informatie blijkt in de eerste plaats dat er een intense en voortdurende migratiedruk is vanuit Bolivia. Deze druk leidt met name tot vele weigeringen aan de buitengrenzen en uitwijzingen in verscheidene lidstaten. Het aspect openbare orde is evenmin verwaarloosbaar, aangezien de aanhoudingen en veroordelingen van Bolivianen wegens criminele feiten en illegale immigratie eveneens stijgen. Bovendien trachten onderdanen van Latijns-Amerikaanse landen die aan de visumplicht zijn onderworpen, deze verplichting te omzeilen door het frauduleuze gebruik van Boliviaanse paspoorten. Om al deze redenen acht de Commissie het, gelet op de criteria van de vijfde overweging van Verordening nr. 539/2001, gerechtvaardigd voor te stellen Bolivia over te hevelen van bijlage II naar bijlage I.
In de tweede plaats heeft de Commissie vastgesteld dat de onderwerping van onderdanen van bepaalde derde landen aan de visumplicht niet gebaseerd is op statistieken of andere gegevens die zouden kunnen bevestigen dat de betrokken landen een risico vormen uit het oogpunt van de criteria van de 5e overweging van Verordening (EG) nr. 539/201, in het bijzonder die met betrekking tot de illegale immigratie en de openbare orde. Het behoud van de visumplicht lijkt evenmin te rechtvaardigen op grond van de regionale coherentie of de internationale betrekkingen van de Unie. Bovendien heeft de Commissie zich niet beperkt tot de opmerkingen vanuit de staten die Verordening (EG) nr. 539/2001 toepassen. Zij heeft ook het visumbeleid van Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland onderzocht en hieruit nuttige lessen getrokken wat betreft de criteria van illegale immigratie en openbare orde. Voorgesteld wordt derhalve Antigua en Barbuda, de Bahama's, Barbados, Mauritius, Saint Kitts en Nevis en de Seychellen over te hevelen van bijlage I naar bijlage II. Door deze wijziging kan tevens een einde worden gesteld aan de praktische problemen die deze landen momenteel kennen doordat er ofwel geen enkel consulaat van een lidstaat is (in vier van deze landen), ofwel slechts een consulaat van één lidstaat (in de andere twee landen). Verwacht wordt dat de tenuitvoerlegging van de vrijstelling van de visumplicht ten aanzien van de onderdanen van deze landen gepaard zal gaan met de gelijktijdige inwerkintreding van een visumvrijstellingsovereenkomst met de betrokken derde landen, zodat de wederkerigheid wordt gerespecteerd en de onderdanen van alle lidstaten in deze landen vrijstelling van de visumplicht genieten.
1.2. Vastlegging van de visumregeling voor bepaalde specifieke categorieën van onderdanen van derde landen
In de derde plaats wilde de Commissie een einde stellen aan een situatie die in tegenspraak is met artikel 62, punt 2, onder b), bij i), van het EG-Verdrag en met Verordening (EG) nr. 539/2001, die is aangenomen op grond van deze bepaling. Het lijdt geen twijfel dat de betrokken lijsten van derde landen exhaustief moeten zijn en alle onderdanen van derde landen moeten bestrijken. Deze interpretatie berust op de tekst van het artikel en wordt zo nodig bevestigd door de historische ontwikkeling van het gemeenschappelijke visumbeleid, dat is begonnen met de opstelling van enkel een lijst van derde landen waarvan de onderdanen aan de visumplicht waren onderworpen. Er moet evenwel worden vastgesteld dat bepaalde personen die geen burgers van de Unie zijn, in bijlage I noch in bijlage II van Verordening (EG) nr. 539/2001 zijn opgenomen. Het gaat daarbij enerzijds om British Nationals (Overseas) en anderzijds om personen die in verschillende mate 'Brits' zijn, maar niet worden beschouwd als onderdanen van het Verenigd Koninkrijk in de zin van het Gemeenschapsrecht[4]. Wanneer de lidstaten te maken kregen met dit hiaat in Verordening (EG) nr. 539/2001, hebben zij gekozen voor diverse oplossingen; sommige lidstaten onderwierpen deze personen aan de visumplicht, andere stelden hen hiervan vrij. De informatieve mededeling van de Commissie inzake Verordening (EG) nr. 539/2001[5] vormt de weerslag van deze praktische realiteit, die niet strookt met de volledige harmonisering die het Gemeenschapsrecht oplegt.
Om een einde te stellen aan deze onbevredigende situatie stelt de Commissie voor deze categorieën van personen in bijlage I of in bijlage II onder te brengen, zodat deze twee lijsten werkelijk exhaustief zijn. Bij haar keuze voor de ene of de andere lijst, heeft de Commissie zich laten leiden door de criteria van de 5e overweging van Verordening (EG) nr. 539/2001.
De Commissie stelt voor de British Nationals (Overseas) op te nemen in bijlage II. De overgrote meerderheid van deze personen, die verbonden zijn aan het grondgebeid van Hongkong, zijn tevens houder van een paspoort van de SAR Hongkong en op grond hiervan door de lidstaten vrijgesteld van visumplicht. Zoals reeds herhaaldelijk is vastgesteld bij besprekingen binnen de werkgroepen van de Raad, blijkt uit geen enkel gegeven dat deze British Nationals (Overseas) een risico zouden vormen op het gebied van migratie of openbare orde. Hun overname op het grondgebied van Hongkong is mogelijk. Bovendien beschikt het paspoort dat hun uitsluitend door de Britse diensten wordt verstrekt, over geavanceerde veiligheidskenmerken. Om al deze redenen lijkt vrijstelling van de visumplicht ten gunste van deze personen (die 9 lidstaten reeds toepassen, zonder dat totnogtoe enige problemen zijn vastgesteld) ten volle gerechtvaardigd. In artikel 5, lid 2, van het voorstel wordt hieruit de conclusie getrokken door het opnemen van de British Nationals (Overseas) in bijlage II van Verordening (EG) nr. 539/2001. Het is evenwel noodzakelijk om een specifieke rubriek toe te voegen, want deze personen hebben niet de nationaliteit van een derde land en kunnen evenmin op grond van het reisdocument waarvan zij houder zijn, worden beschouwd als onderdanen van het grondgebied Hongkong.
De Commissie stelt daarentegen voor de British Overseas Territories Citizens (BOTC), de British Overseas Citizens (BOC), de British Subjects en de British Protected Persons (BPP) op te nemen in bijlage I. De regelgeving voor het Britse staatsburgerschap is aanzienlijk gewijzigd door de British Territories Act van 2002, waardoor met name de overgrote meerderheid van de BOTC Britse burgers en dus burgers van de Unie konden worden. De BOTC die geen Britse burgers zijn geworden, lijken evenals de BOC, de British Subjects en de BPP een band met het Verenigd Koninkrijk te hebben die als beperkt kan worden beschouwd in die zin dat zij er geen verblijfsrecht (right of abode) hebben en dat zij onderworpen zijn aan immigratiecontroles. Bovendien is er een grote onzekerheid over hun eventuele banden met een andere staat en over de precieze aard van die banden. Om al deze redenen is de Commissie van oordeel dat deze categorieën van personen behoren te worden onderworpen aan de visumplicht, want zij vormen een risico inzake illegale immigratie[6]. Bij artikel 5, lid 1, worden zij opgenomen in bijlage I. Het is evenwel noodzakelijk een specifieke rubriek toe te voegen, want zij beschikken niet over de nationaliteit van een derde land.
Krachtens artikel 4, lid 1, van de Verordening kunnen de lidstaten 'houders van diplomatieke paspoorten, dienstpaspoorten en andere officiële paspoorten' vrijstellen van de visumplicht, terwijl in bijlage 2 van de Gemeenschappelijke visuminstructies[7] wordt verwezen naar 'houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort'. In de handleiding voor reisdocumenten die van een visum kunnen worden voorzien[8] worden evenwel drie categorieën vermeld: diplomatieke, officiële en speciale paspoorten. Het feit dat in deze instrumenten verschillende indelingen worden gebruikt, leidt tot ambiguïteit en kan praktische problemen veroorzaken wanneer een bepaalde regeling (visumplicht of vrijstelling hiervan) moet worden toegepast op het ene of het andere type van paspoort. Om dit ongemak te verhelpen en de situatie te verduidelijken, stelt de Commissie voor een nauwkeurigere indeling in drie categorieën van paspoorten in te voeren (diplomatieke paspoorten, dienstpaspoorten/officiële paspoorten, speciale paspoorten). Dit is het doel van artikel 1, lid 2, van het voorstel. Uiteraard zal deze indeling ook moeten worden gebruikt in bijlage 2 van de Gemeenschappelijke visuminstructies en in de handleiding voor reisdocumenten. Hiertoe zullen voorstellen van besluiten moeten worden ingediend.
De Commissie wil tevens zorgen voor een verduidelijking met betrekking tot de regeling die van toepassing is op deze categorie van houders van specifieke paspoorten. In de huidige formulering laat artikel 4, lid 1, onder a), uitschijnen dat het de lidstaten vrij staat te beslissen om een uitzondering te maken op de visumplicht. Dit is echter niet het geval, zoals blijkt uit de gecombineerde bepalingen van artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 789/2001[9] van 24 april 2001 tot verlening van uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad met betrekking tot bepaalde gedetailleerde voorschriften en praktische procedures voor de behandeling van visumaanvragen. Om die reden wordt bij artikel 1, lid 2, van dit voorstel een verwijzing naar de in Verordening (EG) nr. 789/2001 bedoelde procedures toegevoegd aan artikel 4, lid 1, onder a).
3. Omzetten van bepaalde mogelijkheden van de lidstaten om een uitzondering te maken op de visumplicht, in geharmoniseerde gevallen van vrijstelling van de visumplicht
In de huidige vorm van Verordening (EG) nr. 539/2001 is in artikel 3 en 4 voorzien in verscheidene mogelijkheden voor de lidstaten om uitzonderingen te maken op de visumplicht. Gezien de criteria van de vijfde overweging, in het bijzonder die van de illegale immigratie en de openbare orde, lijkt het gerechtvaardigd de harmonisering te bevorderen door te zorgen voor een vrijstelling van de visumplicht van rechtswege voor twee categorieën van personen die in een lidstaat verblijven.
In artikel 3 van Verordening (EG) nr. 539/2001 is bepaald dat personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen van de visumplicht kunnen worden vrijgesteld, 'indien het derde land waar zij verblijven en dat hun een reisdocument heeft verstrekt op de lijst van bijlage II staat'. De uitbreiding van de Unie met tien nieuwe lidstaten op 1.5.2004 heeft het paradoxale effect gehad dat het toepassingsgebied van de mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht werd ingeperkt, aangezien in de verordening geen vrijstelling van de visumplicht wordt vermeld ten gunste van personen met een vluchtelingenstatus en staatlozen die verblijven in een lidstaat die het Schengenacquis nog niet volledig toepast[10].
De Commissie wil een einde maken aan deze onbevredigende toestand, mede omdat het Europees Parlement en de Raad haar hierom uitdrukkelijk verzocht hebben in het kader van de onderhandelingen betreffende het ontwerp van verordening tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengen-grenscode)[11]. Gelet op de criteria van illegale immigratie en openbare orde is de Commissie van oordeel dat verder kan worden gegaan dan louter een mogelijkheid tot vrijstelling. Daarom stelt zij voor aan artikel 1 van Verordening (EG) nr. 539/2001 een vrijstelling van de visumplicht van rechtswege toe te voegen ten gunste van personen met vluchtelingenstatus en staatlozen die in een lidstaat verblijven. Door deze vrijstelling kan bijvoorbeeld de situatie van de Letse 'niet-onderdanen' worden verbeterd, die nog geen gebruik kunnen maken van de gelijkwaardigheid van verblijfstitel en visum omdat de Raad de desbetreffende beschikking over de onverkorte toepassing van de Schengen-regels ten aanzien van de nieuwe lidstaten nog niet heeft goedgekeurd. Bij artikel 1, lid 2, van dit voorstel wordt tevens de mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht ten gunste van personen met vluchtelingenstatus en staatlozen die in een in bijlage II opgenomen derde land verblijven, behouden en opgenomen in artikel 4, lid 2, van de verordening.
In artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 539/2001 is voorzien in een mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht ten gunste van scholieren die verblijven in een in bijlage II opgenomen derde land, wanneer deze deelnemen aan een schoolreis. Net als bij de personen met vluchtelingenstatus en de staatlozen, kunnen scholieren die verblijven in een lidstaat die het Schengen-acquis nog niet volledig toepast, geen vrijstelling van de visumplicht genieten. De Commissie wenst de administratieve obstakels voor het organiseren van schoolreizen binnen Europa zoveel mogelijk te beperken en stelt daarom voor aan artikel 1 van Verordening (EG) nr. 539/2001 een vrijstelling van de visumplicht van rechtswege toe te voegen ten gunste van scholieren die verblijven in een lidstaat en die zich verplaatsen in het kader van georganiseerde schoolreizen. Bij artikel 1, lid 2, van dit voorstel wordt tevens de mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht ten gunste van scholieren die in een in bijlage II opgenomen derde land verblijven, behouden in artikel 4, lid 2, van de verordening.
4. Een nieuwe vrijstelling van de visumplicht toevoegen ten behoeve van personen die zich verplaatsen in het kader van het klein grensverkeer
De Commissie heeft op 22.2.2005 een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de Gemeenschappelijke Visuminstructies ingediend[12]. Uit de besprekingen over dit voorstel binnen de Raad bleek de noodzaak om de invoering van een speciale vergunning voor grensbewoners, waarmee onderdanen van derde landen die krachtens Verordening (EG) nr. 539/2001 zijn onderworpen aan de visumplicht, zouden kunnen rondreizen in de grensstreek met vrijstelling van de visumplicht. De Commissie is bereid deze benadering te volgen, aangezien zij de hoofddoelstelling van de verordening, namelijk het vereenvoudigen van het grensverkeer voor bonafide grensbewoners, niet in het gedrang brengt. Om redenen die verband houden met de rechtsgrond, kan een dergelijk geval van vrijstelling van de visumplicht niet worden opgenomen in de verordening betreffende het klein grensverkeer, maar moet deze worden toegevoegd aan artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 539/2001, waarin momenteel dit geval niet vermeld is. Dit is het doel van artikel 1, lid 1, van dit voorstel.
De verordening betreffende het klein grensverkeer, die nog wordt besproken, zal in het kader van de medebeslissingsprocedure worden goedgekeurd. Indien de Raad en het Europees Parlement uiteindelijk een regeling zouden goedkeuren, die niet de combinatie van vrijstelling van de visumplicht en het rondreizen in de grenszone met de speciale vergunning voor klein grensverkeer zou omvatten, zou de Commissie haar voorstel moeten wijzigen.
5. Een mogelijkheid tot vrijstelling van de visumplicht toevoegen ten gunste van militairen die opdrachten uitvoeren in het kader van de NAVO en het Partnerschap voor de vrede
De uitzondering op de visumplicht, die de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 539/2001 kunnen verlenen, heeft enkel betrekking op ambtenaren van internationale organisaties. De lidstaten die Verordening (EG) nr. 539/2001 toepassen (met uitzondering van Oostenrijk, Finland, Zweden, Cyprus en Malta), zijn evenwel in het kader van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) verbintenissen aangegaan betreffende het verkeer van leden van de krijgsmacht. In artikel III van het Verdrag dat de partijen bij het Noord-Atlantisch Verdrag op 19.6.1951 te Londen hebben gesloten nopens de rechtspositie van hun krijgsmachten is bepaald dat leden van de krijgsmacht vrijgesteld zijn van de regels inzake paspoorten en visa. In dit artikel wordt wel gesteld dat een persoonlijke identiteitskaart en een individuele of collectieve reisopdracht moeten worden voorgelegd. Het toepassingsgebied van deze vrijstelling van de visumplicht is uitgebreid bij het Verdrag dat de Staten die partij zijn bij het Noord-Atlantisch Verdrag en de overige aan het Partnerschap voor de Vrede deelnemende Staten op 19.6.1995 te Brussel hebben gesloten nopens de rechtspositie van hun krijgsmachten. In artikel I van dit Verdrag is bepaald dat, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, de bepalingen van het Verdrag van 1951 in beginsel tevens van toepassing zijn in het kader van het Verdrag van 1995. In het Verdrag van 1995 is geen uitzondering bepaald op het hierboven vermelde artikel III van het Verdrag van 1951.
Krachtens het bepaalde in de Verdragen van 1951 en 1995 kunnen leden van de strijdmachten van de Staten die partij zijn bij deze Verdragen, zich derhalve verplaatsen zonder aan regels inzake paspoorten en visa onderworpen te worden. Die vrijstelling van de visumplicht, die de lidstaten die de hierboven vermelde Verdragen hebben ondertekend, moeten naleven, wordt niet vermeld in Verordening (EG) nr. 539/2001, hoewel deze in het voordeel kan zijn van de leden van de strijdmachten van de in bijlage I van de verordening opgenomen landen. Met het oog op de transparantie en de rechtszekerheid, dient derhalve Verordening (EG) nr. 539/2001 te worden aangevuld met een verwijzing naar de vrijstelling van de visumplicht die voortvloeit uit de Verdragen in het kader van de NAVO en het Partnerschap voor de Vrede. Dit is het doel van de voorgestelde toevoeging aan artikel 4, lid 2, van de verordening.